Dahlab împotriva Elveției

Reclamantul [Lucia Dahlab], un național elvețian născut în 1965, este un profesor de școală primară și locuiește în Geneva (Suezia). Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dl M. Lironi și dl C. Aellen, ambele ale Barului de Geneva. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul a fost numit profesor de școală primară de către guvernul cantonal Geneva (Conseil d’Etat) la 1 septembrie 1990, după ce a predat la școala primară Châtelaine în Cantonul Geneva din anul școlar 1989-90. După o perioadă de cercetări spirituale, reclamantul a abandonat credința catolică și s-a convertit în Islam în martie 1991. La 19 octombrie 1991, s-a căsătorit cu un cetățean algerian, dl A. Dahlab.

Căsătoria a produs trei copii, născuți în 1992, 1994 și 1998. Reclamantul a început să poarte un carucior islamic în clasă până la sfârșitul anului școlar 1990-91, intenția ei de a respecta un precept prevăzut în Coran prin care femeile au fost obligate să își deschidă voalele în prezența bărbaților și adolescentilor masculini. Reclamantul a mers în concediu de maternitate de la 21 august 1992 la 7 ianuarie 1993 și de la 12 ianuarie 1994 la 1 iunie 1994. În mai 1995, inspectorul școlilor din districtul Vernier a informat Cantonul de la Hotărârea Generală de Educație Primară de la Geneva că reclamantul purta în mod regulat un carucior de școală; inspectorul a adăugat că nu a avut nicio observație de la părinții la subiect.

La 27 iunie 1996, s-a desfășurat o ședință între reclamantul, directorul general al învățământului primar („directorul general”) și șeful departamentului de predare-persoană cu privire la faptul că reclamantul a purtat o căruță de șef. Într-o scrisoare din 11 iulie 1996, directorul general a confirmat poziția adoptată în cadrul ședinței, solicitând reclamantului să înceteze să poarte încărcătura în timpul îndeplinirii sarcinilor sale profesionale, deoarece astfel de conduită era incompatibilă cu art. 6 din Legea privind educația publică. Într-o scrisoare din 21 august 1996 reclamantul solicită directorului general să elibereze o hotărâre oficială în această privință. La 23 august 1996, Hotărârea Generală pentru Educație Primară și-a confirmat decizia anterioară.

Acesta a interzis reclamantului să poarte un carucior în îndeplinirea sarcinilor sale profesionale, deoarece această practică a contravenit secțiunea 6 din Legea privind educația publică și a constituit „un mijloc evident de identificare impus de un profesor la elevii ei, în special într-un sistem public, de educație seculară”. La 26 august 1996, reclamantul a apelat împotriva acestei decizii către guvernul cantonal din Geneva. Guvernul cantonal a respins recursul într-o ordine din 16 octombrie 1996, din următoarele motive: „Învățătorii trebuie ... să ... susțină atât obiectivele sistemului școlar de stat, cât și obligațiile care dețin autoritățile educaționale, inclusiv obligația strictă de neutralitate confesională...

îmbrăcămintea în cauză ... reprezintă ..., indiferent de intenția recurentei, o modalitate de a transmite un mesaj religios într-un mod suficient de puternic în cazul ei ... pentru a se extinde dincolo de sfera ei pur personală și pentru a avea repercusiuni asupra instituției pe care o reprezintă, și anume sistemul școlar de stat.” Într-un recurs de drept public depus de reclamant la 25 noiembrie 1996, în care ea a susținut o încălcare a articolului 9 din Convenție și a susținut că interdicția de a purta un carucior de școală a interferat cu „nodul inviolabil al libertății sale de religie”, Curtea Federală a susținut hotărârea guvernului cantonal din Geneva într-o hotărâre din 12 noiembrie 1997, care a fost servită la 18 noiembrie 1997. În special: „În primul rând, trebuie observat că argumentul principal al recurentei este că îmbrăcămintea ei, constituită din articole care pot fi achiziționate la hipermarket, ar trebui tratate nu ca un simbol religios, ci în același mod ca orice alte haine perfect inofensive pe care un profesor le poate decide să le poarte pentru propriile motive, în special din motive estetice sau pentru a sublinia sau ascunde o parte din anatomia sa (o eșarfă în jurul gâtului, un cardigan, o pălărie, etc.).

În consecință, ea susține că decizia impușită este egală cu interzicerea profesorilor, fără justificare suficientă, de a se îmbrăca cum doresc. Cu toate acestea, nu există nici o îndoială că apelantul poartă cărcanul și hainele care se potrivesc nu din motive estetice, dar pentru a asculta un precept religios pe care o derivă din următoarele pasaje ale Coranului… În consecință, poarta unui cărucior de cap și a hainelor cu aranjament redus indică fidelitate la o anumită credință și dorința de a se comporta în conformitate cu preceptele stabilite de această credință. Se poate spune că aceste haine constituie un simbol religios „puternic”, adică un semn care este imediat vizibil pentru alții și oferă o indicație clară că persoana în cauză aparține unei anumite religii.

