SECȚIUNEA A TREIA DECIZIA PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 41357/98 prezentate de Luc MISSON împotriva Belgiei Curtea Europeană a Drepturilor LUI Õ (secțiunea a treia), care se află la 10 mai 2001 într-o cameră compusă din domnii J.-P. Costa președinte Loucaide Kūris Tulkens Jungwiert H.S. Greve Ugrekhelidze judecători Dolle graffière de secțiune Având în vedere cererea formulată anterior în fața Comisiei Europene pentru Drepturile Omului la 13 martie 1998 și înregistrată la 25 mai 1998, având în vedere art. 5 alineatul (2) din Protocolul nr 11 la convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de solicitant, După ce a intenționat, pronunță următoarea decizie ÎN FAPT Reclamantul este un cetățean belgian, născut în 1952, și rezident în Liège (Belgia). El este reprezentat în fața Curții de către domnul Georges-Henri Beauthier, avocat la Bruxelles, și domnul Marc Preumont, avocat la Namur. Circumstanțele din speță Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. La data de 14 iunie 1994, consiliul de administrație al avocaților baroului de Liège a adoptat un regulament care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1995 și al cărui titlu III a modificat diversele dispoziții referitoare la stagiatura de la Liège. La 12 august 1994, reclamantul sesizează Consiliul cu privire la o cerere de anulare a dispozițiilor referitoare la stagiile regulamentului menționat anterior, descriind astfel domeniul de aplicare al acestuia: În practică, acesta elimină obligația de remunerare a stagiarilor din primul an; el supune stagiarilor la aprobarea unei comisii de aprobare care nu prezintă o garanție suficientă; el nu permite nici o întrerupere a contractului de stagiu, chiar și de comun acord, cu excepția cazului în care președintele Comisiei pentru patronat și stagiar este de acord cu acordul prealabil; el limitează fără justificare obiectivă și rezonabilă posibilitatea ca un stagiar să angajeze mai mult de un stagiar din doi în doi ani; el prescrie stagiarului și stagiarului său rapoarte confidențiale care pot fi de la mai puțin de un qualitat qua pe viitor, fără ca această comunicare să aibă un caracter contradictoriu. În mod evident, regulamentul în litigiu are ca scop, și, probabil, și acela de a restrânge numărul de avocați stagiari în baroul din Liège, prin impunerea atât a obligațiilor care le revin acestora, cât și a celor care îi împovărează pe stagiarii stagiari. mai mult decât atât, reclamantul a invitat Consiliul să adreseze următoarele întrebări preliminare Curții de Arbitraj: Dacă avocații nu pot, în Belgia, să introducă în fața Consiliului o acțiune în anulare împotriva regulamentelor lor profesionale, în timp ce ceilalți titulari de profesii liberale pot introduce astfel de acțiuni, această interpretare a articolului 14 din legile coordonate nu este contrară articolului 10 din Constituție, având în vedere că nici avocații nu dispun de alte acțiuni în anulare în fața altor jurisdicții? Între timp, reclamantul, prin scrisoarea din 30 septembrie 1994, a invitat procurorul general în apropierea Curții de Casație, decanul național al avocaților și ministrul justiției să inițieze acțiunile prevăzute în articole. 610 și 611 din Codul Justiției. În scrisoarea sa adresată procurorului general, el a menționat în special că, prin recunoașterea faptului că Consiliul de Stat trebuia să fie considerat incompetent (spre deosebire de opinia noastră), considerăm că ar trebui să considerăm mai degrabă că ne aflăm în cadrul aplicării articolului 611 din Codul Judiciar. octombrie 1994, procurorul general, apoi decanul național al avocaților l-au informat pe reclamant cu privire la refuzul acestora de a acționa în sensul sugerat de solicitant. Prin Hotărârea din 15 septembrie 1997, Consiliul de Stat s-a declarat