SECȚIUNEA A TREIA DECIZIA PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 38748/97 prezentate de IMMEUBLESER împotriva Franței Curtea Europeană a Drepturilor LUI Având în vedere cererea prezentată anterior Comisiei Europene pentru Drepturile Omului la 30 iulie 1997 și înregistrată la 25 noiembrie 1997, având în vedere art. 5 alineatul (2) din Protocolul nr. 11 la Convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de recurentă, După ce a deliberat, face următoarea decizie ÎN FAȚĂ reclamanta este o societate anonimă (SA) franceză al cărei sediu este la Paris. În fața Curții, aceasta este reprezentată de Masters Delaporte și Briard, avocați în Consiliul de Stat și în Curtea de Casație din Paris. Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. Circumstanțe speciale ale cauzei Prin convenție anterioară în fața notarului la 27 ianuarie 1987, reclamanta și-a asumat angajamentul de a cumpăra un ansamblu imobiliar situat la Paris. Printre condițiile speciale cuprinse în convenție se număra și purificarea drepturilor de preempție ale orașului Paris. După semnarea acestei convenții, recurenta a inițiat demersurile necesare pentru realizarea, pe teren care a făcut obiectul vânzării, a unei clădiri afectate de utilizarea comerțului și a proprietății. Cu toate acestea, la 30 aprilie În 1987, primarul Parisului și-a făcut cunoscut decizia de a exercita dreptul de preempțiune al orașului Paris în vederea realizării, pe acest teren, a unui echipament public. Recurenta sesizează Tribunalul Administrativ din Paris cu privire la o hotărâre în anulare a acestei decizii, însoțită de o hotărâre în suspendare a executării. Prin hotărârea din 20 octombrie În 1987, tribunalul administrativ a respins cele două cereri. Recurenta a solicitat Consiliului de Stat, care, printr-o hotărâre din 19 februarie 1993, a anulat hotărârea Tribunalului Administrativ, precum și decizia de preempție a primarului Parisului din 30 aprilie 1987 pentru motivare insuficientă. Cu toate acestea, clădirea pe termen scurt a fost achiziționată de către orașul Paris la 13 iulie 1987. 1988 și lucrările de construcție, inclusiv o capelă și o sală de sport, fuseseră executate. La 7 aprilie 1993, reclamanta a prezentat primarului Paris o reclamație grațioasă privind plata unei sume de 26 571 387 FF în despăgubirea prejudiciilor suferite ca urmare a deciziei de preempție. Plângerea a făcut obiectul unei decizii implicite de respingere. Prin hotărârea din 21 aprilie, recurenta sesizează Tribunalul Administrativ din Paris cu privire la o acțiune în răspundere a orașului Paris și a solicitat executarea unei despăgubiri. 1994, Tribunalul Administrativ din Paris a respins cererea în despăgubire pe motiv că reclamanta .. nu justifica, în speță, un prejudiciu de natură să angajeze răspunderea orașului Paris prin Hotărârea din 21 martie 1995, Curtea Administrativă din Paris a anulat hotărârea din 21 aprilie 1994 și a respins cererea din partea reclamantei, în special după cum urmează: În ceea ce privește responsabilitatea orașului Paris (...) la mai puțin de 30 aprilie 1987, decizia de preempție poate duce la repararea în beneficiul societății apelante Cu privire la prejudiciu Având în vedere că prejudiciul invocat de societatea anonimă (Imbublible Group Kosser) legat de pierderea profiturilor preconizate prin realizarea unui proiect imobiliar, și nu cu suficiente justificări, nu prezintă un caracter cert și nici măcar o legătură directă cu decizia anulată din 30 aprilie 1987 a primarului Parisului ; că, în aceste condiții, cererea depusă de societatea anonimă ar trebui respinsă în fața Tribunalului Administrativ din Paris. Recurenta s-a ocupat de casarea în fața Consiliului de Stat, susținând în special că instanța administrativă nu și-a motivat suficient hotărârea prin faptul că nu a precizat elementele pe care și-a întemeiat aprecierea pentru prejudiciu. La tribunalul din fața Consiliului de Stat, ținut la 15 ianuarie 1997, dezbaterile au fost încheiate în momentul în care comisarul guvernului a luat cuvântul. Acesta a încheiat în favoarea respingerii recursului. Consiliul recurentei, prezent în instanță, nu a putut să răspundă oral la concluziile comisarului guvernului. La 15 ianuarie 1997 a prezentat o notă în deliberare. Printr-o hotărâre pronunțată la 3 februarie 1997, în formarea comisiei de recurs în casare, Consiliul a decis să nu admită cererea. Elemente de drept relevante Codul instanțelor administrative tricle R.196 După raportul întocmit cu privire la fiecare cauză de către un membru al formării de judecată (...), părțile pot prezenta fie în persoană, fie de către un avocat în cadrul Consiliului de Stat și al Curții de Casație, fie de către un avocat, observații orale în sprijinul concluziilor lor scrise. Formarea de judecată poate, de asemenea, să-i audieze pe agenții administrației