Decizia nr. 191/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 126/1/2025

Completul competent să judece sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile ce formează obiectul Dosarului nr. 126/1/2025 este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul de procedură civilă), și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Elena-Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent- șef Simona Rodica Vremescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 și ale art. 84 alin. (2) din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal prin Încheierea din 6 noiembrie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 5.984/102/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, a fost comunicat părților.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 6 noiembrie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 5.984/102/2023, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: " Dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 493 alin. (3) raportat la art. 493 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, pentru aplicarea în mod direct a sancțiunii disciplinare a mustrării scrise este obligatorie cercetarea prealabilă a faptei, respectiv audierea funcționarului public?" II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Codul administrativ sau Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019): " Art. 493. - Aplicarea sancțiunilor disciplinare (1) Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii… (3) Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1). (...)" III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept III.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Mureș - Secția de contencios administrativ și fiscal în data de 30.10.2023 cu numărul unic de dosar 5.984/102/2023, reclamanta AAA a solicitat, în contradictoriu cu pârâții BBB și CCC, anularea dispoziției de sancționare disciplinară fără număr din 16.10.2023 și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată avansate în proces. III.2. Sentința civilă pronunțată de prima instanță

Prin Sentința nr. xxx din xxx, Tribunalul Mureș - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta AAA, în contradictoriu cu pârâții BBB și CCC, și, în consecință, a anulat dispoziția nr. (xxx)xx din 16.10.2023 privind sancționarea disciplinară a reclamantei, emisă de pârât, fără cheltuieli de judecată.

În motivarea soluției adoptate, prima instanță a avut în vedere dispozițiile art. 493 alin. (1) și (3) din Codul administrativ și a reținut, în interpretarea sintagmei "cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1)" din cuprinsul art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, că sancționarea disciplinară a funcționarilor publici cu sancțiunea "mustrare scrisă" nu poate fi aplicată fără respectarea dreptului la apărare al funcționarului constând în ascultarea acestuia, o dispoziție de sancționare emisă fără ascultarea prealabilă a funcționarului fiind lovită de nulitate, conform prevederilor art. 493 alin. (1) teza a II-a din Codul administrativ. III.3. Recursul formulat în cauză

Pârâta BBB a criticat, prin cererea de recurs, soluția primei instanțe, susținând, în esență, că dispozițiile art. 493 alin. (1) din Codul administrativ se referă la sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din același act normativ, motiv pentru care aplicarea art. 493 alin. (3) din Codul administrativ nu presupune coroborarea sa cu art. 493 alin. (1) din același cod, audierea funcționarului public în legătură cu faptele pentru care a fost sancționată disciplinar reclamanta nefiind imperativă. III.4. Întâmpinarea la recurs

Intimata-reclamantă AAA a formulat întâmpinare față de cererea de recurs, solicitând respingerea acestuia ca neîntemeiat și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței atacate, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată avansate pentru soluționarea cererii de recurs. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Prin Încheierea din 6 noiembrie 2024, instanța de trimitere a apreciat îndeplinite condițiile cumulative de admisibilitate pentru declanșarea procedurii având ca obiect pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum sunt acestea reglementate de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În acest sens, instanța de trimitere a învederat că sesizarea este formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, instanță competentă să judece cauza în ultimă instanță, în recurs, câtă vreme litigiul are ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, dat, în primă instanță, în competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului și, în recurs, în cea a curții de apel, care urmează a pronunța o hotărâre definitivă.

De asemenea, Curtea de Apel Târgu Mureș a considerat că soluționarea recursului declarat împotriva sentinței Tribunalului Mureș - Secția de contencios administrativ și fiscal depinde de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 493 alin. (3), raportat la alin. (1) al aceluiași text normativ din Codul administrativ, având în vedere că sentința instanței de fond se întemeiază pe interpretarea acestor dispoziții, în sensul că aplicarea sancțiunii disciplinare a mustrării scrise se poate face doar după audierea funcționarului public, iar, prin recursul formulat, este criticată această interpretare, recurenta susținând interpretarea conform căreia sancțiunea prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ poate fi aplicată direct, fără cercetarea prealabilă a faptei și fără audierea funcționarului public.

