E. contre l'ITALIE

A DOUA SECȚIUNE

DECIZIE

PRIVIND ADMISIBILITATEA

cererii nr. 37710/97

presentate de E.

împotriva Italiei

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a doua secțiune), ședințând pe 14

decembrie

2000 într-o cameră compusă din

d-nii

C.L.

Rozakis

,

președinte

,

B.

Conforti

,

G.

Bonello

,

d-na

V.

Strážnická

,

d-l

M.

Fischbach

,

d-na

M.

Tsatsa-Nikolovska,

d-l

E.

Levits

,

judecători

,

și

d-l E.

Fribergh

,

grefier de secțiune

,

Având în vedere cererea sus-menționată presentată Comisiei Europene a Drepturilor Omului pe 6 august 1997 și înregistrată pe 9

septembrie 1997,

Având în vedere art. 5 § 2 al Protocolului nr. 11 la Convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea,

Având în vedere observațiile presentate de guvernul pârât și răspunsurile presentate de reclamantul,

După deliberare, pronunță următoarea decizie

:

FAPTE

Reclamantul este o societate cu răspundere limitată având sediul la Roma. Societatea reclamantă acționează prin intermediul reprezentantului legal și coadministratorului. Este reprezentată în fața Curții de d-l Italo Fiorillo, avocat la baroul din Roma.

A.

Circumstanțele cauzei

Faptele cauzei, așa cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează.

Societatea reclamantă (în continuare „

reclamantul

") este proprietară a unui teren de aproximativ 65

000 de metri pătrați, situat în comuna Pomezia și înscris în cadastru ca foaia 11 parcelă 66.

Reclamantul expune că la momentul achiziționării terenului, în 1967, acesta era constructibil, deoarece în 1963, comuna Pomezia și-a exprimat acordul favorabil pentru un proiect de construcție de 381

000 de metri cubi.

Pe 29 decembrie 1967, municipalitatea Pomezia a deliberat cu privire la un plan general de urbanism (

piano regolatore generale

) care prevedea în special destinația terenului reclamantului la crearea unui parc public (

parco pubblico

) și, în consecință, interdicția de a construi pe acesta. Planul a fost adoptat, după aprobarea din partea regiunii Lazio, pe 20

noiembrie

1974.

Prin efectul articolului 2 al legii nr. 1187 din 1968, interdicția de a construi hotărâtă de municipalitatea Pomezia și-a pierdut vigoare în 1979, niciun plan de urbanism detaliat nefiind adoptat în cinci ani.

De la acel moment, în așteptarea deciziei comunei Pomezia cu privire la noua destinație a terenului, acesta a fost supus regimului „de drept privat" prevăzut de art. 4 al legii nr. 10 din 1977, aplicabil prin interpretare jurisprudențială a acestei dispoziții (vezi

infra

, sub „

dreptul și practica interne relevante

").

Pe 12 martie 1987, reclamantul a cerut municipalității Pomezia să determine noua destinație a terenului. Această cerere a rămas fără răspuns.

Împotriva absenței de răspuns a municipalității (echivalând cu un refuz), reclamantul a introdus o plângere în fața tribunalului administrativ regional (TAR). Susținea că municipalitatea Pomezia are obligația de a determina noua destinație a terenului și că inerția municipalității era ilegală. Mai mult, reclamantul cerea ca terenul să fie considerat constructibil în noul plan de urbanism.

Printr-o decizie din 16 octombrie 1989, TAR din Lazio a admis plângerea reclamantului, în măsura în care a recunoscut că inerția municipalității Pomezia era ilegală. Tribunalul a considerat că interdicția de a construi impusă în 1974 a devenit ineficace după cinci ani, în sensul legii nr. 1187/1968, comuna Pomezia neadoptând niciun plan de urbanism detaliat. De atunci, terenul reclamantului era supus regimului prevăzut de legea 10/1977. Or, tribunalul a estimat că limitările dreptului de a construi decurgând din aplicarea acestei legi 10/1977 nu puteau înlocui un act al administrației determinând în mod pozitiv care era destinația terenului și că, în consecință, inerția administrației, care avea deci obligația de a proceda la o rearanjare de urbanism (

ricostituzione della disciplina urbanistica

), era ilegală. Cu toate acestea, municipalitatea era total liberă să fixeze o destinație specifică, TAR neputând ordona ca terenul să fie clasificat într-un fel sau altul. În concluzie, TAR a ordonat administrației să atribuie o noua destinație terenului reclamantului.

Municipalitatea Pomezia a atacat în recurs această decizie.

Printr-o decizie din 28 februarie 1992, Consiliul de Stat a respins plângerea municipalității Pomezia și a confirmat decizia atacată.

Pe 10 septembrie 1992, reclamantul a invitat municipalitatea Pomezia să adopte o decizie referitoare la teren. Reclamantul a propus o soluție, conform căreia dacă municipalitatea ar fi clasificat 15

000 de metri pătrați ca teren prevăzut cu permis de construire, restul terenului ar fi fost cedat gratuit de reclamant către comună.

Printr-o decizie din 25 octombrie 1995, municipalitatea Pomezia a luat o deliberare în vederea adoptării unui plan detaliat de urbanism și a reînnoit interdicția de a construi asupra terenului reclamantului. Municipalitatea a clasificat terenul ca fiind destinat serviciilor publice.

