Vainiokangas împotriva Finlandei

CUARTA DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILitatea cererii nr. 31766/96 de către Heikki VAINIOKANGAS împotriva Finlandiei Curții Europene a Drepturilor Omului (a patra secțiune), care stă la 7 septembrie 2000 în calitate de Cameră compusă din G. Ress, Președintele I. Cabral Barreto, V. Butkevych, dna N. Vajić, J. Hedigan, M. Pellonpää, dna S. Botoucharova, judecători și V. Berger, grefierul secțiunii având în vedere cererea de mai sus introdusă la 6 noiembrie 1995 cu Comisia Europeană a Drepturilor Omului și înregistrată la 6 iunie 1996, având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, prin care competența de a examina cererea a fost transferată Curții, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTE Reclamantul este un național finlandez, născut în 1936 și locuiește în Jutsa.

El este reprezentat în fața Curții de către dl Mikko Hunnakko, un avocat practicant în Helsinki. Circumstanțele cauzei [Notă1] Faptele cauzei, astfel cum au fost prezentate de reclamant, pot fi rezumate după cum urmează. La 30 decembrie 1993, Adunarea Municipală Kannonkoski (kunnanvaltuusto, kommunfullmäktige ), cu 13 voturi împotrivă 4, a respins reclamantul din postul său de primar prin aplicarea articolului 56, subsecțiunea 4, din Legea privind municipalitățile din 1976 (kunnallislaki, kommunallag 953/1976, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 979/1992). Decizia se referă la o lipsă de încredere durată în reclamant fără a detalia motivele acesteia. , că el nu a fost auzit în conformitate cu art. 15 din Actul de procedură administrativă (alintomenettelylaki, lag om förvaltningsförfarande 598/1982).

În plus, hotărârea de a-l respinge nu a fost motivată pe motive adecvate, pe baza faptelor, care au încălcat secțiunea 23 și 24 din respectiva lege. La 2 iunie 1994, Tribunalul Administrativ al Județeanului (läninoikeus, länsrätten ) din Finlanda Centrală a respins cererea reclamantului de o audiere orală, precum și apelul său. Curtea a constatat că i s-a oferit ocazia de a formula observații cu privire la o propunere de cinci membri ai adunării de a-și efectua concedierea și a fost în măsură să facă observații orale înaintea Adunării Municipale. Motivul în care se bazează pentru a-l respinge a fost legal, deoarece legea nu impune să se explice în mod specific pierderea încrederii în solicitant.

Nu s-a demonstrat că concedierea a fost motivată din motive nerespectabile îndeplinirii sarcinilor sale. Nici procedura sau concedierea în sine nu au fost ilegale în niciun alt sens. La 23 mai 1995, Curtea Supremă Administrativă (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen ) a respins cererea reclamantului de audiere orală, precum și apelul său, declarând că nu exista niciun motiv pentru a modifica decizia instanței inferioare.

Primarii sunt desemnați de adunarea municipală, dirijați administrația municipală și sunt răspunzătoare consiliului municipal (kunnanhallit, kommunstyrelsen ). Potrivit secțiunii 56, subsecțiunea 4 din Legea municipalităților, ca în vigoare la momentul respectiv, concedierea și sancțiunile disciplinare împotriva unui primar au fost guvernate de instrucția municipală către funcționarii săi ( virkasääntö, tjänstestadga ). Indiferent de această instrucție, un primar ar putea fi, de asemenea, respins de două treimi dintre membrii prezenti la o ședință a adunării municipale. Ca răspuns la o cerere a reclamantului și alții Ombudsmanul Parlamentar ( eduskunnan oikeusasiamies, riksdagens justitieombudsman ) a studiat o serie de decizii ale instanțelor administrative de județ prin care au fost respinse apelurile fostilor primari.

