Decizia nr. 25 din 26 ianuarie 2026

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 1.916/1/2025, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.

La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent-şef Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.653/110/2024.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar intimata Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bacău a formulat punct de vedere asupra chestiunii de drept în discuţie, în sensul admiterii sesizării cu privire la prima întrebare, iar în eventualitatea unei soluţii contrare solicită respingerea sesizării cu privire la a doua întrebare, în condiţiile în care în cauză nu este aplicabilă procedura prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării formulate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 20 iunie 2025, pronunţată în Dosarul nr. 1.653/110/2024, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: 1. dacă dispoziţiile art. 20 din anexa 6 a O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul în care contestaţia formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituţiei publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie anterior sesizării instanţei de judecată cu o acţiune în anularea raportului de evaluare; 2. în cazul în care răspunsul la prima întrebare este negativ, dacă dispoziţiile art. 20 alin. (5) din anexa 6 a O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare ” Anexa nr. 6 … Art. 20. – (1) Funcţionarii publici nemulţumiţi de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4), o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoştinţă. (2) Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice soluţionează contestaţia pe baza raportului de evaluare şi a referatelor întocmite de către funcţionarul public evaluat, de către evaluator şi de către contrasemnatar, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestaţiei. (3) Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2), conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respinge motivat contestaţia sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestaţiei se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile calendaristice de la soluţionarea acesteia. (4) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1), în condiţiile în care funcţionarul public nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3), o copie a raportului de evaluare, certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuţii privind evidenţa personalului din cadrul compartimentului de resurse umane, se comunică funcţionarului public. (5) Funcţionarul public nemulţumit de rezultatul evaluării performanţelor profesionale individuale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.”

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) ”

În cauză, prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 iunie 2024 pe rolul Tribunalului Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 1.653/110/2024 reclamantul AA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bacău, anularea în parte a rapoartelor nr. xx/11.03.2024 şi yy/19.03.2024 ale Direcţiei Judeţene pentru Cultură Bacău, privind evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici cu privire la activitatea desfăşurată în perioada 1.04.2023-31.12.2023, reevaluarea performanţelor profesionale individuale, obligarea pârâtei la plata de daune morale în sumă de 20.000 lei, reprezentând prejudiciile morale şi profesionale pentru suferinţa morală la care a fost expus din cauza calificativului nesatisfăcător.

La data de 18 iulie 2024, pârâtul Ministerul Culturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiate.

De asemenea, pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bacău a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru neformularea contestaţiei administrative/plângerii prealabile în termenul de 5 zile de la primirea raportului de evaluare criticat.

Prin Sentinţa civilă nr. 453/7.11.2024 a Tribunalului Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii şi a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul AA, ca inadmisibilă. În esenţă, instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Codul administrativ, precum şi Decizia nr. 1.565/2011, prin care Curtea Constituţională a României, în referire la vechea reglementare, a statuat că obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, specifică materiei contenciosului administrativ, nu reprezintă o discriminare negativă a funcţionarilor publici sub aspectul accesului liber la justiţie, ci constituie o procedură specială – obligatorie, care nu are menirea de a obstrucţiona exercitarea dreptului la un tribunal, ci de a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru, înaintea fazei judiciare. În cauză, reclamantul a susţinut că a realizat procedura prealabilă prin menţiunile efectuate pe proiectele rapoartelor de evaluare, însă instanţa a reţinut că respectivele menţiuni nu pot fi asimilate unei contestaţii administrative, cu atât mai mult cu cât reclamantul a refuzat să primească cele două rapoarte de evaluare, astfel cum reiese din procesele-verbale nr. 744/11.03.2024 şi 827/19.03.2024.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, prin care a susţinut că dispoziţiile art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Codul administrativ nu instituie o procedură prealabilă obligatorie contestării raportului de evaluare la instanţa de contencios administrativ.

