MARTI AG ET AUTRES c. SUISSE

[TRADUCERE] (...) ÎN FAVOAREA recurentelor [Marti AG, Celire AG, Gebr. Brun AG și Stuag AG] sunt patru societăți de lucrări publice cu sediul în Elveția. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către domnul Rüegg, avocat care își desfășoară activitatea în Baden (Elveția). Circumstanțele din speță Faptele cauzei, expuse de recurente, pot fi rezumate după cum urmează. Jurnalul Oficial (Kantonsblatt) ) de la cantonul Lucerne a publicat la 24 februarie 1996 o cerere de ofertă din partea Departamentului de Lucrări Publice (Baudepartment) din cantonul Lucerne în legătură cu lucrările pregătitoare pe durata [la autostradă] N2/6 pentru accesul nord lucrările de canalizare și de furnizare a apei care urmau să fie efectuate în legătură cu lucrările de extindere a N2 pentru accesul nord . Termenul limită de depunere a ofertelor a fost 25 martie 1996. Ofertele trebuiau să menționeze lucrările care trebuiau să fie subcontractate altor societăți, dacă este cazul. Recurentele au prezentat trei oferte, și anume pentru construirea accesului la internetul de nord, pentru canalizare și pentru furnizarea de apă. La 27 martie 1996, autoritățile au examinat ofertele. Recurentelor nu li s-a încredințat nicio activitate. Conform notelor întocmite de reprezentanții recurentelor prezente, ofertele au fost următoarele: : din cele trei oferte depuse, A. AG a propus un preț inferior, iar L. AG a oferit un preț mai mare recurentelor, în ceea ce privește lucrările de canalizare și de daducere a apei: din cele două oferte, A. AG a propus un preț inferior recurentelor. La scurt timp după aceea a avut loc o reuniune între administrație și recurentele despre care se pare că reiese că A. AG nu era în măsură să facă ea însăși lucrările și că, în cele din urmă, L. AG revenea pe locul al doilea din cauza unei erori de calcul de 400 000 de franci elvețieni pe care a declarat că a comis-o în oferta sa. În consecință, recurentele au sesizat Consiliul de Primă Instanță (Regierungsrat) al cantonului Lucerna cu o plângere în temeiul articolului 6 din Legea privind licitațiile (submisii , a se vedea dreptul intern de mai jos).În opinia acestora, au existat erori de procedură și încălcări ale legii privind licitațiile, în special în ceea ce privește faptul că A. AG a omis să precizeze în oferta sa ce lucrări intenționează să subcontracteze și oferta L. AG a inclus elemente de concurență neloială. La 14 iunie 1996, Consiliul de Stat al cantonului Lucerna a respins plângerea, susținând că decizia de atribuire a constatat că A. AG era în măsură să efectueze o mare parte din lucrările în sine și că: oferta L. AG cuprindea o eroare, întrucât unul dintre prețuri fusese înmulțit cu o sută. Recurentele au sesizat Tribunalul Administrativ (Verwaltungsgericht) ) de la cantonul Lucerne de la o acțiune de drept administrativ (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) pentru a se plânge că nu a avut acces la o instanță în sensul art. 6 alin. La 16 iulie 1996, Tribunalul a statuat că nu are competența de a examina acțiunea. În special, art. 6 din Convenție nu a considerat că ar trebui să se aplice, întrucât recurentele nu au demonstrat existența unui anumit drept. În sensul acestui articol, recurentele au prezentat o nouă acțiune administrativă Tribunalului Federal ( Bundesgericht) ) pe care acesta l-a respins la 12 noiembrie 1996; această decizie a fost notificată la 22 noiembrie 1996. Tribunalul a declarat în decizia sa că recurentele nu aveau calitatea de a acționa, în conformitate cu jurisprudența sa constantă potrivit căreia deciziile în materie de licitații nu se raportau la drepturile prevăzute de lege, în timp ce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . În ceea ce privește plângerea recurentelor cu privire la lipsa accesului la o instanță în sensul articolului 6 alineatul (1) din convenție, Tribunalul a considerat că această dispoziție nu consacră în sine noi drepturi materiale, ci nu a fost aplicabilă numai dacă există un sil. Un astfel de drept n a . În cazul în care ar putea fi adus în fața tribunalelor. Tribunalul a citat apoi articolele 18 și 19 din ordonanță (Verordnung) ) de completare a Legii privind licitațiile (a se vedea dreptul intern relevant de mai jos). Potrivit acestor dispoziții, oferta cea mai mică a fost, în principiu, echivalentă cu faptul că, în conformitate cu art. 18 alin. (2) din ordonanță, oferta cea mai mică nu este întotdeauna cea mai avantajoasă. Prin urmare, dreptul intern nu prevedea dreptul intern. De aceea, art. 6 alineatul (1) din Convenție nu a putut fi aplicat. Dreptul intern relevant Legea din 1973 privind licitațiile (subsemnata) ) de la cantonul Lucerne se ocupă de licitații și de atribuirea contractelor de lucrări de construcție de către cantonul Lucerne și de către municipalitățile sale. Art. 3 precizează că lucrările de construcție sunt, în principiu, atribuite ca urmare a unei cereri de ofertă care îi pune pe candidați în concurență. art. 6 prevede că persoanele ale căror interese demne de protecție sunt lezate ( in ihren personsönlichen schützenswerten Interessen beeinträchtigt ) poate sesiza Consiliul de Stat (Regierungsrat) cu privire la o cale de atac. (1) Lucrările de construcție și de aprovizionare sunt atribuite, în funcție de criteriul de economie, candidatului care a prezentat oferta cea mai avantajoasă (günstigsts Angelbot). L ) în măsura în care executarea lucrărilor de construcție sau de bunuri corespunde condițiilor și termenului stabilit. L. Cea mai joasă ofertă (niedrigsts Angelbot ) nu este întotdeauna cea mai avantajoasă. art. 19 (b) Oferte egale sau similare 1. În cazul ofertelor egale sau similare, trebuie luate în considerare următoarele criterii (a) dovada calității prestațiilor: (b) varietatea dintre candidații (c) nivelul de ocupare a forței de muncă pentru executarea lucrărilor de construcție (d) Domiciliarea fiscală în cantonul Lucerne sau în municipiul în cauză (e) plata impozitelor în cantonul Lucerna sau în municipalitatea în cauză (f) utilizarea materialelor și produselor de construcție locale (g) calificările profesionale ale șefului întreprinderii (adică ale maestrului artizan) și ale angajaților (h) formarea ucenicilor (i) crearea și menținerea locurilor de muncă în cantonul Lucernei sau în municipalitățile în cauză. 2. Ordinul de importanță a criteriilor menționate în 1) de mai sus este stabilit de autoritatea care decide atribuirea în funcție de situația cauzei și, în special, de situația economică. În conformitate cu art. 22 din ordonanță, autoritatea în cauză nu este obligată să comunice motivele candidaților a căror ofertă nu a fost reținută. Pe de altă parte, art. 9 din Legea federală privind piața internă (Binnenmarkt Electrolux) prevede o acțiune în justiție în cazul în care se afirmă că libertatea de acces la piața internă este restricționată. Cu toate acestea, această dispoziție nu a intrat în vigoare decât la 1 iulie 1998. GRIFS Recurentele se plâng că nu au avut acces la o instanță judecătorească, astfel cum se prevede la art. 6 alineatul (1) din convenție, în timp ce acest lucru ar fi fost cu atât mai necesar cu cât, pe parcursul întregii proceduri, au denunțat nereguli grave în procedura de licitație. Acest lucru poate fi confirmat de faptul că, în cursul procedurii în fața Consiliului de Stat al cantonului Lucernei, acestea nu au putut consulta dosarul. Dacă, așa cum a făcut Tribunalul