G.S. et AUTRES (n° 2) contre l'ITALIE

G.S. et AUTRES (n° 2) contre l'ITALIE (CtEDO, 2002)

PRIMA SECȚIE

DECIZIE

PRIVIND ADMISIBILITATEA

cererii nr. 36815/97

prezentată de G.S. și alții (nr. 2)

împotriva Italiei

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secție), ședință din 12 decembrie 2002 în cameră compusă din

D.

C.L.

Rozakis

,

președinte

,

D.

G.

Bonello

,

D.

P.

Lorenzen

,

D-na

N.

Vajić

,

D-na

S.

Botoucharova

,

D-na

E.

Steiner

,

judecători

,

D-na

M.

Del Tufo,

judecător

ad hoc,

și de D.

S.

Nielsen,

grefier adjoint de secție

,

Ținând seama de cererea menționată mai sus introdusă devant Comisia Europeană a Drepturilor Omului la 21 iulie 1993,

Ținând seama de art. 5 § 2 al Protocolului nr. 11 la Convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea,

Ținând seama de observațiile prezentate de guvernul pârât și de răspunsurile oferite de reclamanți,

După deliberări, pronunță decizia care urmează:

PE FOND

Reclamanții sunt patru cetățeni italieni, născuți respectiv în 1959, 1949, 1951 și 1953 și rezidând la Reggio Calabria. Ei sunt reprezentați devant Curte de D. N. Paoletti, avocat la Roma. Guvernul este reprezentat de agent, D. U. Leanza, și de coagent, D. F. Crisafulli.

A.

Circumstanțele cauzei

Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.

În 1992, reclamanții au moștenit terenuri situate la Reggio Calabria, figurat în cadastru ca foaie 111 parcelele 105, 107, 109 și 662.

La 25 martie 1970, municipalitatea din Reggio Calabria a adoptat un plan general de urbanism (piano regolatore generale - infra PRG) și a impus limitări care vizeau exproprierea pe terenurile reclamanților.

Parcela 662 era destinată echipamentelor școlare și viabilității; parcela 105 echipamentelor școlare; parcela 107 viabilității și construcției reșidențelor; parcela 109 viabilității, construcției reșidențelor și echipamentelor școlare.

Planul general de urbanism a fost aprobat de Regiunea Calabria la 17 martie 1975.

O parte din parcelele 107 și 109 au fost incluse în planul de urbanism de zonă care a fost, la 1 decembrie 1976, adoptat de municipalitatea din Reggio Calabria și, la 20 iunie 1979, aprobat de Regiunea.

În anii 80, terenurile de mai sus au fost ocupate și reșidențe au fost construite pe ele. Aceste terenuri sunt subiectul cererilor nr. 36813/97 și nr. 43662/98.

Partea rămasă a parcelelor nr. 107 și nr. 109 precum și parcelele nr. 662 și nr. 105 - și anume terenul care este subiectul prezentei cereri (în continuare "terenul") - nu au fost vizate de planul de zonă.

Terenul a continuat să fie lovit de limitările impuse de planul general de urbanism - și anume interdicția de construire cu scopul exproprierii - pentru o perioadă de cinci ani, conform legii din 19 noiembrie 1968 nr. 1187, în caz că nici un plan detaliat de urbanism nu ar fi adoptat.

În 1980, la expirarea perioadei de cinci ani, nici un plan detaliat de urbanism nu fusese adoptat.

De la acel moment, în așteptarea ca municipalitatea din Reggio Calabria să decidă cu privire la noua destinație a terenului litigios, acesta a fost supus regimului prevăzut de art. 4 al legii nr. 10 din 1977, în conformitate cu jurisprudența Consiliului de Stat. Din aceasta cauza, terenul era neconstructibil.

Printr-o decizie din 16 februarie 1982, Tribunalul administrativ al Calabriei, sesizat cu un recurs depus de un terț, a anulat planul general de urbanism.

La 6 mai 1985, un plan de urbanism aproape identic cu planul anulat și reimpunând limitările pe terenul reclamanților a fost aprobat de Regiunea.

Printr-un act notificat la 15 octombrie 1985, donatorii reclamanților au asignat municipalitatea din Reggio Calabria în fața Tribunalului administrativ al Calabriei (TAR), pentru a cere anularea planului de urbanism general din 1985, în măsura în care acesta reiterau limitările care afectau terenurile în cauză. Ca urmare a decesului donatorilor reclamanților în noiembrie 1992, aceștia s-au constituit în procedură. La zi, procedura este în curs.

Printr-o deliberare din 5 ianuarie 1990, municipalitatea din Reggio Calabria a modificat destinația terenului și a alocat acestuia construcția unui centru social. Această nouă interdicție de construire care viza exproprierea s-a încadrat în cadrul unor proiecte urgente de intervenție pentru a purifica orașul Reggio Calabria (legea nr. 246 din 5 iulie 1989).

Această deliberare a fost aprobată de președintele Regiunii la 4 iunie 1990.

La zi, terenul nu a fost expropiat și este în continuare lovit de o interdicție de construire.

B.

Dreptul și practica internă relevante

1.

Noțiuni generale în materie de urbanism

Conform articolului 42 §§ 2 și 3 din Constituția italiană, „proprietatea privată este garantată și recunoscută de lege, care determină modalitățile de achiziție și exerciții a acesteia, precum și limitele, cu scopul de a asigura funcția sa socială și de a o face accesibilă tuturor. Proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu excepția plății compensației, din motive de interes general".

Legea de urbanism (legea nr. 1150 din 1942 și amendamentele) reglementează dezvoltarea urbanistică a teritoriului.

