Decizia nr. 191/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 126/1/2025

Completul competent să judece sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile ce formează obiectul Dosarului nr. 126/1/2025 este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură civilă), şi ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Elena-Diana Tămagă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent- şef Simona Rodica Vremescu, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 şi ale art. 84 alin. (2) din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal prin Încheierea din 6 noiembrie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 5.984/102/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, a fost comunicat părţilor.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 6 noiembrie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 5.984/102/2023, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: ” Dacă, în interpretarea dispoziţiilor art. 493 alin. (3) raportat la art. 493 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, pentru aplicarea în mod direct a sancţiunii disciplinare a mustrării scrise este obligatorie cercetarea prealabilă a faptei, respectiv audierea funcţionarului public?” II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (Codul administrativ sau Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019): ” Art. 493. – Aplicarea sancţiunilor disciplinare (1) Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal şi nu împiedică finalizarea cercetării prealabile şi aplicarea sancţiunii… (3) Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica şi direct de către conducătorul instituţiei publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1). (…)” III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept III.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Mureş – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în data de 30.10.2023 cu numărul unic de dosar 5.984/102/2023, reclamanta AAA a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii BBB şi CCC, anularea dispoziţiei de sancţionare disciplinară fără număr din 16.10.2023 şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată avansate în proces. III.2. Sentinţa civilă pronunţată de prima instanţă

Prin Sentinţa nr. xxx din xxx, Tribunalul Mureş – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta AAA, în contradictoriu cu pârâţii BBB şi CCC, şi, în consecinţă, a anulat dispoziţia nr. (xxx)xx din 16.10.2023 privind sancţionarea disciplinară a reclamantei, emisă de pârât, fără cheltuieli de judecată.

În motivarea soluţiei adoptate, prima instanţă a avut în vedere dispoziţiile art. 493 alin. (1) şi (3) din Codul administrativ şi a reţinut, în interpretarea sintagmei „cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1)” din cuprinsul art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, că sancţionarea disciplinară a funcţionarilor publici cu sancţiunea „mustrare scrisă” nu poate fi aplicată fără respectarea dreptului la apărare al funcţionarului constând în ascultarea acestuia, o dispoziţie de sancţionare emisă fără ascultarea prealabilă a funcţionarului fiind lovită de nulitate, conform prevederilor art. 493 alin. (1) teza a II-a din Codul administrativ. III.3. Recursul formulat în cauză

Pârâta BBB a criticat, prin cererea de recurs, soluţia primei instanţe, susţinând, în esenţă, că dispoziţiile art. 493 alin. (1) din Codul administrativ se referă la sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din acelaşi act normativ, motiv pentru care aplicarea art. 493 alin. (3) din Codul administrativ nu presupune coroborarea sa cu art. 493 alin. (1) din acelaşi cod, audierea funcţionarului public în legătură cu faptele pentru care a fost sancţionată disciplinar reclamanta nefiind imperativă. III.4. Întâmpinarea la recurs

Intimata-reclamantă AAA a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs, solicitând respingerea acestuia ca neîntemeiat şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a sentinţei atacate, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată avansate pentru soluţionarea cererii de recurs. IV. Motivele reţinute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Prin Încheierea din 6 noiembrie 2024, instanţa de trimitere a apreciat îndeplinite condiţiile cumulative de admisibilitate pentru declanşarea procedurii având ca obiect pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum sunt acestea reglementate de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În acest sens, instanţa de trimitere a învederat că sesizarea este formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, instanţă competentă să judece cauza în ultimă instanţă, în recurs, câtă vreme litigiul are ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, dat, în primă instanţă, în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului şi, în recurs, în cea a curţii de apel, care urmează a pronunţa o hotărâre definitivă.

De asemenea, Curtea de Apel Târgu Mureş a considerat că soluţionarea recursului declarat împotriva sentinţei Tribunalului Mureş – Secţia de contencios administrativ şi fiscal depinde de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispoziţiilor art. 493 alin. (3), raportat la alin. (1) al aceluiaşi text normativ din Codul administrativ, având în vedere că sentinţa instanţei de fond se întemeiază pe interpretarea acestor dispoziţii, în sensul că aplicarea sancţiunii disciplinare a mustrării scrise se poate face doar după audierea funcţionarului public, iar, prin recursul formulat, este criticată această interpretare, recurenta susţinând interpretarea conform căreia sancţiunea prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ poate fi aplicată direct, fără cercetarea prealabilă a faptei şi fără audierea funcţionarului public.

