cererei nr. 53631/00
prezentată de Ilga PŪPĒDIS
împotriva Letoniei
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a doua), în sesiune din 15 februarie 2001, alcătuită din
DL. C.L. Rozakis,
președinte,
A.B. Baka,
D-na V. Stráznická,
DL. P. Lorenzen,
D-na M. Tsatsa-Nikolovska,
DL. E. Levits,
judecători,
și DL. E. Fribergh,
grefier de secțiune,
Ținând seama de petiția menționată mai sus, introdusă pe 2 noiembrie 1999 și înregistrată pe 3 ianuarie 2000,
După deliberare, pronunță următoarea decizie:
Reclamanta este o cetățeană letonă, născută în 1923 și rezidind la Riga (Letonia).
Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de reclamantă, pot fi rezumate după cum urmează.
A.
Circumstanțe particulare ale cauzei
În ianuarie 1994, reclamanta a cerut consilului municipal al comunei Code restituzione proprietății funciare expropriate care aparținuse unui membru al familiei sale, din care era moștenitoare. La acea epocă, proprietatea în cauză făcea parte din domeniul Statului și era deținută de comună, care închiriase o parte din terenurile sale arabile unei întreprinderi agricole private (în continuare „întreprinderea").
Prin decizie din 16 martie 1995, comisia funciară a comunei Code recomandă consilului municipal să restituie reclamantei cea mai mare parte din pământurile revendicate și să-i acorde o compensație pecuniară pentru restul terenurilor, ale căror restituire completă nu era posibilă. Prin decizie din 23 mai 1996, consilul municipal al comunei Code suspendă implementarea deciziei comisiei funciare, cu motivul că reclamanta nu supusese încă autorităților locale documente care să ateste relația de rudenie cu fosta proprietară a terenului, și fixează reclamantei un termen până la 1 iunie 1996 pentru remedierea acestui defect. Reclamanta nefiind conformat în termenul fixat și neprezentând nicio justificare a acestei neconformități, pe 23 octombrie 1996, consilul municipal a semnat un nou contract de bail cu întreprinderea, și anume până la 20 septembrie 1997. Decizia de prelungire a bailului era motivată de dorința administrației municipale de a nu lăsa pământurile agricole în stare de neproductivitate.
Pe 7 septembrie 1996, limitele terenului litigios au fost determinate de un geometru autorizat al Serviciului Funciar Național.
Restituzione terenurilor pe cale administrativă simplificată nefiind posibilă decât pentru persoanele care supuseseră autorităților locale documente necesare înainte de 1 iunie 1996, reclamanta a trebuit să sesizeze tribunalul de prim grad al districtului Bauska cu o cerere de restituire pe cale judiciară. Prin sentință din 4 februarie 1997, acest tribunal ordonează restituzione reclamantei a unui teren de 42,2 hectare din 51,8 hectare revendicate. Ca urmare a acestei sentințe, pe 26 februarie 1997, direcția registrelor funciare a districtului Bauska înscrie reclamanta în registrul funciar ca proprietară a acestui teren.
Reclamanta a cerut atunci administrației municipale restituzione imediată a dreptului de utilizare al terenurilor vizate de sentința din 4 februarie 1997. Prin decizie din 19 mai 1997, comisia funciară a comunei Code restituie reclamantei o parte din proprietate, și anume 7,8 hectare de pământ boscheturos. Cât despre pământurile arabile ocupate de întreprindere și reprezentând restul proprietății, transferul lor la reclamantă a fost amânat până la expirarea contractului de bail și a fost efectuat doar în toamna anului 1997.
În februarie 1998, reclamanta a dat în judecată comuna și întreprinderea în fața tribunalului de prim grad al districtului Bauska, cerând constatarea nulității contractului de bail semnat între ele pe 23 octombrie 1996. Potrivit reclamantei, acest contract era viciiat de defecte substanțiale de formă care-l făceau nevalidă în virtutea dispozițiilor pertinente din codul civil. În plus, reclamanta a susținut că după 16 martie 1995, data adoptării, de către comisia funciară, a deciziei recomandând restituzione terenurilor sale, consilul municipal nu mai avea dreptul să închirieze terenul litigios terților. De aceea, reclamanta a cerut tribunalului să-i acorde repararea daunei din cauza pierderii de venituri datorită imposibilității de a utiliza pământurile sale arabile în vara anului 1997.
Prin sentință contradictorie din 23 martie 1998, tribunalul de prim grad al districtului Bauska respinge cererea reclamantei, concluzionând privind absența oricărui defect de formă al contractului de bail. În plus, tribunalul a susținut că o simplă recomandare a unei comisii funciare nu avea niciun efect în această privință, doar înscrierea în registrul funciar conferind dreptul de proprietate în dreptul letonian. De aceea, potrivit tribunalului, abia de la 26 februarie 1997, data înscrierii sale în registrul funciar, reclamanta dobândise statutul de proprietară al terenului litigios. În temeiul sentinței, terenul în litigiu fiind parte a domeniului Statului înainte de această dată, comuna ca posesoare legală avea dreptul să-l închirieze în conformitate cu dispozițiile pertinente ale legii privind utilizarea și amenajarea terenurilor.
Împotriva acestei sentințe, reclamanta apelează la curtea regională de Zemgale, renunțând la cerere împotriva întreprinderii. Cu toate acestea, ea susține integral cererea sa împotriva comunei Code. În memoriul ei, reclamanta insistă în special asupra faptului că, chiar înainte de transferul real al terenurilor în cauză, aceste terenuri nu puteau în niciun caz fi considerate ca fiind o simplă parte a domeniului Statului, comisia funciară având deja adoptat o recomandare privind restituzione lor și limitele terenului de restituit fiind deja fixate în natura.