În opinia instanței de trimitere, problema de drept enunțată este nouă, deoarece actul normativ care cuprinde norma a cărei interpretare se solicită este unul relativ de dată recentă, iar reglementarea nouă diferă, cel puțin sub aspectul modalității de redactare, de cea anterioară, cuprinsă în art. 78 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Instanța de trimitere a argumentat și în sensul îndeplinirii condiției dificultății chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, arătând că, prin hotărârile judecătorești pronunțate asupra acesteia, nu s-a format o practică judiciară vastă, soluțiile instanțelor judecătorești fiind divergente și de natură a evidenția conturarea unui număr de trei orientări jurisprudențiale privind modul de interpretare a acestui text.

Totodată, instanța de trimitere a subliniat faptul că problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție. V. Punctele de vedere ale părților

Intimata-reclamantă AAA a depus un punct de vedere scris, prin care a arătat că problema de drept supusă analizei nu îndeplinește condițiile noutății și dificultății de interpretare, câtă vreme opinia jurisprudențială exprimată aproape unanim de către instanțele de judecată în aplicarea dispozițiilor art. 493 alin. (3) raportat la alin. (1) al aceluiași articol din Codul administrativ este cea conform căreia textul legal se interpretează în sensul în care aplicarea directă a sancțiunii mustrării scrise de către conducătorul instituției publice se poate face numai după cercetarea prealabilă și audierea funcționarului public, orientările jurisprudențiale diferite fiind unele izolate.

Intimata-reclamantă a învederat că, deși textul art. 493 alin. (3) din Codul administrativ face trimitere la sancțiunea disciplinară prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din același cod, acesta poate fi coroborat doar cu textul art. 493 alin. (1) teza a II-a din Codul administrativ, ce reglementează procedura de cercetare prealabilă și procedura de audiere a funcționarului public, cu atât mai mult cu cât din textul art. 493 alin. (4) din Codul administrativ rezultă că aplicarea sancțiunii disciplinare a mustrării scrise se poate face în mod direct, adică fără propunerea comisiei de disciplină.

Recurenta-pârâtă nu a formulat un punct de vedere referitor la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu cererea de dezlegare a unor chestiuni de drept. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea

Prin punctul de vedere formulat, ce reflectă opinia majoritară a completului de judecată ce a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauza pendinte, evidențiind dificultățile de interpretare ce au generat trei orientări jurisprudențiale distincte, instanța de trimitere a apreciat că sancțiunea mustrării scrise, prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ, poate fi aplicată direct de către conducătorul instituției publice, fără cercetarea prealabilă a faptei și fără audierea funcționarului public, în raport cu dispozițiile art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, precum și faptul că, prin alin. (1) al aceluiași text normativ, obligativitatea efectuării cercetării prealabile și a audierii funcționarului public exclusă expres în cazul aplicării acestei sancțiuni, dispoziții care se corelează cu prima teză a alin. (3) indicat supra.

Un argument evidențiat de instanța de trimitere în sprijinul punctului de vedere exprimat vizează o interpretare istorică și teleologică a textelor supuse examinării în raport cu reglementarea referitoare la aplicarea sancțiunilor disciplinare cuprinsă în art. 78 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv cu prevederile art. 251 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii).

S-a arătat că reglementarea anterioară, cuprinsă în art. 78 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu comportă discuții, prevăzându-se, în alin. (3) al articolului, cu privire la toate sancțiunile disciplinare, fără distincție, că acestea nu se pot aplica decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public.

În considerarea acestor repere, s-a opinat în sensul că reglementarea diferită a chestiunii în discuție în noua normă, reprezentată de Codul administrativ, față de cea anterioară, reprezentată de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu poate fi explicată, în mod rezonabil, decât prin intenția legiuitorului de a exclude cercetarea disciplinară prealabilă și audierea funcționarului public în ipoteza aplicării secțiunii disciplinare a "mustrării scrise".