Împotriva acestei decizii, reclamantul a introdus o plângere în fața Comitetului regional de control al actelor comunelor (CORECO) pentru a obține anularea deciziei municipalității. Susținea că destinația terenului a fost indicată în mod prea vag și că condițiile pentru reînnouirea interdicției, printre care interes public, nu erau îndeplinite. Rezultatul acestei plângeri nu este cunoscut.

Din expertiza presentată de reclamant rezultă că la data de 22

martie

1999 planul de urbanism detaliat care prevedea interdicția de a construi asupra terenului reclamantului a fost adoptat.

B.

Dreptul și practica interne relevante

1.

Noțiuni generale în materia urbanismului

Conform articolului 42 §§ 2 și 3 din Constituția italiană, „

proprietatea privată este garantată și recunoscută de lege, care determină modalitățile achiziției și exercitării acesteia, precum și limitele, cu scopul de a-i asigura funcția socială și de a o face accesibilă pentru toți. Proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu indemnizație, din motive de interes general

".

Legea de urbanism (legea nr. 1150 din 1942 și modificări) reglementează dezvoltarea urbanistică a teritoriului.

Planul general de urbanism (

piano regolatore generale

-

infra

PRG) este un act cu durată nedeterminată. Când reglementează în mod precis teritoriul, PRG poate fi executat

de plano

; foarte frecvent, PRG are nevoie pentru aplicarea sa de un act complementar, în special un plan detaliat de urbanism (

piano particolareggiato

), care are o durată determinată. Într-adevăr, o dată cu adoptarea planului detaliat (plan care echivalează cu o declarație de utilitate publică), administrația dispune de un termen peremtabil (care nu depășește zece ani, în sensul articolului 16 al legii de urbanism) pentru a expropia și în orice caz pentru a-l executa sub amenința caducității planului.

Procedura pentru adoptarea unui PRG începe cu o deliberare a municipalității (

delibera di adozione

), după care începe o perioadă de protecție, perioada în care orice decizie asupra cererilor de permis care ar putea se ciocnească cu realizarea PRG este suspendată (Legea nr.

1902 din 1952 și legea nr.

765 din 1967, art. 10). Aprobarea PRG aparține competenței regiunilor (art. 1 al DPR nr. 8 din 1972 și articolele 79 și 80 al DPR nr. 616 din 1977). O dată cu aprobarea PRG, acesta este publicat în

Gazzetta Ufficiale

(buletinul de legi) și depozitat la primărie.

Când PRG are nevoie de un plan de urbanism detaliat pentru aplicarea sa, responsabilitatea municipalității este să adopte unul. Cu toate acestea, niciun termen peremtabil nu este prevăzut pentru adoptarea unui plan detaliat.

2.

Impunerea și durata unei interdicții de a construi

: principiile stabilite de Curtea Constituțională

Limitările dreptului de a dispune de proprietate, cum ar fi o interdicție de a construi, sunt impuse prin adoptarea unui plan de urbanism.

Legea de urbanism, în textul original, prevedea că limitările dreptului de proprietate al persoanelor fizice prevăzute de un plan general de urbanism, în special interdicțiile de a construi, aveau o durată echivalentă cu cea a planului general de urbanism, și anume aveau o durată nedeterminată

; în același timp, nicio indemnizație pentru proprietari nu era prevăzută (art. 40).

Curtea Constituțională a fost sesizată cu întrebarea dacă o interdicție care afectează grav dreptul de proprietate, cum ar fi o interdicție în vederea unei exproprierii (

vincolo espropriativo

) sau o interdicție de a construi (

vincolo di inedificabilità

), care putea să se prelungească

sine die

fără nicio formă de indemnizație era compatibilă cu dreptul de proprietate.

Prin hotărâri pronunțate între 1966 și 1968 (vezi în special hotărârile nr. 6 din 1966 și nr. 55 din 29 mai 1968), Curtea Constituțională a concluzionat negativ și a declarat legea de urbanism neconstituțională în măsura în care prevedea durata nedeterminată a limitărilor care afectează grav dreptul de proprietate, cum ar fi o interdicție de a construi sau o interdicție destinată exproprierii, în absența oricărei indemnizații. Curtea a precizat că legea poate limita dreptul de proprietate al persoanelor fizice, cu condiția ca esența sa să nu fie goală de conținut. Pe de altă parte, dreptul de a construi trebuie considerat o facultate inerentă dreptului de proprietate, care nu poate fi limitată decât din motive de utilitate publică precise și actuale. În caz de expropriere sau de limitări care afectează natura însăși a dreptului în cauză având o durată nedeterminată, proprietarul trebuie să primească o compensație financiară. Pe de altă parte, nicio indemnizație nu se cuvine atunci când o interdicție de a construi este prevăzută pentru o durată determinată.

Ca urmare a acestor hotărâri ale Curții Constituționale stabilind principiile privind limitările grave ale dreptului de proprietate, legiuitorul avea două opțiuni

: opta pentru interdicții cu durată determinată fără indemnizație

; alternativ, opta pentru interdicții cu durată nedeterminată cu indemnizație imediată.