Federal, nu există niciun drept de a vedea un contract atribuit ca răspuns la o ofertă specială, acest lucru duce la arbitrare, iar această procedură se reduce la un simulacru de invitație la procedura concurențială de ofertare. Recurentele susțin că există, în dreptul elvețian, dreptul de a vedea un contract atribuit ca răspuns la o ofertă specială. La art. 19 alineatul (1) din ordonanță se limitează la enumerarea criteriilor de atribuire a contractelor în cazul unor oferte egale sau similare. În acest caz, ceilalți candidați nu au respectat normele și, prin urmare, nu au făcut cea mai mică ofertă. EN Recurentele se plâng că nu au avut acces la o instanță în cursul procedurii incriminate, în defavoarea articolului 6 alineatul (1) din Convenție. În pasajele sale relevante, orice persoană are dreptul la audierea cauzei sale (...) de către o instanță (...) stabilită prin lege, care va decide (...) contestațiile privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...) Curtea reamintește că art. 6 alineatul (1) din Convenție garantează tuturor dreptul la ca o instanță să cunoască orice contestație cu privire la drepturile și obligațiile sale cu caracter civil; aceasta consacră astfel dreptul la o instanță În acest caz, se pune întrebarea dacă art. 6 din Convenție se aplică procedurii în cauză. În special, Curtea trebuie să caute dacă a existat o procedură în cauză. În acest sens, Curtea amintește că art. 6 alineatul (1) din convenție nu asigură el însuși drepturile și obligațiile cu caracter civil. În schimb, scopul său este acela de a oferi protecție procedurală drepturilor care pot fi recunoscute cel puțin în temeiul dreptului intern (hotărârea W.c. Regatul Unit din 8 iulie 1987, seria A nr. 121, pp. 32-33, § 73). În speță, art. 3 din Legea privind licitațiile pentru cantonul Lucerna prevede că lucrările de construcție și de furnizare sunt atribuite în principiu unei licitații. În conformitate cu art. 18 din lege, contractul este atribuit candidatului care a prezentat oferta cea mai avantajoasă, indicând, de asemenea, că, având în vedere condițiile și termenul în cauză, oferta cea mai mică nu este întotdeauna cea mai avantajoasă. În conformitate cu art. 22, nu este necesar să se comunice candidaților ale căror oferte nu au fost reținute motivele acestei decizii. Curtea recunoaște că aceste dispoziții instituie un mecanism concurențial pentru atribuirea contractelor de lucrări publice, dar și că acordă autorităților o libertate considerabilă de a lua o decizie; ele nu prevăd pentru niciun candidat dreptul de a executa un proiect precis de către autoritățile publice. Aceaceasta este ceea ce confirmă deciziile Tribunalului Administrativ al Cantonului de Lucernă din 16 iulie 1996 și ale Tribunalului Federal din 12 noiembrie 1996, ambele care concluzionează că dreptul intern nu acordă recurentelor dreptul de a primi un contract dat ca urmare a depunerii unei oferte. Curtea concluzionează că recurentele nu au putut, în niciun moment, să facă uz de un drept dat care să fie recunoscut în dreptul intern. Prin urmare, este necesar să se facă distincție între cauza Tinnelly & Sons Ltd și alții și McElduff și alții c. Regatul Unit, care privește dreptul 1998-IV, pp. 1655 și următoarele.) Nici un litigiu referitor la vreo discriminare nu a fost prezentat în la . Prin urmare, art. 6 din Convenție nu se aplică procedurii în cauză. Prin urmare, cererea este incompatibilă rațional cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 alin. (3) din Convenție. Prin urmare, intenționează să o respingă în temeiul art. 35 alin. (4) din Convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, pronunță cererea inadmisibilă. Vincent Berger Georg Ress grefier Președinte