La termenul de judecată din data de 20.06.2025, instanţa de recurs a pus în discuţia părţilor sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept identificată. IV. Punctul de vedere al instanţei de trimitere A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a considerat că sunt îndeplinite dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel: procesul se află în cursul soluţionării în ultimă instanţă; de lămurirea şi interpretarea dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, depinde soluţionarea recursului, întrucât se pune problema stabilirii caracterului obligatoriu al formulării contestaţiei de către funcţionarul public nemulţumit, respectiv dacă acesta poate sesiza instanţa de judecată cu acţiune în anularea raportului de evaluare doar după parcurgerea procedurii prealabile, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004. Problema de drept este nouă, deoarece din verificările efectuate nu rezultă că asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat printr-o altă hotărâre şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. De asemenea, s-a reţinut că dificultatea interpretării şi aplicării dispoziţiilor în discuţie rezultă din modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru toate cele trei categorii de funcţionari publici cuprinse în anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Pe fondul chestiunii de drept, instanţa de trimitere a avut în vedere dispoziţiile art. 10, 20 şi 27 din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la funcţionarii publici nemulţumiţi de evaluarea comunicată şi la procedura de contestare a rapoartelor de evaluare, apreciind că în situaţia înalţilor funcţionari şi a celor debutanţi formularea contestaţiei împotriva rezultatului evaluării este o procedură obligatorie şi prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ, neparcurgerea etapei contestaţiei adresate conducătorului autorităţii sau instituţiei publice determinând inadmisibilitatea cererii adresate direct instanţei. Instanţa a apreciat că, şi în situaţia funcţionarilor publici cu funcţii de execuţie şi de conducere, nemulţumiţi de rezultatul evaluării, formularea contestaţiei la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice este obligatorie, în condiţiile în care nu există nicio raţiune pentru care respectiva contestaţie să aibă caracter facultativ. Instanţa de trimitere a opinat că aceste dispoziţii trebuie interpretate în sensul în care contestaţia formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituţiei publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie, anterioară sesizării instanţei de contencios administrativ cu acţiunea în anularea raportului de evaluare, aceasta fiind echivalentă cu procedura plângerii prealabile. În acest caz, interpretarea este extensivă şi ţine cont de interpretarea legii în ansamblu. S-a mai avut în vedere faptul că în situaţia în care procedura contestaţiei la conducătorul instituţiei publice nu este obligatorie, dispoziţiile art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 a Codului administrativ trebuie interpretate în sensul că, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004. V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

La termenul de judecată din data de 20.06.2025, la care instanţa de recurs a pus în discuţia părţilor sesizarea Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept identificată, recurentul-reclamant a susţinut că este de acord cu sesizarea, fără a dezvolta un punct de vedere asupra acestui aspect.

La acelaşi termen de judecată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea sesizării, susţinând că nu există niciun element de neclaritate în ceea ce priveşte norma juridică asupra căreia instanţa consideră necesară sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În ceea ce priveşte a doua întrebare, intimata-pârâtă a susţinut că, în condiţiile în care legiuitorul a prevăzut această formă de contestare internă, prealabilă înregistrării acţiunii, sesizarea instanţei se poate face în condiţiile Legii nr. 554/2004, în baza dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 a Codului administrativ, procedura prealabilă fiind obligatorie; cazurile în care această procedură nu este obligatorie sunt în mod expres şi limitativ prevăzute de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale A. Jurisprudenţa comunicată de curţile de apel

Curţile de apel Galaţi, Bacău, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Iaşi, Ploieşti şi Timişoara au transmis hotărâri judecătoreşti relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, din care au rezultat două opinii.

Astfel, într-o primă opinie s-a apreciat că verificarea legalităţii raportului de evaluare nu este condiţionată de formularea contestaţiei administrative.

În argumentarea acesteia s-a reţinut că, în ceea ce priveşte formularea contestaţiei împotriva raportului de evaluare, legea instituie o posibilitate, iar nu o procedură obligatorie de contestare, aspect care rezultă şi din sintagma „o pot contesta” folosită de către legiuitor în cuprinsul art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

Într-o altă opinie s-a apreciat că verificarea legalităţii raportului de evaluare se poate face doar după parcurgerea procedurii contestaţiei administrative, etapă ce are caracter obligatoriu.

În susţinerea acestei opinii s-a argumentat că potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 a Codului administrativ, Funcţionarul public nemulţumit de rezultatul evaluării performanţelor profesionale individuale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii, astfel că legea specială, deşi prevede un termen mai scurt, trimite la prevederile Legii nr. 554/2004 în privinţa modului de a sesiza instanţa de contencios administrativ, dar menţine obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile.

