AFFAIRE BASIC c. AUTRICHE

La originea cauzei se află o cerere (n° 29800/96) îndreptată împotriva Republicii Austria și introdusă de un cetățean al Republicii Federale Iugoslavia, Dl. Husein Basic ("reclamantul"), la Comisia Europeană a Drepturilor Omului ("Comisia") în data de 8 ianuarie 1996 în temeiul fostului articol 25 din Convenția de apărare a Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale ("Convenția").

Reclamantul este reprezentat de Dna K. Bernhauser, avocat înscris în barou la Viena (Austria). Guvernul austriac ("Statul pârât") este reprezentat de agentul său, Dl. H. Winkler, șef al departamentului de drept internațional din Ministerul Federal al Afacerilor Externe.

În cererea sa, Dl. Basic a invocat că procedura referitoare la sechestru și apoi la confiscarea unui ceas a durat mai mult decât era necesar.

Cererea a fost transmisă Curții pe 1 noiembrie 1998, dată a intrării în vigoare a Protocolului n° 11 la Convenție (art. 5 § 2 al acestui instrument).

A fost repartizată celei de-a treia secțiuni a Curții (art. 52 § 1 din regulament). În cadrul acestei secțiuni s-a constituit o cameră pentru examinarea cauzei (art. 27 § 1 din Convenție și art. 26 § 1 din regulament).

Prin hotărâre din 16 martie 1999, camera a declarat cererea admisibilă [Basic c. Austria (dec.), n° 29800/96, CEDO 1999-II.].

Pe 20 iunie 2000, a invitat părțile să prezinte observații suplimentare, lucru pe care reclamantul l-a făcut pe 18 iulie iar Statul pârât pe 19 iulie 2000. PE FOND I.

Pe 17 februarie 1990, poliția din Salzburg a efectuat o percheziție într-o casă de joc. Reclamantul a fost găsit în posesia, printre altele, a unui ceas de valoare care nu era marcat cu marca de garanție (Punzierung) austriacă. Audiat de poliție pe 18 februarie 1990, a declarat că obiectul i-a fost dat în gaj pentru datorii de joc.

Pe 19 februarie 1990, poliția din Salzburg a deschis o anchetă împotriva reclamantului pentru spălare de bani prin neglijență cu mărfuri în fraude vamale (fahrlässige Abgabenhehlerei) și a remis ceasul biroului vamal (Zollamt) din Salzburg, care a ordonat sechestrul acestuia (Beschlagnahme) cu scopul posibilei sale confiscări (Verfall). Ulterior, pe 26 februarie 1990, o anumită persoană E.W. a intrat în contact cu biroul vamal și a afirmat că este proprietară ceasului. Pe 8 martie 1990, biroul vamal a primit observații scrise de la reclamant. Acesta declara că nu avea nici un motiv să suspecteze că drepturile la import referitoare la ceas nu au fost plătite.

Pe 13 aprilie 1990, reclamantul, reprezentat de avocatul său, a cerut biroului vamal din Salzburg să i se restituie ceasul. Nu a obținut răspuns. O a doua cerere formulată de el pe 16 iulie 1991 nu a avut mai mult succes.

Pe 17 ianuarie 1992, biroul vamal din Salzburg a deschis urmărire penală împotriva reclamantului, pe care l-a suspectat de spălare de bani prin neglijență cu mărfuri în fraude vamale.

Pe 8 mai 1992, a pronunțat o ordonanță penală (Strafverfügung) împotriva persoanei în cauză, declarând-o vinovată de fapta precitată.

Pe 16 noiembrie 1993, la sesizarea unui recurs (Einspruch) din partea reclamantului, a ținut o ședință la finalizarea căreia a decis abandonarea urmăririi penale pe motiv că nu s-a dovedit că Dl. Basic a acționat cu neglijență atunci când a achiziționat ceasul. B. Procedura penală îndreptată împotriva lui E.W. și sechestrul ceasului

Între timp, pe 3 septembrie 1991, biroul vamal din Salzburg a deschis de asemenea urmărire penală împotriva lui E.W., suspectat de scutire de plată a drepturilor la import referitoare la ceas.

Pe 23 ianuarie 1992, l-a chemat pe reclamant să se constituie parte intervenientă (Nebenbeteiligter) în această procedură. În aceeași zi, l-a audiat pe persoana în cauză și a refuzat să ridice sechestrul asupra ceasului.

Pe 8 mai 1992, a pronunțat o ordonanță penală împotriva lui E.W. L-a declarat vinovat de scutire de plată a drepturilor la import referitoare la ceas și i-a aplicat o amendă. A ordonat, de asemenea, confiscarea ceasului.

Pe 15 septembrie 1993, la sesizarea unui recurs din partea lui E.W., biroul vamal a ținut o ședință, la finalizarea căreia a declarat din nou E.W. vinovat de scutire de plată a drepturilor la import. A confirmat de asemenea confiscarea ceasului.

Pe 6 mai 1994, E.W. a depus apel împotriva hotărârii. Se pare că reclamantul a cerut restituirea ceasului. Fixată pentru 29 august 1994, ședința apelului a trebuit să fie amânată, din cauză că citația nu a putut fi înaintată lui E.W.