Legiuitorul italian a dat curs acestor hotărâri, alegând prima opțiune și adoptând, pe 19 noiembrie 1968, legea nr. 1187 din 1968, care a modificat legea de urbanism. Conform articolului 2 § 1 al acestei legi, la adoptarea unui plan general de urbanism, autoritățile locale pot impune persoanelor fizice interdicții în vederea exproprierii terenului și interdicții de a construi. Cu toate acestea, aceste limitări și-au pierdut vigoare în cinci ani dacă expropierea nu a avut loc sau când niciun plan de urbanism de execuție, în special un plan detaliat de urbanism, nu a fost adoptat.

art. 2 sus-menționat prevedea de asemenea, în al doilea paragraf, o prorogare

ex lege

, pentru o perioadă de cinci ani, a termenelor fixate de planurile de urbanism aprobate înainte de data intrării în vigoare a acestuia. Legile nr.

756 din 1973, 696 din 1975 și 6 din 1977 au prorogat aceiași termene până la 28 ianuarie 1977, data intrării în vigoare a legii nr. 10 din 1977 reformând legislația construcțiilor și reglementările străzilor.

Prin hotărârea nr. 92 din 12 mai 1982, Curtea Constituțională a precizat sfera de aplicare a legii nr. 10 din 1977, afirmând că chiar și după intrarea în vigoare a acesteia, dreptul de a construi rămânea o facultate inerentă dreptului de proprietate. Cu privire la interdicțiile de a construi, Curtea a precizat că acestea rămân supuse legii nr. 1187 din 1968, și anume durata lor nu poate depăși cinci ani în lipsa adoptării unui plan detaliat.

3.

Încetarea unei interdicții de a construi

În cazul în care interdicția de a construi încetează conform articolului

2

7 și 10 din 1984).

În așteptarea adoptării unui nou plan de urbanism, terenurile în cauză sunt considerate lipsite de destinație urbanistică și prin urmare supuse regimului „

de drept privat

" prevăzut de art. 4 al legii nr. 10 din 1977, relativ la terenurile municipalităților care nu au adoptat planuri generale de urbanism. Conform acestei legi din 1977, un permis de construire poate fi acordat doar dacă terenul este situat în afara unui centru populat și în anumite condiții (pentru un volum foarte redus). Dacă terenul se află în interiorul unui centru populat, orice nouă construcție este interzisă.

Responsabilitatea municipalității este să determine rapid noua destinație a terenului în cauză

; cu toate acestea, niciun termen peremtabil nu este prevăzut. Inerția administrației poate fi atacată de către persoanele interesate în fața jurisdicțiilor administrative. Acestea din urmă pot ordona municipalității să determine noua destinație a bunurilor imobile în cauză, fără a putea înlocui autoritățile în cauză în alegerea destinației. În hotărârea nr. 67 din 1990, Curtea Constituțională a afirmat că plângerea care permite atacarea inertiei administrației în fața tribunalului administrativ este neputincioasă și de aceea puțin eficace („

defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia

").

Curtea Constituțională a fost sesizată cu întrebarea dacă supunerea unui teren regimului „

drept privat

", care provoacă o interdicție de a construi

sine die

-

din cauza inertiei administrației în adoptarea unui plan de urbanism (determinarea unei noi destinații a terenului în cauză)

- în absența oricărei indemnizații, este compatibilă cu Constituția. În hotărârea nr. 185 din 1993, Curtea Constituțională a declarat problema inadmisibilă, deoarece aparține legiuitorului să intervină rapid și în mod adecvat pentru a remedia această situație.

4.

Reînnouirea unei interdicții de a construi (printr-un act administrativ)

Printr-o hotărâre din 1989 (nr. 575), Curtea Constituțională a indicat că, la expirarea perioadei de cinci ani prevăzute de art. 2 al legii nr. 1187 din 1968 și la o nouă planificare a teritoriului, autoritățile locale pot reînnoi interdicția de a construi din motive de utilitate publică. Această hotărâre a recunoscut puterea administrației de a reitera interdicția după expirarea primeia. Cu toate acestea, proprietarul are drept la o indemnizație numai atunci când interdicția în cauză golește de substanță dreptul de proprietate (expropriere substantivă) din motiv că este prorogatorie pentru o durată nedeterminată sau reiterată, dând loc unei incertitudini substantive (vezi de asemenea hotărârea Curții Constituționale nr. 305 din 1996 și hotărârea Consilului de Stat nr. 159 din 1994).

5.

Absența indemnizației

Curtea de Casație a indicat că în cazul limitărilor dreptului de proprietate în vederea exproprierii și chiar în absența oricărei indemnizații, proprietarul în cauză este titularul unui simplu interes legitim (

interesse legittimo

), adică unei poziții individuale protejate indirect și subordonată respectării interesului public și nu al unui drept deplin și absolut (

diritto soggettivo

) la o compensație financiară (vezi hotărârile camerei plenare a Curții de Casație nr.

11308 din 28 octombrie 1995, 11257 din 15 octombrie 1992 și 3987 din 10 iunie 1983). De aceea, când se confruntă cu decizia autorităților municipale care impune o interdicție de a construi, proprietarul poate apela la jurisdicțiile administrative pentru a constata dacă, în exercitarea puterii sale discreționare, administrația a respectat regulile fixate de lege și nu a depășit marja de apreciere de care dispune în evaluarea echilibrului între interes public și cel al persoanelor fizice. Cu toate acestea, chiar dacă jurisdicțiile administrative anulează interdicția de a construi, nicio compensație financiară nu se cuvine atunci când interdicția de a construi a fost ordinată pentru o durată determinată, în particular dacă este supusă termenului de cinci ani prevăzut de art. 2 al legii nr. 1187 din 1968.