În concluzie, s-a avut în vedere că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, ca un fine de neprimire a acţiunii şi este obligatoriu a se exercita în termenele prevăzute de lege, astfel încât neîndeplinirea ei este sancţionată cu respingerea, ca inadmisibilă, a cererii formulate în contencios administrativ. B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Sub un prim aspect, competenţa de soluţionare a unor astfel de litigii se determină în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza 1 din acelaşi act normativ, astfel încât aceasta aparţine tribunalului – secţia de contencios administrativ şi fiscal din raza teritorială în care reclamantul îşi are domiciliul, recursul fiind de competenţa curţii de apel – secţia de contencios administrativ şi fiscal. În aceste condiţii, la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă cu privire la problema de drept în discuţie.

De asemenea, nu au fost identificate hotărâri pronunţate în mecanismele de unificare a practicii judiciare care să vizeze problema de drept supusă dezlegării. VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 3.039/III-5/2025 din 24 septembrie 2025, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Din perspectiva chestiunii de drept punctuale ce face obiectul interpretării (art. 20 din anexa nr. 6 a Codului administrativ) nu au fost identificate decizii pronunţate de Curtea Constituţională a României.

În ceea ce priveşte procedura prealabilă reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională a României s-a pronunţat prin mai multe decizii, cum ar fi Decizia nr. 834/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 28 februarie 2018; Decizia nr. 1.565 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2012. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, impunându-se pronunţarea unei decizii interpretative prin care să fie tranşată chestiunea de drept sesizată. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:

Instanţa supremă reţine că prezenta sesizare a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă. A. Asupra admisibilităţii sesizării

Prealabil cercetării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea procedurii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile – astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudenţa instanţei supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuţie -, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanţă; cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de lege.

Astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea cauzei în recurs, conform art. 97 pct. 3 din Codul de procedură civilă.

Condiţia de admisibilitate referitoare la legătura de dependenţă dintre chestiunea de drept şi soluţionarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, în contextul în care prin motivul de casare invocat prin cererea de recurs s-a criticat modalitatea de interpretare a chestiunii de drept vizate de sesizare.

Cerinţa nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este şi ea îndeplinită în condiţiile în care nu există dezlegări de principiu ale aceloraşi chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanţa supremă în cadrul acestei competenţe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanţelor judecătoreşti din ţară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop – hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi, respectiv, recursul în interesul legii.

Condiţia noutăţii chestiunii de drept este, la rândul ei, îndeplinită. Astfel cum s-a reţinut în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pornindu-se de la scopul sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, acela de a preîntâmpina apariţia unei practici judiciare neunitare, condiţia noutăţii poate fi prezentă nu numai în contextul unei reglementări nou-intrate în vigoare, ci şi al uneia vechi, impunându-se însă ca jurisprudenţa asupra respectivei probleme de drept să se afle într-un stadiu incipient (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023; Decizia nr. 12 din 20 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 aprilie 2023).

Aşadar, pentru evaluarea acestei cerinţe, prezintă relevanţă nu doar momentul adoptării actului normativ în care sunt cuprinse dispoziţiile supuse interpretării, ci şi dacă acestea au făcut obiectul unei practici judiciare consistente.

În cauză, se constată că, deşi norma juridică supusă interpretării are o anumită vechime, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, fiind în vigoare de la data de 5 iulie 2019, totuşi, practica judiciară cu privire la această problemă de drept are caracter relativ recent.

Deopotrivă, este îndeplinită şi cerinţa potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu.

Astfel, noţiunea de „chestiune de drept”, deşi nu este definită de legiuitor, presupune în mod necesar o „problemă de drept reală şi veritabilă”, în sensul ca „norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară” şi să fie „legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare” (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, paragraful 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 46 etc.).

În cauză se constată că textul de lege supus interpretării, art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ridică dificultăţi de corelare, astfel cum rezultă din jurisprudenţa relevantă comunicată de instanţe şi chiar din punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea pendinte, dată fiind modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru toate cele trei categorii de funcţionari publici despre care se face vorbire în anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019.