Planul general de urbanism (piano regolatore generale - infra PRG) este un act cu durată nedeterminată. Procedura de adoptare a unui PRG debează cu o deliberare a municipalității (delibera di adozione), după care debează o perioadă de salvgardare, în cursul căreia orice decizie cu privire la solicitările de permise care ar putea să se izbească de realizarea PRG este suspendată (Legea nr. 1902 din 1952 și amendamentele sale).

Aprobarea PRG aparține competenței regiunilor (art. 1 al decretului prezidențial (DPR) nr. 8 din 1972 și articolele 79 și 80 ale DPR nr. 616 din 1977), în timp ce anterior se făcea prin decret al președintelui Republicii. Odată aprobat PRG, este publicat în Gazzetta Ufficiale (buletinul legilor) și depozitat în primărie.

Atunci când reglementează teritoriul într-o manieră precisă, PRG poate fi executat de plano; foarte frecvent, PRG are nevoie pentru aplicarea sa de un act complementar, în special un plan detaliat de urbanism (piano particolareggiato), care are o durată determinată. De fapt, odată adoptul planul detaliat (plan care echivalează cu o declarație de utilitate publică) administrația dispune de un termen strict (care nu depășește zece ani, conform articolului 16 al legii de urbanism) pentru a expropria și în orice caz pentru a-l executa sub pedeapsa caducității planului. Atunci când PRG are nevoie de un plan de urbanism detaliat pentru aplicarea sa, municipalității îi revine să adopte unul. Cu toate acestea, nici un termen strict nu este prevăzut pentru adoptarea unui plan detaliat.

2.

Impunerea și durata unei interdicții de construire: principiile fixate de Curtea Constituțională

Limitările dreptului de a dispune de proprietate, cum ar fi o interdicție de construire, sunt impuse prin adoptarea unui plan de urbanism. O interdicție de construire poate fi impusă cu scopul exproprierii terenului (vincolo preordinato all'esproprio), atunci când afectează un teren destinat utilizării publice sau realizării de clădiri sau infrastructuri publice (art. 7 nr. 3 și nr. 4 al legii de urbanism).

Legea de urbanism, în textul original, dispunea că limitările dreptului de proprietate al persoanelor fizice prevăzute de un plan general de urbanism, în special interdicturile de construire, aveau o durată echivalentă cu cea a planului general de urbanism, și anume aveau o durată nedeterminată; în același timp, nici o despăgubire pentru proprietari nu era prevăzută (art. 40).

Curtea Constituțională a fost sesizată cu întrebarea dacă o interdicție care afectează grav dreptul de proprietate, cum ar fi o interdicție cu scopul exproprierii (vincolo espropriativo) sau o interdicție de construire (vincolo di inedificabilità), care putea să se prelungească sine die fără nici o formă de despăgubire era compatibilă cu dreptul de proprietate.

Prin hotărâri pronunțate între 1966 și 1968 (a se vedea în special hotărârile nr. 6 din 1966 și nr. 55 din 29 mai 1968), Curtea Constituțională a concluzionat negativ și a declarat legea de urbanism neconstituțională în măsura în care prevede durata nedeterminată a limitărilor care afectează grav dreptul de proprietate, cum ar fi o interdicție de construire sau o interdicție finalizată exproprierii, în absența oricărei despăgubirii.

Curtea Constituțională a precizat că legea poate limita dreptul de proprietate al persoanelor fizice, cu condiția ca substanța acestuia să nu fie golită. Pe de altă parte, dreptul de a construi trebuie să fie considerat ca o facultate inerență dreptului de proprietate, care nu poate fi limitat decât din motive de utilitate publică precise și actuale. În cazul exproprierii sau al limitărilor care afectează natura însăși a dreptului în cauză având durată nedeterminată, proprietarul trebuie să primească o compensație financiară. Pe de altă parte, nici o despăgubire nu se cuvine atunci când o interdicție de construire este prevăzută pentru o durată determinată.

Ca urmare a acestor hotărâri ale Curții Constituționale care fixează principiile în materie de limitări grave ale dreptului de proprietate, legiuitorul putea opta pentru interdicții cu durată determinată fără despăgubire; alternativ, putea opta pentru interdicții cu durată nedeterminată cu despăgubire imediată.

Legiuitorul italian a dat urmă acestor hotărâri alegând prima opțiune și adoptând, la 19 noiembrie 1968, legea nr. 1187 din 1968, care a modificat legea de urbanism. Conform articolului 2 § 1 al acestei legi, la adoptarea unui plan general de urbanism, autoritățile locale pot impune persoanelor fizice interdicții cu scopul exproprierii terenului și interdicții de construire. Cu toate acestea, aceste limitări și-pierd valabilitatea în cinci ani dacă exproprierea nu are loc sau atunci când nici un plan de urbanism de execuție, în special un plan detaliat de urbanism, nu este adoptat.

art. 2 menționat mai sus prevedea de asemenea, în al doilea paragraf, o prelungire ex lege, pentru o perioadă de cinci ani, a termenelor fixate de planurile de urbanism aprobate înainte de data intrării sale în vigoare. Legile nr. 756 din 1973, 696 din 1975 și 6 din 1977 au prelungit aceiași termeni până la intrarea în vigoare a legii nr. 10 din 1977 (dispoziții în materie de construcție a terenurilor).

Prin hotărârea nr. 92 din 12 mai 1982, Curtea Constituțională a precizat sfera legii nr. 10 din 1977, afirmând că chiar și după intrarea sa în vigoare, dreptul de a construi a rămas o facultate inerență dreptului de proprietate. Cu privire la interdicturile de construire, Curtea a precizat că acestea rămân supuse legii nr. 1187 din 1968, și anume durata acestora nu poate depăși cinci ani din lipsă de adoptare a unui plan detaliat.

3.