competente sau să-i cheme în fața ei pentru a oferi explicații. La tribunalul administrativ, președintele formării de judecată poate solicita, în cursul procesului de judecată și în mod excepțional, clarificări de la orice persoană prezentă, dintre care una dintre părți dorește audierea. În conformitate cu Decretul nr. 63-766 din 30 iulie 1963 privind organizarea și funcționarea Consiliului de Stat, comisarii guvernului sunt prinși printre stăpânii cererilor și ascultătorilor Consiliului de Stat. Comisarul guvernului are misiunea, conform termenilor utilizați de Consiliul de Stat (10 iulie 1957, Gervaise, Rec. Lebon, p. 466): de a prezenta Consiliului întrebările pe care le prezintă în ceea ce privește judecarea fiecărei căi de atac și de a face cunoscute, în mod independent, concluziile sale, evaluarea sa, care trebuie să fie imparțială, cu privire la circumstanțele de fapt ale cazului și normele de drept aplicabile, precum și opinia sa cu privire la soluțiile pe care le solicită, în funcție de conștiința sa, litigiul prezentat instanței Comisarul guvernului își pronunță în mod obligatoriu concluziile, care trebuie să fie motivate, fără a fi în măsură să dea înțelepciune jurisdicției. El asistă la deliberările cauzei, dar nu votează și, în principiu, nu vorbește. În acest sens, dl comisar al Guvernului trebuie să se abțină de la a lua în considerare deliberarea, amestecându-și vocea, poate totuși să participe la aceasta în cazul în care colegii săi ar dori să-l întrebe despre înțelesul concluziilor sale (R. Guilleen) (R. Comisarii guvernului aproape de instanțele administrative și, în special, aproape de Consiliul de Stat francez Revista de Drept Public R.D.P.) 1955, p. 281). Părțile la litigiu nu iau cuvântul după comisarul guvernului. În schimb, ele pot, chiar dacă nu sunt reprezentate de un avocat, să exprime un punct de vedere final într-o notă deliberată În ordonanța sa din 4 februarie 2000, Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba (nr. C-17/98), Curtea a Comunităților Europene s-a exprimat după cum urmează cu privire la rolul avocatului general în fața sa (reclamantul solicita să poată răspunde concluziilor avocatului general) : (...) avocații generali (...) nu constituie un Parchet sau un Parchet public și nu intră sub incidența nici unei autorități, spre deosebire de ceea ce rezultă din organizarea judiciară a anumitor state membre. În exercitarea funcțiilor lor, ei nu sunt responsabili de apărarea oricărui interes. (...) rolul avocatului general (...) constă în prezentarea, în mod public, cu toată imparțialitatea și independența, a unor concluzii motivate cu privire la cauzele prezentate Curții, în scopul de a participa la îndeplinirea misiunii sale, care este de a asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatului. (...) Concluziile avocatului general pun capăt procedurii orale. În afara dezbaterii dintre părți, concluziile deschid faza de deliberări a Curții. Prin urmare, nu se referă la un aviz adresat judecătorilor sau părților care ar adresa unei autorități din afara Curții sau "împrumută" autoritatea sa celei [d'un] minister public" (hotărârea Vermeulen c. Belgia, din 20 februarie 1996, Rec., 1996-I, § 31), dar de la adoptarea individuală, motivată și exprimată public, a unui membru al instituției însăși În acest fel, avocatul general participă în mod public și personal la procesul de elaborare a deciziei Curții și, prin urmare, la îndeplinirea funcției judiciare conferite acesteia din urmă. Concluziile sunt publicate, de altfel, împreună cu hotărârea Curții. Având în vedere legătura atât organică, cât și funcțională dintre avocatul general și Curte, (...) jurisprudența citată anterior a Curții Europene a Drepturilor Omului nu pare să poată fi transpusă în concluziile avocaților generali la Curte [hotărârile Vermeulen citată anterior, Lobo Machado c. Portugalia din 20 februarie 1996, Rec., 1996-I, p. 195, § 28-31; Van Orshoven c. Belgia din 25 iunie 1998, Rec. 1998-III, p. 1040 § 38-41 ; J.J. c. Țările de Jos din 27 martie 1998, Rec., 1998-II, p. 604, § 42 și 43 și K.D.B. c. Țările de Jos din 27 martie 1998, Rec., 1998-II, p. 621, § 43 și 44). În plus, trebuie subliniat faptul că, având în vedere constrângerile specifice inerente procedurii judiciare comunitare, legate în special de regimul său lingvistic, recunoașterea părților dreptului de a formula observații ca răspuns la concluziile avocatului general, cu corolar al dreptului pentru celelalte părți (și, în cauzele preliminare, care reprezintă majoritatea cauzelor prezentate Curții, toate statele membre, Comisia și celelalte instituții interesate) de a răspunde acestor observații, s-ar confrunta cu dificultăți considerabile și ar prelungi considerabil durata procedurii. Desigur, constrângerile inerente organizării judiciare comunitare nu pot justifica