Astfel, potrivit art. 10 din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, referitor la înaltul funcţionar public: ” (1) Înaltul funcţionar public nemulţumit de rezultatele obţinute la evaluarea performanţelor profesionale individuale, prevăzută la art. 2 alin. (1) din prezenta anexă, se poate adresa Comisiei de evaluare, care va răspunde contestaţiei în termen de 15 zile de la depunerea acesteia. (2) Înaltul funcţionar public nemulţumit de rezultatele obţinute în urma deciziei Comisiei de evaluare, potrivit alin. (1), se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, în condiţiile legii.”

Potrivit art. 27 din aceeaşi anexă, referitoare la funcţionarul public debutant: ” (1) Funcţionarul public debutant nemulţumit de evaluarea comunicată potrivit art. 26 alin. (9) din prezenta anexă o poate contesta în cadrul procedurii de evaluare, în termen de 5 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă, la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. (2) Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice soluţionează contestaţia pe baza raportului de evaluare a perioadei de stagiu, a referatului întocmit de îndrumător şi a raportului de stagiu redactat de funcţionarul public debutant, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestaţiei. (3) Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2), conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respinge motivat contestaţia sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestaţiei se comunică funcţionarului public debutant în termen de 5 zile lucrătoare de la soluţionarea acesteia. (4) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1), în condiţiile în care funcţionarul public debutant nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3) raportul de evaluare se comunică compartimentului de resurse umane pentru a fi depus la dosarul profesional, precum şi pentru a asigura aplicarea de conducătorului autorităţii sau instituţiei publice a dispoziţiilor art. 28 din prezenta anexă. O copie a raportului de evaluare certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuţii privind evidenţa personalului din cadrul compartimentului de resurse umane se comunică funcţionarului public debutant. (5) Numai funcţionarul public debutant nemulţumit de rezultatul evaluării activităţii sale, pe care l-a contestat în condiţiile alin. (1), se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.”

În fine, în ceea ce priveşte funcţionarii publici cu funcţie de execuţie şi de conducere, dispoziţiile art. 20 prevăd următoarele: ” (1) Funcţionarii publici nemulţumiţi de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4) o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoştinţă. (2) Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice soluţionează contestaţia pe baza raportului de evaluare şi a referatelor întocmite de către funcţionarul public evaluat, de către evaluator şi de către contrasemnatar, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestaţiei. (3) Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2), conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respinge motivat contestaţia sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestaţiei se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile calendaristice de la soluţionarea acesteia. (4) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1), în condiţiile în care funcţionarul public nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3), o copie a raportului de evaluare, certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuţii privind evidenţa personalului din cadrul compartimentului de resurse umane, se comunică funcţionarului public. (5) Funcţionarul public nemulţumit de rezultatul evaluării performanţelor profesionale individuale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.”

În acest context normativ se pune întrebarea dacă, în cazul funcţionarilor publici cu funcţie de execuţie şi de conducere, contestaţia formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituţiei publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie anterior sesizării instanţei de judecată cu o acţiune în anularea raportului de evaluare sau dacă, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În considerarea argumentelor antereferite se constată că mecanismul reglementat de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă poate fi utilizat, sesizarea fiind admisibilă. B. Asupra fondului sesizării

Având de analizat modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare, cuprinsă în anexa nr. 6 a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, se reţine că, potrivit textelor legale enunţate, în situaţia înalţilor funcţionari şi a celor debutanţi, formularea contestaţiei împotriva rezultatului evaluării este o procedură obligatorie şi prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ, neparcurgerea etapei contestaţiei la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice determinând inadmisibilitatea cererii adresate direct instanţei.

În cazul funcţionarilor publici cu funcţii de conducere şi de execuţie, dispoziţiile legale relevante sunt reprezentate de art. 20 alin. (1) – (5) din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, acestea conturând o procedură de contestare pe cale administrativă cu privire la care se ridică întrebarea dacă este una specială şi derogatorie de la prevederile art. 7 ale Legii nr. 554/2004.

Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, exercitată sub forma recursului graţios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiţii şi termene de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esenţial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acţiune, făcând trimiterea la legea contenciosului administrativ.

Astfel, art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părţii de a se adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condiţiile legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie.

Condiţiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia: „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine (…)” [alin. (1)] şi „Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conţinut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (…)” [alin. (3)].

Demersul interpretativ este însă îngreunat în cazurile, deloc puţine şi întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate.