Prin urmare, ceea ce este în discuție este purtarea unui simbol religios puternic de către un profesor la o școală de stat în îndeplinirea sarcinilor sale profesionale. Nu s-au impus nici o restricție apelantului în ceea ce privește îmbrăcămintea ei atunci când ea nu este predau. Nici cazul nu se referă la purtarea unui atribut religios de către un elev sau de purtarea de îmbrăcăminte outlandish sau neobișnuite, fără conotații religioase de către un profesor la școală…

În mod asemănător, prin art. 9 § 2 din Convenția Europeană pentru Drepturile Omului, libertatea de a manifesta religia sau convingerile umane poate fi supusă restricțiilor (a se vedea Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 25 mai 1993 în cazul Kokkinakis v. Grecia, Seria A nr. 260-A, § 33 și Frowein și Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, al doilea paragraf, 1996, nota 1 la art. 9, p. 368). Pe de altă parte, libertatea de gândire este absolută; deoarece nu poate da natură nici o interferență cu ordinea publică, aceasta nu este supusă nici unei restricții (a se vedea Velu și Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Bruxelles, 1990, nota 714, p. 584). În cazul instantaneu, chiar dacă este deosebit de important pentru reclamant și nu reprezintă doar o exprimare a unei anumite convingeri religioase, ci respectă o cerință imperativă a acestei convingeri, purtarea unei cărucioare și a hainelor de aranjare liberă rămâne o manifestație exterioare care, ca atare, nu face parte din centrul inviolabil de libertate a religiei…

Reclamantul susține că ordinul impugat nu are o bază suficientă în lege… Interferențele grave cu libertățile constituționale trebuie să fie clare și neechilibrate prevăzute, în ceea ce privește substanța lor, prin o lege în sens strict [ATF [Arrêts du Tribunal fédéral Suisse], vol. 122 I, p. 360, solul 5(b)(bb), p. 363, și vol. 118 Ia, p. 305, solul 2(a), p. 309-10). Cu toate acestea, în cazul în care interferența cu libertatea de conștiință și conștiință rezultă dintr-o regulă de conduită foarte specifică sau ar fi considerată de către cetățeanul medie ca fiind de importanță minoră (în acest caz, interzicând un profesor să poarte un cărucior la școală), baza necesară de drept nu poate fi prea precisă.

În astfel de circumstanțe, este suficient ca regula de conduită să derivească dintr-o obligație mai generală stabilită de lege în sens strict. În plus, decizia invocată împotriva preocupărilor recurentei în calitate de funcționar al Cantonului Geneva. Funcționarii publici sunt obligați de o relație specială de subordonare față de autoritățile publice, o relație pe care le-au acceptat în mod liber și din care le beneficiază; prin urmare, este justificat că ar trebui să beneficieze de libertățile publice într-o măsură limitată. În special, baza juridică a restricțiilor privind aceste libertăți nu trebuie să fie mai precisă. Mult mai multă natura relațiilor zilnice între un funcționar și autoritatea la care este responsabil înseamnă că este imposibil să se stabilească o listă exhaustivă a tipurilor de conduită care trebuie restricționate sau interzise.

Prin urmare, este suficient ca legea să prezinte o indicație generală, prin intermediul unor concepte juridice indeterminate, a valorilor care trebuie respectate și care pot fi ulterior explicite într-o ordine sau într-o decizie individuală. Cu toate acestea, în ceea ce privește substanța lor, orice restricții privind libertățile publice trebuie justificate de obiectivul urmărit și de buna funcționare a instituției.

În sfârșit, respectarea principiilor de interes public și proporționalitate trebuie monitorizată cu mult mai rigurositate în cazul în care interferența cu interesele funcționarilor publici este gravă și baza în legea imprecisată (ATF, vol. 120 Ia, p. 203, solul 3a), la p. 205; vol. 119 Ia, p. 178, sol 6b), la p. 188; vol. 101 I a, p. 172, sol 6, la p. 181; SJ [La Semaine Judicier], 1995, p. 681, sol 3; ZBl [Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht] 85/1984, p. 308, sol 2(b); Pierre Moor, Droit administratif, Berne, vol. III, 1992, nota 5.1.2.3., pp. 213-14, și nota 5.3.11.2., pp. 223-24; vol. I, 1994, nota 4.2.4.5., pp. 362 și seq.; Thomas Wyss, Dienstrechtliche Stellung des Volkschullehrers im Kanton Zürich, teza, Zürich, 1986, pp. 224 și următoarele; Paul Richli, „Grundrechtliche Aspekte der Tätigkeit von Lehrkräften”, în PJA [Pratique juridique actuelle] 6/93, p. 673 et seq., în special p. 677). La Geneva, secțiunea 6 din Legea cantonală privind educația publică din 6 noiembrie 1940 prevede: „Sistemul public de educație se asigură că convingerile politice și religioase ale elevilor și părinților sunt respectate”.