Prin hotărârea nr. 179 din 12-20 mai 1999, reamintind principiile stabilite în jurisprudența anterioară (vezi

supra

), Curtea Constituțională a declarat incompatibilă cu Constituția absența prevederii de către lege a unei forme de indemnizație pentru cazul în care o interdicție care afectează grav dreptul de proprietate să fie reiterată de administrație. Lăsând intactă posibilitatea administrației de a reitera interdicțiile, Curtea a afirmat că este necesar ca legiuitorul să intervină și să prevadă o formă de indemnizație, precizând valoarea și modalitățile acesteia. Curtea nu a exclus că un judecător sesizat cu o cerere de indemnizație înainte de intervenția legiuitorului ar putea căuta în sistemul juridic criterii care să-i permită să acorde, dacă este cazul, o indemnizație. Curtea a precizat de asemenea că obligația de a indemniZa nu privește decât perioada după primii cinci ani de interdicție (perioadă de grație).

PRETENȚIE

Reclamantul se plânge de limitările impuse asupra terenului și în special de absența totală de indemnizație pentru interdicția de a construi și de incertitudinea totală în care a rămas din cauza inertiei municipalității Pomezia.

Invocă violarea dreptului la respect al bunurilor, așa cum este garantat de art. 1 al Protocolului nr. 1.

PRIVITOR LA DREPT

Societatea reclamantă se plânge de limitările impuse asupra terenului și în special de absența totală de indemnizație pentru interdicția de a construi. Invocă violarea dreptului la respect al bunurilor, garantat de art. 1 al Protocolului nr. 1, a cărui formă este următoarea

:

„

Toată persoană fizică sau juridică are drept la respect al bunurilor. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât pentru interes public și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispoziții anterioare nu afectează dreptul pe care îl au Statele de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interes general sau pentru a asigura plata impozitelor sau alte contribuții sau amenzi.

"

Guvernul susține că situația denunțată de reclamant este compatibilă cu art. 1 al Protocolului nr. 1. Guvernul observă că situația nu se analizează ca o privare de proprietate și nu poate fi asimilată cu aceasta. Într-adevăr, pretenția reclamantului privește imposibilitatea de a construi pe teren, ceea ce nu echivalează cu imposibilitatea de a folosi terenul, deoarece o utilizare în scopuri agricole ar fi fost posibilă. Mai mult, reclamantul ar fi avut întotdeauna posibilitatea de a vinde terenul, în ciuda faptului că acesta ar putea fi expropriat. Într-adevăr, în caz de expropriere, o indemnizație atingând aproape valoarea de piață a terenului ar fi plătită de administrație. Pe de altă parte, dacă terenul nu ar fi fost expropriat, interdicția de a construi ar fi pierdut eficacitate după expirarea termenului prevăzut de lege și administrația ar fi atribuit o nouă destinație terenului. În concluzie, în timp ce subliniază că în dreptul italian dreptul de proprietate joacă un rol central și este protejat de Constituție, Guvernul cere respingerea cererii.

Reclamantul se opune tezei Guvernului. Înainte de toate, reclamantul subliniază că ingerința în dreptul la respect al bunurilor durează de treizeci și doi de ani, având în vedere că, înainte de adoptarea planului general de urbanism din 1974, terenul se afla sub măsuri de protecție de la deliberarea municipală din 1967. Potrivit reclamantului, absența indemnizației este incompatibilă cu art. 1 al Protocolului nr. 1. Făcând referință la jurisprudența Curții (hotărârile Sporrong și Lönnroth, Erkner și Hofauer, Poiss), reclamantul observă că o încălcare a echilibrului just a fost recunoscută în aceste cazuri, unde ingerința avea o durată mai scurtă decât în cazul de față.

În al doilea rând, reclamantul susține că principiile stabilite de Curtea Constituțională nu au fost luate în considerare în jurisprudența Consiliului de Stat și a Curții de Casație și că, prin efectul acestei jurisprudențe, un teren poate fi supus pentru o durată nedeterminată unei interdicții de a construi fără posibilitate de indemnizație. Pe această chestiune, reclamantul observă că după expirarea interdicției de a construi impusă în planul general de urbanism, terenul a fost supus regimului legii nr. 10 din 1977, ceea ce echivalează cu o nouă interdicție de a construi, care a durat până la adoptarea planului detaliat. Reclamantul subliniază că ilegalitatea acestui sistem a fost subliniată de hotărârea Curții Constituționale pronunțată în 1999.

Reclamantul contestă aserțiunea Guvernului conform căreia ar fi putut folosi terenul în scopuri agricole, având în vedere că terenul în cauză se află în plin centrul Pomezia. Mai mult, faptul că, înainte de adoptarea planului general de urbanism, municipalitatea Pomezia era favorabilă unui proiect de construcție ar confirma că terenul nu se pretează unei utilizări agricole.

Cât privește posibilitatea de a vinde terenul, reclamantul contestă teza Guvernului conform căreia potențialul cumpărător, în cazul în care terenul ar fi ulterior expropriat, ar primi o indemnizație aproape echivalentă cu valoarea vânzării. În această privință, reclamantul se referă la legea nr. 359 din 1992, lege care stabilește criteriile pentru determinarea indemnizației în caz de expropriere, și susține că indemnizația ar echivala cu 30

% din valoarea vânzării terenului. De aceea nu se poate susține că terenul în cauză poate fi vândut.