Situația după expirarea unei interdicții de construire

Potrivit jurisprudenței, în cazul în care interdicția de construire încetează conform articolului 2 § 1 al legii nr. 1187 din 1968, după expirarea termenului de cinci ani, terenurile în cauză nu și-redobândesc automat destinația originală și nu dobândesc automat destinația terenurilor învecinate. Pentru a determina noua destinație a unui teren, este necesară o acțiune pozitivă a administrației, cum ar fi un plan detaliat de urbanism.

În așteptarea acestei acțiuni pozitive a administrației, terenurile în cauză sunt considerate de jurisprudență ca fiind supuse regimului prevăzut de art. 4 al legii nr. 10 din 1977, relativ la terenurile municipalităților care nu au adoptat planuri generale de urbanism (jurisprudența Consiliului de Stat, a se vedea în special hotărârile camerei plenare nr. 7 și 10 din 1984).

Conform articolului 4 al acestei legi, un permis de construire poate fi acordat numai dacă terenul este situat în afara unui centru locuit și anumite condiții, pentru un volum foarte redus. Dacă terenul se află în interiorul unui centru locuit, orice nouă construire este interzisă.

4.

În cazul inertiei administrației

După expirarea unei interdicții de construire, municipalității îi revine să determine rapid noua destinație a terenului în cauză; cu toate acestea, nici un termen nu este prevăzut.

Inerția administrației poate fi atacată de interesați devant instanțele administrative (hotărârea Consilului de Stat, sec. IV, 20.5.96 nr. 664). Acestea din urmă pot ordona municipalității să determine noua destinație a bunurilor în cauză, fără a putea totuși să se substituie autorităților în cauză în alegerea destinației. În hotărârea nr. 67 din 1990, referitoare la un caz de expropiere în care era vorba de inerția administrației, Curtea Constituțională a afirmat că recurul care permite atacarea inertiei administrației devant tribunalul administrativ este inoperant și deci puțin eficace ("defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia").

Curtea Constituțională a fost sesizată cu întrebarea dacă supunerea unui teren la regimul prevăzut de art. 4 al legii nr. 10/1977 este compatibilă cu Constituția, având în vedere că acest regim se traduce printr-o interdicție de construire sine die – din cauza inertiei administrației în determinarea unei noi destinații a terenului în cauză (în special în adoptarea unui plan de urbanism) – și nici o despăgubire nu este prevăzută. În hotărârea nr. 185 din 1993, Curtea Constituțională a declarat întrebarea neadmisibilă, ținând seama că aparține competenței exclusive a legiuitorului să intervină rapid și în mod apt pentru a remedia această situație.

5.

Reînnoirea unei interdicții de construire (printr-un act administrativ)

Prin hotărârea din 1989 (nr. 575), Curtea Constituțională a indicat că, la expirarea perioadei de cinci ani prevăzute de art. 2 al legii nr. 1187 din 1968 și la o nouă planificare a teritoriului, autoritățile locale pot reînnoi interdicția de construire din motive de utilitate publică. Această hotărâre a recunoscut puterea administrației de a reitera interdicția odată ce prima a expirat.

Cu toate acestea, puterea administrației de a reînnoi interdicția absolută de construire nu poate rezulta o interdicție sine die în absența oricărei forme de despăgubire. De fapt, atunci când interdicția de construire golește substanța dreptului de proprietate ținând seama că se traduce printr-o incertitudine substanțială, din motiv că este prelungită pentru o durată nedeterminată sau este reitera, proprietarul ar trebui să beneficieze de o despăgubire (a se vedea de asemenea hotărârea Curții Constituționale nr. 305 din 1996 și hotărârea Consilului de Stat nr. 159 din 1994).

6.

Absența despăgubirii

Curtea de Casație a indicat că în cazul limitărilor dreptului de proprietate cu scopul exproprierii și chiar în absența oricărei despăgubirii, proprietarul în cauză este titulul unui interes legitim simplu (interesse legittimo), adică a unei poziții individuale protejate în mod indirect și subordonată respectării interesului public și nu a unui drept plin și absolut (diritto soggettivo) la acordarea unei compensații financiare (a se vedea hotărârile camerei plenare a Curții de Casație nr. 11308 din 28 octombrie 1995, 11257 din 15 octombrie 1992 și 3987 din 10 iunie 1983).

Prin urmare, în fața deciziei autorităților municipale care i impune o interdicție de construire, proprietarul poate sezi instanțele administrative pentru a constata dacă, în exercitarea puterii sale discretionare, administrația a respectat regulile fixate de lege și nu a depășit marja de apreciere de care dispune în evaluarea echilibrului între interesul public și cel al persoanelor fizice. Cu toate acestea, chiar dacă instanțele administrative anulează interdicția de construire, nici o compensație financiară nu se cuvine atunci când interdicția de construire a fost ordonată pentru o durată determinată, în special dacă este supusă termenului de cinci ani prevăzut de art. 2 al legii nr. 1187 din 1968.

Prin a-și readuce aminte principiile fixate în jurisprudența anterioară (a se vedea hotărârile citate la § 37 precum și hotărârile nr. 82 din 1982, nr. 575 din 1989, nr. 344 din 1995), Curtea Constituțională a, prin hotărârea nr. 179 din 12-20 mai 1999, declarat incompatibil cu Constituția absența prevedirii prin lege a unei forme de despăgubire pentru cazul în care un permis de expropiere sau o interdicție de construire ar fi reiterați de administrație în așa fel încât dreptul de proprietate să fie grav afectat.

Lăsând intactă posibilitatea pentru administrație de a reînnoi interdicturile de construire, curtea a afirmat că este necesar ca legiuitorul să intervină și să prevadă o formă de despăgubire, precizând criteriile și modalitățile acesteia.