De asemenea, de la articolele 164 și următoarele ale Constituției cantonale se aplică o separare clară între Biserica și statul din canton, statul fiind secular (Ueli Friederich, Kirchen und Glaubensgemeinschaften im pluralistischen Staat, teza, Berne, 1993, p. 239 și Häfelin, op. cit. [Commentaire de la Constitution fédérale], note 26-27 privind art. 49). În sistemul de educație, această separație are efect practic de la art. 120 alineatul (2) din Legea privind educația publică, care prevede: „Servicii civili trebuie să fie laici; derogările de la această dispoziție sunt permise numai în ceea ce privește personalul de predare universitar”.

În cazul instantaneu, măsura care interzice recurentei să poarte un carucior care a identificat-o în mod clar ca membru al unei anumite credințe reflectă o dorință tot mai mare din partea legislației din Geneva, astfel cum se exprimă în dispozițiile menționate mai sus, pentru a se asigura că sistemul educațional respectă principiile neutralității confesionale (cf. art. 27 § 3 din Constituție) și separarea dintre Biserică și Stat. În consecință, chiar dacă ordinul acuzat implică o ingerință gravă cu libertatea de religie a recurentei, aceasta are o bază suficientă în lege… (a) Reclamantul susține în continuare că nu există motive de interes public pentru decizia acuzată. În afișarea unui puternic atribut religios în sediul școlii – într-adevăr, în clasă – recurentul poate a interferat cu credința religioasa a elevilor ei, a altor elevi din școală și a părinților elevilor.

Cu adevărat, nu au existat plângeri de la părinții sau elevii până în prezent. Dar acest lucru nu înseamnă că niciunul dintre ei a fost afectat. Unii s-ar putea să fi decis să nu ia nicio acțiune directă pentru a nu agrava situația, în speranța că autoritățile educaționale vor reacționa din propria lor moțiune. În plus, această chestiune a provocat o agitație în rândul publicului, recurentul a dat numeroase interviuri și Marea Consiliu [Parlamentul cantonal] a adoptat o rezoluție în același sens cu decizia luată de guvernul cantonal. În plus, deși este adevărat că autoritățile educaționale nu au intervenit prin luarea unei decizii imediat după ce inspectorul le-a informat de îmbrăcămintea recurentei, această atitudine nu ar trebui interpretată ca fiind o aprobare implicită.

Hotărârea nedreptată este pe deplin în conformitate cu principiul neutralității confesionale în școli, un principiu care urmărește atât să protejeze convingerile religioase ale elevilor și ale părinților, cât și să asigure armonia religioasa, care, în unele privințe, este încă fragilă. În acest sens, trebuie remarcat faptul că școlile ar fi în pericol să devină locuri de conflict religios dacă profesorii ar fi autorizați să își manifeste convingerile religioase prin comportamentul lor și, în special, îmbrăcămintea lor. Prin urmare, există motive semnificative pentru interesul public pentru a interzice apelantului să poarte un cărucior islamic.

(b) Rămân să se stabilească dacă ordinul neprevăzut respectă principiul proporționalității; interesele în joc trebuie să fie evaluate cu cea mai mare grijă (Häfelin, op. cit., nota 139 privind art. 49). Aici, libertatea de conștiință și de conștiință a recurentei ar trebui să fie evaluată împotriva interesului public de a asigura neutralitatea confesională a sistemului școlar; cu alte cuvinte, interesul recurentei de a asculta un precept stabilit de credința ei ar trebui pus împotriva interesului elevilor și părinților lor de a nu fi influențați sau ofensați în propriile lor convingeri, precum și interesul de a menține armonia religioasă în școli. În sfârșit, trebuie avută în vedere necesitatea toleranței – un alt element al principiului neutralității confesionale – între membrii diferitelor credințe religioase...

Totuși, ar trebui subliniat de la început că libertatea religioasă nu poate absolvi automat o persoană din sarcinile sale civice – sau, ca în acest caz, sarcinile aferente postului său (ATF, vol. 119 Ia, p. 178, solul 7a), la p. 190. Învățătorii trebuie să tolereze restricții proporționale privind libertatea lor de religie (Hafner, La libertada religiosa ceede la tolleranza per i simboli religiosi, J+P Text 2/95, nota III/D4, p. 9; Thomas Wyss, op. cit., p. 232). (aa) Înainte de examinarea în detaliu a punctelor în cauză, poate fi util să se ia în considerare soluțiile adoptate de alte țări în cazuri identice sau de Curtea Federală în cazuri similare…

Libertatea conștiinței și convingerii impune statului să respecte neutralitatea confesională și religioasă; cetățenii pot afirma drepturi individuale în acest domeniu (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, p. 3b), p. 53, și solul 4(e)(aa) la p. 58; vol. 113 Ia, p. 304, solul 4c la p. 307). Poate exista o încălcare a libertății de religie în cazul în care statul ia parte ilegal în litigii religioase sau metafizice, în special oferind sprijin financiar unuia dintre protagoniști (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, solul 4(e)aa) la p. 58). Cu toate acestea, cerința de neutralitate nu este absolută, așa cum este ilustrat prin faptul că bisericile naționale recunoscute de drept public sunt autorizate să existe (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, solul 4(e)(aa) la p. 58; vol. 116 Ia, p. 252, solul 5(d) la pp. 258-59).