Pe de altă parte, dacă terenul nu ar fi fost expropriat și actul administrativ impunând interdicția de a construi ar fi pierdut eficacitate, persoana interesată ar trebui să aștepte ca administrația să atribuie o nouă destinație terenului. Or, împotriva inertiei administrației, persoana interesată nu dispune decât de plângere în fața tribunalului administrativ, plângere care are eficacitate scăzută, așa cum a spus-o Curtea Constituțională în hotărârea nr. 67 din 1990 și așa cum o dovedește plângerea pe care reclamantul a intentat-o chiar în fața jurisdicțiilor administrative.

La lumina acestor considerații, reclamantul susține că situația invocată se analizează ca o expropriere de valoare sau de fapt, care nu se conformează art. 1 al Protocolului nr. 1.

Curtea a examinat argumentele părților. Consideră că cererea ridică întrebări de fapt și de drept complexe care nu pot fi rezolvate la acest stadiu al examinării cererii, ci necesită o examinare pe fond. De aceea, nu poate fi declarată în mod evident neîntemeiată conform art. 35 § 3 al Convenției. Niciun alt motiv de inadmisibilitate nu a fost stabilit.

Din aceste motive, Curtea, cu unanimitate,

Declară

cererea admisibilă, cu rezerva tuturor aspectelor privind fondul.

Erik

Fribergh

Christos

Rozakis

Grefier

Președinte

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 37710/97

présentée par E.

contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 14

décembre

2000 en une chambre composée de

MM.

C.L.

Rozakis

,

président

,

B.

Conforti

,

G.

Bonello

,

M

me

V.

Strážnická

,

M.

M.

Fischbach

,

M

me

M.

Tsatsa-Nikolovska,

M.

E.

Levits

,

juges

,

et

de

M. E.

Fribergh

,

greffier de section

,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 6 août 1997 et enregistrée le 9

septembre 1997,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

La requérante est une société à responsabilité limitée ayant son siège à Rome. La société requérante agit par le biais de son représentant légal et coadministrateur. Elle est représentée devant la Cour par Me Italo Fiorillo, avocat au barreau de Rome.

A.

Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La société requérante (ci-après «

la requérante

») est propriétaire d’un terrain d’environ 65

000 mètres carrés, situé dans la commune de Pomezia et inscrit au cadastre comme feuille 11 parcelle 66.

La requérante expose qu’au moment de l’achat du terrain, en 1967, celui-ci était constructible, puisqu’en 1963, la commune de Pomezia avait donné son avis favorable pour un projet de construction de 381

000 mètres cubes.

Le 29 décembre 1967, la municipalité de Pomezia délibéra pour un plan général d’urbanisme (

piano regolatore generale

) qui prévoyait notamment la destination du terrain de la requérante à la création d’un parc public (

parco pubblico

) et, par conséquent, l’interdiction de construire sur celui-ci. Le plan fut adopté, suite à l’approbation par la région Lazio, le 20

novembre

1974.

Par effet de l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968, l’interdiction de construire décidée par la municipalité de Pomezia perdit sa vigueur en 1979, aucun plan d’urbanisme détaillé n’ayant été adopté dans les cinq ans.

A partir de ce moment, en attendant la décision de la commune de Pomezia quant à la nouvelle destination du terrain, celui-ci fut soumis au régime « de droit privé » prévu à l’article 4 de la loi n° 10 de 1977, applicable par effet de l’interprétation jurisprudentielle de cette disposition (voir

infra

, sous «

droit et pratique internes pertinents

»).

Le 12 mars 1987, la requérante demanda à la municipalité de Pomezia de déterminer la nouvelle destination du terrain. Cette demande resta sans réponse.

Contre l’absence de réponse de la municipalité (équivalant à un refus), la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional (TAR). Elle faisait valoir que la municipalité de Pomezia avait pour obligation de déterminer la nouvelle destination de son terrain et que l’inertie de la municipalité était illégale. Par ailleurs, la requérante demandait à ce que le terrain soit considéré comme constructible dans le nouveau plan d’urbanisme.

Par une décision du 16 octobre 1989, le TAR du Lazio accueillit le recours de la requérante, dans la mesure où il reconnut que l’inertie de la municipalité de Pomezia était illégale. Le tribunal considéra que l’interdiction de construire imposée en 1974 était devenue inefficace après cinq ans, au sens de la loi n° 1187/1968, la commune de Pomezia n’ayant adopté aucun plan d’urbanisme détaillé. Depuis, le terrain de la requérante était soumis au régime prévu par la loi 10/1977. Or, le tribunal estima que les limitations au droit de bâtir découlant de l’application de cette loi 10/1977 ne pouvaient remplacer un acte de l’administration déterminant en positif quelle était la destination du terrain et que par conséquent, l’inertie de l’administration, qui avait donc pour obligation de procéder à un réaménagement d’urbanisme (

ricostituzione della disciplina urbanistica

), était illégale. Cependant, la municipalité était totalement libre de fixer une destination spécifique, le TAR ne pouvant ordonner que le terrain soit classé d’une manière ou d’une autre. En conclusion, le TAR ordonna à l’administration d’attribuer une nouvelle destination au terrain de la requérante.