Un exemplu în acest sens îl constituie modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru funcţionarii publici cu funcţii de conducere şi de execuţie, cuprinse în art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

În concret, funcţionarii publici nemulţumiţi de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4) din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoştinţă.

Înalta Curte constată că formula „o pot contesta” exprimă abilitatea funcţionarului public de a combate concluziile evaluării iniţiale şi nu înlătură obligaţia de a urma procedura de contestare, pe cale administrativă, a raportului. De altfel, formulări similare sau chiar identice sunt folosite de către legiuitor în ceea ce priveşte evaluarea înalţilor funcţionari (art. 10 – înaltul funcţionar public nemulţumit de rezultatele obţinute la evaluarea performanţelor profesionale individuale se poate adresa Comisiei de evaluare), respectiv cu privire la evaluarea funcţionarilor debutanţi (art. 27 – funcţionarul public debutant nemulţumit de evaluarea comunicată o poate contesta în cadrul procedurii de evaluare).

În continuare, textele art. 20 alin. (1) şi (2) din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, stabilesc competenţa de soluţionare a contestaţiilor la raportul de evaluare, dar şi procedurile de soluţionare a unor astfel de cereri, derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Alin. (3) al articolului anterior menţionat vorbeşte despre rezultatul contestaţiei care se comunică funcţionarului public, acesta putând fiind materializat fie într-o soluţie de respingere, caz în care raportul de evaluare rămâne nemodificat, fie într-o soluţie de admitere, caz în care raportul se modifică corespunzător.

Raportul de evaluare menţinut ori modificat ca urmare a soluţionării contestaţiei se comunică funcţionarului public în condiţiile alin. (4) al aceluiaşi articol, astfel că, într-o succesiune logică, sintagma „rezultatul evaluării performanţelor profesionale individuale”, prevăzută de art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretată ca referindu-se fie la raportul de evaluare iniţial, contestat şi rămas nemodificat, fie la raportul de evaluare contestat şi modificat de o manieră care nu satisface însă pretenţiile contestatorului, expresia „în condiţiile legii” vizând alte aspecte procedurale decât cele reglementate expres în legea specială, respectiv cele compatibile cu specificul procedurii de contestare a evaluării, prevederile art. 20 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, excluzând aşadar procedura plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în baza principiului lex specialis derogant lex generali.

Argumentele ce susţin această idee au în vedere inclusiv finalitatea actului normativ, interpretarea teleologică a normelor legale supuse analizei impunând concluzia potrivit căreia intenţia legiuitorului a fost ca, inclusiv în situaţia funcţionarilor publici cu funcţii de execuţie şi de conducere nemulţumiţi de rezultatul evaluării, formularea contestaţiei la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice să fie obligatorie, neexistând nicio raţiune pentru care, în situaţia acestora, contestaţia să aibă caracter facultativ.

Legiuitorul a prevăzut această etapă prealabilă pentru a da posibilitatea persoanei evaluate să combată punctual, prin invocarea probelor care susţin criticile sale, modul în care a fost apreciat gradul de realizare a criteriilor şi indicatorilor de performanţă, precum şi pentru a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru.

Aceeaşi concluzie se desprinde interpretând sistematic textul actului normativ, prin aşezarea normei de interpretat în context şi la instituţia juridică din care face parte, voinţa legiuitorului nefiind aceea de a crea proceduri diferite, menite a genera, ca urmare a adoptării metodologiei pentru realizarea procesului de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici (debutanţi, funcţionari publici cu funcţie de execuţie şi de conducere, înalţi funcţionari) un tratament juridic diferit între aceştia.

Egalitatea de tratament juridic între toţi funcţionarii publici a făcut, de altfel, obiectul analizei instanţei de contencios constituţional, prin Decizia nr. 1.565 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2012, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Curtea Constituţională constatând că obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, specifică materiei contenciosului administrativ, nu reprezintă o discriminare negativă a funcţionarilor publici sub aspectul accesului liber la justiţie, ci constituie o procedură specială, obligatorie, este adevărat, dar care nu are menirea de a obstrucţiona exercitarea dreptului la un tribunal, ci de a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru, înaintea fazei judiciare. Egalitatea de tratament juridic este pe deplin respectată, din moment ce toţi funcţionarii publici se supun aceleiaşi obligaţii de parcurgere a procedurii prealabile etapei judecătoreşti.

În raport cu aceste argumente, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.