Deciziile au făcut în general trimitere la lucrările pregătitoare ale amendamentului din 1992 la Legea privind municipalitățile, potrivit căreia concedierea nu impune alte motive speciale decât lipsa de încredere demonstrată de votul majorității membrilor adunării. Nici concedierea nu poate fi considerată ilegală din punctul de vedere al principiilor generale ale dreptului administrativ. Cu toate acestea, Ombudsmanul a remarcat că instrucțiunile municipale prescriu condiții destul de stricte pentru respingerea unui oficial. Legea din 1994 privind funcționarii civili ai statului (valtion virkamieslaki, statstjänsemannalag 750/1994) și legislația privind contractele de muncă necesită mai multe motive importante pentru o concediere; în acest context, nu s-a demonstrat justificarea suficientă pentru a permite concedierea unui primar doar pentru că o majoritate din adunarea municipală a pierdut încrederea în el.

În opinia sa din 31 august 1995, Ombudsmanul a sugerat, în consecință, modificarea Actului privind municipalitățile, astfel încât să impună ca concedierea unui primar să se bazeze pe motive adecvate referitoare la competențele sau comportamentul său. 365/1995) care a intrat în vigoare la 1 iulie 1995 un primar poate fi respins printr-o decizie susținută de cel puțin două treimi dintre membrii adunării municipale. Primarul este informat înainte de motivele pentru care adunarea a pierdut încrederea în el și va avea posibilitatea de a răspunde (secțiunea 22 și 25). Reclamantul se plânge în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție că a fost negat efectiv o audiere corectă și publică a instanței. Nu au fost furnizate motive pentru concedierea care nu au fost precedate de nicio acțiune disciplinară sau de altă acțiune care să-și critice îndeplinirea sarcinilor sale.

cu privire la reclamantul pentru a dovedi că concedierea sa a fost arbitrară și ilegală, el nu a fost autorizat să prezinte argumente și să audă martori la o audiere orală. Legislația aplicată în cazul său a slăbit în mod eficient poziția primarilor în măsura în care nu mai avea dreptul în principiu de a rămâne în funcție sau orice altă protecție împotriva concedierii arbitrare. Prin urmare, acestea nu ar mai putea fi considerate funcționari în sensul articolului 6 și această dispoziție este aplicabilă. În plus, postul municipal al reclamantului nu ar putea fi egalat cu cel al unui funcționar al statului. Chiar dacă reclamantul ar putea fi considerat funcționar public în sensul articolului 6, această dispoziție ar trebui să se aplice indiscriminat acestei categorii, precum și oricare alt grup de profesioniști.

Reclamantul se plânge în continuare că concedierea sa a încălcat dreptul său la libertatea de opinie. Revocarea sa a fost presupusă orchestrată de lideri politicieni municipali care nu au fost de acord cu el în legătură cu necesitatea de primire a refugiaților și a aderării Finlandei la Uniunea Europeană. Reclamantul nu invocă nicio dispoziție specifică a Convenției. Reclamantul se plânge că a fost refuzat o audiere corectă și publică în încălcarea art. 6 § 1 din Convenție. Această dispoziție prevede, în măsura în care este relevantă, după cum urmează: "În determinarea drepturilor sale civile ..., toată lumea are dreptul la o audiere corectă și publică ... de [un] tribunal instituit prin lege…

" Curtea trebuie să stabilească dacă prevederea de mai sus este aplicabilă în cazul în cauză, adică dacă dreptul reclamantului de a rămâne în funcție, așa cum a afirmat el în cadrul procedurii de instanță administrativă, a fost un „dreptul civil” în sensul prezentei dispoziții. Regard trebuie să fie avut în vedere faptul că procedura în cauză se referă la concedierea unui oficial care lucrează pentru o autoritate publică (a se vedea Frydlender v. Franța [GC], nr. 30979/96, CEDH 2000, și Pellegrin v. Franța [GC], nr. 28541/95, ECHR 1999-VIII).

