SCORDINO v. ITALY

PRIMEA DECIZIE DECIZIE nr. 39118/20 Giovanni Maria SCORDINO și alții împotriva Italiei Curții Europene a Drepturilor Omului (prima secțiune), care așezează la 20 iunie 2023 în calitate de comitet compus din: Péter Paczolay , Președintele Gilberto Felici , Raffaele Sabato , judecători și Liv Tigerstedt, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea (nr. 39118/20) împotriva Republicii Italiene depusă la Curte în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 26 august 2020 de către reclamanții enumerați în tabelul apendice („reclamanții”) reprezentați de dl N. Paoletti și dna G. Ruggiero, avocați care practică în Roma și Reggio Calabria; După deliberare, hotărăște după cum urmează: OBIECTUL CAUZEI Cauza se referă la o ordine de expropriare însoțită de o interdicție de clădire. Reclamanții dețin planuri de teren în municipalitatea Reggio Calabria, care acoperă o suprafață totală de 95.299 mp. La 25 martie 1970 Consiliul districtual Reggio di Calabria a adoptat un plan general de dezvoltare, care a intrat în vigoare în 1985. În conformitate cu legislația aplicabilă și având în vedere faptul că municipalitatea nu a eliberat niciun ordin de expropriare, ordinul de stabilire a restricțiilor în vederea expropriației (vincolo preordinato all esproprio ) a expirat cinci ani după intrarea în vigoare a planului de dezvoltare. Cu toate acestea, legislația aplicabilă prevede, de asemenea, că, în ciuda expirării ordinului de stabilire a restricțiilor, municipalitatea a trebuit să ia o decizie privind noua utilizare desemnată a terenurilor în cauză, în timp ce terenurile nu erau neimbatute și au fost plasate sub regimul „zona albă” (zona bianche ) cu interdicții de însoțire a clădirii. În 2009 reclamanții au notificat autorităților pentru a determina utilizarea preconizată a terenurilor și apoi au depus o plângere la Curtea Administrativă Regională („TAR”). Prin hotărârea din 6 mai 2011, TAR a ordonat ca municipalitatea să ia o decizie privind noua utilizare care urmează să fie atribuită terenului. În 2011 reclamanții au hotărât să depună o nouă plângere la TAR solicitând numirea unui comisar special (commissario „ad action”) pentru a ajunge la o decizie în locul municipiului. În 2013 Comisarul special numit de TAR a decis să acopere terenurile pentru o utilizare diferită, care a permis lucrări de construcție limitate. În 2016, după cererea reclamanților făcută în 2012 și a reiterat în 2014, a fost emis un permis de autorizare a instalației de sere fotovoltaice. În plus, în 2011, înainte de a depune a doua plângere la TAR (a se vedea punctul 4 de mai sus), printr-o nouă cerere la TAR, reclamanții au susținut că au suferit daune rezultate din comportamentul ilegal al autorităților, în special imposibilitatea de a obține stimulente financiare pentru serele fotovoltaice din cauza întârzierii în obținerea permisului relevant, și au solicitat acordarea unei compensații. în cazul în care reclamanții au făcut o trimitere îndelungată la jurisprudența Curții care constată încălcări ale articolului 1 din Protocolul nr. 1 în cazurile privind extinderea ilegală a restricțiilor de construcție Prin hotărârea din 22 aprilie 2015, TAR a respins cererea. Consiglio di Stato a considerat că sistemul italian a recunoscut, pe baza mai multor evoluții juridice care se reflectă, de asemenea, în Codul de Procedură Administrativă („CAP”), posibilitatea de a acorda daune complete în caz de întârziere nejustificată de către municipalități în terenuri de marcare a aurelului în cadrul regimului „zona albă” (zona bianche) ), prin recurgere la procedură accelerată. Cu toate acestea, daunele nu au putut fi recunoscute automat, deoarece, în conformitate cu reglementarea generală a Codului Civil, instanțele au trebuit să se asigure că proprietarii au fost de fapt privați de oportunități de utilizare a terenului din cauza întârzierii în acțiune a municipiului. În acest context, Consiglio di Stato a considerat că reclamanții nu au solicitat nicio acțiune de către autoritățile până în 2009, astfel, perioada anterioară acestei cereri nu poate constitui o întârziere neloială. În ceea ce privește perioada ulterioară, reclamanții au beneficiat de protecție