incompetent pentru a cunoaște cererea și a respins-o, considerând în special: În special, articolele 435, 451, 455, 456, 501, 502, 610 și 611 din Codul judiciar și din cel al economiei rezultă din lucrările pregătitoare ale Codului judiciar, pe care legiuitorul le-a ascultat prin care avocații au ascultat să le pună sub controlul judecătorului administrativ pentru a le încredința celui al puterii judiciare; întrucât, prin urmare, regulamentele, cum ar fi actele cu rază de acțiune individuală, luate de un consiliu de la Ordinul avocaților nu intră sub incidența competenței de anulare a Consiliului de Stat. În ceea ce privește întrebarea preliminară indicată de solicitant, Consiliul da La art. 609 din Codul judiciar se citește astfel: □ Curtea de Casație se pronunță asupra cererilor de casare: (...) hotărâri prin care secțiunea de administrație a Consiliului de Stat decide să nu poată cunoaște cererea, motivând că cunoașterea acesteia este de competența autorității judiciare și a hotărârilor prin care secțiunea respectivă respinge un declin întemeiat pe motivul că cererea este de competența acestor autorități; (...) La data faptelor, art. 33 din legile coordonate privind Consiliul de Stat din 12 ianuarie 1973 se citea după cum urmează: Pot fi transmise Curții de Casație, hotărârile prin care secțiunea de administrație decide să nu poată cunoaște cererea prin motiv că cunoașterea acesteia se încadrează în atribuțiile autorităților judiciare, precum și hotărârile prin care secțiunea respinge un declin întemeiat pe motivul că cererea intră sub incidența atribuțiilor autorităților judiciare respective. Recursul este formulat prin cererea părții interesate, introdusă în conformitate cu Codul judiciar. Un decret regal determină formele și termenele de procedură. Curtea hotărăște camere reunite. În cazul în care Curtea hotărăște hotărârea, aceasta trimite cauza în fața secțiunii de administraie altfel compuse, care trebuie să se conformeze deciziei Curii cu privire la punctul de drept judecat de aceasta. Curtea de Casație se pronunță de mai multe ori cu privire la recursurile invocate la art. 33 din legile coordonate sau dispoziția care se ținea înaintea acestora, la art. 20 din Legea din 23 decembrie 1946. Cele mai recente hotărâri datează din 29 ianuarie 1971 (Pasicrisie, 1971, I, 496, concl.Ganshof van der Meersch, proc. Gen.), 2 mai 1975 (Jurnalul Tribunilor, 1975, 606) și 10 aprilie 1987 (Rechtskundig Weekblad, 1988, 769). Înainte de Hotărârea din 29 ianuarie 1971, Curtea de Casație a trebuit să se pronunțe asupra unor astfel de recursuri de 20 de ori. Cu toate acestea, tratamentul diferit acordat consiliilor de avocatură se bazează pe diverse elemente ale căror obiective sunt, în ansamblu, obiective. În temeiul articolului 444 alineatul (1) din Codul judiciar, avocații trebuie să-și exercite liber ministerul pentru apărarea justiției și a adevărului. Aceștia pot fi numiți din oficiu (art. 446 și 455a) de către judecătorii și ofițerii procurorului general (art. 442). Ei pot fi numiți din oficiu (art. 446 și 455a) de către 1. Ei trebuie să se ocupe de îngrijirea persoanelor ale căror venituri sunt insuficiente (art. 455, alin. (1)). Aceste norme și principii, care sunt specifice profesiei de avocat, stabilesc o diferență obiectivă față de ansamblul profesiilor liberale. Actele consiliilor de la .Ordre au ca scop de a asigura calitatea serviciilor de avocat și de a garanta independența sa. Legiuitorul a asociat în mod direct profesia de avocat la serviciul public al justiției și se referă în acest sens la ordinea juridică. Prin atribuirea contestațiilor referitoare la actele și regulamentele de bare către autorități și la o instanță care intră ele însele sub incidența ordinii judiciare, legiuitorul a luat o măsură care este în legătură cu obiectivul