Curtea nu a exclus că un judecător sesizat cu o cerere de despăgubire înainte de intervenția legiuitorului putea căuta în sistemul juridic criterii care să-i permită, în caz de necesitate, să acorde o despăgubire.

Curtea a de asemenea precizat că obligația de a despăgubi privește numai perioada după primii cinci ani de interdicție (perioada de iertare).

7.

Legea care codifică dispozițiile privind exproprierea (Testo unico sulle espropriazioni)

Decretul Președintelui Republicii nr. 327 din 2001 a codificat dispozițiile existente în materie de expropiere. Intrarea în vigoare a acestui decret a fost amânată la 30 iunie 2003.

Conform articolului 39 al acestui text, „în așteptarea unei reorganizări a materiei, în cazul reimpunerii unui permis de expropiere sau a unei limitări având în esență un efect de expropiere, proprietarul terenului are dreptul la o despăgubire, raportată la prejudiciul efectiv."

PLÂNGERILE

1.

Invocând art. 6 din Convenție, reclamanții se plâng de durata procedurii devant tribunalul administrativ al regiunii Calabria.

2.

Reclamanții se plâng de limitările impuse pe terenurile lor, de durata acestora și de absența totală a despăgubirii. Ei susțin încălcarea articolului 1 al Protocolului nr. 1.

PE DREPT

art. 6 § 1, în părțile sale relevante, dispune:

„Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie ascultată (...) într-un termen rezonabil, de o instanță (...), care va hotărî (...) privind contestațiile asupra drepturilor și obligațiilor de caracter civil (...)"

Guvernul consideră că reclamanții nu au epuizat, în conformitate cu art. 35 § 1 din Convenție, căile de atac interne ținând seama de intrarea în vigoare a legii Pinto.

Pe fond, Guvernul susține că durata procedurii nu este excesivă.

Reclamanții contestă argumentele Guvernului.

Curtea trebuie mai întâi să determine dacă reclamanții au epuizat, în conformitate cu art. 35 § 1 din Convenție, căile de atac care le erau deschise în dreptul italian.

Curtea constată că potrivit legii nr. 89 din 24 martie 2001 (în continuare "legea Pinto") persoanele care au suferit un prejudiciu patrimonial sau non-patrimonial pot sezi curtea de apel competentă pentru a constata încălcarea Convenției europene a Drepturilor Omului cu privire la respectarea termenului rezonabil al articolului 6 § 1, și pentru a cere acordarea unei sume ca satisfacție echitabilă.

Curtea reamintește a fi deja constatat în numeroase decizii privind admisibilitatea (a se vedea, printre altele, Brusco c. Italia (dec.), nr. 69789/01, CEDO 2001-IX, și Giacometti c. Italia (dec.), nr. 34969/97, CEDO 2001-XII) că remediul introdus de legea Pinto este un recurs pe care un reclamant trebuie să-l încerce înainte ca Curtea să se pronunțe asupra admisibilității cererii și aceasta, indiferent de data introducerii cererii devant Curte.

Neconstătând nici o circumstanță care conduce la o decizie diferită în cazul de față, Curtea consideră că această parte a cererii trebuie respinsă pentru neepuizarea căilor de atac interne, în aplicarea articolelor 35 §§ 1 și 4 din Convenție.

„Orice persoană fizică sau morală are dreptul la respectul bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietate decât din motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile anterioare nu afectează dreptul pe care îl posedă Statele de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau altor contribuții sau amenzi."

Guvernul ridică o excepție preliminară bazată pe neepuizarea căilor de atac interne, din motiv că procedura care viza anularea planului general de urbanism din 6 mai 1985 este în continuare în curs și că rezultatul acestei proceduri ar putea fi favorabil reclamanților.

Pe fond, Guvernul susține că situația denunțată de reclamanți este compatibilă cu art. 1 al Protocolului nr. 1. În acest sens, observă că situația denunțată nu se analizează ca o lipsire de proprietate și nu poate fi asimilată cu aceasta. Apoi, Guvernul observă că limitările care afectează terenul litigios sunt prevăzute de lege și răspund interesului public, ținând seama că este vorba de construirea unor școli sau centre sociale sau bine crearea unor parcuri publice.

În concluzie, Guvernul cere respingerea acestei părți a cererii.

Reclamanții se opun tezei Guvernului. În primul rând, observă că procedura în curs devant tribunalul administrativ nu are nici o influență asupra situației denunțate, ținând seama că viza numai constatarea neregularității planului general de urbanism.

Pe fond, reclamanții subliniază că ingerința în dreptul lor la respectul bunurilor durează de mai mult de patruzeci de ani, ținând seama că, chiar înainte de aprobarea planului general de urbanism din 1975, terenul lor se afla sub lovitura măsurilor de salvgardare pornind de la deliberarea municipală din 1970. Potrivit reclamanților, absența despăgubirii este incompatibilă cu art. 1 al Protocolului nr. 1. Referindu-se la jurisprudența Curții (hotărârea Sporrong și Lönnroth c. Suedia din 23 septembrie 1982, seria A nr. 52), reclamanții observă că o rupere a echilibrului just a fost recunoscută în acest caz, unde interferența avea o durată mai scurtă decât cea a cazului de față.

În al doilea rând, reclamanții susțin că principiile fixate de Curtea Constituțională nu au fost luate în considerație în jurisprudența Consilului de Stat și a Curții de Casație și că, ca efect al acestei jurisprudențe, un teren poate fi supus pentru o durată nedeterminată unei interdicții de construire fără posibilitate de despăgubire.