Neutralitatea nu înseamnă că toate aspectele religioase sau metafizice trebuie excluse din activitățile statului; totuși, o atitudine anti-religiosă, cum ar fi laicismul militant, sau irreligiosă, nu se califică ca neutru. Principiul neutralității urmărește să se asigure că se acorde, fără nici o prejudecărețe, a tuturor concepțiilor existente într-o societate pluralistă.

Principiul conform căruia statul nu poate discrimina în favoarea oricărei persoane pe motive religioase este de domeniu general și rezultă direct din articolele 49 și 50 din Constituție (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, solul 4(e)(aa) la p. 58; Karlen, „Umstrittene Religionsfreiheit”, op. cit. [in Revue du droit Suisse („RDS”) 1997 I, p. 193] la p. 199-200; idem, Das Grundrecht [der Religionsfreiheit in der Schweiz], op. cit. [Zürich, 1988], p. 188). În cele din urmă, natura seculară a statului constă în obligația de a rămâne neutră, ceea ce înseamnă că, în toate afacerile oficiale, trebuie să se abțină de orice considerații confesionale sau religioase care ar putea pune în pericol libertatea cetățenilor într-o societate pluralică (ATF, vol. 116 Ia, p. 252, solul 5(e) la p. 260 și referințele citate).

În acest sens, principiul secularismului urmărește atât să păstreze libertatea individuală a religiei, cât și să mențină armonia religioasă într-un spirit de toleranță (a se vedea Gut, op. cit. [«Kreuz und Kruzifix în öffentlichen Räumen im säkularen Staat», în RDS 1997 I, p. 63], notă 11 la p. 76; și Martin Philipp Wyss, op. cit. [“Glaubens- und Religionsfreiheit zwischen Integration und Isolation”, în ZBl 95/1994, p. 385], la pp. 400-01. Această neutralitate are o importanță deosebită în școlile de stat, deoarece educația este obligatorie pentru toți, fără nicio distincție între credințe diferite. În acest sens, art. 27 § 3 din Constituția Federală, conform căruia membrii tuturor credințelor vor putea participa la școlile de stat fără a fi afectați în nici un fel în libertatea lor de conștiință sau de conștiință”, este corollarul libertății de conștiință și de credință…

În consecință, atitudinea profesorilor joacă un rol important. Pur și simplul lor comportament poate avea o influență considerabilă asupra elevilor lor; ei oferă un exemplu la care elevii sunt în special receptivi din cauza vârstei lor de vârstă, contactul lor zilnic cu ei – care, în principiu, este inevitabil – și natura ierarhică a acestei relații. Învățătorii sunt atât participanți la exercitarea autorității educaționale și reprezentanți ai statului, care asumă responsabilitatea pentru comportamentul lor.

Prin urmare, este deosebit de important ca acestea să își îndeplinească sarcinile – adică, să transmită cunoștințe și să dezvolte competențele – în timp ce rămâne neutră denumițional.” După o discuție lungă a domeniului de aplicare al cerinței de neutralitate, Curtea Federală a concluzionat după cum urmează: „(cc) În cazul instant, pe de o parte, după cum s-a descris mai sus, interzice recurentei să poarte un carf o forță să facă o alegere dificilă între ignorarea ceea ce consideră că este un precept important stabilit de religia sa și care prezintă riscul de a nu mai putea preda în școlile de stat. Pe de altă parte, totuși, carful este un atribut religios manifest în acest caz. În plus, recurentul învăță într-o școală primară; elevii ei sunt, prin urmare, copii tineri care sunt deosebit de impresionabili.

Cu siguranță, ea nu este acuzată de proselitizare sau chiar de a vorbi cu elevii ei despre convingerile ei. Cu toate acestea, recurentea nu poate evita întrebările pe care elevii ei nu le-au pierdut oportunitatea de a întreba. Ar părea puțin ciudat să răspundă prin citarea unor considerații estetice sau a sensibilității la rece – abordarea pe care pretinde că a adoptat-o până în prezent, potrivit dosarului – deoarece copiii își vor da seama că evadă problema. Prin urmare, este dificil pentru ea să răspundă fără să-și declare convingerile.

Cu toate acestea, recurentul participă la exercitarea autorității educaționale și personifică școala în ochii elevilor ei; ca urmare, chiar dacă alți profesori din aceeași școală prezintă diferite puncte de vedere religioase, manifestarea unei astfel de imagine de sine pare greu de conciliat cu principiul neidentificarii cu o credință deosebită în ceea ce privește statutul ei de funcționar public înseamnă că statul trebuie să își asume responsabilitatea pentru conduita ei. În sfârșit, trebuie subliniat faptul că Cantonul Geneva a optat pentru o separare clară între Biserica și stat, reflectat în special de natura distinctă laică a sistemului de educație de stat.