pe care îl urmărește. (...) Pe de altă parte, este de la sine înțeles că, în litigiile referitoare la reglementările autorităților din barou, avocații trebuie să beneficieze de protecție judiciară care nu poate fi refuzată nimănui. Invocând art. 6 alin. (1) din Convenție, reclamantul se plânge de absența accesului la o instanță independentă și imparțială în fața căreia poate obține anularea regulamentului în cauză. Cu titlu subsidiar, acesta denunță absența unei căi de atac efective în acest scop și: art. 13 din Convenție. Reclamantul se plânge de faptul că regulamentele ordinilor locale ale avocaților nu sunt susceptibile de a face recurs în anulare în fața Consiliului de Stat, spre deosebire de actele de același tip ale altor ordine profesionale. El denunță o încălcare a articolului 14 coroborat cu art. 6 alineatul (1) din Convenție. Reclamantul se plânge de refuzul Consiliului de a adresa Curții de Arbitraj întrebarea preliminară pe care o indicase. El vede o încălcare a articolului 6 alineatul (1) din convenție. Reclamantul se plânge de faptul că noile dispoziții ale regulamentului: (d) angajează mai mult de un stagiar o dată la doi ani și îngreunează accesul la calitatea de stagiar, cu încălcarea dreptului reclamantului de a-și respecta bunurile, consacrat de art. 1 din Protocolul nr. Cu privire la obiecțiunile reclamantului, guvernul se opune unei excepții preliminare întemeiate pe faptul că căile de atac interne nu au fost epuizate. Această dispoziție, care urmărește același obiect ca și art. 609 alin. (2) din Codul judiciar, ar fi una dintre aplicațiile art. 158 din Constituție, care încredințează Curții de Casație cunoașterea conflictelor de atribuire. Întrucât reclamantul nu a sesizat Curtea de Casație, căreia i se cuvine să i se dea o hotărâre cu privire la problema pe care o ridică, reclamantul nu ar putea, cu alte cuvinte, să nu i se dea nici o cale de atac împotriva deciziei Consiliului de la □Ordinul avocaților din Barou de Liège. Potrivit reclamantului, excepția impusă de guvern se confruntă cu forcluzia, deoarece nu a fost încălcată. in limine litis în prima etapă a procedurii. Aceasta înseamnă în primul memoriu al guvernului depus la 1 februarie 1999, dar ulterior, în observații suplimentare primite de Curte la 18 iunie 1999. În ceea ce privește temeinicia excepției, reclamantul susține că calea de drept de care se ocupă este o cale de atac excepțională și rareori intentată în practică, al cărei articol 35 alineatul (1) din convenție nu impune epuizarea. În plus, ar fi fost lipsit de orice șansă de succes. Într-adevăr, Curtea de Casație s-ar fi declarat, probabil, incompetentă să cunoască aceste informații, deoarece ipoteza invocată de reclamant, cea a unui vid legislativ, nu ar intra în obiectul foarte precis al acțiunii privind conflictul de atribuire, astfel cum este stabilit la art. 33 din legile coordonate. Într-adevăr, un astfel de conflict ar presupune definirea clară a competențelor respective ale autorităților judiciare și administrative; în acest caz, nu ar fi nimic, deoarece s-ar considera că există o lacună în protecția juridică în ceea ce privește reglementările ordinelor locale ale avocaților. În plus, guvernul ar rămâne în imposibilitatea de a dovedi caracterul efectiv, accesibil și adecvat al căii de atac de care se bucură, în special prin emiterea unor hotărâri în care Curtea de Casație a ajuns la concluzia competenței Consiliului depe teritoriul statului în cazul în care, la fel ca în cazul de față, acesta s-ar fi declarat incompetent în beneficiul sistemului judiciar. Chiar dacă reclamantul ar fi sesizat Curtea de Casație în temeiul articolului 33 din legile coordonate, aceasta ar fi fost, după toate probabilitățile, și ținând seama de evoluțiile legislative ulterioare hotărârii ntreprinse de Consiliul