PRIMEA SECȚIUNE DECIZIE Numărul 19049/16 Antonio MARZOCCHELLA și Maria Pia MARZOCCHELLA împotriva Italiei Curții Europene a Drepturilor Omului (prima secțiune), care așezează la 28 martie 2023 în calitate de comitet compus din: Péter Paczolay , Președintele Gilberto Felici , Raffaele Sabato , judecători și Liv Tigerstedt, secretar adjunct al secțiunii, având în vedere cererea (nr. 19049/16) împotriva Republicii Italiene depusă la Curte în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și libertăților fundamentale („Convenția”) la 22 martie 2016 de doi resortisanți italieni, dl Antonio Marzocchella și dna Maria Pia Marzocchella („reclamanții”), care s-au născut în 1937 și, respectiv, 1940, trăiesc în Sant’Antimo și au fost reprezentați de dl G.L. Lemmo, avocat practicant la Napoli; După deliberare, hotărăște după cum urmează: OBIECTUL CAUZEI Cazul se referă la o ordine de expropriare însoțită de o interdicție a clădirii. Reclamanții dețin două parcele de teren nedezvoltate, care, împreună, acoperă 4.000 mp, în centrul orașului Sant’Antimo. În 1977 a intrat în vigoare un nou plan de dezvoltare generală. În conformitate cu legislația aplicabilă și având în vedere faptul că municipalitatea nu a eliberat niciun ordin de expropriare, ordinul de stabilire a restricțiilor în vederea expropriației (vincolo preordinato all’es proprio) ) a expirat cinci ani după intrarea în vigoare a planului de dezvoltare. Cu toate acestea, legislația aplicabilă prevede, de asemenea, că, în ciuda expirării ordinului de stabilire a restricțiilor, municipalitatea a trebuit să ia o decizie privind noua utilizare desemnată a terenurilor în cauză, în timp ce terenurile nu erau neimbatute și au fost plasate sub regimul „zona albă” (zona bianche În 2003 o decizie a municipiului a întrerupt aplicarea regimului „zonă albă”, dar a alocat din nou terenul reclamanților pentru utilizare publică și expropriare, fără a fi acordată nicio compensație. În 2004 reclamanții au hotărât să depună o plângere la Curtea Administrativă Regională („TAR”). Prin hotărârea din 7 octombrie 2004, TAR a constatat că decizia municipală de reînnoire a restricțiilor în vederea expropriației nu a avut un raționament suficient și a fost, prin urmare, ilegală. Între timp, reclamanții au notificat autorităților pentru a determina utilizarea preconizată a terenurilor. După ce au transmis un anunț suplimentar asupra municipiului, reclamanții au depus două cereri la TAR în 2007 și 2008 solicitând numirea unui comisar special (commissario „ad action” ) pentru a ajunge la o decizie în locul municipiului. Într-o cerere din 26 mai 2008 la TAR, reclamanții au susținut daune care rezultă din comportamentul ilegal al autorităților. Reclamanții au făcut o extensie a jurisprudenței Curții care constată încălcări ale articolului 1 din Protocolul nr. 1 în cazurile privind extinderea ilegală a restricțiilor de construcție. În ceea ce privește capacitatea TAR de a atribui daune în contextul de mai sus, ei au făcut referire la evoluțiile din jurisprudența internă a Curții de casă (alegerea Camerelor Mixte ale Curții de casă nr. 500 din 1999), care a fost, de asemenea, aplicabilă în instanțe administrative după reformele introduse prin decretul legislativ nr. 80 din 1998 și prin Legea nr. 205 din 2000. La 15 iunie 2010, comisarul special a alocat terenul pentru o utilizare diferită (dezvoltarea instalațiilor publice), care a permis lucrări de construcție limitate. 10. Prin hotărârea din 29 iulie 2010, TAR a constatat că municipiul a încălcat art. 1 Protocolul nr. 1 din cauza întârzierilor care au avut loc. Cu toate acestea, deoarece dovezile prezentate nu au arătat că, în absența restricțiilor ilegale, terenul ar fi putut fi pus într-o utilizare alternativă, cererea de daune a fost refuzată în concret. 