judiciară eficace care a condus la numirea unui Comisarul special care, într-un timp rezonabil, a recalificat desemnarea terenului în conformitate cu așteptările reclamantului. În plus, cererea reclamanților de autorizare de instalare a serelor fotovoltaice nu a fost făcută în termenul aplicabil Prin urmare, nu aveau dreptul la stimulente, pierderea de care se plângeau. În consecință, cererea de daune a fost refuzată în concordanță. Considerând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, reclamanții s-au plâns de durata interdicției privind construirea pe terenurile lor, începând cu data ordinului de stabilire a restricțiilor în vederea expropiării. Aceștia au subliniat întârzierea din partea autorităților în desemnarea terenurilor pentru o utilizare nouă după expirarea termenului inițial, precum și întârzierea lor în conformitate cu hotărârile finale ale instanțelor naționale. De asemenea, s-au plâns de lipsa unui remediu în sistemul intern prin care să obțină o reparație totală pentru daunele rezultate. EVALUAREA TRIBUNALULUI 10. Conform principiilor generale stabilite de jurisprudența Curții, în conformitate cu art. 1 din Protocolul nr. 1, pur și simpluul fapt că o persoană deține o bucată de teren nu conferă, în sine, proprietarului un drept de a construi pe acest teren. Într-adevăr, în temeiul acestei dispoziții, autoritățile pot impune și menține diverse restricții de construcție. Curtea a examinat anterior o serie de cazuri privind restricțiile impuse proprietarilor de teren în contextul planificării spațiale, uneori durabile de mulți ani, și a considerat că situația plângută de către solicitanți intră sub controlul utilizării proprietăților în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Protocolul nr. 1 (a se vedea Scagliarini și alții c. Italia) (dec.), nr. 56449/07, § 14, 3 martie 2015). 11. De asemenea, Curtea a declarat inadmisibilă unele cereri privind o interdicție absolută a clădirii, însoțită de o incapacitate de a solicita compensații, în cazul în care proprietarii nu au manifestat nici o intenție de a construi sau nu au demonstrat că interdicția le-a obligat să modifice utilizarea la care a fost pusă proprietatea (ibid.); sau în cazul în care utilizarea desemnată nu a fost modificată, dar reclamantul a așteptat mult timp înainte de a solicita un permis de construcție (a se vedea Galtieri v. Italia (dec.), nr. 72864/01, 24 ianuarie 2006). 12. Curtea constată că legislația și practicile interne relevante au fost stabilite în Scordino v. Italia (nr. 2) (nr. 36815/97, §§ 25-45, 15 iulie 2004) și mai recent în Odescalchi și Lante della Rovere v. Italia (nr. 38754/07, § 22-32, 7 iulie 2015). Curtea a considerat în aceste cazuri că, deși nu a existat niciun transfer oficial de proprietăți, măsurile impuse au fost în cele din urmă îndreptate spre expropriarea terenului și că reclamanții au rămas în totală incertitudine cu privire la soarta proprietății lor pentru perioade foarte lungi. Această inacțiunea nu a putut fi contestată în mod eficient în fața instanțelor și nici nu a fost disponibilă nici un remediu compensatoriu general, deoarece, la momentul respectiv, nu a fost disponibilă decât pentru perioada următoare reînnoirii restricțiilor relevante (a se vedea Scordino (n. 2), §§ 91 și 93-98, precum și Odescalchi și Lante della Rovere, §§ 54-56 și 59 63, atât citate mai sus). 13. În prezenta cauză, în schimb, Curtea observă – după cum a remarcat și Consiglio di Stato în hotărârea sa – că reclamanții nu au solicitat nicio autorizație în timp util pentru a obține stimulentele pe care le-au căutat sau au demonstrat orice interes pentru a contesta limitarea clădirii. Numai în 2009 s-au întors la TAR să obțină un ordin pentru ca autoritățile să acționeze, după eșecul administrației de a determina utilizarea prevăzută a terenului. Prin urmare, deși este adevărat că o perioadă lungă a trecut de la intrarea în vigoare a planului de dezvoltare, odată ce reclamanții au hotărât să conteze situația în instanță un remediu a fost disponibil, în urma modificărilor legislației și jurisprudenței interne. 