Trebuie recunoscut, de asemenea, faptul că este dificil să se concilieze purtarea unui cărucior cu principiul egalității de gen (a se vedea Sami Aldeeb, „Musulmans en terre européenne”, în PJA 1/96, p. 42 și următoarele, în special secțiunea (d) la p. 49), care reprezintă o valoare fundamentală a societății noastre, consemnată într-o dispoziție specifică a Constituției Federale (art. 4 § 2) și care trebuie luată în considerare de școli. În plus, armonia religioasă rămâne în cele din urmă fragilă în ciuda tuturor, iar atitudinea recurentei este probabil de a provoca motive, sau chiar conflict, care trebuie evitate.

Atunci când se cântăresc interesele diferitelor în joc, trebuie avută în vedere, de asemenea, faptul că permiterea cărnii de șef să fie purtate ar duce la acceptarea hainelor care sunt simboluri puternice ale altor credințe, cum ar fi sutane sau kippas (în această privință, principiul proporționalității a condus guvernul cantonal să permită profesorilor să poarte simboluri religioase discrete la școală, cum ar fi bucăți mici de bijuterii – o chestiune care nu necesită discuții suplimentare aici). O astfel de consecință ar putea submina principiul neutralității confesionale în școli.

În sfârșit, se poate observa că nu este posibil să se interzică afișarea crucifixelor în școlile de stat și, totuși, să se permită profesorilor să poarte simboluri religioase puternice de orice denumire.” Secțiunea 6 din Legea privind educația publică a cantonului din Geneva din 6 noiembrie 1940 prevede: „Sistemul public de educație se asigură că convingerile politice și religioase ale elevilor și părinților sunt respectate.” Secțiunea 120 alineatul (2) din Legea privind educația publică prevede: „Suplicitățile trebuie să fie persoane laice; derogările acestei dispoziții sunt permise numai în ceea ce privește personalul de predare universitar.” art. 27 § 3 din Constituția Federală din 29 mai 1874 citește: „Să fie posibil ca membrii tuturor credințelor să asiste la școlile de stat, fără să fie afectați în nici un mod în libertatea lor de conștință sau de convingere.”

The applicant [Lucia Dahlab], a Swiss national born in 1965, is a primary-school teacher and lives in Geneva (Switzerland). She was represented before the Court by Mr M. Lironi and Mr C. Aellen, both of the Geneva Bar. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant was appointed as a primary-school teacher by the Geneva cantonal government (Conseil d’Etat) on 1 September 1990, having taught at Châtelaine Primary School in the Canton of Geneva since the 1989-90 school year. After a period of spiritual soul-searching, the applicant abandoned the Catholic faith and converted to Islam in March 1991. On 19 October 1991 she married an Algerian national, Mr A. Dahlab.

The marriage has produced three children, born in 1992, 1994 and 1998. The applicant began wearing an Islamic headscarf in class towards the end of the 1990-91 school year, her intention being to observe a precept laid down in the Koran whereby women were enjoined to draw their veils over themselves in the presence of men and male adolescents. The applicant went on maternity leave from 21 August 1992 to 7 January 1993 and from 12 January 1994 to 1 June 1994. In May 1995 the schools inspector for the Vernier district informed the Canton of Geneva Directorate General for Primary Education that the applicant regularly wore an Islamic headscarf at school; the inspector added that she had never had any comments from parents on the subject.

On 27 June 1996 a meeting was held between the applicant, the Director General of Primary Education (“the Director General”) and the head of the teaching-personnel department concerning the fact that the applicant wore a headscarf. In a letter of 11 July 1996 the Director General confirmed the position she had adopted at the meeting, requesting the applicant to stop wearing the headscarf while carrying out her professional duties, as such conduct was incompatible with section 6 of the Public Education Act. In a letter of 21 August 1996 the applicant requested the Director General to issue a formal ruling on the matter. On 23 August 1996 the Directorate General for Primary Education confirmed its previous decision.

It prohibited the applicant from wearing a headscarf in the performance of her professional duties on the grounds that such a practice contravened section 6 of the Public Education Act and constituted “an obvious means of identification imposed by a teacher on her pupils, especially in a public, secular education system”. On 26 August 1996 the applicant appealed against that decision to the Geneva cantonal government. The cantonal government dismissed the appeal in an order of 16 October 1996, on the following grounds: “Teachers must ... endorse both the objectives of the State school system and the obligations incumbent on the education authorities, including the strict obligation of denominational neutrality...