Pe 25 ianuarie 1995, comisia de recurs a Direcției Regionale a Finanțelor (Finanzlandesdirektion) din Salzburg, după ce a ținut o ședință, a admis parțial recursul lui E.W. și l-a respins pe rest. A confirmat că persoana în cauză era vinovată de scutire de plată a drepturilor la import, dar a redus amenda. Potrivit dispozițiilor pertinente ale legii privind pedepsirea infracțiunilor fiscale (Finanzstrafgesetz), Federația dobândește proprietatea asupra obiectelor confiscate din momentul în care ordonanța de confiscare devine definitivă, drepturile eventuale ale terților fiind considerate stinse. Hotărârea a fost notificată lui E.W. și reclamantului pe 7 martie 1996. C. Procedura de responsabilitate materială

Pe 18 martie 1994, Biroul Vamal Principal (Hauptzollamt) din Salzburg, hotărând în cadrul unei proceduri cunoscute sub denumirea de responsabilitate obiectivă (Sachhaftungsverfahren), a ordonat sechestrul ceasului ca garanție pentru plata drepturilor la import din care E.W. se scutise.

Pe 28 iunie 1995, a pronunțat o hotărâre preliminară (Berufungsvorentscheidung) asupra recursului formulat de reclamant. Pe 20 iulie 1995, acesta din urmă a invitat Hotărârea Regională a Finanțelor din Salzburg să se pronunțe asupra recursului său.

Pe 28 aprilie 1997, Hotărârea Regională a Finanțelor din Salzburg a anulat hotărârea din 18 martie 1994. A constatat, în special, că ceasul în litigiu fusese deja sechestrat de biroul vamal din Salzburg pe 19 februarie 1990 pentru a asigura posibila sa confiscare în contextul urmăririi penale intentate împotriva lui E.W. și împotriva reclamantului. Ceasul a rămas ulterior sub custodia biroului vamal. Ca urmare, nu era necesar să fie sechestrat din nou în contextul unei proceduri de responsabilitate obiectivă. Hotărârea a fost notificată reclamantului pe 21 mai 1997. II.

Conform articolului 130 din Constituția Federală (Bundes-Verfassungsgesetz), Curtea Administrativă cunoaște în special de cereri (Beschwerden) care invocă o neîndeplinire a obligației autorității competente de a hotărî.

Constituția Federală conține de asemenea art. 132, a cărui parte pertinentă în cauza de față este redactată după cum urmează: "O acțiune pentru neîndeplinire a obligației de hotărâre a autorităților administrative (...) poate fi introdusă de orice persoană a cărei calitate de parte la o procedură administrativă o autorizează să facă respecta această obligație în justiție. O acțiune pentru neîndeplinire a obligației de hotărâre este inadmisibilă în cadrul unei proceduri penale administrative, cu excepția cazurilor de constituire de parte civilă și a urmăririlor motivate de infracțiuni fiscale." B. Legea generală privind procedura administrativă 25. art. 73 din Legea generală privind procedura administrativă (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz) tratează obligația de hotărâre a autorităților administrative. Partea sa pertinentă în cauza de față este redactată după cum urmează: "1. Dacă nu este prevăzut altfel prin regulament, autoritățile trebuie să hotărască fără întârziere nejustificată și cel mai târziu șase luni după sesizare asupra cererilor (...) și recursiun lor care le sunt prezentate. 2. Dacă decizia nu i se notifică în termenul menționat, reclamantul poate, pe bază de cerere scrisă, obține un transfer de competență în favoarea autorității superioare. (...)" În procedurile angajate în temeiul legii privind pedepsirea infracțiunilor fiscale, o cerere de transfer de competență la autoritatea superioară este exclusă. C. Legea privind Curtea Administrativă

Dispozițiile pertinente ale Legii privind Curtea Administrativă (Verwaltungsgerichtshofsgesetz) referitoare la acțiuni pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre sunt redactate după cum urmează: Art. 27 "O acțiune pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre nu poate fi introdusă în temeiul articolului 132 din Constituția Federală decât atunci când autoritatea cea mai înaltă căreia i se poate adresa o cerere în cadrul unei proceduri administrative, fie prin cale de recurs, fie prin cale de cerere de transfer de competență (...), a fost sesizată de o parte și nu s-a pronunțat asupra acesteia în termen de șase luni. (...)" Art. 36 "2. Atunci când este introdusă o acțiune în temeiul articolului 132 din Constituția Federală pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre, autoritatea competentă trebuie să fie obligată să hotărască într-un termen de trei luni și, fie să depună o copie a hotărârii sale înaintea curții administrative, fie să indice de ce consideră că nu s-a sustras obligației sale de a hotărî. Termenul menționat poate fi prelungit o singură dată dacă autoritatea administrativă este în măsură să demonstreze că există motive pertinente care o pun în imposibilitatea de a hotărî în termenul prescris. Dacă o hotărâre intervine în termenul menționat, procedura referitoare la acțiunea pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre trebuie să fie suspendată." Art. 42 "1. Dacă nu este prevăzut altfel prin prezenta lege federală, Curtea Administrativă pronunță o hotărâre în toate cazurile. (...) 4. Cu privire la cererile în temeiul articolului 132 din Constituția Federală, Curtea Administrativă poate, în prima instanță, să-și limiteze hotărârea la o decizie privind anumite puncte de drept și să oblige autoritatea să ia, într-un termen determinat care nu trebuie să depășească opt săptămâni, o hotărâre compatibilă cu punctele de drept astfel judecate. Dacă Curtea Administrativă nu folosește această posibilitate sau dacă autoritatea în cauză nu se conformează, Curtea Administrativă se pronunță asupra fondului acțiunii pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre; pentru aceasta, se bucură de aceleași puteri discreționare ca și autoritatea administrativă în cauză."