În această privință, reclamanții observă că după expirarea interdictiei de construire impuse în planul general de urbanism din 1975, terenul a fost supus regimului legii nr. 10 din 1977, ceea ce echivalează cu o nouă interdicție de construire, care a durat până la intrarea în vigoare a noului plan general de urbanism; că acesta a lovit cu o nouă interdicție de construire terenul cu scopul exproprierii acestuia; că în 1990 o nouă interdicție vizând exproprierea a fost impusă și că astăzi terenul nu a fost încă expropiat. Reclamanții subliniază că ilegalitatea acestui sistem a fost subliniat de hotărârea Curții Constituționale pronunțată în 1999.

La lumina acestor considerații, reclamanții susțin că situația pretinsă nu este în conformitate cu art. 1 al Protocolului nr. 1.

Curtea trebuie mai întâi să hotărască chestiunea dacă reclamanții au epuizat căile de atac interne în sensul articolului 35 § 1 din Convenție.

În această privință, constată că procedura care este în prezent în curs devant tribunalul administrativ al Calabriei viza numai anularea planului general de urbanism din 1985. Curtea nu vede cum rezultatul eventual favorabil al acestei proceduri ar putea avea o influență asupra prezentei cereri, ținând seama că reclamanții se plâng de durata și repercusiunile limitărilor care lovesc terenul lor în absența despăgubirii.

Ca urmare, trebuie să respingem excepția ridicată de Guvernul pârât.

Curtea a examinat alți argumenti ai părților. Estimează că cererea ridică întrebări complexe de fapt și drept care nu pot fi rezolvate la acest stadiu al examinării cererii, ci necesită un examen pe fond. Prin urmare, nu ar putea fi declarată evident nechibzuită în aplicarea articolului 35 § 3 din Convenție. Nici un alt motiv de neadmisibilitate nu a fost stabilit.

Din aceste motive, Curtea, cu unanimitate,

Declară

recevabil, cu păstrarea tuturor mijloacelor de fond, plângerea reclamanților ce se trage dintr-un nerespectare a dreptului acestora la respectul bunurilor lor;

Declară

cererea neadmisibilă pentru surplus.

Søren

Nielsen

Christos

Rozakis

Grefier adjoint

Președinte

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n

o

36815/97

présentée par G.S. et autres (n

o

2)

contre l’Italie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 12 décembre 2002 en une chambre composée de

M.

C.L.

Rozakis

,

président

,

M.

G.

Bonello

,

M.

P.

Lorenzen

,

M

me

N.

Vajić

,

M

me

S.

Botoucharova

,

M

me

E.

Steiner

,

juges

,

M

me

M.

Del Tufo,

juge

ad hoc,

et de M.

S.

Nielsen,

greffier adjoint de section

,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 21 juillet 1993,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n

o

11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

Les requérants sont quatre ressortissants italiens, nés respectivement en 1959, 1949, 1951 et 1953 et résidant à Reggio Calabria. Ils sont représentés devant la Cour par M

e

N. Paoletti, avocat à Rome. Le Gouvernement est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

A.

Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

En 1992, les requérants ont hérité des terrains situés à Reggio Calabria, figurant au cadastre comme feuille 111 parcelles 105, 107, 109 et 662.

Le 25 mars 1970, la municipalité de Reggio Calabria adopta un plan général d’urbanisme (

piano regolatore generale - infra PRG

) et imposa des limitations visant l’expropriation sur les terrains des requérants.

La parcelle 662 était destinée à des équipements scolaires et à la viabilité

; la parcelle 105 à des équipements scolaires

; la parcelle 107 à la viabilité et à la construction de résidences

; la parcelle 109 à la viabilité, à la construction de résidences et à des équipements scolaires.

Le plan général d’urbanisme fut approuvé par la Région Calabria le 17

mars 1975.

Une partie des parcelles 107 et 109 furent inclues dans le plan d’urbanisme de zone qui fut, le 1

er

décembre 1976, adopté par la municipalité de Reggio Calabria et, le 20 juin 1979, approuvé par la Région.

Dans les années 80, les terrains ci-dessus ont été occupés et des résidences y ont été construites. Ces terrains font objet des requêtes n

o

36813/97 et n

o

43662/98.

La partie restante des parcelles n

o

107 et n

o

109 ainsi que les parcelles n

o

662 et n

o

105 - à savoir le terrain faisant l’objet de la présente requête (ci

après «

le terrain

»)- ne furent pas visés par le plan de zone.

Le terrain continua d’être frappé par les limitations imposées par le plan général d’urbanisme - à savoir interdiction de construire en vue de l’expropriation - pour un délai de cinq ans, au sens de la loi du 19

novembre

1968 n

o

1187, pour le cas où aucun plan détaillé d’urbanisme ne serait adopté.

En 1980, à l’échéance de la période de cinq ans, aucun plan détaillé d’urbanisme n’avait été adopté.

Depuis ce moment, en attendant que la municipalité de Reggio Calabria décide quant à la nouvelle affectation du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu à l’article 4 de la loi n

o

10 de 1977, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat. De ce fait, le terrain était inconstructible.

Par une décision du 16 février 1982, le Tribunal administratif de Calabria, saisi d’un recours introduit par un tiers, annula le plan général d’urbanisme.

Le 6 mai 1985, un plan d’urbanisme quasiment identique au plan annulé et réimposant les limitations sur le terrain des requérants fut approuvé par la Région.

Par un acte notifié le 15 octobre 1985, le donneur des requérants assigna la municipalité de Reggio Calabria devant le tribunal administratif de Calabria (TAR), pour demander l’annulation du plan d’urbanisme général de 1985, dans la mesure où celui-ci avait réitéré les limitations affectant les terrains en cause. Suite au décès du donneur des requérants en novembre

1992, ceux-ci se constituèrent dans la procédure. A ce jour, la procédure est pendante.