The clothing in issue ... represents ..., regardless even of the appellant’s intention, a means of conveying a religious message in a manner which in her case is sufficiently strong ... to extend beyond her purely personal sphere and to have repercussions for the institution she represents, namely the State school system.” On a public-law appeal lodged by the applicant on 25 November 1996, in which she had alleged a violation of Article 9 of the Convention and submitted that the prohibition on wearing a headscarf interfered with the “inviolable core of her freedom of religion”, the Federal Court upheld the Geneva cantonal government’s decision in a judgment of 12 November 1997, which was served on 18 November 1997. It held, in particular: “Firstly, it should be observed that the appellant’s main argument is that her clothing, consisting of items that may be purchased at the hypermarket, should be treated not as a religious symbol but in the same way as any other perfectly inoffensive garments that a teacher may decide to wear for his or her own reasons, notably for aesthetic reasons or in order to emphasise or conceal part of his or her anatomy (a scarf around the neck, a cardigan, a hat, etc.).

She accordingly submits that the impugned decision is tantamount to prohibiting teachers, without sufficient justification, from dressing as they please. However, there is no doubt that the appellant wears the headscarf and loose-fitting clothes not for aesthetic reasons but in order to obey a religious precept which she derives from the following passages of the Koran… The wearing of a headscarf and loose-fitting clothes consequently indicates allegiance to a particular faith and a desire to behave in accordance with the precepts laid down by that faith. Such garments may even be said to constitute a ‘powerful’ religious symbol – that is to say, a sign that is immediately visible to others and provides a clear indication that the person concerned belongs to a particular religion.

What is in issue, therefore, is the wearing of a powerful religious symbol by a teacher at a State school in the performance of her professional duties. No restrictions have been imposed on the appellant as regards her clothing when she is not teaching. Nor does the case concern the wearing of a religious attribute by a pupil or the wearing of outlandish or unusual clothing with no religious connotations by a teacher at school…

Similarly, by Article 9 § 2 of the European Convention on Human Rights, freedom to manifest one’s religion or beliefs may be subject to restrictions (see the European Court of Human Rights’ judgment of 25 May 1993 in the case of Kokkinakis v. Greece, Series A no. 260-A, § 33, and Frowein and Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 2nd ed., 1996, note 1 on Article 9, p. 368). Conversely, freedom of thought is absolute; since it cannot by nature give rise to any interference with public order, it is not subject to any restrictions (see Velu and Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Brussels, 1990, note 714, p. 584). In the instant case, even if it is particularly important to the appellant and does not merely represent an expression of a particular religious belief but complies with an imperative requirement of that belief, the wearing of a headscarf and loose-fitting clothes remains an outward manifestation which, as such, is not part of the inviolable core of freedom of religion…

3. The appellant maintains that the impugned order does not have a sufficient basis in law… Serious interferences with constitutional freedoms must be clearly and unequivocally provided for, as to their substance, by a law in the strict sense (ATF [Arrêts du Tribunal fédéral suisse], vol. 122 I, p. 360, ground 5(b)(bb), at p. 363, and vol. 118 Ia, p. 305, ground 2(a), at pp. 309-10). However, where interference with freedom of conscience and belief results from a rule of conduct that is very specific or would be regarded by the average citizen as being of minor importance (in this case, prohibiting a teacher from wearing a headscarf at school), the requisite basis in law cannot be too precise.

In such circumstances it is sufficient for the rule of conduct to derive from a more general obligation laid down by the law in the strict sense. Furthermore, the decision appealed against concerns the appellant in her capacity as a civil servant of the Canton of Geneva. Civil servants are bound by a special relationship of subordination to the public authorities, a relationship which they have freely accepted and from which they benefit; it is therefore justifiable that they should enjoy public freedoms to a limited extent only. In particular, the legal basis for restrictions on such freedoms does not have to be especially precise. The manifold, varying nature of daily relations between a civil servant and the authority to which he or she is answerable means that it is impossible to lay down an exhaustive list of types of conduct to be restricted or prohibited.

It is therefore sufficient for the law to give a general indication, by means of indeterminate legal concepts, of the values which must be adhered to and which may subsequently be made explicit in an order or in an individual decision. However, as to their substance, any restrictions on public freedoms must be justified by the aim pursued and by the proper functioning of the institution.

Lastly, observance of the principles of public interest and proportionality is to be monitored all the more rigorously where the interference with the civil servant’s interests is serious and the basis in law imprecise (ATF, vol. 120 Ia, p. 203, ground 3(a), at p. 205; vol. 119 Ia, p. 178, ground 6(b), at p. 188; vol. 101 I a, p. 172, ground 6, at p. 181; SJ [La Semaine Judiciaire], 1995, p. 681, ground 3; ZBl [Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht] 85/1984, p. 308, ground 2(b); Pierre Moor, Droit administratif, Berne, vol. III, 1992, note 5.1.2.3., pp. 213-14, and note 5.3.1.2., pp. 223-24; vol. I, 1994, note 4.2.4.5., pp. 362 et seq.; Thomas Wyss, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton Zürich, thesis, Zürich, 1986, pp. 224 et seq.; Paul Richli, ‘Grundrechtliche Aspekte der Tätigkeit von Lehrkräften’, in PJA [Pratique juridique actuelle] 6/93, pp. 673 et seq., in particular p. 677). In Geneva, section 6 of the cantonal Public Education Act of 6 November 1940 provides: ‘The public education system shall ensure that the political and religious beliefs of pupils and parents are respected’.