La municipalité de Pomezia interjeta appel de cette décision.

Par une décision du 28 février 1992, le Conseil d’Etat rejeta le recours de la municipalité de Pomezia et confirma la décision attaquée.

Le 10 septembre 1992, la requérante invita la municipalité de Pomezia à adopter une décision concernant le terrain. La requérante proposa une solution, selon laquelle si la municipalité avait classé 15

000 mètres carrés comme terrain assorti d’un permis de construire, le restant du terrain serait cédé gratuitement par la requérante à la commune.

Par une décision du 25 octobre 1995, la municipalité de Pomezia prit une délibération en vue de l’adoption d’un plan détaillé d’urbanisme et renouvela l’interdiction de construire pesant sur le terrain de la requérante. La municipalité classa le terrain comme destiné à des services publics.

Contre cette décision, la requérante introduisit un recours devant le Comité régional chargé de contrôler les actes des communes (CORECO) en vue d’obtenir l’annulation de la décision de la municipalité. Elle faisait valoir que la destination du terrain avait été indiquée de manière trop vague, et que les conditions pour renouveler l’interdiction, parmi lesquelles l’intérêt public, n’étaient pas remplies. L’issue de ce recours n’est pas connue.

Il ressort de l’expertise produite par la requérante qu’en date du 22

mars

1999 le plan d’urbanisme détaillé prévoyant l’interdiction de construire sur le terrain de la requérante a été adopté.

B.

Le droit et la pratique internes pertinents

1.

Notions générales en matière d’urbanisme

Aux termes de l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, «

la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d’intérêt général

».

La loi d’urbanisme (loi n° 1150 de 1942 et modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire.

Le plan général d’urbanisme (

piano regolatore generale

-

infra

PRG) est un acte à durée indéterminée. Lorsqu’il réglemente de manière précise le territoire, le PRG peut être exécuté

de plano

; très fréquemment, le PRG a besoin pour son application d’un acte complémentaire, notamment un plan détaillé d’urbanisme (

piano particolareggiato

), qui lui a une durée déterminée. En effet, une fois le plan détaillé adopté, (plan qui équivaut à une déclaration d’utilité publique) l’administration dispose d’un délai de rigueur (ne dépassant pas dix ans, au sens de article 16 de la loi d’urbanisme) pour exproprier et en tout cas pour l’exécuter sous peine de décadence du plan.

La procédure visant l’adoption d’un PRG débute par une délibération de la municipalité (

delibera di adozione

), à la suite de laquelle commence une période de sauvegarde, pendant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (Loi n°

1902 de 1952 et loi n°

765 de 1967, art. 10). L’approbation du PRG relève de la compétence des régions (article 1 du DPR n° 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR n° 616 de 1977). Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la

Gazzetta Ufficiale

(bulletin des lois) et déposé près la mairie.

Lorsque le PRG a besoin d’un plan d’urbanisme détaillé pour son application, il incombe à la municipalité d’en adopter un. Toutefois, aucun délai de rigueur n’est prévu pour l’adoption d’un plan détaillé.

2.

L’imposition et la durée d’une interdiction de construire

: les principes fixés par la Cour constitutionnelle

Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées en adoptant un plan d’urbanisme.

La loi d’urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propriété des particuliers prévues par un plan général d’urbanisme, notamment les interdictions de construire, avaient une durée équivalente à celle du plan général d’urbanisme, à savoir avaient une durée indéterminée

; en même temps, aucune indemnisation pour les propriétaires n’était prévue (article 40).

La Cour constitutionnelle fut saisie de la question de savoir si une interdiction affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction en vue d’une expropriation (

vincolo espropriativo

) ou une interdiction de construire (

vincolo di inedificabilità

), qui pouvait se prolonger

sine die

sans aucune forme d’indemnisation était compatible avec le droit de propriété.

Par des arrêts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arrêts n° 6 de 1966 et n° 55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle conclut pour la négative et déclara la loi d’urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure où elle prévoyait la durée indéterminée des limitations affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction de construire ou une interdiction finalisée à l’expropriation, en l’absence de toute indemnisation. La Cour a précisé que la loi peut limiter le droit de propriété des particuliers, à condition que sa substance ne soit pas vidée. D’autre part, le droit de construire doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, qui ne peut être limité que pour des raisons d’utilité publique précises et actuelles. En cas d’expropriation ou de limitations portant atteinte à la nature même du droit en question ayant une durée indéterminée, le propriétaire doit recevoir une compensation financière. En revanche, aucune indemnisation n’est due lorsqu’une interdiction de construire est prévue pour une durée déterminée.

Suite à ces arrêts de la Cour constitutionnelle fixant les principes en matière de limitations graves au droit de propriété, le législateur avait deux options

: opter pour des interdictions à durée déterminée sans indemnisation

; alternativement opter pour des interdictions à durée indéterminée avec indemnisation immédiate.

Le législateur italien a donné suite à ces arrêts en choisissant la première option et en adoptant, le 19 novembre 1968, la loi n° 1187 de 1968, qui a modifié la loi d’urbanisme. Aux termes de l’article 2 § 1 de cette loi, lors de l’adoption d’un plan général d’urbanisme, les autorités locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l’expropriation du terrain et des interdictions de construire. Cependant, ces limitations perdent leur vigueur dans les cinq ans si l’expropriation n’a pas lieu ou lorsqu’aucun plan d’urbanisme d’exécution, notamment un plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté.