[TRADUCTION]

(…)

EN FAIT

Les requérantes [Marti AG, Cellere AG, Gebr. Brun AG et Stuag AG] sont quatre sociétés de travaux publics ayant leur siège en Suisse. Elles sont représentées devant la Cour par M

e

E. Rüegg, avocat exerçant à Baden (Suisse).

A.

Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, exposés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit.

Le Journal officiel (

Kantonsblatt

) du canton de Lucerne publia le 24

février 1996 un appel d’offres émanant du Département des travaux publics (

Baudepartement

) du canton de Lucerne au sujet de «

travaux préparatoires sur le prolongement de [l’autoroute] N2/6 pour l’accès nord

». Dans ce même numéro, la municipalité de Kriens publia un autre appel d’offres concernant des «

travaux de canalisation et d’adduction d’eau devant être accomplis en liaison avec les travaux d’extension de la N2 pour l’accès nord

». La date limite de dépôt des offres était fixée au 25 mars 1996. Les offres devaient mentionner les travaux devant le cas échéant être sous-traités à d’autres sociétés.

Les requérantes soumirent trois offres, à savoir pour la construction de l’accès nord, pour la canalisation et pour l’adduction d’eau.

Le 27 mars 1996, les autorités examinèrent les offres. Les requérantes ne se virent confier aucun travaux. Selon les notes rédigées par les représentants des requérantes présents, les offres étaient les suivantes

:

– concernant l’accès nord

: sur les trois offres soumises, A. AG avait proposé un prix inférieur et L. AG un prix supérieur aux requérantes

;

– concernant les travaux de canalisation et d’adduction d’eau

: sur les deux offres, A. AG avait proposé un prix inférieur aux requérantes.

Peu après eut lieu une réunion entre l’administration et les requérantes dont il ressortit apparemment que la société A. AG n’était en fait pas en mesure d’effectuer elle-même la totalité des travaux et qu’en fin de compte, L. AG remontait à la deuxième place en raison d’une erreur de calcul de 400

000 francs suisses qu’elle disait avoir commise dans son offre.

En conséquence, les requérantes saisirent le Conseil d’Etat (

Regierungsrat

) du canton de Lucerne d’une plainte en vertu de l’article 6 de la loi sur les appels d’offres (

Submissionsgesetz

, voir le droit interne ci-dessous). Selon elles, il y avait eu des erreurs de procédure et des infractions à la loi sur les appels d’offres, notamment en ce que A. AG avait omis de préciser dans son offre quels travaux elle comptait sous-traiter et l’offre de L. AG comportait des éléments de concurrence déloyale.

Le Conseil d’Etat du canton de Lucerne rejeta la plainte le 14 juin 1996, faisant valoir que la décision d’attribution avait constaté que A. AG était en mesure d’effectuer une grande partie des travaux elle-même et que l’offre de L. AG renfermait une erreur, puisque l’un des prix avait été multiplié par cent.

Les requérantes saisirent le Tribunal administratif (

Verwaltungsgericht

) du canton de Lucerne d’un recours de droit administratif (

Verwaltungsgerichtsbeschwerde

) pour se plaindre de ne pas avoir eu accès à un tribunal au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. Elles dénonçaient aussi le fait qu’elles n’avaient pas pu consulter le dossier et que la loi avait été mal appliquée.

Le 16 juillet 1996, le Tribunal jugea qu’il n’avait pas compétence pour examiner le recours. En particulier, l’article 6 de la Convention ne trouvait pas à s’appliquer puisque les requérantes n’avaient pas démontré l’existence d’un «

droit

» au sens de cet article.

Les requérantes présentèrent un nouveau recours administratif au Tribunal fédéral (

Bundesgericht

) que celui-ci rejeta le 12 novembre 1996. Cette décision fut notifiée le 22 novembre 1996.