It also follows from Articles 164 et seq. of the cantonal Constitution that there is a clear separation between Church and State in the canton, the State being secular (Ueli Friederich, Kirchen und Glaubensgemeinschaften im pluralistischen Staat, thesis, Berne, 1993, p. 239, and Häfelin, op. cit. [Commentaire de la Constitution fédérale], notes 26-27 on Article 49). In the education system, this separation is given practical effect by section 120(2) of the Public Education Act, which provides: ‘Civil servants must be lay persons; derogations from this provision shall be permitted only in respect of university teaching staff’.

In the instant case the measure prohibiting the appellant from wearing a headscarf that clearly identified her as a member of a particular faith reflects an increasing desire on the part of the Geneva legislature, as expressed in the provisions cited above, to ensure that the education system observes the principles of denominational neutrality (cf. Article 27 § 3 of the Constitution) and of separation between Church and State. Accordingly, even if the impugned order entailed serious interference with the appellant’s freedom of religion, it had a sufficient basis in law… 4. (a) The appellant further submits that there were no public-interest grounds for the impugned decision. In displaying a powerful religious attribute on the school premises – indeed, in the classroom – the appellant may have interfered with the religious beliefs of her pupils, other pupils at the school and the pupils’ parents.

Admittedly, there have been no complaints from parents or pupils to date. But that does not mean that none of them has been affected. Some may well have decided not to take any direct action so as not to aggravate the situation, in the hope that the education authorities will react of their own motion. Moreover, the matter has caused a stir among the public, the appellant has given numerous interviews and the Grand Council [cantonal parliament] has passed a resolution along the same lines as the decision taken by the cantonal government. In addition, while it is true that the education authorities did not intervene by taking a decision immediately after the inspector had informed them of the appellant’s clothing, that attitude should not be construed as implicit approval.

It is understandable that the authorities should first have attempted to settle the matter without resorting to confrontation. The impugned decision is fully in accordance with the principle of denominational neutrality in schools, a principle that seeks both to protect the religious beliefs of pupils and parents and to ensure religious harmony, which in some respects is still fragile. In this connection, it should be noted that schools would be in danger of becoming places of religious conflict if teachers were allowed to manifest their religious beliefs through their conduct and, in particular, their clothing. There are therefore significant public-interest grounds for prohibiting the appellant from wearing an Islamic headscarf.

(b) It remains to be determined whether the impugned order observes the principle of proportionality; the interests at stake must be weighed up with the utmost care (Häfelin, op. cit., note 139 on Article 49). Here, the appellant’s freedom of conscience and belief should be weighed against the public interest in ensuring the denominational neutrality of the school system; in other words, the appellant’s interest in obeying a precept laid down by her faith should be set against the interest of pupils and their parents in not being influenced or offended in their own beliefs, and the concern to maintain religious harmony in schools. Lastly, regard must also be had to the need for tolerance – a further element of the principle of denominational neutrality – between members of different religious faiths...

It should, however, be emphasised at the outset that religious freedom cannot automatically absolve a person of his or her civic duties – or, as in this case, of the duties attaching to his or her post (ATF, vol. 119 Ia, p. 178, ground 7(a), at p. 190). Teachers must tolerate proportionate restrictions on their freedom of religion (Hafner, La liberta religiosa chiede la tolleranza per i simboli religiosi, J+P Text 2/95, note III/D4, p. 9; Thomas Wyss, op. cit., p. 232). (aa) Before the points in issue are examined in greater detail, it may be helpful to consider the solutions adopted by other countries in identical cases or by the Federal Court in similar cases…

Freedom of conscience and belief requires the State to observe denominational and religious neutrality; citizens may assert individual rights in this domain (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, ground 3(b) at p. 53, and ground 4(e)(aa) at p. 58; vol. 113 Ia, p. 304, ground 4c at p. 307). There may be an infringement of freedom of religion where the State unlawfully takes sides in religious or metaphysical disputes, in particular by offering financial support to one of the protagonists (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, ground 4(e)(aa) at p. 58). However, the neutrality requirement is not absolute, as is illustrated by the fact that national churches recognised by public law are allowed to exist (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, ground 4(e)(aa) at p. 58; vol. 116 Ia, p. 252, ground 5(d) at pp. 258-59).

Neutrality does not mean that all religious or metaphysical aspects are to be excluded from the State’s activities; however, an attitude that is anti-religious, such as militant secularism, or irreligious does not qualify as neutral. The principle of neutrality seeks to ensure that consideration is given, without any bias, to all conceptions existing in a pluralistic society.