Par une délibération du 5 janvier 1990, la municipalité de Reggio Calabria modifia la destination du terrain et affecta celui-ci à la construction d’un centre social. Cette nouvelle interdiction de construire visant l’expropriation s’inscrivait dans le cadre de projets urgents d’intervention pour assainir la ville de Reggio Calabria (loi n

o

246 du 5

juillet 1989).

Cette délibération fut approuvée par le président de la Région en date du 4 juin 1990.

A ce jour, le terrain n’a pas été exproprié et est toujours frappé par une interdiction de construire.

B.

Le droit et la pratique internes pertinents

1.

Notions générales en matière d’urbanisme

Aux termes de l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, «

la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d’intérêt général

».

La loi d’urbanisme (loi n

o

1150 de 1942 et modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire.

Le plan général d’urbanisme (

piano regolatore generale

-

infra

PRG) est un acte à durée indéterminée. La procédure d’adoption d’un PRG débute par une délibération de la municipalité (

delibera di adozione

), à la suite de laquelle commence une période de sauvegarde, pendant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (Loi n

o

1902 de 1952 et ses modifications).

L’approbation du PRG relève de la compétence des régions (article 1 du décret présidentiel (DPR) n

o

8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR n

o

616 de 1977), alors qu’auparavant elle se faisait par décret du président de la République. Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la

Gazzetta Ufficiale

(bulletin des lois) et déposé à la mairie.

Lorsqu’il réglemente de manière précise le territoire, le PRG peut être exécuté

de plano

; très fréquemment, le PRG a besoin pour son application d’un acte complémentaire, notamment un plan détaillé d’urbanisme (

piano

particolareggiato

), qui lui a une durée déterminée. En effet, une fois le plan détaillé adopté, (plan qui équivaut à une déclaration d’utilité publique) l’administration dispose d’un délai de rigueur (ne dépassant pas dix ans, au sens de l’article 16 de la loi d’urbanisme) pour exproprier et en tout cas pour l’exécuter sous peine de décadence du plan. Lorsque le PRG a besoin d’un plan d’urbanisme détaillé pour son application, il incombe à la municipalité d’en adopter un. Toutefois, aucun délai de rigueur n’est prévu pour l’adoption d’un plan détaillé.

2.

L’imposition et la durée d’une interdiction de construire

: les principes fixés par la Cour constitutionnelle

Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées en adoptant un plan d’urbanisme. Une interdiction de construire peut être imposée en vue de l’expropriation du terrain (

vincolo preordinato all’esproprio

), lorsqu’elle affecte un terrain destiné à usage public ou à la réalisation de bâtiments ou infrastructures publiques (article 7 n

o

3 et n

o

4 de la loi d’urbanisme).

La loi d’urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propriété des particuliers prévues par un plan général d’urbanisme, notamment les interdictions de construire, avaient une durée équivalente à celle du plan général d’urbanisme, à savoir avaient une durée indéterminée

; en même temps, aucune indemnisation pour les propriétaires n’était prévue (article 40).

La Cour constitutionnelle fut saisie de la question de savoir si une interdiction affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction en vue d’une expropriation (

vincolo espropriativo

) ou une interdiction de construire (

vincolo di inedificabilità

), qui pouvait se prolonger

sine die

sans aucune forme d’indemnisation était compatible avec le droit de propriété.

Par des arrêts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arrêts n

o

6 de 1966 et n

o

55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle conclut pour la négative et déclara la loi d’urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure où elle prévoyait la durée indéterminée des limitations affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction de construire ou une interdiction finalisée à l’expropriation, en l’absence de toute indemnisation.

La Cour constitutionnelle a précisé que la loi peut limiter le droit de propriété des particuliers, à condition que sa substance ne soit pas vidée. D’autre part, le droit de construire doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, qui ne peut être limité que pour des raisons d’utilité publique précises et actuelles. En cas d’expropriation ou de limitations portant atteinte à la nature même du droit en question ayant une durée indéterminée, le propriétaire doit recevoir une compensation financière. En revanche, aucune indemnisation n’est due lorsqu’une interdiction de construire est prévue pour une durée déterminée.

Suite à ces arrêts de la Cour constitutionnelle fixant les principes en matière de limitations graves au droit de propriété, le législateur pouvait opter pour des interdictions à durée déterminée sans indemnisation

; alternativement, il pouvait opter pour des interdictions à durée indéterminée avec indemnisation immédiate.

Le législateur italien a donné suite à ces arrêts en choisissant la première option et en adoptant, le 19 novembre 1968, la loi n

o

1187 de 1968, qui a modifié la loi d’urbanisme. Aux termes de l’article 2 § 1 de cette loi, lors de l’adoption d’un plan général d’urbanisme, les autorités locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l’expropriation du terrain et des interdictions de construire. Cependant, ces limitations perdent leur vigueur dans les cinq ans si l’expropriation n’a pas lieu ou lorsque aucun plan d’urbanisme d’exécution, notamment un plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté.

L’article 2 susmentionné prévoyait également, dans son deuxième paragraphe, une prorogation

ex lege

, pour une période de cinq ans, des délais fixés par les plans d’urbanisme approuvés avant la date de son entrée en vigueur. Les lois n

os

756 de 1973, 696 de 1975 et 6 de 1977 ont prorogé ces mêmes délais jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n

o

10 de 1977 (dispositions en matière de construction des sols).

Par l’arrêt n

o

92 du 12 mai 1982, la Cour constitutionnelle a précisé la portée de la loi n

o

10 de 1977, en affirmant que même après son entrée en vigueur, le droit de construire restait une faculté inhérente au droit de propriété. Quant aux interdictions de construire, la Cour a précisé que celles-ci restent soumises à la loi n

o

1187 de 1968, à savoir leur durée ne peut dépasser cinq ans faute d’adoption d’un plan détaillé.