Instanța de trimitere a considerat că reglementarea art. 493 alin. (1) din Codul administrativ pare a se apropia de cea cuprinsă în art. 251 din Codul muncii, alineatul (1) al acestui articol având o redactare similară, câtă vreme prevede că nicio măsură, cu excepția avertismentului scris, nu poate fi dispusă mai înainte de efectuarea unei cercetări disciplinare prealabile. Acest articol nu cuprinde însă nicio altă dispoziție care să pună sub semnul întrebării aplicarea sa întocmai, conform interpretării literale, respectiv că pentru aplicarea sancțiunii celei mai ușoare nu este obligatorie efectuarea cercetării disciplinare prealabile.

În mod alternativ interpretării propuse prin argumentele expuse mai sus, în opinie majoritară, completul de judecată ce a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept în discuție a apreciat că, în ipoteza în care norma legală supusă examinării se interpretează în sensul că alin. (1) al art. 493 este incident și pentru aplicarea sancțiunii mustrării scrise, trimiterea la acest alineat nu poate fi reținută doar cu privire la audierea funcționarului public, ci ar fi obligatorie și efectuarea cercetării disciplinare prealabile. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Curțile de apel Bacău, București, Cluj, Constanța, Ploiești și Pitești au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Curțile de apel Ploiești, Iași și București au comunicat opinii teoretice ale magistraților secțiilor consultate din cadrul acestor curți de apel și din cadrul tribunalelor arondate.

Într-o orientare jurisprudențială, ce are caracter majoritar și care se regăsește la nivelul curților de apel București, Cluj, Bacău, Constanța și Ploiești, s-a apreciat că, din interpretarea coroborată a alin. (1) și (3) ale art. 493 din Codul administrativ, rezultă obligativitatea derulării procedurii disciplinare constând în cercetarea prealabilă urmată de audierea funcționarului public, chiar și în ipoteza în care este aplicată sancțiunea disciplinară "mustrare scrisă" prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) din același act normativ, necesitatea parcurgerii acestor etape premergătoare rezultând din prevederile art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, care le antamează implicit prin trimiterea la alin. (1) al aceluiași articol.

În acest sens sunt și opiniile teoretice comunicate de Curtea de Apel Iași, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Prahova și Tribunalul Teleorman.

O altă orientare jurisprudențială, identificată la nivelul Curții de Apel Cluj și Tribunalului București, este în sensul că, în interpretarea dispozițiilor art. 493 alin. (3) raportat la art. 493 alin. (1) din Codul administrativ, pentru aplicarea în mod direct a sancțiunii disciplinare a "mustrării scrise" de către conducătorul instituției publice nu este obligatorie cercetarea prealabilă a faptei, dar este obligatorie audierea funcționarului public.

În susținerea acestei orientări, s-a apreciat că cele două texte normative menționate anterior trebuie interpretate în mod coroborat cu prevederile anexei nr. 7 a Codului administrativ, ce cuprinde normele privind modul de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura disciplinară. Dintr-o atare coroborare ar rezulta că cercetarea prealabilă, la care fac trimitere prevederile alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, reprezintă procedura administrativ-disciplinară prevăzută de art. 25 și următoarele din anexa indicată supra a Codului administrativ, texte normative din care reiese că aceasta este obligatorie numai în ce privește aplicarea sancțiunilor disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din Codul administrativ. S-a considerat că, întrucât fapta ce constituie abatere disciplinară este cunoscută mai întâi de către conducătorul instituției publice, în virtutea competenței de care dispune conform prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ca urmare a aprecierii proprii realizate asupra gravității faptei, acesta poate aplica direct sancțiunea mustrării scrise, fără a mai fi necesară parcurgerea etapei cercetării prealabile, și, doar în situația în care fapta imputată funcționarului are o gravitate în raport cu care se poate considera că ar fi aplicabilă o sancțiune disciplinară dintre cele reglementate de art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din Codul administrativ, conducătorul instituției publice trebuie, în conformitate cu art. 26 alin. (1) lit. b) din anexa nr. 7 a Codului administrativ, să sesizeze comisia de disciplină în vederea declanșării procedurii administrativ-disciplinare prevăzute de art. 25 și următoarele din anexa indicată supra a Codului administrativ.