Prin sentință contradictorie din 25 martie 1999, curtea regională respinge apelul, aliniindu-se în esență cu constatările tribunalului de prim grad. În special, curtea regională notează că, nerespectând termenul alocat de administrația locală pentru furnizarea documente r exigite pentru a dovedi relația de rudenie cu fosta proprietară a terenului, reclamanta era ea însăși pe deplin responsabilă de întârzierea restituzione reale a proprietății sale, și că niciun element de rea-credință nu putea fi imputat autorităților municipale.
Împotriva acestei sentințe, reclamanta depune recurs de casație în fața Senatului Curții Supreme. Prin ordonanță din 14 iunie 1999, Senatul o respinge, cu motivul că, nesubstanțiind suficient motivele de drept avansate de reclamantă, recursul vizează în esență să contesteze aprecierea faptelor cauzei de către instanțele de fond.
B.
Dreptul intern pertinent
Dispozițiile pertinente ale legii din 21 iunie 1991 privind utilizarea și amenajarea terenurilor (Likums „Par zemes lietošanu un zemes ierīcību") sunt formulate după cum urmează:
art. 10
„(...) Terenurile al căror drept de utilizare nu este conferit [particulari lor] fac parte din domeniul Statului. (...)"
art. 15
„(...) Dreptul de utilizare prin bail a terenurilor care fac parte din domeniul Statului este conferit de autoritățile statale și municipale în limita competenței lor respective, în conformitate cu art. 22 la 25 din prezenta lege."
art. 21
„(...) Dreptul de utilizare a unui teren prin bail este conferit pe baza unui contract de bail (...) aprobat în conformitate cu art. (...) 9 din prezenta lege. (...)"
art. 9
„(...) Consilul municipal al comunei:
1) ia decizii care conferă și retrage dreptul de utilizare a terenurilor (...)."
art. 25
„Consilul municipal al comunei ia decizii care conferă dreptul de utilizare a terenurilor care fac parte din teritoriul acestei comune (...):
(...)
3) (...) prin acordarea, prin bail, a dreptului de utilizare a terenurilor care fac parte din domeniul Statului (...)."
art. 33 din această lege enumeră nouă cauze ale retragerii dreptului de utilizare al terenurilor, inclusiv expirarea (punctul 4) și rezilierea (punctul 5) contractului de bail. Cu toate acestea, nicio dispoziție din acest articol nu autorizează autoritățile municipale să-i retragă chiriașului dreptul de utilizare cu motivul că, după ce a făcut parte din domeniul Statului la momentul concluderii contractului de bail, terenul închiriat a devenit proprietate privată a unui terț.
Dispozițiile pertinente din Regulamentul din 25 noiembrie 1991 privind pământurile din regiunile rurale (Nolikums par lauku apvidu zemi), adoptat în executarea legii menționate mai sus, se citesc după cum urmează:
art. 2
„(...) Fac parte din domeniul Statului toate terenurile al căror drept de utilizare nu este conferit utilizatorilor cu caracter permanent sau nu le sunt închiriate pe termen lung (...)."
art. 5
„Consilul municipal al comunei (...):
5.1. elaborează o decizie sau o propunere de decizie care conferă dreptul de utilizare al terenului revendicat (...) dacă aceasta nu atrage retragerea acestui teren celui care l-a utilizat până atunci (...)."
art. 11
„Deciziile care conferă dreptul de utilizare al terenurilor (...) trebuie să conțină:
(...)
11.2. condițiile în care este subordonat menținerea dreptului utilizatorului anterior de a recolta (...) din anul curent sau din următoarele, precum și dreptul de a utiliza, în totalitate sau parțial, construcțiile și instalațiile anumite situate pe terenuri aparținând unui alt utilizator;
(...)"
art. 25
„Ca regulă, abia după recoltă se încheie, în sensul art. 33 al legii privind utilizarea și amenajarea terenurilor, dreptul de utilizare al terenului conferit în scop de utilizare agricolă."
art. 51
„Contractul de bail al unui teren se încheie:
– după expirarea termenului pentru care a fost semnat;
– de mutual acord;
– ca urmare a rezilierii acestuia, urmată de o notificare prealabilă."
Dispozițiile pertinente ale legii din 9 iulie 1992 privind privatizarea terenurilor în regiunile rurale (Likums „Par zemes privatizāciju lauku apvidos"), așa cum au fost modificate prin legile din 8 decembrie 1994 și 5 octombrie 1995, se citesc după cum urmează:
art. 20
„(...) Documente care atestă dreptul de proprietate sau succesiune trebuie să fie depuse la consilul municipal al comunei până la 1 iunie 1996. În caz de nerespectare a acestui termen, doar tribunalele pot restituii dreptul de proprietate al unui teren.
Până la 1 iunie 1996, arhivele Statului furnizează atestări și informații necesare persoanelor care le-au cerut până la 1 aprilie 1996."
Dispozițiile pertinente din Codul Civil letonian (Latvijas Republikas Civillikums), adoptat în 1937, se citesc după cum urmează:
art. 993
„Tradițiunea reală a unui bun imobil nu este suficientă, de una singură, pentru a crea drept de proprietate în capul celui care-l achiziționează; dreptul de proprietate apare doar la momentul înscrierii, în cartea funciară, a bazei legale a achiziției și a actului care o atestă.
Nu numai orice înstrăinare a unui bun imobil, ci și orice schimbare a proprietarului acestuia trebuie să fie înscrisă în cartea funciară. (...)"
art. 994
„Doar persoana înscrisă, ca atare, în cartea funciară, poate fi recunoscută proprietară a unui bun imobil.
Înainte de înscrierea în cartea funciară, achiziționarul bunului imobil nu are niciun drept în raport cu terții: nu poate face uz de nici avantaje legate de dreptul de proprietate (...)."
art. 2132
„Atunci când un terț intenta o acțiune privind un drept pe care locatorul l-a considerat ca fiind al lui, și chiriașul (locatarul) este astfel îndepărtat [din utilizarea lucrului închiriat], locatorul trebuie să repare daunele cauzate de aceasta chiriașului, chiar dacă a acționat de bună-credință. Cu toate acestea, atunci când chiriașul (locatarul) însuși a acționat de rea-credință, nu are dreptul la o asemenea reparare."
art. 2168
„Contractul de bail se încheie, chiar înainte de expirarea termenului valabilității sale:
(...)