necunoașterea dreptului fundamental la o procedură contradictorie. poate fi influențată de argumente care nu ar fi putut fi discutate de către părți, pe care Curtea le poate da din oficiu sau la propunerea avocatului general, sau la cererea părților care solicită redeschiderea procedurii orale (...) în cazul în care consideră că nu este suficient de bine informată sau în cazul în care cauza trebuie pronunțată pe baza unui argument care nu a fost dezbătut între părți (...) GRIEF Recurenta invocă încălcarea articolului 6 alineatul (1) din Convenție în măsura în care garantează dreptul la un proces echitabil, respectând principiul egalității armelor din cauza lipsei de comunicare a concluziilor comisarului pentru guvern, a lanului de a răspunde și a prezenței comisarului pentru guvern în deliberarea Consiliului de Stat. Aceasta arată în special că, în cazul în care practica admite că părțile depun o notă în mod deliberat 1 a Convenției în acest sens garantează dreptul la un proces echitabil, respectând principiul egalității armelor din cauza lipsei de comunicare a concluziilor comisarului pentru guvern, a răspunsului la acesta și a prezenței comisarului pentru guvern în deliberarea Consiliului de Stat. Orice persoană are dreptul la o audiere echitabilă, publică și într-un termen rezonabil, de către o instanță independentă și imparțială, stabilită prin lege, care va decide, fie cu privire la drepturile și obligațiile sale civile... Guvernul pârât arată că comisarul guvernului - contrar a ceea ce sugerează numele său - nu sprijină nicio parte a litigiului, spre deosebire de procurorul public în materie penală. Rolul său este de a emite un aviz personal și independent cu privire la un caz, iar concluziile sale constituie, de fapt, prima etapă a deliberării. Ca membru al instanței, spre deosebire de avocatul general din apropierea Curții de Casație, comisarul guvernului acționează în calitate de judecător; prin urmare, este firesc să se ia parte la deliberări ca orice alt judecător (a se vedea decizia Comisiei în cauza Bazerque c. Franța din 3 septembrie 1991, req. nr. 3672/88). În al doilea rând, lipsa de comunicare a concluziilor comisarului guvernului către părți înainte de a ajunge la tribunal nu poate crea un dezechilibru între ele, deoarece, în această privință, ele sunt plasate într-o situație identică; ele ignoră conținutul concluziilor sale până la pronunțarea lor Cu toate acestea, avocații pot solicita să cunoască în prealabil sensul general al concluziilor. O practică stabilită permite părților să depună pentru a răspunde concluziilor guvernului printr-o notă în mod deliberat Nu se poate deduce din absența unei mențiuni explicite a notei în mod deliberat în vize din decizia conform căreia decizia nu ar fi fost luată în considerare, având în vedere că aceasta nu este prevăzută de niciun text de procedură; prin urmare, este incorect să se afirme că reclamanta nu putea răspunde concluziilor comisarului guvernului. Prin urmare, nu ar exista o încălcare a dreptului la un proces echitabil, cu respectarea contradicției și a egalității armelor. În plus, concluziile comisarului guvernului, care participă la funcția de judecător, nu vor fi supuse contradicției părților, deoarece acestea nu pot fi pronunțate decât după încheierea dezbaterilor. Într-adevăr, atunci când ajunge la concluzia că comisarul pentru guvern participă la funcția de a judeca, în același mod ca și raportorul cauzei, atunci când acesta își apără proiectul de decizie în cursul deliberărilor, dar spre deosebire de raportorul menționat, concluziile comisarului pentru guvern sunt citite public. Nu poate critica prezența comisarului guvernului în mod deliberat, deoarece nu este decisivă: într-adevăr nu este nimic altceva decât prezența în mod deliberat a unuia dintre judecătorii săi dintre colegii săi. În plus, faptul de a putea răspunde la concluziile comisarului guvernului nu ar reprezenta un interes substanțial. Principalul interes al concluziilor comisarului pentru guvern pentru părți este faptul că acestea reprezintă o evidențiere a viitoarei soluții, deoarece diferitele posibilități oferite judecătorilor sunt expuse și explorate și, prin urmare, o comunicare a concluziilor către părți înainte de audiere nu ar fi de nici un interes practic. Într-adevăr, concluziile se referă la chestiuni de drept și de fapt care au fost supuse unei dezbateri contradictorii și, prin urmare, nu conțin niciun element care să poată fi ignorat de părți. În speță, nota în mod deliberat formulată de avocatul recurentei în fața Consiliului de Stat a vrut să revină asupra motivării, în fapt insuficientă, a hotărârii Curții Administrative de apel ; sau această întrebare a fost deja dezbătută în cursul procedurii scrise și, prin urmare, supusă unei dezbateri contradictorii a părților; de asemenea, faptul că