După ce a adoptat un criteriu funcțional bazat pe natura sarcinilor și responsabilităților funcționarilor, Curtea a hotărât că singurele litigii excluse din domeniul de aplicare al articolului 6 § 1 din Convenție sunt cele ridicate de funcționarii publici ale căror sarcini tipificarea activităților specifice ale serviciului public în măsura în care acesta din urmă acționează ca depozitar al autorității publice responsabile cu protecția intereselor generale ale statului sau a altor autorități publice. Prin urmare, Curtea trebuie să cerceteze în fiecare caz dacă postul reclamantului implică – având în vedere natura sarcinilor și responsabilităților care îi aparțin – participarea directă sau indirectă la exercitarea competențelor conferite de dreptul public și de sarcinile destinate să protejeze interesele generale ale statului sau ale altor autorități publice.

În conformitate cu obiectul și scopul Convenției, interpretarea Curții cu privire la excepțiile la garanțiile prevăzute de art. 6 § 1 trebuie să fie restrictivă (a se vedea, în special, §§ 32 și ses., al hotărârii Frydlender și §§ 64 și ses., al hotărârii Pellegrin). Curtea constată că postul reclamantului în calitate de primar implicat în dirijarea hotărârii Frydlender și § 64 și ses. postul său a implicat participarea directă la exercitarea competențelor și a sarcinilor conferite sau impuse municipiului de drept public, în scopul de a proteja interesele generale ale municipiului. În plus, a fost răspunzător, în cele din urmă, reprezentanților aleși ai municipiului, adică unui organism politic.

În aceste circumstanțe și chiar pe baza interpretării restrictive menționate anterior cu privire la excepțiile aplicabile la art. 6, Curtea nu constată că procedura din cauza reclamantului intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. În consecință, art. 6 este inaplicabil. cu dispozițiile Convenției și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 § 3 din Convenție. Reclamantul se plâng în continuare că concedierea sa a încălcat dreptul său la libertate de opinie. În temeiul articolului 35 § 1 din Convenție, Curtea poate trata chestiunea numai după epuizarea tuturor măsurilor interne, în conformitate cu normele de drept internațional recunoscute în general și în termen de șase ani. Momente de la data în care a fost luată decizia finală.

Epuizarea căilor interne de recurs nu trebuie să fie doar tehnică, ci să intre în substanța reclamației. În cazul în care reclamantul nu a recurs împotriva concediării sale, argumentând că aceasta a încălcat dreptul său la libertate de opinie (cum este garantat de art. 9 din Convenție) sau al său drept la libertatea de exprimare (în conformitate cu art. 10). În acest sens, el nu a epuizat, în acest sens, căile de recurs interne de care are acces. Rezultă că această plângere trebuie respinsă în temeiul articolului 35 § 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea, în unanimitate, DECLAREA DECLARĂ APLICAȚIA INADMISSIBILĂ Vincent Berger Georg Ress Președintele grefierului [Notă1] Include informațiile obținute de Guvern cu privire la cererea judecătorului raportor [articolul (a)] sau cererea camerei [art. 54 § 3 litera (a)], cu indicarea acestui fapt, dacă este cazul.

FOURTH SECTION

DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no. 31766/96 by Heikki VAINIOKANGAS against Finland The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting on 7 September 2000 as a Chamber composed of Mr G. Ress, President , Mr I. Cabral Barreto, Mr V. Butkevych, Mrs N. Vajić, Mr J. Hedigan, Mr M. Pellonpää, Mrs S. Botoucharova, judges , and Mr V. Berger, Section Registrar , Having regard to the above application introduced with the European Commission of Human Rights on 6 November 1995 and registered on 6 June 1996, Having regard to Article 5 § 2 of Protocol No. 11 to the Convention, by which the competence to examine the application was transferred to the Court, Having deliberated, decides as follows: THE FACTS The applicant is a Finnish national, born in 1936 and living in Joutsa.