14. Curtea constată că reclamanții au fost în măsură să – spre deosebire de reclamanții din Scordino (n.2) și Odescalchi și Lante della Rovere (ambele menționate mai sus) – cererea unei compensații atât pentru daune pentru întreaga perioadă în care au aplicat restricțiile prelungite ilegal, cât și pentru numirea unui comisar special însărcinat cu eliminarea acestor restricții. 15. În consecință, Curtea consideră că – în absența circumstanțelor speciale relevante în Scordino (nr. 2) și Odescalchi (ambele menționate mai sus) – situația reclamată de către solicitanți intră în abordarea sa generală bine stabilită (de exemplu, Scagliarini, citată mai sus, § 14) și conține astfel o reglementare a utilizării bunurilor, în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Protocolul nr. 16. În ceea ce privește legalitatea interferenței care rezultă din restricțiile de construcție, Curtea remarcă că desemnarea terenurilor reclamanților pentru uz public (înainte de reînnoirea ilegală a restricțiilor) și a facilităților private accesibile publicului (de la noua desemnare a comisarului special) avea o bază juridică în instrumentele de planificare a orașului, ale căror scop este să răspundă nevoilor comunităților locale și interesului general. În ceea ce privește perioada în care denumirea a fost ilegală, situația a fost remediată de către instanțele interne, care, în principiu, era pregătită să acorde prejudicii. 17. Curtea constată că există o restricție a unei forme pe terenul în cauză începând cu 1985. Cu toate acestea, nu este evident din dosar că, pe parcursul perioadei anterioare adoptării planului de dezvoltare din 1985, reclamanții au exprimat intenția de a se baza pe teren sau au inițiat proceduri administrative care vizează obținerea unui permis de construcție. În plus, reclamanții nu au demonstrat că a existat o modificare a utilizării terenurilor rezultată din desemnarea proprietății de utilizare publică (a se vedea Scagliarini , § 1, și Galtieri, ambele menționate mai sus). 18. În ceea ce privește refuzul compensației, inclusiv în ceea ce privește perioada în care restricțiile de construcție au fost prelungite ilegal, Curtea reiterează că disponibilitatea în abstracto de compensare în acest sens a fost declarat în mod clar de către instanțele interne. Faptul că concreto, datorită eșecului reclamanților de a furniza dovezi în ceea ce privește prejudiciul, instanța nu a fost în măsură să acorde daune în cazul specific nu înseamnă că nu era disponibilă o cale de obținere a unei măsuri echitabile. 19. Curtea reiterează, de asemenea, că clasificarea terenurilor în cauză ca un domeniu destinat utilizării publice nu a conferit reclamanților dreptul la compensare. Cu toate acestea, consideră că, atunci când este în cauză o măsură de control al utilizării proprietăților, absența compensației este doar unul dintre factorii care trebuie luat în considerare pentru a stabili dacă un echilibru echitabil a fost atins și nu poate constitui, în sine, o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea Galtieri) În absența unei opțiuni manifestamente arbitrare sau irezonabile în ceea ce privește lipsa de compensare, având în vedere utilizarea prealabilă și dimensiunea limitată a plăcii de teren, Curtea nu poate înlocui evaluarea sa proprie pentru cea a autorităților naționale în ceea ce privește mijloacele cele mai adecvate de a obține, la nivel intern, rezultatele solicitate de politica lor. 20. Prin urmare, Curtea concluzionează că interferența neregulată nu a suferit echilibrul echitabil care trebuie să prevaleze, în ceea ce privește controlul utilizării proprietăților, între interesele publice și interesele private în joc. 21. Rezultă din cele de mai sus că cererea este inadmisibilă și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 §§ §§ 3 a) și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea, în unanimitate, Declară cererea inadmisibilă. Efectuată în limba engleză și notificată în scris la 13 iulie 2023. Liv Tigerstedt Péter Paczolay Președintele adjunct al Registrului Apendicele nr. Numele reclamantului Anul nașterii Naționalitate Locul de rezidență Giovanni Maria SCORDINO 1959 Italian Reggio Calabria Elena SCORDINO 1949 Italian Reggio Calabria Giuliana SCORDINO 1953 Italian Reggio Calabria Maria SCORDINO 1951 Italian Reggio Calabria