Potrivit unei hotărâri pronunțate de Curtea Constituțională pe 30 septembrie 1989 (publicată în Recueil oficial, VfSlg 12167/89), Curtea Administrativă poate de asemenea fi sesizată, în temeiul articolului 132 din Constituția Federală combinat cu art. 27 din Legea privind Curtea Administrativă, de o acțiune pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre atunci când o autoritate de prim grad a rămas în neîndeplinire de a hotărî în termenul legal de șase luni, cu condiția ca nici un alt recurs (cum ar fi o cerere de transfer de competență) să nu poată fi formulat împotriva neîndeplinirii obligației de hotărâre.

Potrivit datelor statistice furnizate de Statul pârât, Curtea Administrativă a cunoscut, între 1 ianuarie 1998 și 31 decembrie 1999, de un total de 825 de cereri pentru neîndeplinire a administrației a obligației sale de hotărâre.

În 67,2% din aceste cazuri (555 din 825), procedura a avut rezultatul că autoritatea administrativă în cauză a pronunțat o hotărâre în termen de patru luni de la sesizarea Curții Administrative. A trebuit acesteia aproximativ o lună în medie pentru a obliga autoritatea în cauză să hotărască într-un termen de trei luni (art. 36 § 2 din Legea privind Curtea Administrativă). În toate aceste cazuri, procedura înaintea Curții Administrative a fost încheiată pe motiv că reclamantul a obținut satisfacție (515 cazuri din 825), fie că, după ce și-a atins scopul, s-a retras din acțiune (40 de cazuri din 825). În 6,7% din cazuri (55 din 825), Statul pârât nu s-a conformat ordinului Curții Administrative, care, ca urmare, a trebuit să se pronunțe ea însăși asupra fondului, în virtutea art. 42 § 4 din Legea privind Curtea Administrativă. A trebuit acesteia în medie doi ani și aproximativ trei luni pentru a pronunța hotărârile respective. Cât privește celelalte 26,1% din cazuri (215 din 825), Curtea Administrativă le-a respins pentru lipsa de competență sau din alte motive de inadmisibilitate. PE DREPT

Statul pârât susține că hotărârea pronunțată de Curte în cauza Tomé Mota c. Portugalia (dec.), n° 32082/96, CEDO 1999-IX, confirmă opinia sa conform căreia o cerere îndreptată împotriva tăcerii administrației constituia un recurs efectiv. Observă în special că autoritățile administrative au obligația de a se pronunța în șase luni asupra oricărei cereri care le este prezentate. În procedurile intentate în temeiul legii privind pedepsirea infracțiunilor fiscale, unde nici o alt recurs, cum ar fi o cerere de transfer de competență, nu poate fi introducător împotriva neîndeplinirii obligației de hotărâre în termenul general de șase luni, partea în cauză poate, în temeiul articolului 132 din Constituția Federală, să sesizeze direct Curtea Administrativă de o acțiune îndreptată împotriva tăcerii administrației. Statul pârât subliniază în plus că acest recurs se pretează în special bine la accelerarea procedurii, deoarece are ca scop adoptarea unei hotărâri. În luna după sesizarea sa, Curtea Administrativă obligă autoritatea competentă să hotărască într-un termen maxim de trei luni. În marea majoritate a cazurilor, autoritățile administrative se conformează acestui ordin. Prin urmare, recursul în cauză oferă un grad suficient de efectivitate.

Reclamantul combate analiza Statului pârât. Afirmă în special că în cauza de față întârzieri considerabile au fost cauzate de biroul vamal din Salzburg, adică de autoritatea de prim grad. Susține că în virtutea articolului 132 din Constituția Federală combinat cu art. 27 din Legea privind Curtea Administrativă, o acțiune îndreptată împotriva tăcerii administrației nu poate fi intentată decât atunci când "autoritatea cea mai înaltă" a omis să hotărască. Nu i-ar fi fost deci posibil să exercite acest recurs.

Curtea reamintește că în materia epuizării căilor de recurs interne, sarcina probei este distribuită. Guvernului care invocă neepuizarea îi revine sarcina de a convinge Curtea că recursul vizat era efectiv și disponibil, atât în teorie cât și în practică, la época faptelor, că era accesibil și susceptibil de a oferi reclamantului repararea plângerilor sale și că prezenta perspective rezonabile de succes. După ce aceasta a fost demonstrată, reclamantului îi revine sarcina de a stabili fie că recursul evocat de Statul pârât a fost de fapt folosit, fie că, dintr-un oarecare motiv, nu era nici adecvat nici efectiv ținând seama de faptele cauzei, fie încă că, din cauza unor circumstanțe deosebite, nu trebuia să fie exercitat (hotărâre Akdivar și alții c. Turcia din 16 septembrie 1996, Recueil al hotărârilor și deciziilor 1996-IV, p. 1211, § 68).