de Stat din 15 septembrie 1997, care a fost pronunțată în favoarea competenței autorității judiciare, ceea ce nu ar fi permis îndreptarea spătarului întemeiat pe încălcarea articolului 6. În aceste condiții, reclamantul ar fi introdus singura cale de drept care i-a fost accesibilă și care a fost, de asemenea, cea mai indicată, solicitând Consiliului de Stat să adreseze Curții o întrebare preliminară care să îi permită acesteia să soluționeze problema de neconstituționalitate pe care o prezenta vidul legislativ astfel evidențiat. Un solicitant nu ar fi, într-adevăr, obligația de a epuiza toate căile de drept posibile. În plus, un recurs în casare, după trei ani de procedură în fața Consiliului de la . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . În concluzie, reclamantul consideră că a epuizat toate căile de drept adecvate care i-ar putea da satisfacție echitabilă în temeiul articolului 6 alineatul (1) din convenție. Curtea amintește că, în temeiul articolului 55 din regulament, partea contractantă pârâtă care intenționează să ridice o excepție de la obligația de a face acest lucru, cu condiția ca natura excepției și circumstanțele să permită acest lucru, în observațiile scrise sau orale cu privire la admisibilitatea cererii. În cazul de față, guvernul a ridicat excepția preliminară cu privire la care face referire în observațiile suplimentare la memoriul prezentat în temeiul articolului 54 alineatul (3) litera (b) din regulament, care au ajuns la Curte în cursul fazei procedurii privind examinarea admisibilității cererii. În consecință, excepția impusă de guvern nu se confruntă cu forcluzia. În ceea ce privește temeinicia excepției, trebuie amintit că, în cadrul articolului 35 alineatul (1), un solicitant trebuie să se prevaleze de acțiunile în mod normal disponibile și susceptibile de a remedia încălcările pe care le-a impus. Aceste acțiuni trebuie să existe într-un grad suficient de certitudine, în practică și în teorie. La art. 35 alineatul (1) implică, de asemenea, o repartizare a sarcinii probei. Guvernul excitant al neobosirii trebuie să convingă Curtea că există o acțiune efectivă la momentul faptei. După ce a demonstrat acest lucru, i se cere reclamantului să stabilească că acțiunea menționată de Registrul nu a fost efectiv luată în considerare de faptele cauzei sau că anumite circumstanțe speciale îl obligau să facă uz de aceasta. Prin aplicarea regulii epuizării, Curtea trebuie să țină seama în mod realist nu numai de acțiunile prevăzute în sistemul juridic al părții contractante în cauză, ci și de contextul în care se află acestea, precum și de situația personală a reclamantului (a se vedea, printre altele, Hotărârea Beïs c. Grecia din 20 martie 1997, Recuperarea hotărârilor și deciziilor 569, § 32). Potrivit guvernului, reclamantul ar fi trebuit să sesizeze Curtea de Casație în temeiul articolelor 609, 2 din Codul judiciar și 33 din legile coordonate, la hotărârea prin care, la 15 septembrie 1997, Consiliul de Stat este declarat incompetent pentru a cunoaște cererea în anulare formulată de reclamant împotriva regulamentului Întrucât nu a introdus această acțiune, reclamantul nu poate pretinde că nu dispune de nici o cale de drept împotriva regulamentului pe care îl contestă. Din informațiile furnizate de guvern reiese că Curtea de Casație este pronunțată de mai multe ori pe recursuri invocate la art. 33 din legile coordonate sau dispoziția care a avut loc înainte de acestea, art. 20 din Legea din 23 decembrie 1946. Cele mai recente hotărâri datează din 29 ianuarie 1971 (Pasicrisie, 1971, I, 496, concordl. Ganshof van der Meersch, proc. gen.), 2 mai 1975 (Jurnalul Tribunilor, 1975, 606) și 10 aprilie 1987 (Rechtskundig Weekblad, 1988, 769). Înainte de Hotărârea din 29 aprilie 1987 (Rechtskundig Weekblad) În ianuarie 