11. Reclamanții au apelat împotriva acestei decizii și, prin hotărârea din 12 noiembrie 2015, Consiliul di Stato a considerat că sistemul italian a recunoscut posibilitatea de a acorda daune complete în cazul unei întârzieri nejustificate de către municipalitățile din terenuri de marcare a aurenței în „zone albe” pentru noi utilizări; a precizat că daunele trebuie înțelese ca fiind incluse în dispoziția generală a articolului 2043 din Codul civil. Cu toate acestea, daunele nu au putut fi recunoscute automat, deoarece în conformitate cu reglementarea generală de mai sus a Codului Civil, instanțele au trebuit să se asigure că proprietarii au fost de fapt privați de oportunități de utilizare a terenului din cauza întârzierii în acțiune a municipiului. Astfel, a susținut refuzul Curții Regionale de a acorda daune, inclusiv pentru suferința personală și anxietate ( danno estesistenziale ), pe care Curtea Regională le-a omis de pronunțare. 12. Reclamanții au informat Curtea cu privire la evoluțiile ulterioare, în special cu privire la faptul că, pe baza utilizării terenurilor determinate de comisarul special (dezvoltarea instalațiilor publice), nu a fost posibilă nicio construcție pe teren până în prezent. 13. Considerând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție și articolele 6 și 13 din Convenție, reclamanții s-au plâns de durata interdicției de a construi pe terenul lor de la data ordinului de stabilire a restricțiilor în vederea expropiării. Acestea au subliniat întârzierea din partea municipiului (și a comisarului special) în desemnarea terenurilor pentru o nouă utilizare, după expirarea termenului inițial și în conformitate cu hotărârile finale ale instanțelor naționale. De asemenea, s-au plâns de lipsa unui remediu în sistemul intern prin care să obțină o reparație completă pentru daunele rezultate și de faptul că noua utilizare pentru care proprietatea a fost desemnată de către comisarul special nu a eliminat încălcarea, deoarece până în prezent nu a fost posibilă nicio construcție pe teren. Curtea reiterează că este master al caracterizării care trebuie acordată în drept faptelor cauzei și că aceasta nu este legată de caracterizarea acordată de părți (a se vedea Radomilja și alții c. Croația [GC], nr. 37685/10 și 22768/12, § 126, 20 martie 2018). Având în vedere circumstanțele reclamantelor, consideră mai potrivit să examineze plângerile în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1. 15. Conform principiilor generale stabilite de jurisprudența Curții, în conformitate cu art. 1 din Protocolul nr. 1, pur și simpluul fapt că o persoană deține o bucată de teren nu are, în consecință , conferă proprietarului dreptul de a construi pe acest teren. Este, într-adevăr, permis în temeiul acestei dispoziții autorităților să impună și să mențină diverse restricții privind construcțiile. Curtea a examinat anterior o serie de cazuri privind restricțiile impuse proprietarilor de teren în contextul planificării spațiale, uneori durabile de mulți ani, și a considerat că situația plângută de către solicitanți intră sub controlul utilizării proprietăților în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Protocolul nr. 1 (a se vedea Scagliarini și alții c. Italia) (dec.), nr. 56449/07, § 14, 3 martie 2015). 16. Curtea a declarat inadmisibilă unele cereri privind o interdicție absolută a clădirii, însoțită de o incapacitate de a solicita compensații, în cazul în care proprietarii nu au manifestat nici o intenție de a construi sau nu au demonstrat că interdicția le-a obligat să modifice utilizarea la care a fost pusă proprietatea (ibid.); sau în cazul în care utilizarea desemnată nu a fost modificată, dar reclamantul a așteptat mult timp înainte de a solicita un permis de clădire (a se vedea Galtieri v. Italia (dec.), nr. 72864/01, 24 ianuarie 2006). 