reclamanta nu a luat cunoștință înainte de a lua cunoștință de concluziile comisarului guvernului cu privire la acest punct, nu a putut să se pronunțe în privința dreptului său la un proces echitabil în sensul articolului 6. recurenta contrazice argumentele guvernului. Pe de o parte, aceasta afirmă că comisarul guvernului nu face parte din formarea de judecată care se pronunță cu privire la litigiul cu care este sesizat Consiliul de Stat. Ea atestă atât dreptul intern, cât și jurisprudența și doctrina. Pe de altă parte, Comisia consideră că rolul său este similar celui al procuraturii publice, având în vedere independența sa, având în vedere faptul că este, de asemenea, garant al faptului că acesta este o parte integrantă a jurisprudenței și a concluziilor sale care au valoare de aviz, a cărui responsabilitate este de a desface litigiul în sensul soluției pe care o propune. Jurisprudența Curții cu privire la rolurile avocaților generali pe lângă instanțele supreme (hotărârile Borgers c. Belgia din 30 octombrie 1991, seria A nr. 214-B pronunțată după decizia Bazerque c. Franța menționată anterior de guvern și care pune în discuție decizia ; Van Orshoven c. Belgia din 25 iunie 1997, Rec. 1997-III, fasc. 39 și Lobo Machado c. Portugalia din 20 februarie 1996, Rec. . 1996-I, fasc. 3), prin urmare, ar fi aplicabil astfel cum este în speță. Într-adevăr, pronunțându-și concluziile, comisarul pentru guvern devine aliatul obiectiv al uneia dintre părți și al celei împotriva căreia a ajuns la concluzia sa, rezultatul fiind un dezechilibru între părți în momentul pronunțării concluziilor sale, atunci când acestea au fost menținute în domeniul de aplicare al conținutului lor exact. : Termenul fazei publice a cauzei, înainte de deliberare - a cărei pronunțare a concluziilor nu constituie una dintre elemente - este marcat de intervenția unui magistrat independent, care invită formarea de judecată să se pronunțe într-un anumit sens, fără ca părțile să fi fost informate în prealabil în sensul concluziilor sale. Această intervenție este decisivă și se bucură în mod necesar de partea în favoarea căreia comisarul guvernului încheie, chiar și în mod imparțial, acest dezechilibru nu poate fi restabilit prin producerea unei note deliberate, deoarece aceasta este lipsită de orice statut în procedura administrativă, contrar procedurii civile. În plus, este în mod normal ca deliberatul să aibă loc imediat după ce instanța publică, în timp ce în aceeași zi este imposibil să se producă o notă în mod deliberat, care să aibă șanse de a fi citită de membrii formațiunii de judecată înainte ca acestea să fi fost definitiv deliberate și să se pronunțe asupra litigiului. Faptul de a nu comunica concluziile comisarului guvernului părților înainte de a ajunge la tribunal, astfel încât acestea să poată răspunde la acestea fie prin intermediul unei scurte memorii, fie în cadrul pledoariei avocatului lor, este contrar principiului dezbaterii contradictorii. Întradevăr, potrivit jurisprudenței, trebuie să se facă obiectul unei dezbateri contradictorii toate elementele dezbaterii care ar putea afecta formarea de judecată, indiferent dacă acest lucru prezintă sau nu un interes substanțial pentru părți, Curtea refuzând să intre într-o dezbatere privind substanța comunicării de către procurorul public (hotărârile Bouutc. Austria din 22 februarie 1996, Rec., 1996-II, fasc. 5). În cele din urmă, nu se poate face referire la principiile Curții a Comunităților Europene, deoarece dreptul pe care aceasta din urmă îl aplică este de o natură intrinsec diferită de cel al articolului 6. În fața Curții a Comunităților Europene, raportul judecătorului raportor sau raportul judecătorului raportor este trimis cu aproximativ trei săptămâni înainte de data la care Consiliul părților care sunt invitate să se asigure că argumentele fundamentale au fost corect rezumate și că raportul reflectă în mod fidel punctul de vedere al părților astfel cum s-au exprimat în actele de procedură. În caz contrar, părțile pot propune amendamente. Or, în fața Consiliului de Stat, dacă comisarul guvernului este raportorul ședinței publice și dacă concluziile sale includ în special elementele subiective ale dosarului, este totuși imposibil să se corecteze eventualele erori. Având în vedere jurisprudența sa în materie, Curtea consideră că acest aspect ridică probleme de drept sau de fapt complexe, care necesită o examinare pe fond. Prin urmare, cererea nu poate fi respinsă ca fiind în mod vădit nefondată. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară REQUETA RECEVALABILĂ toate mijloacele de fond rezervate. S. Dolle L. Loucaide Module Președinte
de la requête n° 38748/97
présentée par IMMEUBLES GROUPE KOSSER
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le
10 octobre 2000 en une chambre composée de
M.
président
,
M.