3.

Situation après l’expiration d’une interdiction de construire

Selon la jurisprudence, dans le cas où l’interdiction de construire cesse aux termes de l’article 2 § 1 de la loi n

o

1187 de 1968, après expiration du délai de cinq ans, les terrains concernés ne récupèrent pas automatiquement leur destination originale et n’acquièrent pas automatiquement la destination des terrains voisins. Pour déterminer la nouvelle destination d’un terrain, il faut un acte positif de l’administration, comme un plan détaillé d’urbanisme.

En attendant cet acte positif de l’administration, les terrains concernés sont considérés par la jurisprudence comme soumis au régime prévu à l’article 4 de la loi n

o

10 de 1977, relatif aux terrains des municipalités n’ayant pas adopté de plans généraux d’urbanisme (jurisprudence du Conseil d’Etat, voir notamment les arrêts de la chambre plénière nos 7 et 10

de 1984).

Selon l’article 4 de cette loi, un permis de construire peut être octroyé uniquement si le terrain est situé hors d’un centre habité et à certaines conditions, pour un volume très réduit. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un centre habité, toute nouvelle construction est interdite.

4.

En cas d’inertie de l’administration

Après l’expiration d’une interdiction de construire, il incombe à la municipalité de déterminer rapidement la nouvelle destination du terrain concerné ; toutefois aucun délai n’est prévu.

L’inertie de l’administration peut être attaquée par les intéressés devant les juridictions administratives (arrêt du Conseil d’Etat, sec. IV, 20.5.96 n

o

664). Ces dernières peuvent ordonner à la municipalité de déterminer la nouvelle destination des immeubles concernés, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorités concernées dans le choix de la destination. Dans l’arrêt n

o

67 de 1990, portant sur un cas d’expropriation où était en cause l’inertie de l’administration, la Cour constitutionnelle a affirmé que le recours permettant d’attaquer l’inertie de l’administration devant le tribunal administratif est inopérant et de ce fait peu efficace («

defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia

»).

La Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si la soumission d’un terrain au régime prévu par l’article 4 de la loi n

o

10/1977 est compatible avec la Constitution, étant donné que ce régime entraîne une interdiction de construire sine die – en raison de l’inertie de l’administration dans la détermination d’une nouvelle destination du terrain concerné (notamment dans l’adoption d’un plan d’urbanisme) – et aucune indemnisation n’est prévue. Dans l’arrêt n

o

185 de 1993, la Cour constitutionnelle a déclaré la question irrecevable, puisqu’il relève de la compétence exclusive du législateur d’intervenir rapidement et de manière apte à remédier à cette situation.

5.

Le renouvellement d’une interdiction de construire (par un acte administratif)

Par un arrêt de 1989 (n

o

575), la Cour constitutionnelle a indiqué que, à échéance de la période de cinq ans prévue à l’article 2 de la loi n

o

1187 de 1968 et lors d’une nouvelle planification du territoire, les autorités locales peuvent renouveler l’interdiction de construire pour des raisons d’utilité publique. Cet arrêt a reconnu le pouvoir de l’administration de réitérer l’interdiction une fois la première venue à échéance.

Toutefois, le pouvoir de l’administration de renouveler l’interdiction absolue de construire ne peut pas se traduire en une interdiction

sine die

en l’absence de toute forme d’indemnisation. En effet, lorsque l’interdiction de construire vide de substance le droit de propriété puisqu’elle donne lieu à une incertitude substantielle, au motif qu’elle est prorogée pour une durée indéterminée ou elle est réitérée, le propriétaire devrait bénéficier d’une indemnisation (voir également l’arrêt de la Cour constitutionnelle n

o

305 de 1996 et l’arrêt du Conseil d’État n

o

159 de 1994).

6.

L’absence d’indemnisation

La Cour de cassation a indiqué qu’en cas de limitations du droit de propriété en vue d’expropriation et même en l’absence de toute indemnisation, le propriétaire concerné est titulaire d’un simple intérêt légitime (

interesse legittimo

), c’est-à-dire d’une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt public et non pas d’un droit plein et absolu (

diritto soggettivo

) à l’octroi d’une compensation financière (voir les arrêts de la chambre plénière de la Cour de cassation n

os

11308 du 28 octobre 1995, 11257 du 15 octobre 1992 et 3987 du 10 juin 1983).

Dès lors, face à la décision des autorités municipales lui imposant une interdiction de construire, le propriétaire peut saisir les juridictions administratives afin de faire constater si, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’administration a respecté les règles fixées par la loi et n’a pas excédé la marge d’appréciation dont elle dispose dans l’évaluation de l’équilibre entre l’intérêt public et celui des particuliers. Toutefois, même si les juridictions administratives annulent l’interdiction de construire, aucune compensation financière n’est due lorsque l’interdiction de construire a été ordonnée pour une durée déterminée, notamment si elle est soumise au délai de cinq ans prévu par l’article 2 de la loi n

o

1187 de 1968.

En rappelant les principes fixés dans sa jurisprudence antérieure (voir les arrêts cités au § 37 ainsi que les arrêts n

o

82 de 1982, n

o

575 de 1989, n

o

344 de 1995), la Cour constitutionnelle a, par l’arrêt n

o

179 du 12-

20

mai

1999, déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire, seraient réitérés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouve gravement affecté.

Tout en laissant intacte la possibilité pour l’administration de renouveler les interdictions de construire, la cour a affirmé qu’il est nécessaire que le législateur intervienne et prévoie une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci.

La cour n’a pas exclu qu’un juge saisi d’une demande d’indemnisation avant l’intervention du législateur puisse rechercher dans le système juridique des critères lui permettant d’octroyer, le cas échéant, une indemnisation.