17. Curtea constată că legislația și practicile interne relevante au fost stabilite în Scordino v. Italia (nr. 2) (nr. 36815/97, §§ 25-45, 15 iulie 2004) și mai recent în Odescalchi și Lante della Rovere v. Italia (nr. 38754/07, § 22-32, 7 iulie 2015). Curtea a considerat că în aceste cazuri, deși nu a existat niciun transfer oficial de proprietăți, măsurile impuse au fost în cele din urmă îndreptate spre expropriarea terenului și că reclamanții au rămas în totală incertitudine cu privire la soarta proprietății lor pentru perioade foarte lungi. Această inacțiunea nu a putut fi contestată în mod eficient în fața instanțelor și nici nu a fost disponibilă nici un remediu compensatoriu general, deoarece, la momentul respectiv, nu a fost disponibilă decât pentru perioada următoare reînnoirii restricțiilor relevante (a se vedea Scordino, citat mai sus, §§ 90-91 și 93-98, precum și Odescalchi și Lante della Rovere, citat mai sus, §§ 54-56 și 59-63). 18. În prezenta cauză, în schimb, Curtea observă că reclamanții, care – după cum a remarcat Consiliul di Stato în hotărârea sa – nu au solicitat niciun permis de construcție sau au arătat interesul de a contesta limitarea construcției înainte de reînnoirea restricțiilor din 2003, obținută din TAR anularea reînnoirii ilegale în 2004, un an după ce au decis să acționeze. 19. Prin urmare, deși este adevărat în acest caz, de asemenea, că o perioadă lungă a trecut de la intrarea în vigoare a planului de dezvoltare, odată ce reclamanții au hotărât să confrunte situația în instanță a fost disponibilă de fapt un remediu, în urma modificărilor legislației și jurisprudenței interne. 20. Curtea constată în continuare că reclamanții au fost în măsură să – spre deosebire de reclamanții din Scordino și Odescalchi și Lante della Rovere (ambele menționate mai sus) – cererea unei compensații atât pentru daune pentru întreaga perioadă în care au aplicat restricții prelungite ilegal, cât și pentru numirea unui comisar special însărcinat să le îndepărteze. 21. În ceea ce privește legalitatea interferenței care rezultă din restricțiile de construcție, Curtea remarcă că desemnarea terenurilor reclamanților pentru uz public, înainte de reînnoirea ilegală a restricțiilor și a facilităților private accesibile publicului, după noua desemnare a comisarului special, avea o bază juridică în instrumentele de planificare a orașului, ale căror scop este să răspundă nevoilor comunităților locale și interesului general. În ceea ce privește perioada în care denumirea a fost ilegală, situația a fost remediată de către instanțele interne, care au anulat măsura relevantă și, în principiu, au fost dispuse să acorde daune. Cu toate acestea, nu este evident din dosar că, pe parcursul perioadei anterioare adoptării planului de dezvoltare din 1977, reclamanții au exprimat intenția de a se baza pe teren sau au inițiat proceduri administrative care vizează obținerea unui permis de construcție. În plus, reclamanții nu au demonstrat că a existat o modificare a utilizării terenurilor rezultată din desemnarea proprietății pentru uz public (și apoi pentru uz privat limitat) (a se vedea Scagliarini, § 18, și Galtieri, ambele menționate mai sus). 23. În ceea ce privește refuzul compensației, inclusiv în ceea ce privește perioada în care restricțiile de construcție au fost prelungite ilegal, Curtea reiterează că disponibilitatea în abstractul compensației în acest sens a fost clar declarată de instanțele interne. Datorită eșecului din partea reclamanților de a furniza dovezi în ceea ce privește daunele, instanța nu a putut acorda daune în cazul specific nu înseamnă că nu era disponibilă o cale de obținere a unei soluții echitabile. 24. Curtea reiterează, de asemenea, că clasificarea terenurilor în cauză ca un domeniu destinat utilizării publice (și mai târziu pentru utilizare privată cu anumite limitări) nu a conferit reclamanților dreptul la compensare. Cu toate acestea, consideră că, atunci când este în cauză o măsură de control al utilizării proprietăților, absența compensației este doar unul dintre factorii care trebuie luat în considerare pentru a stabili dacă un echilibru echitabil a fost atins și nu poate constitui, în sine, o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea Galtieri, În absența unei opțiuni manifeste arbitrare sau irezonabile în ceea ce privește lipsa compensației, având în vedere utilizarea prealabilă și dimensiunea limitată a parcelei de teren, Curtea nu poate