L’article 2 susmentionné prévoyait également, dans son deuxième paragraphe, une prorogation

ex lege

, pour une période de cinq ans, des délais fixés par les plans d’urbanisme approuvés avant la date de son entrée en vigueur. Les lois n

os

756 de 1973, 696 de 1975 et 6 de 1977 ont prorogé ces mêmes délais jusqu’au 28 janvier 1977, date de l’entrée en vigueur de la loi n° 10 de 1977 réformant la législation du bâtiment et des règlements de voirie.

Par l’arrêt n° 92 du 12 mai 1982, la Cour constitutionnelle a précisé la portée de la loi n° 10 de 1977, en affirmant que même après son entrée en vigueur, le droit de construire restait une faculté inhérente au droit de propriété. Quant aux interdictions de construire, la Cour a précisé que celles-ci restent soumises à la loi n° 1187 de 1968, à savoir leur durée ne peut dépasser cinq ans faute d’adoption d’un plan détaillé.

3.

Fin d’une interdiction de construire

Dans le cas où l’interdiction de construire cesse aux termes de l’article

2

os

7 et 10 de 1984).

Dans l’attente de l’adoption d’un nouveau plan d’urbanisme, les terrains concernés sont considérés comme démunis de destination urbanistique et par conséquent soumis au régime «

de droit privé

» prévu à l’article 4 de la loi n° 10 de 1977, relatif aux terrains des municipalités n’ayant pas adopté de plans généraux d’urbanisme. Selon cette loi de 1977, un permis de construire peut être octroyé uniquement si le terrain est situé hors d’un centre habité et à certaines conditions (pour un volume très réduit). Si le terrain est situé à l’intérieur d’un centre habité, toute nouvelle construction est interdite.

Il incombe à la municipalité de déterminer rapidement la nouvelle destination du terrain concerné

; toutefois aucun délai de rigueur n’est prévu. L’inertie de l’administration peut être attaquée par les intéressés devant les juridictions administratives. Ces dernières peuvent ordonner à la municipalité de déterminer la nouvelle destination des immeubles concernés, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorités concernées dans le choix de la destination. Dans l’arrêt n° 67 de 1990, la Cour constitutionnelle a affirmé que le recours permettant d’attaquer l’inertie de l’administration devant le tribunal administratif est inopérant et de ce fait peu efficace («

defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia

»).

La Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si la soumission d’un terrain au régime de «

droit privé

», qui entraîne une interdiction de construire

sine die

-

en raison de l’inertie de l’administration dans l’adoption d’un plan d’urbanisme (détermination d’une nouvelle destination du terrain concerné)

- en l’absence d’une indemnisation quelconque, est compatible avec la Constitution. Dans l’arrêt n° 185 de 1993, la Cour constitutionnelle a déclaré la question irrecevable, puisqu’il incombe au législateur d’intervenir rapidement et de manière apte à remédier à cette situation.

4.

Le renouvellement d’une interdiction de construire (par un acte administratif)

Par un arrêt de 1989 (n° 575), la Cour constitutionnelle a indiqué que, à échéance de la période de cinq ans prévue à l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968 et lors d’une nouvelle planification du territoire, les autorités locales peuvent renouveler l’interdiction de construire pour des raisons d’utilité publique. Cet arrêt a reconnu le pouvoir de l’administration de réitérer l’interdiction une fois la première venue à échéance. Toutefois, le propriétaire n’a droit à l’octroi d’une indemnisation que lorsque l’interdiction en question vide de substance le droit de propriété (expropriation substantielle) au motif qu’elle est prorogée pour une durée indéterminée ou réitérée, donnant lieu à une incertitude substantielle, (voir également l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 305 de 1996 et l’arrêt du Conseil d’État n° 159 de 1994).

5.

L’absence d’indemnisation

La Cour de cassation a indiqué qu’en cas de limitations du droit de propriété en vue d’expropriation et même en l’absence de toute indemnisation, le propriétaire concerné est titulaire d’un simple intérêt légitime (

interesse legittimo

), c'est-à-dire d’une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l'intérêt public et non pas d’un droit plein et absolu (

diritto soggettivo

) à l’octroi d’une compensation financière (voir les arrêts de la chambre plénière de la Cour de cassation n

os

11308 du 28 octobre 1995, 11257 du 15 octobre 1992 et 3987 du 10 juin 1983). Dès lors, face à la décision des autorités municipales lui imposant une interdiction de construire, le propriétaire peut saisir les juridictions administratives afin de faire constater si, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’administration a respecté les règles fixées par la loi et n’a pas excédé la marge d’appréciation dont elle dispose dans l’évaluation de l’équilibre entre l’intérêt public et celui des particuliers. Toutefois, même si les juridictions administratives annulent l’interdiction de construire, aucune compensation financière n’est due lorsque l’interdiction de construire a été ordonnée pour une durée déterminée, notamment si elle est soumise au délai de cinq ans prévu par l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968.