În hotărârea sa asupra admisibilității din 16 martie 1999, Curtea respinsese argumentul Statului pârât. Se bazase în esență pentru aceasta pe jurisprudența Comisiei. Aceasta considera că atunci când au fost invocate cu privire la o cerere referitoare la durata unei proceduri măsuri de accelerare a instanței care ar fi trebuit să fie accesibile reclamantului, acestea trebuiau examinate în contextul fondului cererii mai degrabă decât în contextul epuizării căilor de recurs interne (Moreira de Azevedo c. Portugalia, cererea n° 11296/84, decizie a Comisiei din 14 aprilie 1988, Decisions and Reports 56, p. 126, și referințele menționate acolo). În interval, totuși, Curtea a hotărât în decizia sa Tomé Mota precitată că o cerere de accelerare a procedurii formulată în temeiul articolelor 108 și 109 din codul de procedură penală portughez constituia un recurs efectiv în sensul articolului 35 § 1 din Convenție. Deoarece există un anumit număr de puncte comune între recursul menționat și cel evocat în prezenta cauză, Curtea consideră că trebuie să reexamineze chestiunea dacă o acțiune îndreptată împotriva tăcerii administrației introdusă în temeiul articolului 132 din Constituția Federală austriacă constituie un recurs efectiv.

Curtea observă că dreptul portughez prevede termene maxime pentru fiecare fază a procedurii penale. Dacă aceste termene nu sunt respectate, persoana în cauză poate introduce o cerere de accelerare a procedurii care, dacă este admisă, poate débouche în special pe o hotărâre care fixează un termen în care tribunalul sau procurorul, după caz, trebuie să ia o anumită măsură de procedură, cum ar fi încheiere anchetei sau fixarea unei date pentru ședință. Ținând cont de caracterul imperativ al termenelor în care autoritățile trebuie să se pronunțe asupra cererilor de accelerare a procedurii, utilizarea acestui recurs nu contribuie în sine la prelungirea procedurii.

În mod similar, dreptul austriac prevede, în domeniul procedurii administrative, că autoritatea competentă are obligația, dacă nu este prevăzut altfel, de a se pronunța în șase luni asupra oricărei cereri care i se prezintă. În caz de nerespectare a acestui termen, partea în cauză poate – în o cauză cum este cea de față, în care este exclusă posibilitatea de a solicita un transfer de competență în favoarea autorității superioare – să sesizeze Curtea Administrativă de o cerere în temeiul articolului 132 din Constituția Federală. Dacă Curtea Administrativă admite cererea, obligă autoritatea competentă să se pronunțe într-un termen de trei luni, care nu poate fi prelungit decât o singură dată.

Curtea observă în plus informațiile furnizate de Statul pârât și nu contestate de reclamant conform cărora, în marea majoritate a cazurilor, introducerea unei cereri în temeiul articolului 132 din Constituția Federală nu provoacă o prelungire a procedurii, în măsura în care Curții Administrative nu îi trebuie de obicei mai mult de o lună pentru a emite ordinul său. În 67,2% din cazurile examinate în 1998 și 1999, cererile au fost încununate de succes, adică autoritățile în cauză s-au conformat ordinelor pronunțate. Prin urmare, în termen de patru luni de la introducerea acțiunilor lor în temeiul articolului 132 din Constituția Federală, reclamanții au obținut hotărârea dorită. Doar în 6,7% din cazuri autoritatea în cauză nu s-a conformat ordinului emis, fapt care a determinat Curtea Administrativă să se pronunțe ea însăși asupra fondului, luând în medie doi ani și aproximativ trei luni pentru aceasta. Restul de 26,1% din cazuri au fost respinse din diverse motive de inadmisibilitate (§29 de mai sus).

Curtea consideră că nu există diferențe fundamentale care să deosebească cererea în temeiul articolului 132 din Constituția Federală austriacă, care face obiectul prezentei cauze, de recursul care era în cauza Tomé Mota precitată. Deoarece potrivit dreptului austriac autoritățile administrative au în general obligația de a se pronunța în șase luni asupra cererilor care li se adresează, și ținând seama de faptul că introducerea unei cereri în temeiul articolului 132 din Constituția Federală nu conduce în mod normal la prelungirea procedurii, Curtea concluzionează că o asemenea cerere constituie un recurs efectiv pentru a denunța durata unei proceduri.

Reclamantul susține totuși că acest recurs este deschis doar împotriva tăcerii "autorității cea mai înaltă" și că nu i-ar fi putut fi exercita privind întârzierile cauzate de autoritatea de prim grad în cauza de față. La aceasta, Curtea observă că Statul pârât a prezentat anumite hotărâri ale Curții Constituționale din care rezultă că o cerere în temeiul articolului 132 din Constituția Federală poate de asemenea fi introdusă împotriva tăcerii unei autorități de prim grad atunci când – ceea ce era cazul în cauza de față – o cerere de transfer de competență în temeiul articolului 73 din Legea generală privind procedura administrativă este exclusă (§27 de mai sus). Reclamantul la rândul lui nu a prezentat nici o hotărâre care să susțină teza sa. Curtea consideră deci că recursul litigios era accesibil persoanei în cauză. De asemenea, nimic nu pare să ateste existența unor circumstanțe care ar fi putut dispensa pe Dl. Basic de a-l exercita.