În opinia instanţei de trimitere, problema de drept enunţată este nouă, deoarece actul normativ care cuprinde norma a cărei interpretare se solicită este unul relativ de dată recentă, iar reglementarea nouă diferă, cel puţin sub aspectul modalităţii de redactare, de cea anterioară, cuprinsă în art. 78 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa de trimitere a argumentat şi în sensul îndeplinirii condiţiei dificultăţii chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, arătând că, prin hotărârile judecătoreşti pronunţate asupra acesteia, nu s-a format o practică judiciară vastă, soluţiile instanţelor judecătoreşti fiind divergente şi de natură a evidenţia conturarea unui număr de trei orientări jurisprudenţiale privind modul de interpretare a acestui text.

Totodată, instanţa de trimitere a subliniat faptul că problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. V. Punctele de vedere ale părţilor

Intimata-reclamantă AAA a depus un punct de vedere scris, prin care a arătat că problema de drept supusă analizei nu îndeplineşte condiţiile noutăţii şi dificultăţii de interpretare, câtă vreme opinia jurisprudenţială exprimată aproape unanim de către instanţele de judecată în aplicarea dispoziţiilor art. 493 alin. (3) raportat la alin. (1) al aceluiaşi articol din Codul administrativ este cea conform căreia textul legal se interpretează în sensul în care aplicarea directă a sancţiunii mustrării scrise de către conducătorul instituţiei publice se poate face numai după cercetarea prealabilă şi audierea funcţionarului public, orientările jurisprudenţiale diferite fiind unele izolate.

Intimata-reclamantă a învederat că, deşi textul art. 493 alin. (3) din Codul administrativ face trimitere la sancţiunea disciplinară prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din acelaşi cod, acesta poate fi coroborat doar cu textul art. 493 alin. (1) teza a II-a din Codul administrativ, ce reglementează procedura de cercetare prealabilă şi procedura de audiere a funcţionarului public, cu atât mai mult cu cât din textul art. 493 alin. (4) din Codul administrativ rezultă că aplicarea sancţiunii disciplinare a mustrării scrise se poate face în mod direct, adică fără propunerea comisiei de disciplină.

Recurenta-pârâtă nu a formulat un punct de vedere referitor la sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu cererea de dezlegare a unor chestiuni de drept. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea

Prin punctul de vedere formulat, ce reflectă opinia majoritară a completului de judecată ce a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cauza pendinte, evidenţiind dificultăţile de interpretare ce au generat trei orientări jurisprudenţiale distincte, instanţa de trimitere a apreciat că sancţiunea mustrării scrise, prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ, poate fi aplicată direct de către conducătorul instituţiei publice, fără cercetarea prealabilă a faptei şi fără audierea funcţionarului public, în raport cu dispoziţiile art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, precum şi faptul că, prin alin. (1) al aceluiaşi text normativ, obligativitatea efectuării cercetării prealabile şi a audierii funcţionarului public exclusă expres în cazul aplicării acestei sancţiuni, dispoziţii care se corelează cu prima teză a alin. (3) indicat supra.

Un argument evidenţiat de instanţa de trimitere în sprijinul punctului de vedere exprimat vizează o interpretare istorică şi teleologică a textelor supuse examinării în raport cu reglementarea referitoare la aplicarea sancţiunilor disciplinare cuprinsă în art. 78 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv cu prevederile art. 251 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii).

S-a arătat că reglementarea anterioară, cuprinsă în art. 78 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu comportă discuţii, prevăzându-se, în alin. (3) al articolului, cu privire la toate sancţiunile disciplinare, fără distincţie, că acestea nu se pot aplica decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public.

În considerarea acestor repere, s-a opinat în sensul că reglementarea diferită a chestiunii în discuţie în noua normă, reprezentată de Codul administrativ, faţă de cea anterioară, reprezentată de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu poate fi explicată, în mod rezonabil, decât prin intenţia legiuitorului de a exclude cercetarea disciplinară prealabilă şi audierea funcţionarului public în ipoteza aplicării secţiunii disciplinare a „mustrării scrise”.