înlocui propria sa evaluare pentru cea a autorităților naționale cu privire la mijloacele cele mai adecvate de a obține, la nivel intern, rezultatele solicitate de politica lor. 25. În ceea ce privește plângerile reclamanților că noua utilizare pentru care a fost desemnat proprietatea de către comisarul special nu a eliminat presupusa încălcare, deoarece orice construcție pe teren a avut în practică să fie convenită cu municipiul și că nu exista niciun remediu în ceea ce privește noua clasificare, Curtea constată că reclamanții acceptă că unele activități de construcție sunt posibile și nu au demonstrat că au încercat să pună în pericol situația actuală în fața instanțelor interne. 26. Prin urmare, Curtea poate concluziona că interferența nepotrivit nu a suferit echilibrul echitabil care trebuie să prevaleze, în ceea ce privește controlul utilizării proprietății, între interesul public și interesele private în joc. 27. Rezultă din cele de mai sus că cererea este inadmisibilă și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 § 1, 3 lit. (a) și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Efectuată în limba engleză și notificată în scris la 20 aprilie 2023. Liv Tigerstedt Péter Paczolay Președintele adjunct al grefierului
Application no. 19049/16
Antonio MARZOCCHELLA and Maria Pia MARZOCCHELLA
against Italy
The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 28
March
2023 as a Committee composed of:
Péter Paczolay
, President
,
Gilberto Felici,
Raffaele Sabato
, judges
,
and Liv Tigerstedt,
Deputy
Section Registrar,
Having regard to:
the application (no.
19049/16) against the Italian Republic lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 22 March 2016 by two Italian nationals, Mr Antonio Marzocchella and Ms Maria Pia Marzocchella (“the applicants”), who were born in 1937 and 1940 respectively, live in Sant’Antimo and were represented by Mr G.L. Lemmo, a lawyer practising in Naples;
Having deliberated, decides as follows:
1.
The case concerns an expropriation order accompanied by a prohibition on building.
2.
The applicants own two undeveloped plots of land, which together cover 4,000 sq. m, in the town centre of Sant’Antimo. In 1977 a new general development plan came into force. It set aside the land in question for public use, consequently prohibiting building on the site with a view to its expropriation. In accordance with the applicable legislation, and given that the municipality did not issue any expropriation order, the order establishing restrictions with a view to expropriation (
vincolo preordinato all’esproprio
) expired five years after the entry into force of the development plan. However, the applicable legislation also provided that, despite the expiry of the order establishing restrictions, the municipality had to take a decision on the new designated use of the land in question, pending which the land was not unencumbered and was placed under the “white zone” regime (
zone bianche
) with accompanying prohibitions on building.
3.
In 2003 a decision by the municipality discontinued the application of the “white zone” regime, but again earmarked the applicants’ land for public use and expropriation, without any compensation being awarded.
4.
In 2004 the applicants decided to lodge a complaint with the Regional Administrative Court (“the TAR”).
5.
By a judgment of 7 October 2004, the TAR found that the municipality’s decision renewing the restrictions with a view to expropriation lacked sufficient reasoning and was thus unlawful.
6.
Subsequent to an appeal by the municipality, the first-instance judgment was upheld on 16 May 2016 by the
Consiglio di Stato
. The applicants had in the meantime served notice on the authorities to determine the intended use of the land.
7.
After serving a further notice on the municipality, the applicants lodged two applications with the TAR in 2007 and 2008 requesting that a special commissioner (
commissario “ad acta”
) be appointed to reach a decision in place of the municipality.
8.