Le Tribunal déclara dans sa décision que les requérantes n’avaient pas qualité pour agir, conformément à sa jurisprudence constante selon laquelle les décisions en matière d’appels d’offres ne se rapportaient pas à des droits prévus par la loi, alors qu’il s’agit d’une condition nécessaire pour présenter un recours administratif. S’agissant de la plainte des requérantes concernant l’absence d’accès à un tribunal au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, le Tribunal considéra que cette disposition ne consacrait pas en elle-même de nouveaux droits matériels, mais n’était applicable que s’il existait un «

droit

» reconnu en droit interne. Un tel droit n’existait que s’il pouvait être porté devant les tribunaux. Le Tribunal cita ensuite les articles 18 et 19 de l’ordonnance (

Verordnung

) complétant la loi sur les appels d’offres (voir le droit interne pertinent ci-dessous). Selon ces dispositions, l’offre la plus basse l’emportait en principe bien que, aux termes de l’article 18 § 2 de l’ordonnance, l’offre la plus basse ne soit pas toujours la plus avantageuse. En conséquence, le droit interne ne prévoyait pas le «

droit

» de voir un contrat attribué en réponse à une offre particulière, raison pour laquelle l’article 6 § 1 de la Convention ne trouvait pas à s’appliquer.

B.

Droit interne pertinent

La loi de 1973 sur les appels d’offres (

Submissionsgesetz

) du canton de Lucerne traite des appels d’offres et de l’attribution des contrats de travaux de construction par le canton de Lucerne et ses municipalités. L’article 3 précise que les travaux de construction sont en principe adjugés à la suite d’un appel d’offres mettant les candidats en concurrence. L’article 6 prévoit que les personnes dont les intérêts dignes de protection sont lésés (

in ihren persönlichen schützenswerten Interessen beeinträchtigt

) peuvent saisir le Conseil d’Etat (

Regierungsrat

) d’un recours.

L’ordonnance venant compléter la loi dispose, dans ses passages pertinents

:

«

Article 18

Critères d’attribution

a) Généralités

günstigstes Angebot

).

tiefster Preis

) dans la mesure où l’exécution des travaux de construction ou fournitures correspond aux conditions et au délai exigés. L’offre la plus basse (

niedrigstes Angebot

) n’est donc pas toujours la plus avantageuse.

Article 19

b) Offres égales ou similaires

:

a) la preuve de la qualité des prestations

;

b) la variété parmi les candidats

;

c) le niveau d’emploi pour l’exécution des travaux de construction

;

d) la domiciliation fiscale dans le canton de Lucerne ou dans la municipalité concernée

;

e) le paiement des impôts dans le canton de Lucerne ou dans la municipalité concernée

;

f) l’utilisation de matériaux et produits de construction locaux

;

g) les qualifications professionnelles du chef d’entreprise (c’est-à-dire du maître artisan) et des employés

;

h) la formation des apprentis

;

i) la création et le maintien d’emplois dans le canton de Lucerne ou les municipalités concernées.

»

Conformément à l’article 22 de l’ordonnance, l’autorité concernée n’est pas tenue de communiquer ses raisons aux candidats dont l’offre n’a pas été retenue.

Par ailleurs, l’article 9 de la loi fédérale sur le marché intérieur (

Binnenmarktgesetz

) prévoit un recours en justice en cas d’allégation de restriction de la liberté d’accès au marché intérieur. Toutefois, cette disposition n’est entrée en vigueur que le 1

er

juillet 1998.

GRIEFS

Les requérantes se plaignent de ne pas avoir eu accès à un tribunal ainsi que l’exige l’article 6 § 1 de la Convention alors que cela aurait été d’autant plus nécessaire que, tout au long de la procédure, elles ont dénoncé de graves irrégularités dans la procédure d’appel d’offres. On peut en voir confirmation dans le fait qu’au cours de la procédure devant le Conseil d’Etat du canton de Lucerne, elles n’ont pas pu consulter le dossier. Si, comme l’affirme le Tribunal fédéral, il n’existe pas de droit de voir un contrat attribué en réponse à une offre particulière, cela conduit à l’arbitraire, et cette procédure se réduit à un simulacre de mise en concurrence.

Les requérantes soutiennent qu’il existe en droit suisse un droit de voir un contrat attribué en réponse à une offre particulière. C’est ainsi que la loi sur les appels d’offres prévoit de saisir le Conseil d’Etat du canton de Lucerne d’un recours. L’ordonnance qui vient en complément de cette loi prévoit de plus d’octroyer le contrat au candidat moins-disant. L’article 19 § 1 de l’ordonnance se borne à énumérer les critères d’attribution des contrats en cas d’offres égales ou similaires. En l’occurrence, les autres candidats n’avaient pas respecté la réglementation et n’avaient donc pas fait l’offre la plus basse.