Instanţa de trimitere a considerat că reglementarea art. 493 alin. (1) din Codul administrativ pare a se apropia de cea cuprinsă în art. 251 din Codul muncii, alineatul (1) al acestui articol având o redactare similară, câtă vreme prevede că nicio măsură, cu excepţia avertismentului scris, nu poate fi dispusă mai înainte de efectuarea unei cercetări disciplinare prealabile. Acest articol nu cuprinde însă nicio altă dispoziţie care să pună sub semnul întrebării aplicarea sa întocmai, conform interpretării literale, respectiv că pentru aplicarea sancţiunii celei mai uşoare nu este obligatorie efectuarea cercetării disciplinare prealabile.

În mod alternativ interpretării propuse prin argumentele expuse mai sus, în opinie majoritară, completul de judecată ce a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept în discuţie a apreciat că, în ipoteza în care norma legală supusă examinării se interpretează în sensul că alin. (1) al art. 493 este incident şi pentru aplicarea sancţiunii mustrării scrise, trimiterea la acest alineat nu poate fi reţinută doar cu privire la audierea funcţionarului public, ci ar fi obligatorie şi efectuarea cercetării disciplinare prealabile. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Curţile de apel Bacău, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Ploieşti şi Piteşti au transmis hotărâri judecătoreşti relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Curţile de apel Ploieşti, Iaşi şi Bucureşti au comunicat opinii teoretice ale magistraţilor secţiilor consultate din cadrul acestor curţi de apel şi din cadrul tribunalelor arondate.

Într-o orientare jurisprudenţială, ce are caracter majoritar şi care se regăseşte la nivelul curţilor de apel Bucureşti, Cluj, Bacău, Constanţa şi Ploieşti, s-a apreciat că, din interpretarea coroborată a alin. (1) şi (3) ale art. 493 din Codul administrativ, rezultă obligativitatea derulării procedurii disciplinare constând în cercetarea prealabilă urmată de audierea funcţionarului public, chiar şi în ipoteza în care este aplicată sancţiunea disciplinară „mustrare scrisă” prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) din acelaşi act normativ, necesitatea parcurgerii acestor etape premergătoare rezultând din prevederile art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, care le antamează implicit prin trimiterea la alin. (1) al aceluiaşi articol.

În acest sens sunt şi opiniile teoretice comunicate de Curtea de Apel Iaşi, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Prahova şi Tribunalul Teleorman.

O altă orientare jurisprudenţială, identificată la nivelul Curţii de Apel Cluj şi Tribunalului Bucureşti, este în sensul că, în interpretarea dispoziţiilor art. 493 alin. (3) raportat la art. 493 alin. (1) din Codul administrativ, pentru aplicarea în mod direct a sancţiunii disciplinare a „mustrării scrise” de către conducătorul instituţiei publice nu este obligatorie cercetarea prealabilă a faptei, dar este obligatorie audierea funcţionarului public.

În susţinerea acestei orientări, s-a apreciat că cele două texte normative menţionate anterior trebuie interpretate în mod coroborat cu prevederile anexei nr. 7 a Codului administrativ, ce cuprinde normele privind modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura disciplinară. Dintr-o atare coroborare ar rezulta că cercetarea prealabilă, la care fac trimitere prevederile alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, reprezintă procedura administrativ-disciplinară prevăzută de art. 25 şi următoarele din anexa indicată supra a Codului administrativ, texte normative din care reiese că aceasta este obligatorie numai în ce priveşte aplicarea sancţiunilor disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din Codul administrativ. S-a considerat că, întrucât fapta ce constituie abatere disciplinară este cunoscută mai întâi de către conducătorul instituţiei publice, în virtutea competenţei de care dispune conform prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ca urmare a aprecierii proprii realizate asupra gravităţii faptei, acesta poate aplica direct sancţiunea mustrării scrise, fără a mai fi necesară parcurgerea etapei cercetării prealabile, şi, doar în situaţia în care fapta imputată funcţionarului are o gravitate în raport cu care se poate considera că ar fi aplicabilă o sancţiune disciplinară dintre cele reglementate de art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din Codul administrativ, conducătorul instituţiei publice trebuie, în conformitate cu art. 26 alin. (1) lit. b) din anexa nr. 7 a Codului administrativ, să sesizeze comisia de disciplină în vederea declanşării procedurii administrativ-disciplinare prevăzute de art. 25 şi următoarele din anexa indicată supra a Codului administrativ.