J.-P. Costa,
M.
M
me
M.
M
me
H.S. Greve,
M.
juges
,
et de
M
me
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 30 juillet 1997 et enregistrée le 25 novembre 1997,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La requérante est une société anonyme (SA) française dont le siège est à Paris. Devant la Cour, elle est représentée par Maîtres Delaporte et Briard, avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation à Paris.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A.
Circonstances particulières de l'affaire
Par convention passée devant notaire le 27
janvier
1987, la requérante s’était engagée à acheter un ensemble immobilier situé à Paris. Au nombre des conditions particulières contenues dans la convention figurait la purge des droits de préemption de la ville de Paris.
Après la signature de cette convention, la requérante entreprit les démarches nécessaires à la réalisation, sur le terrain qui faisait l’objet de la vente, d’un bâtiment affecté à l’usage de commerce et d’habitation. Toutefois, le 30
avril
1987, le maire de Paris fit connaître sa décision d’exercer le droit de préemption de la ville de Paris en vue de la réalisation, sur ce même terrain, d’un équipement public.
La requérante saisit le tribunal administratif de Paris d’une requête en annulation de cette décision assortie d’une requête en sursis à exécution. Par jugement du 20
octobre
1987, le tribunal administratif rejeta les deux requêtes.
La requérante interjeta appel devant le Conseil d’Etat qui, par un arrêt du 19
février
1993, annula le jugement du tribunal administratif ainsi que la décision de préemption du maire de Paris du 30
avril
1987 pour motivation insuffisante.
Toutefois, l’immeuble préempté avait été acquis par la ville de Paris le 13
juillet
1988 et les travaux de construction, qui comportaient notamment une chapelle et un gymnase, avaient été exécutés.
Le 7
avril
1993, la requérante adressa au maire de Paris une réclamation gracieuse tendant au paiement d’une indemnité d’un montant de 26
571
387
FF en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité de la décision de préemption. La réclamation fit l’objet d’une décision de rejet implicite.
La requérante saisit alors le tribunal administratif de Paris d’une action en responsabilité de la ville de Paris et demanda le versement d’une indemnité. Par jugement du 21
avril
1994, le tribunal administratif de Paris rejeta la demande en indemnité au motif que la requérante «
ne justifiait pas, en l’espèce, d’un préjudice de nature à engager la responsabilité de la ville de Paris
».
Par arrêt du 21
mars
1995, la cour administrative d’appel de Paris annula le jugement du 21
avril
1994 et rejeta la demande d’indemnité de la requérante. Elle s’exprima notamment comme suit
:
«
Sur la responsabilité de la ville de Paris
:
(...) l’illégalité affectant la décision de préemption en date du 30
avril
1987 peut
donner lieu à réparation au profit de la société appelante
;
Sur le préjudice
:
Considérant que le préjudice invoqué par la société anonyme ‘Immeubles Groupe Kosser’ tenant à la perte de bénéfices escomptés par la réalisation d’un projet immobilier, au demeurant non assorti de justifications suffisantes, ne présente pas un caractère certain, ni même de lien direct avec la décision annulée du 30
avril
1987 du maire de Paris
; que dans ces conditions, il y a lieu de rejeter la demande présentée par la société anonyme ‘Immeubles Groupe Kosser’ devant le tribunal administratif de Paris.
»
La requérante se pourvut en cassation devant le Conseil d’Etat soutenant notamment que la cour administrative d’appel n’avait pas suffisamment motivé son arrêt en ne précisant pas les éléments sur lesquels elle avait fondé son appréciation du préjudice.
A l’audience devant le Conseil d’Etat, tenue le 15 janvier 1997, les débats furent clôturés à l’instant où le commissaire du Gouvernement prit la parole. Celui-ci conclut en faveur du rejet du pourvoi. Le conseil de la requérante, présent à l’audience, ne put répliquer oralement aux conclusions du commissaire du Gouvernement. Il déposa le 15 janvier 1997 une «
note en délibéré
».
Par un arrêt rendu le 3 février 1997, en la formation de la commission d’admission des pourvois en cassation, le Conseil d’Etat décida de ne pas admettre la requête.
B.