2) la expirarea dreptului pe care îl are locatorul asupra lucrului închiriat (...)."
Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, reclamanta se plânge că tribunalele letone au recunoscut dreptul ei de proprietate doar de la data înscrierii ei în registrul funciar, în timp ce, potrivit ei, simplul fapt al delimitării terenului în natura, efectuat pe 7 septembrie 1996, ar fi trebuit să-i conferă dacă nu dreptul de proprietate, cel puțin dreptul de utilizare al acestui teren.
În plus, invocând aceeași dispoziție, reclamanta se plânge că prin decizia din 19 mai 1997, comisia funciară a comunei Code nu-i restituise în natura decât o mică parte din proprietate, amânând transferul restului terenului până în toamna anului 1997. Potrivit reclamantei, faptul de a o împiedica să dispună de proprietate sa pe timp aproape de patru luni și aceasta, în unicul scop de a asigura executarea unui contract semnat de terți fără știrea ei și din care nu era parte, a lezat dreptul ei la respectarea bunurilor. În această privință, reclamanta susține că, împiedicând-o să efectueze lucrări agricole pe tot parcursul anului, această ingerință i-a cauzat o daună considerabilă sub forma pierderii de venituri.
Reclamanta se plânge că faptul că autoritățile și instanțele letone au-i recunoscut proprietatea terenului litigios doar de la 26 februarie 1997, data înscrierii pe registrul funciar, și nu de la 7 septembrie 1996, data determinării limitelor terenului ei, a lezat dreptul ei la respectarea bunurilor. De asemenea, ea susține că imposibilitatea de a lua din nou posesiune a cea mai mare parte din proprietatea sa pentru aproape patru luni a constituit o ingerință nejustificată în exercitarea dreptului ei la respectarea bunurilor, municipalitatea continuând de aceea să deține terenul ca fiind al ei timp de un anumit timp. În această privință, invocă art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, ale cărui parte relevantă sunt formulate după cum urmează:
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. (...)"
1.
Privind momentul achiziției, de către reclamantă, a dreptului de proprietate al terenului litigios
Curtea constată că situația criticată de reclamantă din acest unghi s-a încheiat pe 26 februarie 1997, dată de la care dreptul ei de proprietate a devenit incontestabil. Întreaga perioadă vizată de această parte a cererei este deci anterioară 27 iunie 1997, data intrării în vigoare a Protocolului nr. 1 în raport cu Letonia. Or Convenția reglementează, pentru fiecare din Părțile contractante, doar fapte posterioare datei intrării în vigoare a acesteia în raport cu această Parte. În cazul de spică, Curtea nu a detectat nicio situație continuă prelungindu-se după data menționată mai sus și care să înscrie această parte a susținerii în domeniul de aplicație temporală al Convenției în Letonia.
Din aceasta rezultă că această parte a cererei este incompatibilă ratione temporis cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 § 3 și trebuie respinsă în aplicarea art. 35 § 4.
2.
Privind amânarea atribuirii dreptului de utilizare al terenului în cauză
(a)
Aplicabilitatea rezervei consemnate de Letonia
Curtea observă mai întâi că actul de ratificare al Protocolului nr. 1, depus de guvernul letonian pe 27 iunie 1997, conține în special o rezervă formulated după cum urmează:
„Conform art. [57] din Convenția de apărare a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale din 1950, Republica Letonia declară prin aceasta că dispozițiile art. 1 din Primul Protocol nu se aplică legilor sale privind reforma proprietății funciare care reglementează, fie restituzione sau rambursarea foștilor proprietari sau moștenilorilor lor legali ai bunurilor imobile naționaliza e, confiscate sau colectivizate sau din care au fost ilegal expropriate în orice alt mod în perioada anexării sovietice, fie privatizarea întreprinderilor agricole colectivizate, pisciculturii colective și bunurilor imobile aparținând localităților.
Rezerva se referă la următoarele texte: lege privind reforma funciară în regiunile rurale ale Republicii Letonia (publicată în Ziņotājs [Buletinul] nr. 41, 1991; nr. 6/7, 1992; nr. 11/12, 1992; nr. 18/19, 1993 și în Latvijas Vēstnesis [Mesagerul Letonian] nr. 137, 1994); (...) lege privind privatizarea terenurilor în regiunile rurale (Ziņotājs, nr. 32, 1992; nr. 18/19, 1993; Latvijas Vēstnesis, nr. 130, 1993; nr. 148, 1994; nr. 162, 1995; nr. 111, 1996, nr. 225, 1996) (...); rezerva se aplică redacției acestor texte având forță obligatorie la intrarea în vigoare a legii de ratificare."
În această privință, Curtea observă că petiția nu se referă la restitzione unei proprietăți funciare ca atare, ci mai degrabă la obstacolele opuse de autoritățile naționale exercitării, de către reclamantă, drepturilor reale inerente dreptului de proprietate, o dată recunoscut statutul de proprietară. Curtea constată că reținerea unui teren, ca în cazul de spică, nu se bazează pe niciuna din legile menționate în rezervă. În speță, autoritățile și instanțele letone au aplicat legea privind utilizarea și amenajarea terenurilor, reglementând în principiu exercitarea dreptului de utilizare al tuturor terenurilor, fie ele denaționaliza te sau nu și indiferent de proprietarul și statutul juridic al acestora. Acea lege nefiind menționată în textul rezervei guvernului letonian, Curtea consideră că această rezervă este inaplicabilă cazului de spică și că este competentă să examineze susținerea de fond.