He is represented before the Court by Mr Mikko Hunnakko, a lawyer practising in Helsinki. A. The circumstances of the case [Note1] The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows. On 30 December 1993 the Kannonkoski Municipal Assembly ( kunnanvaltuusto, kommunfullmäktige ), by 13 votes to 4, dismissed the applicant from his post as Mayor by application of section 56, subsection 4, of the 1976 Municipalities Act ( kunnallislaki, kommunallag 953/1976, as amended by Act no. 979/1992). The decision referred to a long-lasting lack of confidence in the applicant without detailing the reasons therefor. The applicant appealed, arguing, inter alia , that he had not been heard in accordance with section 15 of the Act on Administrative Procedure ( hallintomenettelylaki, lag om förvaltningsförfarande 598/1982).

Further, the decision to dismiss him had not been grounded on adequate reasons based on facts, which was in breach of sections 23 and 24 of the said Act. On 2 June 1994 the County Administrative Court ( lääninoikeus, länsrätten ) of Central Finland dismissed the applicant’s request for an oral hearing as well as his appeal. The court found that he had been afforded an opportunity to comment on a motion by five assembly members to proceed to his dismissal and had been able to make oral comments before the Municipal Assembly. The reason relied on for dismissing him was a lawful one, as the law did not require that the loss of confidence in the applicant be specifically explained. It had not been shown that the dismissal had been grounded on reasons unrelated to the performance of his duties.

Nor had the procedure or the dismissal itself been unlawful in any other respect. On 23 May 1995 the Supreme Administrative Court ( korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen ) dismissed the applicant’s request for an oral hearing as well as his appeal, stating that there was no reason to amend the decision of the lower court. B. Relevant domestic law Mayors are appointed by the municipal assembly, direct the municipal administration and are answerable to the municipal board ( kunnanhallitus, kommunstyrelsen ). According to section 56, subsection 4, of the Municipalities Act, as in force at the relevant time, the dismissal of, and disciplinary sanctions against, a mayor were governed by the municipal instruction to its civil servants ( virkasääntö, tjänstestadga ). Regardless of that instruction, a mayor could also be dismissed by two thirds of the members present at a meeting of the municipal assembly.

In response to a petition by the applicant and others the Parliamentary Ombudsman ( eduskunnan oikeusasiamies, riksdagens justitieombudsman ) studied a number of decisions of county administrative courts whereby former mayors’ appeals had been rejected. The decisions had generally referred to the preparatory works of the 1992 amendment to the Municipalities Act, according to which a dismissal required no special reasons other than the lack of confidence shown by the vote of the majority of the assembly members. Nor could the dismissals be considered unlawful from the point of view of general principles of administrative law. The Ombudsman noted however that the municipal instructions prescribed rather strict conditions for dismissing an official.

The 1994 Act on Civil Servants of the State ( valtion virkamieslaki, statstjänstemannalag 750/1994) and the legislation on labour contracts further required weighty reasons for a dismissal. Against this background sufficient justification had not been shown for allowing the dismissal of a mayor merely because a majority in the municipal assembly had lost confidence in him or her. In his opinion of 31 August 1995 the Ombudsman accordingly suggested that the Act on Municipalities be amended so as to require that the dismissal of a mayor be based on adequate reasons relating to his or her skills or conduct. Under the 1995 Municipalities Act ( kuntalaki, kommunallag 365/1995) which entered into force on 1 July 1995 a mayor may be dismissed by a decision supported by at least two thirds of the members of the municipal assembly.

The mayor shall be informed beforehand of the reasons why the assembly have lost confidence in him or her and shall be given an opportunity to respond (sections 22 and 25). COMPLAINTS 1. The applicant complains under Article 6 § 1 of the Convention that he was effectively denied a fair and public court hearing. No reasons were given for his dismissal which had not been preceded by any disciplinary or other action criticising his performance of his duties. Although as a result the onus was de facto on the applicant to prove that his dismissal had been arbitrary and unlawful, he was not allowed to present argument and hear witnesses at an oral hearing. The legislation applied in his case had effectively weakened the position of mayors to such an extent that they no longer had a right in principle to remain in office or any other protection against arbitrary dismissal.