In an application of 26 May 2008 to the TAR, the applicants claimed that they had sustained damage ensuing from the unlawful behaviour of the authorities. The applicants made extensive reference to the Court’s case-law finding violations of Article 1 of Protocol No. 1 in cases concerning the unlawful extension of building restrictions. As regards the ability of the TAR to award damages in the above context, they referred to developments in the domestic case-law of the Court of Cassation (judgment of the Joint Chambers of the Court of Cassation no. 500 of 1999), which was also applicable in the administrative courts after the reforms introduced by Legislative Decree
no.
80 of 1998 and Law no. 205 of 2000.
9.
On 15 June 2010 the special commissioner earmarked the land for a different use (development of public facilities), which allowed limited construction work.
10.
By a judgment of 29 July 2010, the TAR found that the municipality had violated Article 1 Protocol No. 1 on account of the delays that had occurred. However, since the evidence submitted did not show that in the absence of the illegal restrictions the land could actually have been put to an alternative use, the request for damages was refused
in concreto.
11.
The applicants appealed against that decision, and by a judgment of 12
November 2015 the
Consiglio di Stato
considered that the Italian system had recognised the possibility of awarding full damages in the event of a wrongful delay by municipalities in earmarking land in “white zones” for new uses; it specified that the damages were to be understood as falling under the general provision of Article 2043 of the Civil Code. However, damages could not be recognised automatically, since according to the above general rule of the Civil Code, the courts had to satisfy themselves that the owners had actually been deprived of opportunities to use the land because of the municipality’s delay in acting. The
Consiglio di Stato
thus upheld the Regional Court’s refusal to award damages, including for personal suffering and anxiety (
danno esistenziale
), on which the Regional Court had omitted to rule.
12.
The applicants informed the Court of subsequent developments, in particular of the fact that, based on the land use determined by the special commissioner (development of public facilities), no construction on the land had hitherto been possible.
13.
Relying on Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention and on Articles
6 and 13 of the Convention, the applicants complained of the duration of the prohibition on building on their land since the date of the order establishing restrictions with a view to expropriation. They emphasised the delay on the part of the municipality (and of the special commissioner) in designating the land for a new use once the initial deadline had expired and complying with the final judgments of the national courts. They also complained of the lack of a remedy in the domestic system by which to obtain full redress for the ensuing damage, and that the new use for which the property had been designated by the special commissioner had not eliminated the violation, since no construction on the land had hitherto been possible.
14.
The Court reiterates that it is master of the characterisation to be given in law to the facts of the case and that it is not bound by the characterisation given by the parties (see
Radomilja and Others v. Croatia
[GC], nos.
37685/10 and 22768/12, § 126, 20 March 2018). Having regard to the circumstances complained of by the applicants, it considers it more appropriate to examine the complaints under Article 1 of Protocol No.
1 alone.
15.
According to the general principles established by the Court’s case
‑
law, under Article 1 of Protocol No. 1 the mere fact that a person owns a piece of land does not,
per se
, confer a right on the owner to build on that land. It is indeed permissible under this provision for the authorities to impose and maintain various building restrictions. The Court has previously examined a number of cases concerning restrictions imposed on landowners in the context of spatial planning, sometimes lasting for many years, and considered that the situation complained of by the applicants fell within the control of the use of property within the meaning of the second paragraph of Article
1 of Protocol No. 1 (see
Scagliarini and Others v. Italy
(dec.), no. 56449/07, §
14, 3 March 2015).
16.
The Court has declared inadmissible some applications concerning an absolute prohibition on building, accompanied by an inability to claim compensation, where the owners had neither manifested an intention to build nor shown that the prohibition had obliged them to alter the use to which the property was put (ibid.); or where the designated use had not been changed but the applicant had waited for a long time before applying for a building permit (see
Galtieri v. Italy
(dec.), no. 72864/01, 24 January 2006).
17.
The Court notes that the relevant domestic legislation and practice has been set out in
Scordino v. Italy (no. 2)
(no. 36815/97, §§ 25-45, 15
July 2004) and more recently in
Odescalchi and Lante della Rovere v.