(b)
Conformitatea măsurii criticate cu art. 1 din Protocolul nr. 1
Curtea reamintește mai întâi jurisprudența constantă a sa potrivit căreia o restricție a exercitării, de către proprietar, a drepturilor patrimoniale poate fi analizată ca o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor în sensul primului alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1, fără a constitui pentru toate acestea o „deprivare de proprietate" în sensul celui de-al doilea frază din același alineat, sau o „reglementare a utilizării bunurilor" în sensul celui de-al doilea alineat din acest articol (cf., mai recent și printre multe altele, Antonetto c. Italia, nr. 15918/89, 20.7.2000, § 33). În cazul de spică, Curtea observă că, deși transferul real al dreptului de utilizare al terenului litigios la reclamantă a fost amânat timp de mai mulți luni, statutul de proprietară al reclamantei rămânea legal intact pe tot parcursul acestei perioade. În plus, din piese ale dosarului reese că acest teren i-a fost în fine restituit în septembrie 1997. De aceea, Curtea estimează că acest litigiu se situează în prima frază a primului alineat al art. 1 (cf., de exemplu, hotărâri Sporrong și Lönnroth c. Suedia din 23 septembrie 1982, seria A, nr. 52, p. 26, § 69, și Katte Klitsche de la Grange c. Italia din 27 octombrie 1994, seria A, nr. 293-B, p. 31, § 40).
Rămâne de determinat dacă această ingerință a fost contrară cerințelor art. 1 din Protocolul nr. 1. În această privință, Curtea reamintește că, pentru a fi justificată în raport cu această dispoziție, orice ingerință trebuie să îndeplinească condițiile de legalitate și de drept echilibru între cerințele interesului general și imperativele de salvgardare a drepturilor fundamentale ale individului (cf., de exemplu, hotărâri menționate mai sus Sporrong și Lönnroth, § 69, și Katte Klitsche de la Grange, § 42). Cât despre această a doua condiție, Curtea reamintește că autoritățile naționale se bucură de o largă marjă de apreciere în ceea ce privește ceea ce constituie interesul general al comunității (cf., de exemplu, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão și alții c. Portugalia, nr. 29813/96 și 30229/96, 11.1.2000, § 52).
Pentru ceea ce privește condiția de legalitate, Curtea observă că, în cazul de spică, instanțele interne au aplicat legea letonă privind utilizarea și amenajarea terenurilor, al cărui art. 33 nu prevede nicio posibilitate de retragere a dreptului de utilizare al chiriașului din cauza schimbării proprietarului terenului. Or interpretarea regulilor dreptului intern revine în principiu competenței instanțelor interne (cf., de exemplu, García Ruiz c. Spania [GC], nr. 30544/96, 21.1.1999, §§ 28-29 [de publicat în Culegerea oficială a Curții]). De aceea, chiar dacă legislația letonă în materie prezintă un anumit grad de incertitudine privind posibilitatea pentru municipalitate de a suspenda transferul dreptului de utilizare a unui bun imobil proprietarului, Curtea estimează că interpretarea făcută de instanțele interne nu poate fi definită ca nefiind rezonabilă, nici cu atât mai puțin arbitrară. Reclamanta nu putea de aceea susține că măsura criticată a fost ilegală.
Pentru ceea ce privește condiția de drept echilibru, Curtea observă de la început că decizia municipalității de a prelungi contractul de bail și de a-l menține în vigoare până la expirarea sa era motivată atât de obiectivul unei bune gestiuni a patrimoniului Statului cât și de cel al protecției intereselor întreprinderii chiriașe. Ținând seama de marja de apreciere de care se bucură autoritățile naționale, Curtea acceptă că aceste două obiective se încadrează în noțiunea de interes general (cf., mutatis mutandis, Českomoravská Myslivecká Jednota c. Republica Cehă (decizie), nr. 33091/96, 23.3.1999).
Cât pentru proporționalitatea ingerinței în speță, Curtea observă că reclamanta nu s-a conformat indicațiilor date de decizia consilului municipal al comunei Code din 23 mai 1996, care fixase reclamantei un termen până la 1 iunie 1996 pentru a furniza documente necesare, termen care era pe altfel fixat de legislația letonă. În plus, în cursul procedurii ulterioare în fața tribunalelor, nu a prezentat nicio justificare a acestei neconformități. Este adevărat că după prezentarea, de către reclamantă, a cererii sale de restituire a terenului, municipalitatea nu putea să ignore precaritatea statutului de posesoare legală. Cu toate acestea, comportamentul reclamantei făcând imprevizibil data viitoare a denaționaliza rii terenului, decizia de a prelungi bailul pentru anul următor și de a-l menține în vigoare chiar și după transferul dreptului de proprietate la reclamantă nu pare în niciun fel disproporționată în raport cu scopul urmărit. În această privință, Curtea reamintește că comportamentul reclamantului poate fi luat în considerare în scopul determinării dreptului echilibru în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 (cf., mutatis mutandis, hotărâre Katte Klitsche de la Grange menționată mai sus, § 46, și Beyeler c. Italia [GC], nr. 33202/96, 5.1.2000, § 114 [de publicat în Culegerea oficială a Curții]). În plus, ea reamintește că persoana interesată nu putea în principiu să se plângă de o situație pe care a contribuit ea însăși să o creeze (cf., mutatis mutandis, nr. 12717/87, 8.9.88, D.R. 57, p. 196).
Cu toate acestea, Curtea observă că ingerința denunțată nu a durat decât aproximativ patru luni, din care trei luni de la 27 iunie 1997, data intrării în vigoare a Convenției în raport cu Letonia, și a încheiat imediat după dispariția cauzei sale principale, și anume expirarea contractului de bail (cf., a contrario, hotărâre Erkner și Hofauer c. Austria din 23 aprilie 1987, seria A, nr. 117-B, § 76).