În rezumat, reclamantul ar fi trebuit să introducă o cerere în temeiul articolului 132 din Constituția Federală. Or, la nici un moment al procedurii nu a exercitat acest recurs, și deci a omis să dea autorităților interne posibilitatea pe care art. 35 § 1 din Convenție o oferă Statelor contractante, și anume aceea de a preveni sau remedia încălcarea invocată (hotărâre Cardot c. Franța din 19 martie 1991, seria A n° 200, p. 19, § 36). Ca urmare, excepția privind neepuizarea căilor de recurs interne este fondată. DIN ACESTE MOTIVE, CURTEA, ÎN UNANIMITATE, Hotărăște că, din cauza neepuizării căilor de recurs interne, nu poate cunoaște de fondul cauzei. Întocmit în limba engleză, apoi comunicat în scris pe 30 ianuarie 2001, în conformitate cu art. 77 §§ 2 și 3 din regulament. S. Dollé J.-P. Costa Grefier Președinte

A l'origine de l'affaire se trouve une requête (n o 29800/96) dirigée contre la République d'Autriche et dont un ressortissant de la République fédérale de Yougoslavie, M. Husein Basic (« le requérant »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 8 janvier 1996 en vertu de l'ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

Le requérant est représenté par M e K. Bernhauser, avocat inscrit au barreau de Vienne (Autriche). Le gouvernement autrichien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. H. Winkler, chef du département de droit international au ministère fédéral des Affaires étrangères.

Dans sa requête, M. Basic alléguait que la procédure relative à la saisie puis à la confiscation d'une montre avait duré plus que de raison.

La requête a été transmise à la Cour le 1 er novembre 1998, date d'entrée en vigueur du Protocole n o 11 à la Convention (article 5 § 2 dudit instrument).

Elle a été attribuée à la troisième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de ladite section a alors été constituée une chambre pour examiner l'affaire (articles 27 § 1 de la Convention et 26 § 1 du règlement).

Par une décision du 16 mars 1999, la chambre a déclaré la requête recevable [ Basic c. Autriche (déc.), n o 29800/96, CEDH 1999-II.].

Le 20 juin 2000, elle a invité les parties à soumettre des observations complémentaires, ce que le requérant a fait le 18 juillet et le Gouvernement le 19 juillet 2000. EN FAIT I.

Le 17 février 1990, la police de Salzbourg effectua une perquisition dans une maison de jeu. Le requérant fut trouvé en possession notamment d'une montre de valeur non revêtue du poinçon ( Punzierung ) autrichien. Interrogé par la police le 18 février 1990, il déclara que l'objet lui avait été remis en gage pour des dettes de jeu.

Le 19 février 1990, la police de Salzbourg ouvrit une information contre le requérant pour recel par négligence de marchandises en fraude de douane ( fahrlässige Abgabenhehlerei ) et remit la montre au bureau de douane ( Zollamt ) de Salzbourg, qui ordonna sa saisie ( Beschlagnahme ) en vue de son éventuelle confiscation ( Verfall ). Par la suite, le 26 février 1990, un certain E.W. prit contact avec le bureau de douane et affirma être le propriétaire de la montre. Le 8 mars 1990, le bureau de douane reçut des observations écrites du requérant. Celui-ci y déclarait qu'il n'avait eu aucun motif de soupçonner que les droits à l'importation relatifs à la montre n'avaient pas été acquittés.

Le 13 avril 1990, le requérant, représenté par son avocat, demanda au bureau de douane de Salzbourg de lui restituer la montre. Il n'obtint pas de réponse. Une seconde demande formulée par lui le 16 juillet 1991 n'eut pas plus de succès.

Le 17 janvier 1992, le bureau de douane de Salzbourg ouvrit des poursuites pénales contre le requérant, qu'il soupçonnait de recel par négligence de marchandises en fraude de douane.

Le 8 mai 1992, il rendit une ordonnance pénale ( Strafverfügung ) contre l'intéressé, qu'il déclara coupable de l'infraction précitée.

Le 16 novembre 1993, saisi d'un recours ( Einspruch ) par le requérant, il tint une audience à l'issue de laquelle il décida l'abandon des poursuites au motif qu'il n'avait pas été prouvé que M. Basic eût fait preuve de négligence lorsqu'il avait acquis la montre. B. La procédure pénale dirigée contre E.W. et la saisie de la montre

Entre-temps, le 3 septembre 1991, le bureau de douane de Salzbourg avait également ouvert des poursuites pénales à l'encontre de E.W., qu'il soupçonnait de s'être soustrait au paiement des droits à l'importation relatifs à la montre.

Le 23 janvier 1992, il appela le requérant à se constituer partie civile ( Nebenbeteiligter ) dans cette procédure. Le même jour, il entendit l'intéressé et refusa de lever la saisie de la montre.

Le 8 mai 1992, il rendit une ordonnance pénale contre E.W. Il le déclara coupable de s'être soustrait au paiement des droits à l'importation relatifs à la montre et lui infligea une amende. Il prononça par ailleurs la confiscation de celle-ci.

Le 15 septembre 1993, saisi d'un recours par E.W., le bureau de douane tint une audience, à l'issue de laquelle il déclara de nouveau E.W. coupable de s'être soustrait au paiement de droits à l'importation. Il confirma également la confiscation de la montre.