Eléments de droit pertinents
Code des tribunaux administratifs
:
a
rticle R.196
«
Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement (...), les parties peuvent présenter soit en personne, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites.
La formation de jugement peut également entendre les agents de l’administration compétente ou les appeler devant elle pour fournir des explications.
Au tribunal administratif, le président de la formation de jugement peut, au cours de l’audience et à titre exceptionnel, demander des éclaircissements à toute personne présente, dont l’une des parties souhaiterait l’audition. »
Article R. 197
«
Le commissaire du Gouvernement prononce ensuite ses conclusions ».
Aux termes du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat, les commissaires du Gouvernement sont pris parmi les maîtres des requêtes et auditeurs au Conseil d'Etat.
Le commissaire du Gouvernement a pour mission, selon les termes employés par le Conseil d'Etat (10 juillet 1957, Gervaise,
Rec. Lebon
, p. 466) :
«
d'exposer au conseil les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction
».
Le commissaire du Gouvernement prononce obligatoirement ses conclusions, qui doivent être motivées, sans pouvoir s’en remettre à la sagesse de la juridiction. Il assiste au délibéré de l’affaire, mais il ne vote pas et, en principe, ne parle pas.
«
L’usage s’est instauré que le commissaire du Gouvernement, s’il doit scrupuleusement s’abstenir d’opiner au délibéré en y mêlant sa voix, peut néanmoins y assister pour le cas où ses collègues auraient des éclaircissements à lui demander sur le sens de ses conclusions
» (R. Guillien «
Les commissaires du Gouvernement près les juridictions administratives et spécialement près le Conseil d’Etat français
»,
Revue de Droit Public
(
1955, p. 281).
Les parties au litige ne prennent pas la parole après le commissaire du Gouvernement. En revanche, elles peuvent, même si elles ne sont pas représentées par un avocat, exprimer un ultime point de vue dans une «
note en délibéré
», qui est lue par le rapporteur avant qu’il ne lise le projet d’arrêt, et que ne s’ouvre la discussion.
Dans son ordonnance du 4 février 2000, Emesa Sugar (Free Zone) NV c. Aruba (n° C- 17/98), la Cour de justice des Communautés européennes s’est exprimée comme suit
sur le rôle de l’avocat général devant elle (le requérant demandait à pouvoir répondre aux conclusions de l’avocat général) :
«
(...) les avocats généraux (...) ne constituent pas un parquet ni un ministère public et ils ne relèvent d’aucune autorité, à la différence de ce qui ressort de l’organisation judiciaire de certains Etats membres. Dans l’exercice de leurs fonctions, ils ne sont pas chargés de la défense de quelque intérêt que ce soit.
(...) le rôle de l’avocat général (...) consiste à présenter, publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires soumises à la Cour, en vue de l’assister dans l’accomplissement de sa mission qui est d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité. (...)
Les conclusions de l’avocat général mettent fin à la procédure orale. Se situant en dehors du débat entre les parties, les conclusions ouvrent la phase de délibéré de la Cour. Il ne s’agit donc pas d’un avis destiné aux juges ou aux parties qui émanerait d’une autorité extérieure à la Cour ou 'emprunte[rait] son autorité à celle [d’un] ministère public' (arrêt Vermeulen c. Belgique, du 20 février 1996,
Recueil
1996-I, § 31), mais de l’adoption individuelle, motivée et exprimée publiquement, d’un membre de l’institution elle-même
.
L’avocat général participe ainsi publiquement et personnellement au processus d’élaboration de la décision de la Cour et, partant, à l’accomplissement de la fonction juridictionnelle confiée à cette dernière. Les conclusions sont d’ailleurs publiées avec l’arrêt de la Cour.
Eu égard au lien tant organique que fonctionnel entre l’avocat général et la Cour, (...) la jurisprudence précitée de la Cour européenne des droits de l’homme ne paraît pas transposable aux conclusions des avocats généraux à la Cour [arrêts Vermeulen précité, Lobo Machado c. Portugal du 20 février 1996,
Recueil
1996-I, p. 195, § 28 à 31
; Van Orshoven c. Belgique du 25 juin 1998,
Recueil
1998-III, p. 1040, § 38 à 41
; J.J. c. Pays-Bas du 27 mars 1998,
Recueil
1998-II, p. 604, § 42 et 43 et K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998,
Recueil
1998-II, p. 621, § 43 et 44].
Il convient en outre de relever que, compte tenu des contraintes spécifiques inhérentes à la procédure judiciaire communautaire, liées notamment à son régime linguistique, la reconnaissance aux parties du droit de formuler des observations en réponse aux conclusions de l’avocat général, avec pour corollaire le droit pour les autres parties (et, dans les affaires préjudicielles, qui représentent la majorité des affaires soumises à la Cour, tous les Etats membres, la Commission et les autres institutions concernées) de répliquer à ces observations, se heurterait à d’importantes difficultés et allongerait considérablement la durée de la procédure.