S-a opinat că nu aceeași concluzie se poate reține în ceea ce privește obligativitatea audierii prealabile a funcționarului public, consemnată în scris, ce rezultă din cuprinsul trimiterii exprese pe care alin. (3) al art. 493 o face la alin. (1) al aceluiași text normativ, în lipsa audierii, funcționarul public neavând posibilitatea de a justifica modul în care și-a îndeplinit atribuțiile de serviciu și de a prezenta conducătorului instituției publice argumente în apărarea sa, anterior aplicării, de către acesta din urmă, în mod direct, a sancțiunii disciplinare "mustrare scrisă".

Într-o a treia orientare jurisprudențială, evidențiată de hotărâri judecătorești comunicate de curțile de apel Pitești și Ploiești, s-a apreciat că sancțiunea mustrării scrise prevăzute de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ poate fi aplicată și direct de către conducătorul instituției publice, fără cercetarea prealabilă a faptei și fără audierea funcționarului public, aspect ce ar rezulta din coroborarea prevederilor alin. (3) al art. 493, raportat la alin. (1) al aceluiași text normativ, cu prevederile art. 32 alin. (1) din anexa nr. 7 a Codului administrativ, ce dispun în sensul că procedura de cercetare administrativă este obligatorie numai pentru aplicarea sancțiunilor disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) din sus-indicatul cod. În acest sens este și opinia teoretică exprimată de Tribunalul Ilfov.

Celelalte curți de apel nu au identificat practică judiciară în materie și nici nu au comunicat opinii teoretice.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul de recursuri în interesul legii, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

În Decizia nr. 466 din 15 octombrie 2024 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 10 februarie 2025, Curtea Constituțională a arătat următoarele: " 20. Aplicând aceste considerente în prezenta cauză, Curtea constată că normele legale criticate, care dispun posibilitatea aplicării sancțiunii disciplinare constând în mustrarea scrisă și direct de către conducătorul instituției publice și care trimit la regulile privind efectuarea cercetării prealabile, permit destinatarilor săi să le înțeleagă conținutul și să își conformeze conduita dispozițiilor pe care le cuprind, nefiind identificate deficiențe care să afecteze exigențele clarității, preciziei, previzibilității și accesibilității normei juridice. 21. De altfel, interpretarea potrivit căreia, în cazul aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise de către conducătorul instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină, nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile a faptei săvârșite ar echivala cu ignorarea tezei finale a prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ceea ce nu este permis, având în vedere că «în România, respectarea (...) legilor este obligatorie», astfel cum dispune art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră principiul constituțional al legalității." IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție IX.1. Jurisprudența în mecanismele de unificare a practicii judiciare

Nu au fost identificate hotărâri relevante pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii judiciare cu privire la chestiunea de drept supusă examinării în cauza pendinte. IX.2. Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Verificările efectuate în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal nu au evidențiat hotărâri prin care să fie analizată, în mod direct, chestiunea de drept sesizată în Dosarul nr. 126/1/2025, important de precizat fiind faptul că litigiile având drept obiect acțiunile referitoare la sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici intră în categoria cauzelor ce vizează raportul de serviciu al acestora, care, potrivit art. 536 din Codul administrativ, sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.