Ținând seama de toate celor de mai sus, Curtea nu poate concluziona că dreptul echilibru între cerințele interesului general și imperativele salvgardării drepturilor fundamentale ale reclamantei ar fi fost necunoscut de autoritățile letone sau că aceste autorități ar fi depășit marja de apreciere de care se bucură în materie. Din aceasta rezultă că această parte a cererei trebuie respinsă ca fiind evident neîntemeiată, în aplicarea art. 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Declară
petiția irrecevabilă.
Erik Fribergh
Christos Rozakis
Grefier
Președinte
de la requête n° 53631/00
présentée par Ilga PŪPĒDIS
contre la Lettonie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le
15 février 2001 en une chambre composée de
MM.
C.L.
Rozakis
,
président
,
A.B.
Baka
,
M
me
V.
Stráznická
,
M.
P.
Lorenzen
,
M
me
M.
Tsatsa-Nikolovska
,
MM.
E.
Levits
,
A.
Kovler
,
juges
,
et
de
M.
E.
Fribergh
,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 2 novembre
1999 et enregistrée le
3
janvier 2000,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La requérante est une ressortissante lettonne, née en 1923 et résidant à Riga (Lettonie).
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
A.
Circonstances particulières de l’affaire
En janvier 1994, la requérante demanda au conseil municipal de la commune de Code la restitution de la propriété foncière expropriée ayant appartenu à un membre de sa famille dont elle était héritière. A cette époque, la propriété en question faisait partie du domaine de l’Etat et était possédée par la commune, qui louait une partie de ses terres arables à une entreprise agricole privée (ci-après «
l’entreprise
»).
Par une décision du 16 mars 1995, la commission foncière de la commune de Code recommanda au conseil municipal de restituer à la requérante la plus grande partie des terres revendiquées et de lui accorder une compensation pécuniaire pour le reste des terres dont la totale restitution n’était pas possible. Par une décision du 23 mai 1996, le conseil municipal de la commune de Code suspendit la mise en œuvre de la décision de la commission foncière, au motif que la requérante n’avait pas encore soumis aux autorités locales les documents attestant sa parenté avec l’ancienne propriétaire du terrain, et lui impartit un délai jusqu’au 1
er
juin 1996 pour réparer ce défaut. La requérante ne s’y étant pas conformée dans le délai et n’ayant présenté aucune justification de ce manquement, le 23
octobre 1996, le conseil municipal conclut un nouveau contrat de bail avec l’entreprise, et ce, jusqu’au 20 septembre 1997. La décision de prolonger le bail était motivée par la volonté de l’administration municipale de ne pas laisser les terres agricoles en jachère.
Le 7 septembre 1996, les limites du terrain litigieux furent déterminées par un arpenteur assermenté du Service foncier national.
La restitution des terres par voie administrative simplifiée n’étant possible que pour les personnes ayant soumis aux autorités locales les documents nécessaires avant le 1
er
juin 1996, la requérante dut saisir le tribunal de première instance du district de Bauska d’une demande en restitution par voie judiciaire. Par un jugement du 4 février 1997, ce tribunal ordonna la restitution, à la requérante, d’un terrain de 42,2 hectares des 51,8
hectares revendiqués. Suite à ce jugement, le 26 février 1997, la direction des livres fonciers du district de Bauska inscrivit la requérante sur le registre foncier en tant que propriétaire de ce terrain.
La requérante demanda alors à l’administration municipale la restitution immédiate du droit d’usage des terres visées par le jugement du 4 février 1997. Par une décision du 19 mai 1997, la commission foncière de la commune de Code lui restitua une partie de la propriété, soit 7,8 hectares de terres boisées. Quant aux terres arables occupées par l’entreprise et constituant le restant de la propriété, leur transfert à la requérante fut ajourné jusqu’à l’expiration du contrat de bail et ne fut effectué qu’en automne 1997.
En février 1998, la requérante assigna la commune et l’entreprise devant le tribunal de première instance du district de Bauska, en demandant de constater la nullité du contrat de bail conclu entre elles le 23 octobre 1996. Selon la requérante, ce contrat était entaché de vices substantiels de forme le rendant caduc en vertu des dispositions pertinentes du code civil. En outre, la requérante soutint qu’après le 16 mars 1995, date de l’adoption, par la commission foncière, de la décision recommandant la restitution de ses terres, le conseil municipal n’avait plus le droit de louer le terrain litigieux à des tiers. Par conséquent, la requérante demanda au tribunal de lui accorder une réparation du manque à gagner dû à l’impossibilité d’utiliser ses terres arables pendant l’été 1997.
Par un jugement contradictoire du 23 mars 1998, le tribunal de première instance du district de Bauska débouta la requérante de sa demande, en concluant à l’absence de tout défaut de forme du contrat de bail. En outre, le tribunal fit valoir qu’une simple recommandation d’une commission foncière n’avait aucune incidence à cet égard, seule l’inscription au registre foncier conférant le droit de propriété en droit letton. Par conséquent, selon le tribunal, ce n’était qu’à partir du 26 février 1997, date de son inscription au registre foncier, que la requérante avait acquis le statut de propriétaire du terrain litigieux. Aux termes du jugement, le terrain en litige faisant partie du domaine de l’Etat avant cette date, la commune en tant que possesseur légal avait le droit de le louer conformément aux dispositions pertinentes de la loi relative à l’usage et à l’aménagement des terres.
Contre ce jugement, la requérante interjeta appel devant la cour régionale de Zemgale, tout en renonçant à sa demande contre l’entreprise. En revanche, elle soutint pleinement sa demande contre la commune de Code. Dans son mémoire, la requérante insista notamment sur le fait que, même avant le transfert réel des terres en question, ces terres ne pouvaient en aucun cas être considérées comme étant une simple partie du domaine de l’Etat, la commission foncière ayant déjà adopté une recommandation sur leur restitution et les limites du terrain à restituer étant déjà fixées en nature.