1971, Curtea de Casație a trebuit să se pronunțe de 20 de ori asupra unor astfel de recursuri. Pentru reclamant, aceasta este o acțiune excepțională și rareori intentată în practică, astfel încât art. 35 alin. În plus, ar fi fost lipsit de orice șansă de succes, deoarece Curtea de Casație ar fi trebuit să se declare incompetentă, din cauza faptului că litigiul se încadrează în categoria conflictelor de atribuire menționate la art. 33 din legile coordonate. În opinia Curții, caracterul excepțional al reclamantului depinde mai puțin de acțiunea în sine decât de situația în care este chemat să deblocheze, aceea a unui conflict de atribuire. Or, se pare că aceasta este situația în speță, iar reclamantul a contribuit la generarea acesteia. Într-adevăr, rezultă din motivarea hotărârii Consiliului de Primă Instanță că acesta din urmă este considerat incompetent, în special datorită faptului că legislatorul a intenționat să anuleze actele organelor judecătorului administrativ de la ordonarea avocaților de la controlul instanței administrative pentru a le încredința celui al autorității judiciare. Prin urmare, sub rezerva avizului Curții de Casație căreia i-a fost încredințat să se pronunțe în caz de sesizare, hotărârea pronunțată de Consiliul de Miniștri pare să intre în sfera uneia dintre categoriile menționate în mod expres în art. 33. Prin urmare, acțiunea în cauză nu poate fi considerată inadecvată, deoarece ar fi permis Curții de Casație să stabilească în ultimă instanță care este autoritatea competentă pentru a cunoaște cererea reclamantului. În această privință, singurul fapt că o acțiune este rareori intentată în practică nu scutește reclamantul de dreptul de a beneficia de aceasta (a se vedea mutatis mutandis Hotărârile Oerlemans c. Țările de Jos din 27 noiembrie 1991, seria A n 219, pp. 21-22, § 53-57 și British-American Tobacco Company Ltd. c. Țările de Jos din 20 noiembrie 1995, seria A n 331, p. 27, § 82). Pe de altă parte, reclamantul nu pretindea că a ignorat existența acțiunii în cauză; el nu părea mai degrabă că nu este adecvat. În calitate de avocat, reclamantul era totuși în măsură să măsoare consecințele alegerii sale (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Beïs, citată anterior, p. 570 § 35). Or, simplul fapt de a nutri îndoieli cu privire la perspectivele de succes ale unui anumit recurs care nu este în mod evident condamnat la eșec nu constituie un motiv întemeiat pentru a justifica neutilizarea acțiunilor interne (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Akdivar și alții c. Turcia din 16 septembrie 1996, Rec., 1996-IV, p. 1212 § 71). Recurentul vede o altă dovadă a faptului că, chiar și în ipoteza unei sesizări, Curtea de Casație ar fi ajuns probabil la concluzia competenței instanței judecătorești, ceea ce, potrivit autorităților judiciare, nu ar fi permis remedierea uimirii unei încălcări a articolului 6. Mai mult decât atât, Ön Õ ar fi furnizat nici un exemplu de hotărâre în care Curtea de Casație a încheiat cu competența Consiliului de Õ în cazul în care acesta s-ar fi declarat incompetent în beneficiul autorității judiciare. În această privință, Curtea amintește că, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din convenție, reclamantul se plânge de lipsa accesului la un Or, cerințele acestei dispoziții sunt îndeplinite în cazul în care persoana în cauză prezintă garanțiile dorite, indiferent de ordinea, administrația sau justiția din care face parte. În consecință, circumstanța că, sesizată cu o acțiune întemeiată pe art. 609, 2 din Codul judiciar și 33 din legile coordonate, Curtea de Casație poate încheia cu competența instanțelor judecătorești, nu face ca acțiunea respectivă să fie inadecvată. În acest caz, cel mult acesta ar putea fi considerat neadecvat în ceea ce privește