S-a opinat că nu aceeaşi concluzie se poate reţine în ceea ce priveşte obligativitatea audierii prealabile a funcţionarului public, consemnată în scris, ce rezultă din cuprinsul trimiterii exprese pe care alin. (3) al art. 493 o face la alin. (1) al aceluiaşi text normativ, în lipsa audierii, funcţionarul public neavând posibilitatea de a justifica modul în care şi-a îndeplinit atribuţiile de serviciu şi de a prezenta conducătorului instituţiei publice argumente în apărarea sa, anterior aplicării, de către acesta din urmă, în mod direct, a sancţiunii disciplinare „mustrare scrisă”.

Într-o a treia orientare jurisprudenţială, evidenţiată de hotărâri judecătoreşti comunicate de curţile de apel Piteşti şi Ploieşti, s-a apreciat că sancţiunea mustrării scrise prevăzute de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ poate fi aplicată şi direct de către conducătorul instituţiei publice, fără cercetarea prealabilă a faptei şi fără audierea funcţionarului public, aspect ce ar rezulta din coroborarea prevederilor alin. (3) al art. 493, raportat la alin. (1) al aceluiaşi text normativ, cu prevederile art. 32 alin. (1) din anexa nr. 7 a Codului administrativ, ce dispun în sensul că procedura de cercetare administrativă este obligatorie numai pentru aplicarea sancţiunilor disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din sus-indicatul cod. În acest sens este şi opinia teoretică exprimată de Tribunalul Ilfov.

Celelalte curţi de apel nu au identificat practică judiciară în materie şi nici nu au comunicat opinii teoretice.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul de recursuri în interesul legii, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În Decizia nr. 466 din 15 octombrie 2024 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 10 februarie 2025, Curtea Constituţională a arătat următoarele: ” 20. Aplicând aceste considerente în prezenta cauză, Curtea constată că normele legale criticate, care dispun posibilitatea aplicării sancţiunii disciplinare constând în mustrarea scrisă şi direct de către conducătorul instituţiei publice şi care trimit la regulile privind efectuarea cercetării prealabile, permit destinatarilor săi să le înţeleagă conţinutul şi să îşi conformeze conduita dispoziţiilor pe care le cuprind, nefiind identificate deficienţe care să afecteze exigenţele clarităţii, preciziei, previzibilităţii şi accesibilităţii normei juridice. 21. De altfel, interpretarea potrivit căreia, în cazul aplicării sancţiunii disciplinare a mustrării scrise de către conducătorul instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină, nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile a faptei săvârşite ar echivala cu ignorarea tezei finale a prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ceea ce nu este permis, având în vedere că «în România, respectarea (…) legilor este obligatorie», astfel cum dispune art. 1 alin. (5) din Constituţie, care consacră principiul constituţional al legalităţii.” IX. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie IX.1. Jurisprudenţa în mecanismele de unificare a practicii judiciare

Nu au fost identificate hotărâri relevante pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în mecanismele de unificare a practicii judiciare cu privire la chestiunea de drept supusă examinării în cauza pendinte. IX.2. Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Verificările efectuate în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal nu au evidenţiat hotărâri prin care să fie analizată, în mod direct, chestiunea de drept sesizată în Dosarul nr. 126/1/2025, important de precizat fiind faptul că litigiile având drept obiect acţiunile referitoare la sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici intră în categoria cauzelor ce vizează raportul de serviciu al acestora, care, potrivit art. 536 din Codul administrativ, sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

Prin urmare, în aceste litigii, instanţa competentă în soluţionarea recursurilor declarate împotriva hotărârilor pronunţate în primă instanţă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului este curtea de apel. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorul-raportor a apreciat că dispoziţiile art. 493 alin. (3) raportat la art. 493 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că: „Pentru aplicarea în mod direct a sancţiunii disciplinare a «mustrării scrise» sunt obligatorii cercetarea prealabilă şi audierea funcţionarului public.” XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie XI.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Prealabil cercetării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Lectura prevederilor legale enunţate anterior conduce la concluzia că legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea procedurii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, astfel cum au fost acestea creionate în jurisprudenţa instanţei supreme, dezvoltată cu privire la mecanismul procedural în discuţie, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanţă; cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de lege.

Astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea cauzei în recurs, conform art. 97 pct. 3 din Codul de procedură civilă.

Condiţia de admisibilitate referitoare la legătura de dependenţă dintre chestiunea de drept şi soluţionarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, în contextul în care, prin motivul de casare invocat prin cererea de recurs, s-a criticat modalitatea de interpretare a chestiunii de drept vizate de sesizare.

Cerinţa nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este şi ea îndeplinită, în condiţiile în care nu există dezlegări de principiu ale aceloraşi chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanţa supremă în cadrul acestei competenţe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanţelor judecătoreşti din ţară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop – hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi, respectiv, recursul în interesul legii.

Condiţia noutăţii chestiunii de drept este la rândul ei îndeplinită. Astfel cum s-a reţinut în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pornindu-se de la scopul sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, acela de a preîntâmpina apariţia unei practici judiciare neunitare, condiţia noutăţii poate fi prezentă nu numai în contextul unei reglementări nou-intrate în vigoare, ci şi al uneia vechi, impunându-se însă ca jurisprudenţa asupra respectivei probleme de drept să se afle într-un stadiu incipient (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023; Decizia nr. 12 din 20 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 aprilie 2023).

Aşadar, pentru evaluarea acestei cerinţe, prezintă relevanţă nu doar momentul adoptării actului normativ în care sunt cuprinse dispoziţiile supuse interpretării, ci şi dacă acestea au făcut obiectul unei practici judiciare consistente.

În cauză, se constată că, deşi norma juridică supusă interpretării are o anumită vechime, Codul administrativ fiind în vigoare de la data de 5 iulie 2019, totuşi, practica judiciară cu privire la această problemă de drept este incipientă, fiind identificată jurisprudenţă relevantă doar izolat şi cu caracter relativ recent.

Deopotrivă, este îndeplinită şi cerinţa potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu.

Astfel, noţiunea de „chestiune de drept”, deşi nu este definită de legiuitor, presupune în mod necesar o „problemă de drept reală şi veritabilă”, în sensul ca „norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară” şi să fie „legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare” (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, paragraful 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 46 etc.).

În cauză, se constată că textul de lege supus interpretării, art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ridică dificultăţi de corelare, astfel cum rezultă din jurisprudenţa relevantă comunicată de instanţe şi chiar din punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea pendinte.

Astfel, art. 493 alin. (3) din Codul administrativ stipulează că „Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica şi direct de către conducătorul instituţiei publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1)”, în timp ce alin. (1) al art. 493 din acelaşi act normativ prevede că „Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal şi nu împiedică finalizarea cercetării prealabile şi aplicarea sancţiunii”.

În acest context normativ, se pune întrebarea dacă, în ipoteza aplicării sancţiunii disciplinare a mustrării scrise, prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ, direct de către conducătorul instituţiei publice, legiuitorul a înţeles să facă trimitere la dispoziţiile alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, în sensul instituirii sau neinstituirii, şi în această ipoteză, a obligativităţii efectuării cercetării prealabile şi audierii funcţionarului public ori în sensul instituirii sau neinstituirii, în aceeaşi ipoteză, doar a obligativităţii audierii funcţionarului public.

În considerarea argumentelor antereferite, se constată că mecanismul reglementat de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă poate fi utilizat, sesizarea fiind admisibilă. XI.2. Asupra fondului sesizării

Dispoziţia legală ce face obiectul prezentei sesizări se regăseşte în art. 493 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede că „Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica şi direct de către conducătorul instituţiei publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1)”. Sancţiunea disciplinară la care se referă textul este mustrarea scrisă, cea mai uşoară sancţiune disciplinară dintre cele şase enumerate limitativ de art. 492 alin. (3) lit. a)-f) din Codul administrativ în cazul funcţionarilor publici.

Alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, la care face trimitere art. 493 alin. (3), stipulează că: „Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal şi nu împiedică finalizarea cercetării prealabile şi aplicarea sancţiunii”, referirea expresă fiind făcută de către legiuitor în alin. (1) al art. 493 la sancţiunile disciplinare de la lit. b) -f) ale art. 492 alin. (3) din Codul administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 492 alin. (3) din Codul administrativ, în cazul funcţionarilor publici, „Sancţiunile disciplinare sunt: a) mustrarea scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un an de zile; d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani; e) retrogradarea într-o funcţie publică de nivel inferior, pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului; f) destituirea din funcţia publică”.