Italy
(no.
38754/07, § 22-32, 7 July 2015). The Court considered that in those cases, although there had been no formal transfer of property, the measures imposed had ultimately been aimed at the expropriation of the land and the applicants had remained in total uncertainty as to the fate of their property for very long periods. That inaction could not be effectively challenged before the courts nor was any general compensatory remedy available because, at the time, redress was only available for the period following the renewal of the relevant restrictions (see
Scordino,
cited above, §§ 90-91 and 93-98, and
Odescalchi
and Lante della Rovere,
cited above, §§ 54-56 and 59-63).
18.
In the present case, by contrast, the Court observes that the applicants, who – as the
Consiglio di Stato
noted in its judgment – had not applied for any building permit or shown any interest in challenging the limitation on building before the renewal of the restrictions in 2003, obtained from the TAR the annulment of the unlawful renewal in 2004, one year after they had decided to act.
19.
Therefore, although it is true in this case also that a long period had passed since the entry into force of the development plan, once the applicants decided to challenge the situation in court a remedy was actually available, following the changes in the domestic legislation and case-law.
20.
The Court further notes that the applicants were able – unlike the applicants in
Scordino
and
Odescalchi and Lante della Rovere
(both cited above) – to petition both for compensation in respect of damage for the entire period in which the unlawfully extended restrictions had applied, and for the appointment of a special commissioner tasked with removing them.
21.
As to the lawfulness of the interference arising from the building restrictions, the Court notes that the designation of the applicants’ land for public use, before the unlawful renewal of the restrictions, and for private facilities accessible to the public, after the new designation by the special commissioner, had had a legal basis in the town planning instruments, whose purpose was to respond to the needs of the local communities and the general interest. As to the period during which the designation had been unlawful, the situation had been remedied by the domestic courts, which had annulled the relevant measure and had in principle been prepared to award damages.
22.
The Court also notes that there has been a restriction of some form on the land in question since 1977. However, it is not apparent from the file that during the period prior to the adoption of the 1977 development plan the applicants had expressed an intention to build on the land or initiated administrative procedures aimed at obtaining a building permit. In addition, the applicants have not shown that there was a change in the use of the land resulting from the designation of the property for public use (and then for limited private use) (see
Scagliarini,
Galtieri
, both cited above).
23.
Concerning the refusal of compensation, including in relation to the period in which the building restrictions had been unlawfully extended, the Court reiterates that the availability
in abstracto
of compensation in this regard was clearly stated by the domestic courts. The fact that
in concreto,
owing to the failure on the part of the applicants to provide evidence as to damage, the courts were unable to award damages in the specific case does not mean that an avenue to obtain equitable redress was not available.
24.
The Court further reiterates that the classification of the land in question as an area intended for public use (and later for private use with some limitations) did not confer on the applicants a right to compensation. It considers, however, that when a measure to control the use of property is in issue, the absence of compensation is only one of the factors to be taken into account in establishing whether a fair balance has been struck and cannot, in itself, constitute a violation of Article 1 of Protocol No. 1 (see
Galtieri,
cited above). In the absence of a manifestly arbitrary or unreasonable choice concerning the lack of compensation, given the prior use and the limited size of the plot of land, the Court cannot substitute its own assessment for that of the national authorities as to the most appropriate means of achieving, at the domestic level, the results sought by their policy.
25.
As regards the applicants’ complaints that the new use for which the property was designated by the special commissioner had not eliminated the alleged violation, since any construction on the land had in practice to be agreed upon with the municipality, and that no remedy existed in respect of the new classification, the Court notes that the applicants themselves accept that some building activities are possible and have not shown that they have attempted to challenge the present situation before the domestic courts.
26.
The Court can thus conclude that the impugned interference did not upset the fair balance which must prevail, as regards control of the use of property, between the public interest and the private interests at stake.
27.
It follows from the foregoing that the application is inadmissible and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 1, 3 (a) and 4 of the Convention.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 20 April 2023.
Liv Tigerstedt
Péter Paczolay
Deputy Registrar
President