litigiul, întemeiat pe art. 14 coroborat cu art. 6 alineatul (1) din Convenție, prin care reclamantul ‐ la deosebire de alte ordine profesionale, cele ale ordinelor avocaților nu sunt supuse cenzurii Consiliului de Stat. Pentru a putea judeca acest lucru în acest stadiu, ar trebui să se cunoască poziția Curții de Casație în această privință, ceea ce nu este cazul. În sfârșit, reclamantul susține că, după ce a sesizat Consiliul cu privire la aceasta și l-a invitat pe acesta să adreseze o întrebare preliminară Curții de arbitraj, orice acțiune suplimentară ar fi determinat procedura să depășească termenul rezonabil în sensul articolului 6 alineatul (1) din convenție. Curtea amintește că numai cel care a exercitat o cale de atac de natură să remedieze direct situația în litigiu este demis să angajeze alte persoane care i-au fost deschise, dar a căror eficiență este improbabilă (a se vedea mutatis mutandis, Hotărârea Manousakis și alții c. Grecia din 26 septembrie 1996, Recuperare În lumina considerațiilor de mai sus, nu este cazul aici. În concluzie, Curtea consideră că acțiunea întemeiată pe articolele 609, din Codul judiciar și 33 din legile coordonate este o cale de atac eficientă și adecvată, pe care art. 35 alineatul (1) din Convenție o impunea în acest caz. În cazul în care nu există circumstanțe speciale de natură să Ö reclamantul acestei obligații, excepția preliminară a neobosirii căilor de atac interne Õ este justificată. Această concluzie este valabilă nu numai pentru obiecțiunile nr. 1 și 2, ci și pentru obiecțiunile n 3 și 4, din moment ce instanța nu poate exclude faptul că, prin ipoteză, Curtea de Casație a putut declara competentă, nu ar fi readus situația de care recurentul se plânge prin ultimele două obiecții. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. Dolle J.-P. Costa Modulul Președinte
de la requête n
o
41357/98
présentée par Luc MISSON
contre la Belgique
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 10 mai 2001 en une chambre composée de
MM.
J.-P.
Costa
,
président
,
L.
Loucaides
,
P.
Kūris
,
M
me
F.
Tulkens
,
M.
K.
Jungwiert
,
M
me
H.S.
Greve
,
M.
M.
Ugrekhelidze
,
juges
,
et
de
M
me
S.
Dollé
,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 13 mars 1998 et enregistrée le 25 mai 1998,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n
o
11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Le requérant est un ressortissant belge, né en 1952 et résidant à Liège (Belgique). Il est représenté devant la Cour par Me Georges-Henri Beauthier, avocat à Bruxelles,
et Me Marc Preumont, avocat à Namur.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 14 juin 1994, le conseil de l’Ordre des avocats du barreau de Liège adopta un règlement qui entra en vigueur le 1er janvier 1995 et dont le titre
III porta modification de diverses dispositions relatives au stage de la “Tradition de Liège”, le règlement du barreau de Liège.
Le 12 août 1994, le requérant saisit le Conseil d’Etat d’une demande en annulation des dispositions relatives au stage dudit règlement. Il en décrivit ainsi la portée:
« Notamment, il supprime en pratique l’obligation de rémunération des stagiaires de première année; il soumet les maîtres de stage à l’agrément d’une commission d’agréation ne présentant pas de garantie suffisante; il n’autorise pas de rupture du contrat de stage, même de commun accord, sauf obtention de l’accord préalable du Président de la Commission du patronat et du stage; il limite sans justification objective et raisonnable la possibilité pour un maître de stage d’engager plus d’un stagiaire tous les deux ans; il prescrit au stagiaire et à son maître de stage des rapports confidentiels susceptibles d’influer sur l’avenir de chacun d’eux qualitate qua, sans que cette communication présente un caractère contradictoire.