Par l’arrêt n° 179 du 12-20 mai 1999, en rappelant les principes fixés dans sa jurisprudence antérieure (voir

supra

), la Cour constitutionnelle a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où une interdiction affectant gravement le droit de propriété soit réitérée par l’administration. Tout en laissant intacte la possibilité pour l’administration de réitérer les interdictions, la Cour a affirmé qu’il est nécessaire que le législateur intervienne et prévoit une forme d’indemnisation, en précisant le montant et les modalités de celle-ci. La Cour n’a pas exclu qu’un juge saisi d’une demande d’indemnisation avant l’intervention du législateur puisse rechercher dans le système juridique des critères lui permettant d’octroyer, le cas échéant, une indemnisation. La Cour a également précisé que l’obligation d’indemniser ne concerne que la période après les cinq premières années d’interdiction (période de franchise).

GRIEF

La requérante se plaint des limitations imposées sur son terrain et notamment de l’absence totale d’indemnisation pour l’interdiction de construire et de l’incertitude totale dans laquelle elle est restée en raison de l’inertie de la municipalité de Pomezia.

Elle allègue la violation du droit au respect de ses biens, tel que garanti par l’article 1 du Protocole n° 1.

EN DROIT

La société requérante se plaint des limitations imposées sur son terrain et notamment de l’absence totale d’indemnisation pour l’interdiction de construire. Elle allègue la violation du droit au respect de ses biens, garanti par l'article 1 du Protocole n° 1, ainsi libellé

:

«

Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.

»

Le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par la requérante est compatible avec l’article 1 du Protocole n° 1. Le Gouvernement observe que la situation ne s’analyse pas en une privation de propriété et ne peut pas être assimilée à celle-ci. En effet, le grief de la requérante concerne l’impossibilité de construire sur son terrain, ce qui n’équivaut pas à l’impossibilité d’utiliser le terrain, puisqu’une utilisation à des fins agricoles aurait été possible. En outre, la requérante aurait toujours eu la possibilité de vendre son terrain, malgré le fait que celui-ci pourrait être exproprié. En effet, en cas d’expropriation, une indemnité atteignant presque la valeur du marché du terrain serait versée par l’administration. D’autre part, si le terrain n’était pas exproprié, l’interdiction de construire perdrait d’efficacité après échéance du délai prévu par la loi et l’administration attribuerait une nouvelle destination au terrain. En conclusion, tout en soulignant qu’en droit italien le droit de propriété revêt un rôle central et qu’il est protégé par la Constitution, le Gouvernement demande le rejet de la requête.

La requérante s’oppose à la thèse du Gouvernement. En premier lieu la requérante souligne que l’ingérence dans son droit au respect des biens dure depuis trente-deux ans, étant donné que, avant l’adoption du plan général d’urbanisme de 1974, son terrain se trouvait sous le coup des mesures de sauvegarde à compter de la délibération municipale de 1967. Selon la requérante l’absence d’indemnisation est incompatible avec l’article 1 du Protocole n° 1. Se référant à la jurisprudence de la Cour (arrêts Sporrong et Lönnroth, Erkner et Hofauer, Poiss) la requérante observe qu’une rupture du juste équilibre a été reconnue dans ces cas, où l’ingérence avait une durée inférieure à celle du cas d’espèce.

En deuxième lieu, la requérante soutient que les principes fixés par la Cour constitutionnelle n’ont pas été pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation et que, par effet de cette jurisprudence, un terrain peut être soumis pour une durée indéterminée à une interdiction de construire sans possibilité d’indemnisation. A ce propos, la requérante fait observer qu’après l’échéance de l’interdiction de construire imposée dans le plan général d’urbanisme, le terrain a été soumis au régime de la loi n° 10 de 1977, ce qui équivaut à une nouvelle interdiction de construire, qui a duré jusqu’à l’adoption du plan détaillé. La requérant souligne que l’illégalité de ce système a été souligné par l’arrêt de la Cour constitutionnelle rendu en 1999.

La requérante conteste l’allégation du Gouvernement selon laquelle elle aurait pu utiliser le terrain à des fins agricoles, étant donné que le terrain en cause est situé en plein centre de Pomezia. Par ailleurs, le fait que, avant l’adoption du plan général d’urbanisme, la municipalité de Pomezia était favorable à un projet de construction confirmerait que le terrain ne se prête pas à un usage agricole.

Quant à la possibilité de vendre le terrain, la requérante conteste la thèse du Gouvernement selon laquelle l’acheteur potentiel, au cas où le terrain serait par la suite exproprié, recevrait une indemnisation presque équivalante à la valeur vénale. A cet égard la requérante se réfère à la loi n° 359 de 1992, loi qui fixe les critères pour déterminer l’indemnisation en cas d’expropriation, et soutient que l’indemnisation équivaudrait à 30

% de la valeur vénale du terrain. Par conséquent l’on ne saurait soutenir que le terrain en cause peut être vendu.

D’autre part, si le terrain n’était pas exproprié et l’acte administratif imposant l’interdiction de construire perdait d’efficacité, l’intéressé devrait attendre que l’administration attribue une nouvelle destination au terrain. Or, contre l’inertie de l’administration l’intéressé ne dispose que du recours devant le tribunal administratif, recours qui a une faible efficacité, comme dit par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 67 de 1990 et comme le prouve le recours que la requérante a elle même intenté devant les juridictions administratives.

A la lumière de ces considérations, la requérante soutient que la situation alléguée s’analyse en une expropriation de valeur ou de fait, qui n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole n° 1.

La Cour a examiné les arguments des parties. Elle estime que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare

la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Erik

Fribergh

Christos

Rozakis

Greffier

Président