Certes, les contraintes inhérentes à l’organisation judiciaire communautaire ne sauraient justifier la méconnaissance du droit fondamental à une procédure contradictoire. Tel n’est cependant pas le cas dans la mesure où c’est au regard de la finalité même du contradictoire, qui est d’éviter que la Cour
puisse être influencée par des arguments qui n’auraient pas pu être discutés par les parties, que la Cour peut d’office ou sur proposition de l’avocat général, ou encore à la demande des parties ordonner la réouverture de la procédure orale (...) si elle considère qu’elle n’est pas suffisamment éclairée ou que l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties (...)
»
GRIEF
La requérante invoque la violation de l’article
6 §
1 de la Convention en ce qu’il garantit le droit à un procès équitable dans le respect du principe de l’égalité des armes en raison
de l’absence de communication des conclusions du commissaire du Gouvernement, de l’impossibilité d’y répondre et de la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat.
Elle relève notamment que si la pratique admet que les parties déposent une «
note en délibéré
» qui réponde aux conclusions du commissaire du Gouvernement, ce dépôt ne peut se faire qu’après l’audience, soit après le délibéré au cours duquel est arrêté la décision à rendre.
La requérante allègue la violation de l’article
6 §
1 de la Convention en ce qu’il garantit le droit à un procès équitable dans le respect du principe de l’égalité des armes en raison
de l’absence de communication des conclusions du commissaire du Gouvernement, de l’impossibilité d’y répondre et de la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat.
L’article 6 § 1 de la Convention prévoit notamment
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil...
»
Le gouvernement défendeur expose que le commissaire du Gouvernement - contrairement à ce que son appellation laisse entendre - ne soutient aucune partie au litige, contrairement au ministère public en matière pénale. Son rôle est d’émettre un avis personnel et indépendant sur une affaire. Ses conclusions constituent en réalité le premier temps du délibéré. Etant membre de la juridiction, contrairement à l’avocat général près la Cour de cassation, le commissaire du Gouvernement agit en juge
; il est donc naturel qu’il participe au délibéré comme tout autre juge (voir la décision d’irrecevabilité de la Commission dans l’affaire Bazerque c. France du 3 septembre 1991, req. n° 3672/88).
En second lieu, l’absence de communication des conclusions du commissaire du Gouvernement aux parties avant l’audience ne saurait créer entre elles un déséquilibre car elles sont à cet égard placées dans une situation identique
; elles ignorent la teneur de ses conclusions jusqu’à leur prononcé
; toutefois, les avocats peuvent demander à connaître à l’avance le sens général des conclusions. Une pratique établie permet aux parties de déposer pour répondre aux conclusions du Gouvernement par une «
note en délibéré
» qui sera lue par la formation de jugement au cours du délibéré et sera prise en compte (en l’espèce, la requérante a utilisé cette possibilité devant le Conseil d’Etat). L’on ne saurait déduire de l’absence de mention explicite de la note en délibéré dans les visas de la décision que celle-ci n’aurait pas été prise en compte sachant qu’elle n’est prescrite par aucun texte de procédure. Il est donc inexact de dire que la requérante ne pouvait pas répondre aux conclusions du commissaire du Gouvernement. Il n’y aurait donc aucune apparence de violation du droit à un procès équitable dans le respect du contradictoire et l’égalité des armes.
De plus, les conclusions du commissaire du Gouvernement, qui participe à la fonction de juger, n’ont pas à être soumises à la contradiction des parties car elles ne peuvent être prononcées qu’après la clôture des débats. En effet, lorsqu’il conclut, le commissaire du Gouvernement participe à la fonction de juger, au même titre que le rapporteur de l’affaire lorsqu’il défend son projet de décision au cours du délibéré mais à la différence dudit rapporteur, les conclusions du commissaire du Gouvernement sont lues publiquement. L’on ne saurait critiquer la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré car elle n’est pas déterminante
: en effet elle n’est rien d’autre que la présence au délibéré de l’un des juges parmi ses collègues.
Au surplus, le fait de pouvoir répliquer aux conclusions du commissaire du Gouvernement ne représenterait pas d’intérêt substantiel. Le principal intérêt des conclusions du commissaire du Gouvernement pour les parties est qu’elles constituent une mise en lumière par anticipation de la solution à venir car les différentes possibilités offertes aux juges y sont exposées et explorées. Aussi, une communication des conclusions aux parties avant l’audience ne serait d’aucun intérêt pratique. En effet, les conclusions portent sur des questions de droit et de fait qui ont été soumises à débat contradictoire et ne contiennent donc aucun élément qui puissent être ignoré des parties.