Prin urmare, în aceste litigii, instanța competentă în soluționarea recursurilor declarate împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului este curtea de apel. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorul-raportor a apreciat că dispozițiile art. 493 alin. (3) raportat la art. 493 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că: "Pentru aplicarea în mod direct a sancțiunii disciplinare a «mustrării scrise» sunt obligatorii cercetarea prealabilă și audierea funcționarului public." XI. Înalta Curte de Casație și Justiție XI.1. Asupra admisibilității sesizării

Prealabil cercetării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Lectura prevederilor legale enunțate anterior conduce la concluzia că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, astfel cum au fost acestea creionate în jurisprudența instanței supreme, dezvoltată cu privire la mecanismul procedural în discuție, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege.

Astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în recurs, conform art. 97 pct. 3 din Codul de procedură civilă.

Condiția de admisibilitate referitoare la legătura de dependență dintre chestiunea de drept și soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, în contextul în care, prin motivul de casare invocat prin cererea de recurs, s-a criticat modalitatea de interpretare a chestiunii de drept vizate de sesizare.

Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este și ea îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii.

Condiția noutății chestiunii de drept este la rândul ei îndeplinită. Astfel cum s-a reținut în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pornindu-se de la scopul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, acela de a preîntâmpina apariția unei practici judiciare neunitare, condiția noutății poate fi prezentă nu numai în contextul unei reglementări nou-intrate în vigoare, ci și al uneia vechi, impunându-se însă ca jurisprudența asupra respectivei probleme de drept să se afle într-un stadiu incipient (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023; Decizia nr. 12 din 20 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 aprilie 2023).

Așadar, pentru evaluarea acestei cerințe, prezintă relevanță nu doar momentul adoptării actului normativ în care sunt cuprinse dispozițiile supuse interpretării, ci și dacă acestea au făcut obiectul unei practici judiciare consistente.

În cauză, se constată că, deși norma juridică supusă interpretării are o anumită vechime, Codul administrativ fiind în vigoare de la data de 5 iulie 2019, totuși, practica judiciară cu privire la această problemă de drept este incipientă, fiind identificată jurisprudență relevantă doar izolat și cu caracter relativ recent.

Deopotrivă, este îndeplinită și cerința potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu.

Astfel, noțiunea de "chestiune de drept", deși nu este definită de legiuitor, presupune în mod necesar o "problemă de drept reală și veritabilă", în sensul ca "norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară" și să fie "legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare" (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, paragraful 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 46 etc.).

În cauză, se constată că textul de lege supus interpretării, art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ridică dificultăți de corelare, astfel cum rezultă din jurisprudența relevantă comunicată de instanțe și chiar din punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea pendinte.

Astfel, art. 493 alin. (3) din Codul administrativ stipulează că "Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1)", în timp ce alin. (1) al art. 493 din același act normativ prevede că "Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b)-f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii".

În acest context normativ, se pune întrebarea dacă, în ipoteza aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise, prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ, direct de către conducătorul instituției publice, legiuitorul a înțeles să facă trimitere la dispozițiile alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, în sensul instituirii sau neinstituirii, și în această ipoteză, a obligativității efectuării cercetării prealabile și audierii funcționarului public ori în sensul instituirii sau neinstituirii, în aceeași ipoteză, doar a obligativității audierii funcționarului public.

În considerarea argumentelor antereferite, se constată că mecanismul reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă poate fi utilizat, sesizarea fiind admisibilă. XI.2. Asupra fondului sesizării

Dispoziția legală ce face obiectul prezentei sesizări se regăsește în art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că "Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1)". Sancțiunea disciplinară la care se referă textul este mustrarea scrisă, cea mai ușoară sancțiune disciplinară dintre cele șase enumerate limitativ de art. 492 alin. (3) lit. a)-f) din Codul administrativ în cazul funcționarilor publici.

Alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, la care face trimitere art. 493 alin. (3), stipulează că: "Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii", referirea expresă fiind făcută de către legiuitor în alin. (1) al art. 493 la sancțiunile disciplinare de la lit. b) -f) ale art. 492 alin. (3) din Codul administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 492 alin. (3) din Codul administrativ, în cazul funcționarilor publici, "Sancțiunile disciplinare sunt: a) mustrarea scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un an de zile; d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani; e) retrogradarea într-o funcție publică de nivel inferior, pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului; f) destituirea din funcția publică".