Le 6 mai 1994, E.W. interjeta appel de la décision. Il apparaît que le requérant demanda la restitution de la montre. Fixée au 29 août 1994, l'audience d'appel dut cependant être reportée, l'assignation n'ayant pu être notifiée à E.W.

Le 25 janvier 1995, la commission de recours de la Direction régionale des finances ( Finanzlandesdirektion ) de Salzbourg, après avoir tenu audience, accueillit en partie le recours d'E.W. et le rejeta pour le surplus. Elle confirma que l'intéressé était coupable de s'être soustrait au paiement de droits à l'importation, mais réduisit l'amende. D'après les dispositions pertinentes de la loi portant répression des infractions fiscales ( Finanzstrafgesetz ), la Fédération acquiert la propriété des objets confisqués dès l'instant où l'ordonnance de confiscation devient définitive, les droits éventuels des tiers étant réputés éteints. La décision fut notifiée à E.W. et au requérant le 7 mars 1996. C. La procédure en responsabilité matérielle

Le 18 mars 1994, le bureau de douane principal ( Hauptzollamt ) de Salzbourg, statuant dans le cadre d'une procédure dite en responsabilité objective ( Sachhaftungsverfahren ), ordonna la saisie de la montre en garantie du paiement des droits à l'importation auquel E.W. s'était soustrait.

Le 28 juin 1995, il rendit une décision préliminaire ( Berufungsvorentscheidung ) sur le recours formé par le requérant. Le 20 juillet 1995, ce dernier invita la Direction régionale des finances de Salzbourg à statuer sur son recours.

Le 28 avril 1997, la Direction régionale des finances de Salzbourg annula la décision du 18 mars 1994. Elle constata notamment que la montre litigieuse avait déjà été saisie par le bureau de douane de Salzbourg le 19 février 1990 afin d'assurer son éventuelle confiscation dans le contexte des poursuites pénales intentées contre E.W. et contre le requérant. La montre était par la suite restée sous la garde du bureau de douane. Par conséquent, il n'y avait pas lieu de la saisir à nouveau dans le contexte d'une procédure en responsabilité objective. La décision fut notifiée au requérant le 21 mai 1997. II.

Selon l'article 130 de la Constitution fédérale ( Bundes-Verfassungsgesetz ), la Cour administrative connaît notamment des requêtes ( Beschwerden ) qui allèguent un manquement de l'autorité compétente à son obligation de décider.

La Constitution fédérale comporte par ailleurs un article 132, dont la partie pertinente en l'espèce est ainsi libellée : « Une action en manquement des autorités administratives (...) à leur obligation de décider peut être introduite par toute personne que sa qualité de partie à une procédure administrative habilite à faire respecter ladite obligation en justice. Une action en manquement à l'obligation de décider est irrecevable dans le cadre d'une procédure pénale administrative, sauf les cas de constitution de partie civile et de poursuites motivées par des infractions fiscales. » B. La loi générale sur la procédure administrative

L'article 73 de la loi générale sur la procédure administrative ( Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz ) traite de l'obligation de décider des autorités administratives. Sa partie pertinente en l'espèce est ainsi libellée : « 1. Sauf disposition réglementaire contraire, les autorités doivent statuer sans délai inutile et au plus tard six mois après leur saisine sur les demandes (...) et recours qui leur sont soumis. 2. Si la décision ne lui est pas notifiée dans ledit délai, le demandeur peut, sur requête écrite, obtenir un transfert de compétence au profit de l'autorité supérieure. (...) » Dans les procédures engagées au titre de la loi portant répression des infractions fiscales, une demande de transfert de compétence à l'autorité supérieure est exclue. C. La loi sur la Cour administrative

Les dispositions pertinentes de la loi sur la Cour administrative ( Verwaltungsgerichtshofsgesetz ) relatives aux actions en manquement de l'administration à son obligation de décider sont ainsi libellées : Article 27 « Une action en manquement de l'administration à son obligation de décider ne peut être introduite au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale que lorsque la plus haute autorité à laquelle une demande peut être adressée dans le cadre d'une procédure administrative, soit par la voie d'un recours, soit par la voie d'une demande de transfert de compétence (...), a été saisie par une partie et n'a pas statué sur la question dans un délai de six mois. (...) » Article 36 « 2. Lorsqu'est introduite sur le fondement de l'article 132 de la Constitution fédérale une action en manquement de l'administration à son obligation de décider, l'autorité compétente doit se voir enjoindre de statuer dans un délai de trois mois et, soit de produire devant la cour administrative une copie de sa décision, soit d'indiquer pourquoi elle estime ne pas avoir manqué à son obligation de décider. Ledit délai peut être prorogé une fois si l'autorité administrative est en mesure de démontrer qu'il existe des raisons pertinentes la mettant dans l'impossibilité de statuer dans le délai prescrit. Si une décision intervient dans ledit délai, la procédure relative à l'action en manquement de l'administration à son obligation de décider doit être suspendue. » Article 42 « 1. Sauf disposition contraire de la présente loi fédérale, la cour administrative rend un arrêt dans tous les cas. (...) 4. En ce qui concerne les demandes au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale, la cour administrative peut, dans un premier temps, limiter son arrêt à une décision sur des points de droit particuliers et enjoindre à l'autorité de prendre, dans un délai déterminé qui ne doit pas excéder huit semaines, une décision compatible avec les points de droit ainsi tranchés. Si la cour administrative n'use pas de cette possibilité ou que l'autorité en cause n'obtempère pas, la cour administrative statue sur le fond de l'action en manquement de l'administration à son obligation de décider ; elle jouit pour ce faire du même pouvoir discrétionnaire que l'autorité administrative concernée. »