Manifestement, le règlement litigieux a pour effet, et d’ailleurs sans doute aussi pour but, de restreindre le nombre d’avocats stagiaires au barreau de Liège en alourdissant à la fois les obligations qui pèsent sur ceux-ci et celles qui pèsent sur les maîtres de stage. »
Le requérant invita en outre le Conseil d’Etat à poser la question préjudicielle suivante à la Cour d’arbitrage :
« Si les avocats ne peuvent, en Belgique, introduire devant le Conseil d’Etat de recours en annulation dirigés contre leurs règlements professionnels, alors que les autres titulaires de professions libérales peuvent introduire de pareils recours, cette interprétation de l’article 14 des lois coordonnées n’est-elle pas contraire à l’article 10 de la Constitution, compte tenu de ce que les avocats ne disposent pas non plus d’autres recours en annulation devant d’autres juridictions ? »
Entre-temps, le requérant avait, par lettre du 30 septembre 1994, invité le procureur général près la Cour de cassation, le doyen de l’Ordre national des avocats et le ministre de la Justice à intenter les recours prévus aux articles
610 et 611 du Code judiciaire. Dans sa lettre au procureur général, il expliqua notamment qu’“en admettant que le Conseil d’Etat devait être considéré comme incompétent (contrairement à notre opinion), nous pensons que nous devrions plutôt considérer que nous nous trouvons dans le cadre de l’application de l’article 611 du Code judiciaire”. Les 18 et 28
octobre 1994 respectivement, le procureur général puis le doyen de l’Ordre national des avocats informèrent le requérant de leur refus d’agir dans le sens suggéré par le requérant.
Par un arrêt du 15 septembre 1997, le Conseil d’Etat se déclara incompétent pour connaître de la requête et la rejeta, considérant notamment:
« qu’il résulte des travaux préparatoires du Code judiciaire et de l’économie notamment des articles 435, 451, 455, 456, 501, 502, 610 et 611 de ce Code que le législateur a entendu soustraire les actes des organes de l’Ordre des avocats au contrôle du juge administratif pour les confier à celui du Pouvoir judiciaire ; que, dès lors, les règlements, comme les actes à portée individuelle, pris par un conseil de l’Ordre des avocats ne relèvent pas de la compétence d’annulation du Conseil d’Etat. »
Quant à la question préjudicielle indiquée par le requérant, le Conseil d’Etat estima qu’il n’y avait pas lieu de la poser à la Cour d’arbitrage, eu égard à l’arrêt n
o
23/97 rendu le 30 avril 1997 par celle-ci.
B.
Le droit interne pertinent
1.
L’article 158 de la Constitution dispose :
« La Cour de cassation se prononce sur les conflits d’attributions, d’après le mode réglé par la loi. »
2.
L’article 609 du Code judiciaire se lit ainsi :
« La cour de cassation statue sur les demandes en cassation : (...)
2
des arrêts par lesquels la section d’administration du Conseil d’Etat décide de ne pouvoir connaître de la demande, par le motif que la connaissance de celle-ci est de la compétence de l’autorité judiciaire et des arrêts par lesquels ladite section rejette un déclinatoire fondé sur le motif que la demande est de la compétence de ces autorités; (...) »
3.
A l’époque des faits, l’article 33 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat du 12 janvier 1973 se lisait comme suit:
«
Peuvent être déférés à la Cour de cassation, les arrêts par lesquels la section d’administration décide de ne pouvoir connaître de la demande par le motif que la connaissance de celle-ci rentre dans les attributions des autorités judiciaires, ainsi que les arrêts par lesquels la section rejette un déclinatoire fondé sur le motif que la demande relève des attributions de ces autorités.
Le pourvoi est formé par requête de la partie intéressée, introduite conformément au Code judiciaire. Un arrêté royal détermine les formes et délais de procédure. La Cour statue chambres réunies.
Lorsque la Cour casse l’arrêt, elle renvoie la cause devant la section d’administration autrement composée, qui doit se conformer à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par celle-ci.