Pentru a răspunde chestiunii de drept vizate de sesizare se impune interpretarea gramaticală şi sistematică a acestor norme, în sensul celor ce urmează.

Analizând ad litteram textul legal conţinut de art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, se constată că legiuitorul trimite expres la dispoziţiile alin. (1) al art. 493 atunci când în discuţie este aplicarea direct de către conducătorul instituţiei publice a sancţiunii „mustrării scrise”, formularea textului de lege fiind: „Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica şi direct de către conducătorul instituţiei publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1) „, aşadar în condiţiile tezei I a art. 493 alin. (1), respectiv după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public.

Observarea textului legal permite, astfel, concluzia că legiuitorul a înţeles a utiliza tehnica normei de trimitere, reglementată de prevederile art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora în cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme, se va face trimitere la articolul respectiv. Rezultă, aşadar, cu claritate, că aplicarea direct de către conducătorul instituţiei publice a sancţiunii „mustrării scrise” se poate face numai după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public, acesta fiind sensul expresiei „cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor alin. (1) „.

Menirea reglementării cuprinse distinct în alin. (3) al art. 493 din Codul administrativ nu este decât aceea de a evidenţia regimul juridic diferit al sancţiunii „mustrării scrise”, care poate fi aplicată şi direct de conducătorul instituţiei publice, nu doar la propunerea comisiei de disciplină, precum în cazul celorlalte sancţiuni disciplinare reglementate la lit. b)-f) ale alin. (2) al art. 492. Aceasta este raţiunea pentru care legiuitorul a ales a aloca un paragraf distinct în art. 493 situaţiei aplicării sancţiunii „mustrării scrise” direct de către conducătorul instituţiei publice.

Sintagma „se poate aplica şi direct”, pe care o regăsim la alin. (3) al art. 493 din Codul administrativ, trebuie interpretată în oglindă cu dispoziţia de la alin. (4) al aceluiaşi articol, conform căreia celelalte sancţiuni disciplinare se aplică întotdeauna la propunerea comisiei de disciplină: „Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) se aplică de conducătorul instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină”. Astfel, sintagma „se poate aplica şi direct” nu semnifică excluderea cercetării prealabile şi a audierii funcţionarului public, ci doar consacrarea posibilităţii aplicării sancţiunii de conducătorul instituţiei publice, fără propunerea comisiei de disciplină.

De altfel, vechea reglementare cuprinsă în art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, era în acelaşi sens, indiferent de sancţiunea disciplinară ce urma a fi aplicată, stipulându-se că „Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal”. Nu poate fi identificată o raţiune pentru care legiuitorul s-ar abate, în cazul noii reglementări a Codului administrativ, de la regulile de procedură consacrate în materia răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici.

Argumentele Curţii Constituţionale din Decizia nr. 466 din 15 octombrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 10 februarie 2025, converg spre aceeaşi interpretare. Astfel, constituţionalitatea dispoziţiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, a fost adusă în atenţia Curţii Constituţionale, din perspectiva cerinţei clarităţii legii, impusă de art. 1 alin. (5) din Constituţia României, iar excepţia de neconstituţionalitate a fost respinsă.

A arătat Curtea Constituţională, în motivarea examenului de constituţionalitate efectuat, următoarele: ” 20. (…) Curtea constată că normele legale criticate, care dispun posibilitatea aplicării sancţiunii disciplinare constând în mustrarea scrisă şi direct de către conducătorul instituţiei publice şi care trimit la regulile privind efectuarea cercetării prealabile, permit destinatarilor săi să le înţeleagă conţinutul şi să îşi conformeze conduita dispoziţiilor pe care le cuprind, nefiind identificate deficienţe care să afecteze exigenţele clarităţii, preciziei, previzibilităţii şi accesibilităţii normei juridice. 21. De altfel, interpretarea potrivit căreia, în cazul aplicării sancţiunii disciplinare a mustrării scrise de către conducătorul instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină, nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile a faptei săvârşite ar echivala cu ignorarea tezei finale a prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ceea ce nu este permis, având în vedere că «în România, respectarea (…) legilor este obligatorie», astfel cum dispune art. 1 alin. (5) din Constituţie, care consacră principiul constituţional al legalităţii”.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,