Par un arrêt contradictoire du 25 mars 1999, la cour régionale rejeta l’appel, en se ralliant en substance aux constats du tribunal de première instance. En particulier, la cour régionale nota que, n’ayant pas observé le délai imparti par l’administration locale pour fournir les documents exigés pour prouver sa parenté avec l’ancienne propriétaire du terrain, la requérante était elle-même pleinement responsable du retard de la restitution réelle de sa propriété, et qu’aucun élément de mauvaise foi ne pouvait être imputé aux autorités municipales.
Contre cet arrêt, la requérante forma un pourvoi en cassation devant le Sénat de la Cour suprême. Par une ordonnance du 14 juin 1999, le Sénat le rejeta, au motif que, n’étayant pas suffisamment les motifs de droit avancés par la requérante, le pourvoi visait en substance à remettre en cause l’appréciation des faits de l’affaire faite par les juridictions du fond.
B.
Le droit interne pertinent
Les dispositions pertinentes de la loi du 21 juin 1991 relative à l’usage et à l’aménagement des terres (
Likums «
Par zemes lietošanu un zemes ierīcību
»)
sont ainsi libellées :
Article 10
«
(...) Les terres dont
le droit d’usage n’est pas conféré [aux particuliers] font partie du domaine de l’Etat. (...)
»
Article 15
«
(...) Le droit d’usage par voie de bail des terres faisant partie du domaine de l’Etat est conféré par les autorités étatiques et municipales dans le cadre de leurs compétences respectives, conformément aux articles 22 à 25 de la présente loi.
»
Article 21
«
(...) [L]e droit d’usage d’un terrain par voie de bail est conféré sur la base d’un contrat de bail (...) approuvé conformément à l’article (...) 9 de la présente loi.
(...) »
Article 9
«
(...) [L]e conseil municipal de la commune
:
1) prend les décisions conférant et retirant le droit d’usage des terres (...).
»
Article 25
« Le conseil municipal de la commune prend les décisions conférant le droit d’usage des terres faisant partie du territoire de cette commune (...)
: (...)
3) (...) en accordant, par voie de bail, le droit d’usage des terres faisant partie du domaine de l’Etat (...).
».
L’article 33 de cette loi énumère neuf causes du retrait du droit d’usage des terres, y compris l’expiration (point 4) et la résiliation (point 5) du contrat de bail. Cependant, aucune disposition de cet article n’autorise les autorités municipales à retirer au preneur son droit d’usage au motif qu’ayant fait partie du domaine de l’Etat au moment de la conclusion du contrat de bail, le terrain loué est devenu propriété privée d’un tiers.
Les dispositions pertinentes du règlement du 25 novembre 1991 relatif aux terres des régions rurales (
Nolikums par lauku apvidu zemi
), adopté en exécution de la loi susmentionnée, se lisent comme suit
:
Article 2
«
(...) Font partie du domaine de l’Etat toutes les terres dont le droit d’usage n’est pas conféré aux usagers à titre permanent ou qui ne leur sont pas louées à long terme (...).
»
Article 5
« Le conseil municipal de la commune (...)
:
5.1. élabore une décision ou une proposition de décision conférant le droit d’usage du terrain réclamé (...) si cela n’entraîne pas le retrait de ce terrain à celui qui l’a utilisé jusque-là (...).
»
Article 11
«
Les décisions conférant le droit d’usage des terres (...) doivent comporter
: (...)
11.2. les conditions auxquelles est subordonné le maintien du droit de l’usager précédent de recueillir les récoltes (...) de l’année courante ou suivante, ainsi que du droit d’utiliser, en tout ou en partie, les constructions et les installations déterminées sises sur les terrains appartenant à un autre usager
; (...)
»
Article 25
«
En principe, c’est après la récolte que se termine, au sens de l’article 33 de la loi relative à l’usage et à l’aménagement des terres, le droit d’usage du terrain conféré dans l’objectif de son utilisation agricole
».
Article 51
«
Le contrat de bail d’un terrain prend fin
:
– suite à l’expiration du délai pour la durée duquel il a été conclu
;
– suite à un accord mutuel
;
– suite à sa résiliation, suivie d’un préavis.
»
Les dispositions pertinentes de la loi du 9 juillet 1992 sur la privatisation des terres dans les régions rurales (
Likums «
Par zemes privatizāciju lauku apvidos
»
), telles que modifiées par les lois des 8
décembre
1994 et 5
octobre
1995, se lisent ainsi
:
Article 20
«
(...) Les documents attestant le droit de propriété ou de succession doivent être soumis au conseil municipal de la commune jusqu’au 1
er
juin 1996. En cas d’inobservation de cette date limite, seuls les tribunaux peuvent restituer le droit de propriété d’un terrain.
Jusqu’au 1
er
juin 1996, les archives d’Etat fournissent des attestations et des renseignements nécessaires aux personnes les ayant demandés jusqu’au 1
er
avril
1996.
»
Les dispositions pertinentes du code civil letton (
Latvijas Republikas Civillikums
), adopté en 1937, se lisent comme suit
:
Article 993
«
La tradition réelle d’un bien immobilier ne suffit pas, à elle seule, à créer un droit de propriété dans le chef de celui qui l’acquiert
; le droit de propriété n’apparaît qu’au moment de l’inscription, au livre foncier, de la base légale de l’acquisition et de l’acte l’attestant.
Non seulement toute aliénation d’un bien immobilier, mais également tout changement de son propriétaire doit être inscrit au livre foncier. (...)
»
Article 994
«
Seule la personne inscrite, en tant que telle, au livre foncier, peut être reconnue propriétaire d’un bien immobilier.
Avant l’inscription au livre foncier, l’acquéreur du bien immobilier n’a aucun droit à l’égard des tiers
: il ne peut faire usage d’aucun des avantages liés au droit de propriété (...).