Pentru a răspunde chestiunii de drept vizate de sesizare se impune interpretarea gramaticală și sistematică a acestor norme, în sensul celor ce urmează.

Analizând ad litteram textul legal conținut de art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, se constată că legiuitorul trimite expres la dispozițiile alin. (1) al art. 493 atunci când în discuție este aplicarea direct de către conducătorul instituției publice a sancțiunii "mustrării scrise", formularea textului de lege fiind: "Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) ", așadar în condițiile tezei I a art. 493 alin. (1), respectiv după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public.

Observarea textului legal permite, astfel, concluzia că legiuitorul a înțeles a utiliza tehnica normei de trimitere, reglementată de prevederile art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora în cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme, se va face trimitere la articolul respectiv. Rezultă, așadar, cu claritate, că aplicarea direct de către conducătorul instituției publice a sancțiunii "mustrării scrise" se poate face numai după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public, acesta fiind sensul expresiei "cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) ".

Menirea reglementării cuprinse distinct în alin. (3) al art. 493 din Codul administrativ nu este decât aceea de a evidenția regimul juridic diferit al sancțiunii "mustrării scrise", care poate fi aplicată și direct de conducătorul instituției publice, nu doar la propunerea comisiei de disciplină, precum în cazul celorlalte sancțiuni disciplinare reglementate la lit. b)-f) ale alin. (2) al art. 492. Aceasta este rațiunea pentru care legiuitorul a ales a aloca un paragraf distinct în art. 493 situației aplicării sancțiunii "mustrării scrise" direct de către conducătorul instituției publice.

Sintagma "se poate aplica și direct", pe care o regăsim la alin. (3) al art. 493 din Codul administrativ, trebuie interpretată în oglindă cu dispoziția de la alin. (4) al aceluiași articol, conform căreia celelalte sancțiuni disciplinare se aplică întotdeauna la propunerea comisiei de disciplină: "Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) se aplică de conducătorul instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină". Astfel, sintagma "se poate aplica și direct" nu semnifică excluderea cercetării prealabile și a audierii funcționarului public, ci doar consacrarea posibilității aplicării sancțiunii de conducătorul instituției publice, fără propunerea comisiei de disciplină.

De altfel, vechea reglementare cuprinsă în art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, era în același sens, indiferent de sancțiunea disciplinară ce urma a fi aplicată, stipulându-se că "Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal". Nu poate fi identificată o rațiune pentru care legiuitorul s-ar abate, în cazul noii reglementări a Codului administrativ, de la regulile de procedură consacrate în materia răspunderii disciplinare a funcționarilor publici.

Argumentele Curții Constituționale din Decizia nr. 466 din 15 octombrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 10 februarie 2025, converg spre aceeași interpretare. Astfel, constituționalitatea dispozițiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a fost adusă în atenția Curții Constituționale, din perspectiva cerinței clarității legii, impusă de art. 1 alin. (5) din Constituția României, iar excepția de neconstituționalitate a fost respinsă.

A arătat Curtea Constituțională, în motivarea examenului de constituționalitate efectuat, următoarele: " 20. (...) Curtea constată că normele legale criticate, care dispun posibilitatea aplicării sancțiunii disciplinare constând în mustrarea scrisă și direct de către conducătorul instituției publice și care trimit la regulile privind efectuarea cercetării prealabile, permit destinatarilor săi să le înțeleagă conținutul și să își conformeze conduita dispozițiilor pe care le cuprind, nefiind identificate deficiențe care să afecteze exigențele clarității, preciziei, previzibilității și accesibilității normei juridice. 21. De altfel, interpretarea potrivit căreia, în cazul aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise de către conducătorul instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină, nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile a faptei săvârșite ar echivala cu ignorarea tezei finale a prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ceea ce nu este permis, având în vedere că «în România, respectarea (...) legilor este obligatorie», astfel cum dispune art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră principiul constituțional al legalității".

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,