The principle that the State may not discriminate in favour of or against anybody on religious grounds is general in scope and results directly from Articles 49 and 50 of the Constitution (ATF, vol. 118 Ia, p. 46, ground 4(e)(aa) at p. 58; Karlen, ‘Umstrittene Religionsfreiheit’, op. cit. [in Revue du droit suisse (‘RDS’) 1997 I, p. 193] at pp. 199-200; idem, Das Grundrecht [der Religionsfreiheit in der Schweiz], op. cit. [Zürich, 1988], p. 188). Lastly, the secular nature of the State entails an obligation to remain neutral, which means that in all official dealings it must refrain from any denominational or religious considerations that might jeopardise the freedom of citizens in a pluralistic society (ATF, vol. 116 Ia, p. 252, ground 5(e) at p. 260, and the references cited).

In that respect, the principle of secularism seeks both to preserve individual freedom of religion and to maintain religious harmony in a spirit of tolerance (see Gut, op. cit. [‘Kreuz und Kruzifix in öffentlichen Räumen im säkularen Staat’, in RDS 1997 I, p. 63], note 11 at p. 76; and Martin Philipp Wyss, op. cit. [‘Glaubens- und Religionsfreiheit zwischen Integration und Isolation’, in ZBl 95/1994, p. 385], at pp. 400-01). This neutrality assumes particular importance in State schools, because education is compulsory for all, without any distinction being made between different faiths. In this respect, Article 27 § 3 of the Federal Constitution, according to which ’it shall be possible for members of all faiths to attend State schools without being affected in any way in their freedom of conscience or belief’, is the corollary of freedom of conscience and belief…

Accordingly, the attitude of teachers plays an important role. Their mere conduct may have a considerable influence on their pupils; they set an example to which pupils are particularly receptive on account of their tender age, their daily contact with them – which, in principle, is inescapable – and the hierarchical nature of this relationship. Teachers are both participants in the exercise of educational authority and representatives of the State, which assumes responsibility for their conduct.

It is therefore especially important that they should discharge their duties – that is to say, imparting knowledge and developing skills – while remaining denominationally neutral.” After a lengthy discussion of the scope of the neutrality requirement, the Federal Court concluded as follows: “(cc) In the instant case, on the one hand, as was outlined above, prohibiting the appellant from wearing a headscarf forces her to make a difficult choice between disregarding what she considers to be an important precept laid down by her religion and running the risk of no longer being able to teach in State schools. On the other hand, however, the headscarf is a manifest religious attribute in this case.

Furthermore, the appellant teaches in a primary school; her pupils are therefore young children who are particularly impressionable. Admittedly, she is not accused of proselytising or even of talking to her pupils about her beliefs. However, the appellant can scarcely avoid the questions which her pupils have not missed the opportunity to ask. It would seem somewhat awkward for her to reply by citing aesthetic considerations or sensitivity to the cold – the approach she claims to have adopted to date, according to the file – because the children will realise that she is evading the issue. It is therefore difficult for her to reply without stating her beliefs.

However, the appellant participates in the exercise of educational authority and personifies school in the eyes of her pupils; as a result, even if other teachers from the same school display different religious views, the manifestation of such an image of oneself appears hard to reconcile with the principle of non-identification with a particular faith in so far as her status as a civil servant means that the State must assume responsibility for her conduct. Lastly, it should be emphasised that the Canton of Geneva has opted for a clear separation between Church and State, reflected in particular by the distinctly secular nature of the State education system.

It must also be acknowledged that it is difficult to reconcile the wearing of a headscarf with the principle of gender equality (see Sami Aldeeb, ‘Musulmans en terre européenne’, in PJA 1/96, pp. 42 et seq., in particular section (d) at p. 49), which is a fundamental value of our society enshrined in a specific provision of the Federal Constitution (Article 4 § 2) and must be taken into account by schools. Furthermore, religious harmony ultimately remains fragile in spite of everything, and the appellant’s attitude is likely to provoke reactions, or even conflict, which are to be avoided.

When the various interests at stake are weighed up, regard must also be had to the fact that allowing headscarves to be worn would result in the acceptance of garments that are powerful symbols of other faiths, such as soutanes or kippas (in this connection, the principle of proportionality has led the cantonal government to allow teachers to wear discreet religious symbols at school, such as small pieces of jewellery – an issue that does not require further discussion here). Such a consequence might undermine the principle of denominational neutrality in schools.

Lastly, it may be observed that it is scarcely conceivable to prohibit crucifixes from being displayed in State schools and yet to allow the teachers themselves to wear powerful religious symbols of whatever denomination.” Section 6 of the Canton of Geneva Public Education Act of 6 November 1940 provides: “The public education system shall ensure that the political and religious beliefs of pupils and parents are respected.” Section 120(2) of the Public Education Act provides: “Civil servants must be lay persons; derogations from this provision shall be permitted only in respect of university teaching staff.” Article 27 § 3 of the Federal Constitution of 29 May 1874 reads: “It shall be possible for members of all faiths to attend State schools without being affected in any way in their freedom of conscience or belief.”