»
Article 2132
«
Lorsqu’un tiers intente une action au regard d’un droit que le bailleur a considéré comme étant le sien, et le preneur (le locataire) est ainsi écarté [de l’usage de la chose louée], le bailleur doit réparer les dommages causés de ce fait au preneur, même s’il a agi de bonne foi. Toutefois, lorsque le preneur (le locataire) lui-même a agi de mauvaise foi, il n’a pas le droit à une telle réparation.
»
Article 2168
«
Le contrat de bail se termine, même avant l’expiration du délai de sa validité
: (...)
2) lors de l’expiration du droit que le bailleur a au regard de la chose louée (...).
»
Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, la requérante se plaint que les tribunaux lettons n’ont reconnu son droit de propriété qu’à partir de la date de son inscription au registre foncier, alors que, selon elle, le seul fait de délimitation du terrain en nature, effectuée le 7 septembre 1996, lui aurait conféré sinon le droit de propriété, au moins celui d’usage de ce terrain.
En outre, invoquant cette même disposition, la requérante se plaint que par la décision du 19 mai 1997, la commission foncière de la commune de Code ne lui a restitué en nature qu’une petite partie de la propriété, en ajournant le transfert du reste du terrain jusqu’en automne 1997. Selon la requérante, le fait de l’empêcher ainsi de disposer de sa propriété pendant presque quatre mois et ce, dans le seul but d’assurer l’exécution d’un contrat conclu par des tiers à son insu et dont elle n’était pas partie, a porté atteinte à son droit au respect des biens. A cet égard, la requérante soutient que, l’ayant empêchée d’effectuer les travaux agricoles pendant toute l’année, cette ingérence lui a causé un dommage considérable sous forme de manque à gagner.
La requérante se plaint que le fait, pour les autorités et les juridictions lettonnes, de la reconnaître propriétaire du terrain litigieux uniquement à partir du 26 février 1997, date de son inscription sur le registre foncier, et non à partir du 7 septembre 1996, date de la détermination des limites de son terrain, a porté atteinte à son droit au respect des biens. De même, elle fait valoir que l’impossibilité de reprendre possession de la plus grande partie de sa propriété pendant presque quatre mois a constitué une ingérence injustifiée dans l’exercice de son droit au respect des biens, la municipalité continuant ainsi de posséder le terrain comme étant le sien pendant un certain temps. A cet égard, elle invoque l’article 1 du Protocole
n°
1 à la Convention, dont la partie pertinente est ainsi libellée
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. (...)
»
1.
Sur le moment de l’acquisition, par la requérante, du droit de propriété du terrain litigieux
La Cour constate que la situation critiquée par la requérante sous cet angle a pris fin le 26 février 1997, date à partir de laquelle son droit de propriété est devenu incontestable. Toute la période visée par cette partie de la requête est donc antérieure au 27 juin 1997, date de l’entrée en vigueur du Protocole n° 1 à l’égard de la Lettonie. Or la Convention ne régit, pour chacune des Parties contractantes, que les faits postérieurs à son entrée en vigueur à l’égard de cette Partie. Dans le cas d’espèce, la Cour n’a décelé aucune situation continue se prolongeant après la date susmentionnée et faisant entrer cette partie du grief dans le champ d’application temporel de la Convention en Lettonie.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible
ratione temporis
avec les dispositions de la Convention au sens de l’article
35 §
3 et doit être rejetée en application de l’article
35 §
4.
2.
Sur l’ajournement de l’attribution du droit d’usage du terrain en question
(a)
L’applicabilité de la réserve consignée par la Lettonie
La Cour note tout d’abord que l’instrument de ratification du Protocole n° 1, déposé par le gouvernement letton le 27 juin 1997, contient notamment une réserve ainsi libellée
:
«
Conformément à l’article [57] de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales de 1950, la République de Lettonie déclare par la présente que les dispositions de l’article 1 du Premier Protocole ne s’appliquent pas à ses lois sur la réforme de la propriété foncière qui régissent, soit la restitution ou le remboursement aux anciens propriétaires ou à leurs héritiers légaux des biens immobiliers nationalisés, confisqués ou collectivisés ou de ceux dont ils ont été illégalement expropriés de toute autre manière pendant l’annexion soviétique, soit la privatisation des entreprises agricoles collectivisées, des pêcheries collectives et des biens immobiliers appartenant aux collectivités locales.
La réserve a trait aux textes suivants
: loi sur la réforme foncière dans les régions rurales de la République de Lettonie (publiée dans
Ziņotājs
[
Le Bulletin
] n° 41, 1991
; n° 6/7, 1992
; n° 11/12, 1992
; n° 18/19, 1993, et dans
Latvijas Vēstnesis
[
Le Messager Letton
] n° 137, 1994)
; (...) loi sur la privatisation des terres dans les régions rurales (
Ziņotājs
, n° 32, 1992
; n° 18/19, 1993
;
Latvijas Vēstnesis,
n° 130, 1993
; n°
148, 1994
; n° 162, 1995
; n° 111, 1996, n° 225, 1996) (...)
; la réserve s’applique au libellé de ces textes ayant force obligatoire lors de l’entrée en vigueur de la loi de ratification.
»
A cet égard, la Cour observe que la requête ne porte pas sur la restitution d’une propriété foncière en tant que telle, mais plutôt sur les obstacles posés par les autorités nationales à l’exercice, par la requérante, des droits réels inhérents au droit de propriété une fois son statut de propriétaire reconnu. La Cour constate que la rétention d’un terrain, comme dans le cas d’espèce, n’est fondée sur aucune des lois mentionnées dans la réserve. En l’espèce, les autorités et les juridictions lettonnes ont fait application de la loi relative à l’usage et à l’aménagement des terres, régissant en principe l’exercice du droit d’usage de tous les terrains, qu’ils soient dénationalisés ou non et quel que soit leur propriétaire et leur statut juridique. Ladite loi n’étant pas mentionnée dans le texte de la réserve du gouvernement letton, la Cour considère que cette réserve est inapplicable au cas d’espèce, et qu’elle est compétente pour examiner le présent grief au fond.