EN DROIT

Les requérantes se plaignent de n’avoir pas eu accès à un tribunal au cours de la procédure incriminée, au mépris de l’article 6 § 1 de la Convention.

Celui-ci dispose en ses passages pertinents

:

«

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)

».

La Cour rappelle que l’article 6 § 1 de la Convention garantit à chacun le droit à ce qu'un tribunal connaisse de toute contestation relative à ses droits et obligations de caractère civil ; il consacre de la sorte le «

droit à un tribunal

», dont le droit d'accès, à savoir le droit de saisir le tribunal en matière civile, constitue un aspect (arrêt Philis c. Grèce (n° 1) du 27 août 1991, série A n° 209, p. 20, § 59).

En l’espèce se pose la question de savoir si l’article 6 de la Convention s’applique à la procédure en cause.

La Cour doit en particulier rechercher s'il y avait «

contestation

» sur un «

droit

» que l'on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne (arrêt Zander c. Suède du 25 novembre 1993, série A n°

279-B, p. 38, § 22). A cet égard, la Cour rappelle que l’article 6 § 1 de la Convention n'assure par lui-même aux «

droits et obligations de caractère civil

» aucun contenu déterminé et ne vise pas à créer de nouveaux droits matériels dénués de base légale dans l’Etat concerné. Il a plutôt pour but de conférer une protection procédurale aux droits que l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne (arrêt W. c. Royaume-Uni du 8 juillet 1987, série A n° 121, pp. 32-33, § 73).

En l’espèce, l’article 3 de la loi sur les appels d’offres du canton de Lucerne prévoit que les travaux de construction et de fournitures sont par principe attribués à l’issue d’un appel d’offres. L’ordonnance complétant la loi dispose en son article 18 que le contrat est attribué au candidat ayant soumis l’offre la plus avantageuse, tout en indiquant également que, eu égard aux conditions et au délai exigés, l’offre la plus basse n’est pas toujours la plus avantageuse. L’article 19 énumère en outre les autres critères à prendre en considération en cas d’offres égales ou similaires. Aux termes de l’article 22, il n’y a pas lieu de communiquer aux candidats dont l’offre n’a pas été retenue les motifs de cette décision.

La Cour reconnaît que ces dispositions mettent en place un mécanisme concurrentiel pour l’octroi de contrats de travaux publics, mais aussi qu’elles accordent aux autorités une latitude considérable pour prendre leur décision. Elles ne prévoient nullement pour un quelconque candidat le droit de faire exécuter un projet précis par les autorités publiques.

C’est ce que confirment les décisions du Tribunal administratif du canton de Lucerne du 16 juillet 1996 et du Tribunal fédéral du 12 novembre 1996, qui concluent toutes deux que le droit interne n’accorde pas aux requérantes le «

droit

» de se voir octroyer un contrat donné à la suite de la soumission d’une offre.

La Cour en conclut que les requérantes n’ont à aucun moment pu faire valoir un droit donné qui soit reconnu en droit interne. Il y a donc lieu de distinguer l’espèce de l’affaire Tinnelly & Sons Ltd et autres et McElduff et autres c.

Royaume-Uni, qui concernait le «

droit

» découlant de la discrimination alléguée contre les candidats (arrêt du 10 juillet 1998,

Recueil des arrêts et décisions

1998-IV, pp. 1655 et suiv.). Aucun grief relatif à une quelconque discrimination n’a été soumis en l’occurrence.

Il s’ensuit que l’article 6 de la Convention ne s’applique pas à la procédure en cause. La requête est donc incompatible

ratione materiae

avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Partant, il échet de la rejeter en vertu de l’article 35 § 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare

la requête irrecevable.

Vincent

Berger

Georg

Ress

Greffier

Président