FIRST SECTION

DECISION

Application no. 39118/20

Giovanni Maria SCORDINO and Others

against Italy

The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 20

June

2023 as a Committee composed of:

Péter Paczolay

, President

,

Gilberto Felici,

Raffaele Sabato

, judges

,

and Liv Tigerstedt,

Deputy

Section Registrar,

Having regard to:

the application (no.

39118/20) against the Italian Republic lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 26 August 2020 by the applicants listed in the appended table (“the applicants”) who were represented by Mr N. Paoletti and Ms G. Ruggiero, lawyers practising in Rome and Reggio Calabria;

Having deliberated, decides as follows:

SUBJECT MATTER OF THE CASE

1.

The case concerns an expropriation order accompanied by a prohibition on building.

2.

The applicants own plots of land in the municipality of Reggio Calabria, covering a total area of 95,299 sq. m. On 25 March 1970 the Reggio di Calabria District Council adopted a general development plan, which came into force in 1985. It set aside the land in question for public use, consequently prohibiting building on the site with a view to its expropriation. In accordance with the applicable legislation, and given that the municipality did not issue any expropriation order, the order establishing restrictions with a view to expropriation (

vincolo preordinato all

’

esproprio

) expired five years after the entry into force of the development plan. However, the applicable legislation also provided that, despite the expiry of the order establishing restrictions, the municipality had to take a decision on the new designated use of the land in question, pending which the land was not unencumbered and was placed under the “white zone” regime (

zone bianche

) with accompanying prohibitions on building.

3.

In 2009 the applicants served notice on the authorities to determine the intended use of the land and then lodged a complaint with the Regional Administrative Court (“the TAR”).

4

.

By judgment of 6 May 2011, the TAR ordered that the municipality take a decision on the new use to be assigned to the land.

5.

In 2011 the applicants decided to lodge a new complaint with the TAR requesting that a special commissioner (

commissario “ad acta

”) be appointed to reach a decision in place of the municipality.

6.

In 2013 the special commissioner appointed by the TAR decided to earmark the land for a different use, which allowed limited construction work. In 2016, following a request by the applicants made in 2012 and reiterated in 2014, a permit was issued authorising the installation of photovoltaic greenhouses.

7.

Moreover, in 2011, before lodging the second complaint with the TAR (see paragraph 4 above), by a further application to the TAR, the

applicants claimed that they had sustained damage ensuing from the unlawful behaviour of the authorities, in particular the impossibility to obtain financial incentives for photovoltaic greenhouses because of the delay in obtaining the relevant permit, and requested that they be awarded compensation.

T

he applicants made extensive reference to the Court’s case-law finding violations of Article 1 of Protocol No. 1 in cases concerning the unlawful extension of building restrictions

.

By a judgment of 22 April 2015, the

TAR

rejected the request.

8.

The applicants appealed against that decision, and, by a judgment of 27

March 2020, the

Consiglio di Stato

upheld, in general terms, the regional court’s findings. The

Consiglio di Stato

considered that the Italian system had recognised, based on several legal developments also reflected in the Code of Administrative Procedure (“CAP”), the possibility of awarding full damages in the event of a wrongful delay by municipalities in earmarking land under the “white zone” regime (

zone bianche

), by resorting to accelerated proceeding. However, damages could not be recognised automatically since, according to the general rule of the Civil Code, the courts had to satisfy themselves that the owners had actually been deprived of opportunities to use the land because of the municipality’s delay in acting. In this context, the

Consiglio di Stato

considered that the applicants had not requested any action by the authorities until 2009, thus the period preceding this request could not constitute a wrongful delay. As regards the subsequent period, the applicants had benefitted from effective judicial protection which had led to the appointment of a

special commissioner who, within a reasonable time, had requalified the designation of the land in accordance with the applicant’s expectations. Moreover, the applicants’ request for the authorisation to install photovoltaic greenhouses had not been made within the applicable time

‑

limits. As a result, they had had no right to the incentives, the loss of which they were complaining about. Consequently, the request for damages was refused

in concreto.

9.

Relying on Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, the applicants complained of the duration of the prohibition on building on their land, as from the date of the order establishing restrictions with a view to expropriation. They emphasised the delay on the part of the authorities in designating the land for a new use once the initial deadline had expired as well as their delay in complying with the final judgments of the national courts. They also complained of the lack of a remedy in the domestic system by which to obtain full redress for the ensuing damage.

THE COURT’S ASSESSMENT

10.

According to the general principles established by the Court’s case-law, under Article 1 of Protocol No. 1 the mere fact that a person owns a piece of land does not,

per se

, confer a right on the owner to build on that land. It is indeed permissible under this provision for the authorities to impose and maintain various building restrictions. The Court has previously examined a number of cases concerning restrictions imposed on landowners in the context of spatial planning, sometimes lasting for many years, and considered that the situation complained of by the applicants fell within the control of the use of property within the meaning of the second paragraph of Article

1 of Protocol No. 1 (see

Scagliarini and Others v. Italy

(dec.), no.

56449/07, §

14, 3 March 2015).

11.

The Court also declared inadmissible some applications concerning an absolute prohibition on building, accompanied by an inability to claim compensation, where the owners had neither manifested an intention to build nor shown that the prohibition had obliged them to alter the use to which the property was put (ibid.); or where the designated use had not been changed but the applicant had waited for a long time before applying for a building permit (see

Galtieri v. Italy

(dec.), no. 72864/01, 24 January 2006).

12.