(b)
La conformité de la mesure critiquée avec l’article 1 du Protocole n° 1
La Cour rappelle tout d’abord sa jurisprudence constante selon laquelle une restriction de l’exercice, par le propriétaire, de ses droits patrimoniaux, peut s’analyser en une ingérence dans son droit au respect des biens au sens du premier alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1, sans constituer pour autant une «
privation de propriété
» au sens de la deuxième phrase de ce même alinéa, ou une «
réglementation de l’usage des biens
» au sens du deuxième alinéa de cet article (cf., en dernier lieu et parmi beaucoup d’autres,
Antonetto c. Italie
, n° 15918/89, 20.7.2000, § 33). Dans le cas d’espèce, la Cour observe que, bien que le transfert réel du droit d’usage du terrain litigieux à la requérante a été différé de plusieurs mois, son statut de propriétaire restait juridiquement intact pendant toute cette période. De plus, il ressort des pièces du dossier que ce terrain lui a été finalement rendu en septembre 1997. Par conséquent, la Cour estime que ce litige relève de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 (cf., par exemple, arrêts Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A
, n°
52, p.
26,
69., et Katte Klitsche de la Grange c. Italie du 27
octobre
1994, série
A, n°
293-B, p. 31, § 40).
Reste à savoir si cette ingérence a été contraire aux exigences de l’article 1 du Protocole n° 1. A cet égard, la Cour rappelle que, pour être justifiée au regard de cette disposition, toute ingérence doit remplir les conditions
de légalité et de juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (cf., par exemple, arrêts précités Sporrong et Lönnroth, § 69, et Katte Klitsche de la Grange, § 42). Quant à cette deuxième condition, la Cour rappelle que les autorités nationales jouissent d’une large marge d’appréciation en ce qui constitue l’intérêt général de la communauté (cf., par exemple,
Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal
, n° 29813/96 et 30229/96, 11.1.2000, § 52).
Pour ce qui est de la condition de légalité, la Cour note que, dans le cas d’espèce, les juridictions internes ont fait application de la loi lettonne relative à l’usage et à l’aménagement des terres, dont l’article 33 ne prévoit aucune possibilité de retrait du droit d’usage du preneur à cause du changement du propriétaire du terrain. Or l’interprétation des règles du droit interne relève en principe de la compétence des juridictions internes (cf., par exemple,
García Ruiz c. Espagne
[GC], n° 30544/96, 21.1.1999, §§
28-29 [à paraître dans le Recueil officiel de la Cour]). Par conséquent, même si la législation lettonne en la matière présente un certain degré d’incertitude quant à la possibilité, pour la municipalité, de suspendre le transfert du droit d’usage d’un bien immeuble à son propriétaire, la Cour estime que l’interprétation faite par les juridictions internes ne peut pas être définie comme étant déraisonnable, ni,
a fortiori
, arbitraire. La requérante ne saurait dès lors soutenir que la mesure critiquée a été illégale.
Pour ce qui est de la condition de juste équilibre, la Cour relève d’emblée que la décision de la municipalité de prolonger le contrat de bail et de le maintenir en vigueur jusqu’à son expiration était motivée tant par
l’objectif de bonne gestion du patrimoine de l’Etat que par celui de la protection des intérêts de l’entreprise locataire. Vu la marge d’appréciation dont jouissent les autorités nationales, la Cour admet que ces deux objectifs relèvent de la notion d’intérêt général (cf.,
mutatis mutandis
,
Českomoravská Myslivecká Jednota c. République Tchèque
(déc.), n° 33091/96, 23.3.1999).
Quant à la proportionnalité de l’ingérence en l’espèce, la Cour observe que la requérante ne s’est pas conformée aux indications données par la décision du conseil municipal de la commune de Code du 23 mai 1996, lui impartissant un délai jusqu’au 1
er
juin 1996 pour fournir les documents nécessaires, délai qui était par ailleurs fixé par la législation lettonne. Par ailleurs, au cours de la procédure postérieure devant les tribunaux, elle n’a présenté aucune justification de ce manquement. Il est vrai qu’après la présentation, par la requérante, de sa demande de restitution du terrain, la municipalité ne pouvait plus ignorer la précarité de son statut de possesseur légal. Toutefois, le comportement de la requérante rendant imprévisible la date future de la dénationalisation du terrain, la décision de prolonger le bail pour l’année suivante et de le maintenir en vigueur même après le transfert du droit de propriété à la requérante ne paraît nullement disproportionnée par rapport au but poursuivi. A cet égard, la Cour rappelle que le comportement du requérant peut entrer en ligne de compte aux fins de détermination du juste équilibre au sens de l’article 1 du Protocole n° 1 (cf.,
mutatis mutandis
, arrêt Katte Klitsche de la Grange précité, § 46, et
Beyeler c. Italie
[GC], n° 33202/96, 5.1.200, § 114 [à paraître dans le Recueil officiel de la Cour]). En outre, elle rappelle que l’intéressé ne saurait en principe se plaindre d’une situation qu’il a lui-même contribué à créer (cf.,
mutatis mutandis,
n° 12717/87, 8.9.88, D.R. 57, p. 196).
Au demeurant, la Cour note que l’ingérence dénoncée n’a duré qu’approximativement quatre mois, dont trois mois à compter du 27
juin
1997, date de l’entrée en vigueur de la Convention à l’égard de la Lettonie, et a immédiatement cessé après la disparition de sa cause principale, à savoir l’expiration du contrat de bail (cf.,
a contrario
, arrêt Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987, série
A, n° 117-B, §
76).
Au vu de tout ce qui précède, la Cour ne peut pas conclure que le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de la requérante aurait été méconnu par les autorités lettonnes ou que ces autorités auraient dépassé leur marge d’appréciation en la matière. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit dès lors être rejetée comme manifestement mal fondée, en application de l’article
35
§§
3 et
4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Erik
Fribergh
Christos
Rozakis
Greffier
Président