En l’espèce, la note en délibéré produite par l’avocat de la requérante devant le Conseil d’Etat entendait revenir sur la motivation, prétendument insuffisante, de l’arrêt de la cour administrative d’appel
; or cette question avait déjà été débattue au cours de l’instruction écrite et donc soumise à débat contradictoire des parties
; aussi, le fait que la requérante n’ait pas pris connaissance avant l’audience des conclusions du commissaire du Gouvernement sur ce point n’a pu préjudicier à son droit à un procès équitable au sens de l’article 6.
La requérante contredit les arguments du Gouvernement. D’une part, elle affirme que le commissaire du Gouvernement ne fait pas partie de la formation de jugement qui se prononce sur le litige dont est saisi le Conseil d’Etat. En atteste tant le droit interne, que la jurisprudence et la doctrine. D’autre part, elle estime que son rôle est analogue à celui du ministère public compte tenu de son indépendance, du fait qu’il est également garant de l’unité de la jurisprudence et de ses conclusions ayant valeur d’avis dont la finalité est d’inciter la formation de jugement saisie à trancher le litige dans le sens de la solution qu’il propose. La jurisprudence de la Cour relative aux rôles des avocats généraux auprès des juridictions suprêmes (arrêts Borgers c. Belgique du 30 octobre 1991, série A n° 214-B rendu après la décision Bazerque c. France précitée par le Gouvernement
et remettant en cause la décision ; Van Orshoven c. Belgique du 25 juin 1997,
Recueil
1997-III, fasc. 39 et Lobo Machado c. Portugal du 20 février 1996,
Recueil
. 1996-I, fasc. 3), serait donc applicable telle qu’elle en l’espèce.
En effet, en prononçant ses conclusions le commissaire du Gouvernement devient l’allié objectif de l’une des parties et l’adversaire de celle à l’encontre de laquelle il conclut. Il en résulte un déséquilibre entre les parties au moment du prononcé de ses conclusions, lorsque celles-ci ont été maintenues dans l’ignorance de leur teneur exacte
: le terme de la phase publique de l’affaire, avant le délibéré - dont le prononcé des conclusions ne constitue pas l’un des éléments - est marqué par l’intervention d’un magistrat indépendant, qui invite la formation de jugement à statuer dans un sens déterminé, sans que les parties aient été informées au préalable du sens de ses conclusions. Cette intervention est déterminante et bénéficie nécessairement à la partie en faveur de laquelle le commissaire du Gouvernement conclut, même en toute impartialité.
Or, ce déséquilibre ne saurait être rétabli par la production d’une note en délibéré car celle-ci est dépourvue de tout statut en procédure administrative contrairement à la procédure civile. De plus, il est d’usage que le délibéré se tienne immédiatement après l’audience publique alors qu’il est matériellement impossible de produire le même jour une note en délibéré qui ait des chances d’être lue par les membres de la formation de jugement avant qu’elles n’aient définitivement délibéré et statué sur le litige.
Le fait de ne pas communiquer les conclusions du commissaire du Gouvernement aux parties avant l’audience afin qu’elles puissent y répondre soit par un bref mémoire soit à l’occasion de la plaidoirie de leur avocat est contraire au principe du débat contradictoire. En effet, selon la jurisprudence, doit être soumis à débat contradictoire tous les éléments du débat susceptibles d’influencer la formation de jugement, que cela présente ou non un intérêt substantiel pour les parties, la Cour se refusant à entrer dans un débat relatif à la substance de la communication du ministère public (arrêts Bulut c. Autriche du 22 février 1996,
Recueil
1996-II, fasc. 5).
Enfin, l’on ne saurait se référer aux principes dégagés par la Cour de justice des Communautés européennes car le droit que cette dernière applique est d’une nature intrinsèquement différente de ceux de l’article 6. Devant la Cour de justice des Communautés européennes, le rapport d’audience ou rapport du juge rapporteur est envoyé environ trois semaines avant l’audience aux conseils des parties lesquelles sont invitées à s’assurer que les arguments fondamentaux ont été correctement résumés et que le rapport reflète fidèlement le point de vue des parties tels qu’ils se sont exprimés dans les actes de procédure
; à défaut, les parties peuvent suggère des amendements. Or devant le Conseil d’Etat, si le commissaire du Gouvernement est le rapporteur de la séance publique et si ses conclusions comprennent notamment les élément subjectifs du dossier il est cependant impossible de faire corriger les erreurs éventuelles.
Ayant procédé à un examen préliminaire de l’argumentation des parties à la lumière de sa jurisprudence en la matière, la Cour estime que ce grief pose des questions de droit ou de fait complexes, qui nécessitent un examen au fond. Par conséquent, la requête ne saurait être rejetée comme étant manifestement mal fondée.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
,
tous moyens de fond réservés.
Greffière
Président