Hence they could no longer be considered civil servants for the purposes of Article 6 and this provision is applicable. Moreover, the applicant’s municipal post could not be equated with that of a civil servant of the State. Even if the applicant could be considered a civil servant for the purposes of Article 6, this provision should apply indiscriminately to this category as well as to any other group of professionals. The applicant further challenges the Finnish reservation to Article 6 in respect of the right to an oral hearing. 2. The applicant further complains that his dismissal violated his right to freedom of opinion. His dismissal was allegedly orchestrated by leading municipal politicians who disagreed with him on the necessity of receiving refugees and Finland’s membership of the European Union.

The applicant invokes no specific Convention provision. THE LAW 1. The applicant complains that he was denied a fair and public hearing in violation of Article 6 § 1 of the Convention. This provision reads, as far as relevant, as follows: "In the determination of his civil rights ..., everyone is entitled to a fair and public hearing ... by [a] tribunal established by law… " The Court must determine whether the above provision is applicable to the present case, i.e. whether the applicant’s right to remain in office, as asserted by him in the administrative court proceedings, was a “civil right” for the purposes of this provision. Regard must be had to the fact that the proceedings concerned the dismissal of an official working for a public authority (see Frydlender v. France [GC], no. 30979/96, ECHR 2000, and Pellegrin v. France [GC], no. 28541/95, ECHR 1999-VIII).

Having adopted a functional criterion based on the nature of the official’s duties and responsibilities, the Court has decided that the only disputes excluded from the scope of Article 6 § 1 of the Convention are those raised by public servants whose duties typify the specific activities of the public service in so far as the latter is acting as the depositary of public authority responsible for protecting the general interests of the State or other public authorities. The Court must therefore seek to ascertain in each case whether the applicant’s post entailed – in the light of the nature of the duties and responsibilities appertaining to it – direct or indirect participation in the exercise of powers conferred by public law and duties designed to safeguard the general interests of the State or of other public authorities.

In accordance with the object and purpose of the Convention the Court’s interpretation of the exceptions to the safeguards afforded by Article 6 § 1 must be a restrictive one (see, in particular, §§ 32 et seq. of the Frydlender judgment and §§ 64 et seq. of the Pellegrin judgment). The Court notes that the applicant’s post as mayor involved directing the administration of the municipality as its highest official. His post entailed direct participation in the exercise of powers and duties conferred or imposed on the municipality by public law with the aim of safeguarding the general interests of the municipality. Moreover, he was ultimately answerable to the elected representatives of the municipality, i.e.

to a political body. In these circumstances and even on the basis of the aforementioned restrictive interpretation of the exceptions to the applicability of Article 6 the Court does not find it established that the proceedings in the applicant’s case fell within the scope of that provision. Accordingly, Article 6 is inapplicable. It follows that this complaint is incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention and must be rejected pursuant to Article 35 § 3 of the Convention. 2. The applicant further complains that his dismissal violated his right to freedom of opinion. Under Article 35 § 1 of the Convention the Court may only deal with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law, and within a period of six months from the date on which the final decision was taken.

The exhaustion of domestic remedies must not be merely technical in nature but enter into the substance of the grievance. In the present case the applicant did not appeal against his dismissal by arguing that it violated his right to freedom of opinion (as guaranteed by Article 9 of the Convention) or his right to freedom of expression (as guaranteed by Article 10). Accordingly, he has not in this respect exhausted the domestic remedies available to him. It follows that this complaint must be rejected pursuant to Article 35 § 4 of the Convention. For these reasons, the Court, unanimously,

DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE

. Vincent Berger Georg Ress Registrar President [Note1] Include information obtained from the Government on the Judge Rapporteur’s request (Rule 49 § 2 (a)) or Chamber’s request (Rule 54 § 3 (a)), with indication of this fact, where appropriate.