D'après un arrêt rendu par la Cour constitutionnelle le 30 septembre 1989 (publié dans le Recueil officiel , VfSlg 12167/89), la Cour administrative peut également être saisie, sur le fondement de l'article 132 de la Constitution fédérale combiné avec l'article 27 de la loi sur la Cour administrative, d'une action en manquement de l'administration à son obligation de décider lorsqu'une autorité de première instance est restée en défaut de statuer dans le délai légal de six mois, à condition qu'aucun autre recours (telle une demande de transfert de compétence) ne puisse être formé contre le manquement à l'obligation de décider.

D'après les données statistiques fournies par le Gouvernement, la Cour administrative a connu, entre le 1 er janvier 1998 et le 31 décembre 1999, d'un total de 825 requêtes en manquement de l'administration à son obligation de décider.

Dans 67,2 % de ces cas (555 sur 825), la procédure a eu pour résultat que l'autorité administrative concernée a rendu une décision dans un délai de quatre mois à compter de la saisine de la Cour administrative. Il a fallu à celle-ci un mois environ en moyenne pour enjoindre à l'autorité concernée de statuer dans un délai de trois mois (article 36 § 2 de la loi sur la Cour administrative). Dans tous ces cas, il a été mis fin à la procédure devant la Cour administrative au motif soit que le requérant avait obtenu satisfaction (515 cas sur les 825), soit que, ayant atteint son but, il s'était désisté de son action (40 cas sur les 825). Dans 6,7 % des cas (55 sur 825), l'autorité défenderesse ne s'est pas conformée à l'ordonnance de la Cour administrative, qui, en conséquence, a dû statuer elle-même sur le fond, en vertu de l'article 42 § 4 de la loi sur la Cour administrative. Il lui a fallu en moyenne deux ans et pratiquement trois mois pour rendre les décisions en question. Quant aux 26,1 % des cas restants (215 sur 825), la Cour administrative les a rejetés pour défaut de compétence ou pour d'autres motifs d'irrecevabilité. EN DROIT

Le Gouvernement arguë que la décision rendue par la Cour dans l'affaire Tomé Mota c. Portugal (déc.), n o 32082/96, CEDH 1999-IX, corrobore son avis selon lequel une requête dirigée contre le silence de l'administration constituait un recours effectif. Il observe en particulier que les autorités administratives ont l'obligation de statuer dans un délai de six mois sur toute demande qui leur est présentée. Dans les procédures intentées au titre de la loi portant répression des infractions fiscales, où aucun autre recours, telle une demande de transfert de compétence, ne peut être introduit contre le manquement à l'obligation de décider dans le délai général de six mois, la partie concernée peut, sur le fondement de l'article 132 de la Constitution fédérale, saisir directement la Cour administrative d'une action dirigée contre le silence de l'administration. Le Gouvernement souligne par ailleurs que ledit recours se prête particulièrement bien à l'accélération de la procédure, puisqu'il vise à faire adopter une décision. Dans le mois de sa saisine, la Cour administrative enjoint à l'autorité compétente de statuer dans un délai maximum de trois mois. Dans la grande majorité des cas, les autorités administratives se conforment à cette injonction. Dès lors, le recours en question offre un degré suffisant d'effectivité.

Le requérant combat l'analyse du Gouvernement. Il affirme notamment qu'en l'espèce des retards considérables ont été causés par le bureau de douane de Salzbourg, c'est-à-dire par l'autorité de première instance. Il soutient qu'en vertu de l'article 132 de la Constitution fédérale combiné avec l'article 27 de la loi sur la Cour administrative, une action dirigée contre le silence de l'administration ne peut être intentée que là ou l'« autorité la plus élevée » est restée en défaut de décider. Il ne lui aurait donc pas été possible d'exercer ce recours.

La Cour rappelle qu'en matière d'épuisement des voies de recours internes la charge de la preuve est répartie. Il incombe au gouvernement excipant du non-épuisement de convaincre la Cour que le recours visé était effectif et disponible, tant en théorie qu'en pratique, à l'époque des faits, qu'il était accessible et susceptible d'offrir au requérant le redressement de ses griefs et qu'il présentait des perspectives raisonnables de succès. Une fois cela démontré, il revient en revanche au requérant d'établir soit que le recours évoqué par le Gouvernement a de fait été employé, soit que, pour une raison quelconque, il n'était ni adéquat ni effectif compte tenu des faits de la cause, soit encore que, en raison de circonstances particulières, il n'avait pas à être exercé (arrêt Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1211, § 68).