The Court notes that the relevant domestic legislation and practice has been set out in

Scordino v. Italy (no. 2)

(no. 36815/97, §§ 25-45, 15

July

2004), and more recently in

Odescalchi and Lante della Rovere v.

Italy

(no.

38754/07, § 22-32, 7 July 2015). The Court considered in those cases that although there had been no formal transfer of property, the measures imposed had ultimately been aimed at the expropriation of the land and the applicants had remained in total uncertainty as to the fate of their property for very long periods. That inaction could not be effectively challenged before the courts nor was any general compensatory remedy available because, at the time, redress was only available for the period following the renewal of the relevant restrictions (see

Scordino (no. 2)

, §§

90

-

91 and 93-98, and

Odescalchi

and Lante della Rovere,

§§ 54-56 and 59

-

63, both cited above).

13.

In the present case, by contrast, the Court observes – as the

Consiglio di Stato

also noted in its judgment – that the applicants had not asked for any authorisation in good time to obtain the incentives they sought or shown any interest in challenging the limitation on building. It was only in 2009 that they turned to the TAR to obtain an order for the authorities to act, after the failure of the administration to determine the intended use of the land. Therefore, while it is true that a long period had passed since the entry into force of the development plan, once the applicants decided to challenge the situation in court a remedy was actually available, following the changes in the domestic legislation and case-law.

14.

The Court notes that the applicants were able – unlike the applicants in

Scordino (no.2)

and

Odescalchi and Lante della Rovere

(both cited above) – to petition both for compensation in respect of damage for the entire period in which the unlawfully extended restrictions had applied and for the appointment of a special commissioner tasked with removing those restrictions.

15.

Accordingly, the Court considers that – in the absence of the special circumstances relevant in

Scordino (no. 2)

and

Odescalchi

(both cited above) – the situation complained of by the applicants falls within its well

-

established general approach (e.g.

Scagliarini,

cited above, § 14) and thus entails a regulation of the use of property, within the meaning of the second paragraph of Article 1 of Protocol No.

1.

16.

As to the lawfulness of the interference arising from the building restrictions, the Court notes that the designation of the applicants’ land for public use (before the unlawful renewal of the restrictions) and for private facilities accessible to the public (after the new designation by the special commissioner) had had a legal basis in the town planning instruments, whose purpose was to respond to the needs of the local communities and the general interest. As to the period during which the designation had been unlawful, the situation had been remedied by the domestic courts, which had in principle been prepared to award damages.

17.

The Court notes that there has been a restriction of some form on the land in question since 1985. However, it is not apparent from the file that during the period prior to the adoption of the 1985 development plan the applicants had expressed an intention to build on the land or initiated administrative procedures aimed at obtaining a building permit. In addition, the applicants have not shown that there was a change in the use of the land resulting from the designation of the property for public use (see

Scagliarini

, §

1, and

Galtieri,

both cited above).

18.

Concerning the refusal of compensation, including in relation to the period in which the building restrictions had been unlawfully extended, the Court reiterates that the availability

in abstracto

of compensation in this regard was clearly stated by the domestic courts. The fact that

in

concreto,

owing to the failure on the part of the applicants to provide evidence as to damage, the courts were unable to award damages in the specific case does not mean that an avenue to obtain equitable redress was not available.

19.

The Court further reiterates that the classification of the land in question as an area intended for public use did not confer on the applicants a right to compensation. It considers, however, that when a measure to control the use of property is in issue, the absence of compensation is only one of the factors to be taken into account in establishing whether a fair balance has been struck and cannot, in itself, constitute a violation of Article

1 of Protocol

No.

1 (see

Galtieri

, cited above). In the absence of a manifestly arbitrary or unreasonable choice concerning the lack of compensation, given the prior use and the limited size of the plot of land, the Court cannot substitute its own assessment for that of the national authorities as to the most appropriate means of achieving, at the domestic level, the results sought by their policy.

20.

The Court thus concludes that the impugned interference did not upset the fair balance which must prevail, as regards control of the use of property, between the public and private interests at stake.

21.

It follows from the foregoing that the application is inadmissible and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.

For these reasons, the Court, unanimously,

Declares

the application inadmissible.

Done in English and notified in writing on 13 July 2023.

Liv Tigerstedt

Péter Paczolay

Deputy Registrar

President

Appendix

No.

Applicant’s Name

Year of birth

Nationality

Place of residence

1.

Giovanni Maria SCORDINO

1959

Italian

Reggio Calabria

2.

Elena SCORDINO

1949

Italian

Reggio Calabria

3.

Giuliana SCORDINO

1953

Italian

Reggio Calabria

4.

Maria SCORDINO

1951

Italian

Reggio Calabria