La cour a également précisé que l’obligation d’indemniser ne concerne que la période après les cinq premières années d’interdiction (période de franchise).

7.

La loi codifiant les dispositions sur l’expropriation (Testo unico sulle espropriazioni)

Le décret du Président de la République n

o

327 de 2001 a codifié les dispositions existantes en matière d’expropriation. L’entrée en vigueur de ce décret a été reportée au 30 juin 2003.

Aux termes de l’article 39 de ce texte, «

dans l’attente d’une réorganisation de la matière, en cas de réimposition d’un permis d’exproprier ou d’une limitation ayant en substance un effet expropriatif, le propriétaire du terrain a droit à une indemnisation, en rapport au préjudice effectif.

»

GRIEFS

1.

Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure devant le tribunal administratif de la région Calabria.

2.

Les requérants se plaignent des limitations imposées sur leurs terrains, de leur durée et de l’absence totale d’indemnisation. Ils allèguent la violation de l’article 1 du Protocole n

o

1.

EN DROIT

L’article 6 § 1, dans ses parties pertinentes, dispose

:

«

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)

»

Le Gouvernement estime que les requérants n’ont pas épuisé, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, les voies de recours internes étant donné l’entrée en vigueur de la loi Pinto.

Sur le fond, le Gouvernement soutient que la durée de la procédure n’est pas excessive.

Les requérants contestent les arguments du Gouvernement.

La Cour doit d’abord déterminer si les requérants ont épuisé, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit italien.

La Cour note que selon la loi n

o

89 du 24 mars 2001 (ci-après «loi Pinto») les personnes ayant subi un préjudice patrimonial ou non patrimonial peuvent saisir la cour d’appel compétente afin de faire constater la violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme quant au respect du délai raisonnable de l’article 6 § 1, et demander l’octroi d’une somme à titre de satisfaction équitable.

La Cour rappelle avoir déjà constaté dans maintes décisions sur la recevabilité (voir, parmi d’autres,

Brusco c. Italie

(déc.), n

o

69789/01, CEDH 2001-IX, et

Giacometti c. Italie

(déc.), n

o

34969/97, CEDH 2001

‑

XII) que le remède introduit par la loi Pinto est un recours qu’un requérant doit tenter avant que la Cour ne se prononce sur la recevabilité de la requête et ce, quelle que soit la date d’introduction de la requête devant la Cour.

Ne décelant aucune circonstance qui amène à décider différemment dans le cas d’espèce, la Cour considère que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

o

1, qui est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement soulève une exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes, au motif que la procédure visant l’annulation du plan général d’urbanisme du 6 mai 1985 est toujours pendante et que l’issue de cette procédure pourrait être favorable aux requérants.

Sur le fond, le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par les requérants est compatible avec l’article 1 du Protocole n

o

En conclusion, le Gouvernement demande le rejet de cette partie de la requête.

Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement. En premier lieu ils font observer que la procédure pendante devant le tribunal administratif n’a aucune incidence sur la situation dénoncée, puisqu’elle vise uniquement à faire constater l’irrégularité du plan général d’urbanisme.

Sur le fond, les requérants soulignent que l’ingérence dans leur droit au respect des biens dure depuis plus de quarante ans, étant donné que, déjà avant l’approbation du plan général d’urbanisme de 1975, leur terrain se trouvait sous le coup des mesures de sauvegarde à compter de la délibération municipale de 1970. Selon les requérants l’absence d’indemnisation est incompatible avec l’article 1 du Protocole n

o

référant à la jurisprudence de la Cour (arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n

o

52) les requérants observent qu’une rupture du juste équilibre a été reconnue dans ce cas, où l’ingérence avait une durée inférieure à celle du cas d’espèce.

En deuxième lieu, les requérante soutiennent que les principes fixés par la Cour constitutionnelle n’ont pas été pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation et que, par effet de cette jurisprudence, un terrain peut être soumis pour une durée indéterminée à une interdiction de construire sans possibilité d’indemnisation.

A ce propos, les requérants font observer qu’après l’échéance de l’interdiction de construire imposée dans le plan général d’urbanisme de 1975, le terrain a été soumis au régime de la loi n

o

10 de 1977, ce qui équivaut à une nouvelle interdiction de construire, qui a duré jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau plan général d’urbanisme

; que celui-ci a frappé d’une nouvelle interdiction de construire le terrain en vue de l’expropriation de celui-ci

; qu’en 1990, une nouvelle interdiction visant l’expropriation a été imposée et qu’à ce jour le terrain n’a toujours pas été exproprié. Les requérants soulignent que l’illégalité de ce système a été souligné par l’arrêt de la Cour constitutionnelle rendu en 1999.

A la lumière de ces considérations, les requérants soutiennent que la situation alléguée n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole n

o

1.

La Cour doit d’abord trancher la question de savoir si les requérants ont épuisé les voies de recours internes au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.

A cet égard, elle relève que la procédure qui est actuellement pendante devant le tribunal administratif de Calabria ne vise que l’annulation du plan général d’urbanisme de 1985. La Cour ne voit pas en quoi l’issue éventuellement favorable de cette procédure pourrait avoir une incidence sur la présente requête, étant donné que les requérants se plaignent de la durée et des répercussions des limitations frappant leur terrain en l’absence d’indemnisation.

En conséquence, il y a lieu d’écarter l’exception soulevée par le Gouvernement défendeur.

La Cour a examiné les autres arguments des parties. Elle estime que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare

recevable,

tous moyens de fond réservés, le grief des requérants tiré d’un manquement à leur droit au respect de leurs biens ;

Déclare

la requête irrecevable pour le surplus.

Søren

Nielsen

Christos

Rozakis

Greffier adjoint

Président