Dans sa décision sur la recevabilité du 16 mars 1999, la Cour avait rejeté l'argument du Gouvernement. Elle s'était essentiellement appuyée pour ce faire sur la jurisprudence de la Commission. Celle-ci considérait que lorsqu'étaient invoquées à propos d'une requête relative à la durée d'une procédure des mesures d'accélération de l'instance censées avoir été accessibles au requérant ces mesures devaient être examinées dans le contexte du bien-fondé de la requête plutôt que dans celui de l'épuisement des voies de recours internes ( Moreira de Azevedo c. Portugal , requête n o 11296/84, décision de la Commission du 14 avril 1988, Décisions et rapports 56, p. 126, et les références qui y sont citées). Dans l'intervalle, toutefois, la Cour a jugé dans sa décision Tomé Mota précitée qu'une demande d'accélération de la procédure formée au titre des articles 108 et 109 du code de procédure pénale portugais constituait un recours effectif aux fins de l'article 35 § 1 de la Convention. Dès lors qu'il existe un certain nombre de points communs entre ledit recours et celui évoqué dans la présente espèce, la Cour estime devoir réexaminer la question de savoir si une action contre le silence de l'administration introduite au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale autrichienne vaut recours effectif.

La Cour note que le droit portugais prévoit des délais maximums pour chaque phase de la procédure pénale. Si ces délais ne sont pas respectés, la personne concernée peut introduire une demande d'accélération de la procédure qui, si elle est accueillie, peut déboucher notamment sur une décision fixant un délai dans lequel le tribunal ou le procureur, selon le cas, doit prendre une mesure procédurale déterminée, telle la clôture de l'enquête ou la fixation d'une date pour l'audience. Compte tenu du caractère impératif des délais dans lesquels les autorités doivent statuer sur les demandes d'accélération de la procédure, l'utilisation de ce recours ne contribue pas en soi à allonger la procédure.

De manière analogue, le droit autrichien prévoit, dans le domaine de la procédure administrative, que l'autorité compétente a l'obligation, sauf disposition contraire, de statuer dans les six mois sur toute demande qui lui est présentée. En cas de non-respect de ce délai, la partie concernée peut – dans une affaire telle la présente, où est exclue la possibilité de solliciter un transfert de compétence au profit de l'autorité supérieure – saisir la Cour administrative d'une requête au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale. Si la Cour administrative retient la requête, elle enjoint à l'autorité compétente de statuer dans un délai de trois mois, qui ne peut être prorogé qu'une seule fois.

La Cour note par ailleurs l'information fournie par le Gouvernement et non contestée par le requérant selon laquelle, dans la grande majorité des cas, l'introduction d'une requête au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale ne provoque pas un allongement de la procédure, dans la mesure où il ne faut habituellement pas plus d'un mois à la Cour administrative pour émettre son injonction. Dans 67,2 % des cas ayant été examinés en 1998 et 1999, les requêtes ont été couronnées de succès, c'est-à-dire que les autorités mises en cause se sont conformées aux injonctions prononcées. Ainsi, dans les quatre mois de l'introduction de leurs actions au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale, les demandeurs ont obtenu la décision sollicitée. Dans 6,7 % des cas seulement l'autorité concernée ne s'est pas conformée à l'injonction émise, ce qui a amené la Cour administrative à se prononcer elle-même sur le fond, mettant en moyenne deux ans et pratiquement trois mois pour ce faire. Les 26,1 % restants des cas ont été écartés pour divers motifs d'irrecevabilité (paragraphe 29 ci-dessus).

La Cour considère qu'il n'existe pas de différences fondamentales propres à distinguer la requête au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale autrichienne, qui fait l'objet de la présente espèce, du recours qui était en cause dans l'affaire Tomé Mota précitée. Dès lors qu'en droit autrichien les autorités administratives ont d'une manière générale l'obligation de statuer dans les six mois sur les demandes qui leur sont adressées, et eu égard au fait que l'introduction d'une requête au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale ne conduit pas normalement à allonger la procédure, la Cour conclut que pareille requête constitue un recours effectif pour dénoncer la durée d'une procédure.

Le requérant soutient toutefois que ce recours n'est ouvert que contre le silence de l'« autorité la plus élevée » et qu'il ne pouvait donc l'exercer s'agissant des retards causés par l'autorité de première instance en l'espèce. A cet égard, la Cour relève que le Gouvernement a produit certaines décisions de la Cour constitutionnelle d'après lesquelles une requête au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale peut également être introduite contre le silence d'une autorité de première instance lorsque – c'était le cas en l'espèce – une demande de transfert de compétence au titre de l'article 73 de la loi générale sur la procédure administrative est exclue (paragraphe 27 ci-dessus). Le requérant n'a pour sa part produit aucune décision étayant sa thèse. La Cour considère donc que le recours litigieux était accessible à l'intéressé. Par ailleurs, rien ne semble attester l'existence de circonstances qui auraient pu dispenser M. Basic de l'exercer.

En résumé, le requérant aurait dû introduire une requête au titre de l'article 132 de la Constitution fédérale. Or à aucun moment de la procédure il n'a exercé ce recours, et il est donc resté en défaut de donner aux autorités internes la possibilité que l'article 35 § 1 de la Convention entend offrir aux Etats contractants, à savoir celle de prévenir ou redresser la violation alléguée (arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n o 200, p. 19, § 36). Par conséquent, l'exception de non-épuisement des voies de recours internes est fondée. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ, Dit que faute d'épuisement des voies de recours internes elle ne peut connaître du fond de l'affaire. Fait en anglais, puis communiqué par écrit le 30 janvier 2001, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement. S. Dollé J.-P. Costa Greffière Président