»
La Cour de cassation s’est prononcée plusieurs fois sur des pourvois invoquant l’article 33 des lois coordonnées ou la disposition qui en tenait lieu avant celles-ci, l’article 20 de la loi du 23 décembre 1946. Les arrêts les plus récents datent des 29 janvier 1971 (Pasicrisie, 1971, I, 496, concl.Ganshof van der Meersch, proc. gén.), 2 mai 1975 (Journal des Tribunaux, 1975, 606) et 10 avril 1987 (
Rechtskundig Weekblad
, 1988, 769). Avant l’arrêt du 29 janvier 1971, la Cour de cassation a eu à se prononcer vingt fois sur des pourvois de ce type.
4.
L’arrêt n
o
23/97, rendu le 30 avril 1997 par la Cour d’arbitrage, contient notamment le passage suivant :
« (...) Le traitement différent réservé aux conseils de l’Ordre des avocats repose cependant sur divers éléments dont l’ensemble constitue un critère objectif.
En vertu de l’article 444, alinéa 1er du Code judiciaire, les avocats doivent exercer librement leur ministère pour la défense de la justice et de la vérité. Ils peuvent être appelés à suppléer les juges et officiers du ministère public (art. 442). Ils peuvent être désignés d’office (art. 446 et 455bis, par. 1er). Ils doivent pourvoir à l’assistance des personnes dont les revenus sont insuffisants (art. 455, par. 1er).
Ces règles et principes, qui sont propres à la profession d’avocat, établissent une différence objective par rapport à l’ensemble des professions libérales.
Les actes des conseils de l’Ordre ont pour but d’assurer la qualité des services de l’avocat et de garantir son indépendance. Le législateur a directement associé la profession d’avocat au service public de la justice et elle se rattache à ce titre à l’ordre judiciaire. En attribuant les contestations relatives aux actes et règlements des barreaux à des autorités et à une juridiction qui relèvent elles-mêmes de l’ordre judiciaire, le législateur a pris une mesure qui est en rapport avec l’objectif qu’il poursuit. (...)
Par ailleurs, il va de soi que, dans les contestations relatives aux règlements des autorités du barreau, les avocats doivent bénéficier de la protection juridictionnelle qui ne peut être refusée à personne. »
1.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de l’absence d’accès à un tribunal indépendant et impartial devant lequel il puisse obtenir l’annulation du règlement litigieux. A titre subsidiaire, il dénonce l’absence de recours effectif à cette fin et invoque l’article 13 de la Convention.
2.
Le requérant se plaint de ce que les règlements des Ordres locaux des avocats ne sont pas susceptibles d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat, contrairement aux actes du même type émanant d’autres ordres professionnels. Il dénonce une violation de l’article 14 combiné avec l’article 6 § 1 de la Convention.
3.
Le requérant se plaint du refus par le Conseil d’Etat de poser à la Cour d’arbitrage la question préjudicielle qu’il avait indiquée. Il y voit une violation de l’article 6 § 1 de la Convention.
4.
Le requérant se plaint de ce que les nouvelles dispositions du règlement interdisent d’engager plus d’un stagiaire tous les deux ans et rendent l’accès à la qualité de maître de stage plus difficile, au mépris du droit du requérant au respect de ses biens, consacré par l’article 1 du Protocole n
o
1.
Aux griefs du requérant, le Gouvernement oppose une exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes. D’après lui, le requérant aurait dû déférer l’arrêt du Conseil d’Etat qu’il dénonce à la Cour de cassation, en vertu de l’article 33 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat (“les lois coordonnées”). Cette disposition, qui poursuit le même objet que l’article 609 § 2 du Code judiciaire, serait une des applications de l’article 158 de la Constitution, lequel confie à la Cour de cassation la connaissance des conflits d’attribution. N’ayant pas saisi la Cour de cassation, à qui il appartiendrait précisément de se prononcer sur la question qu’il soulève, le requérant ne saurait affirmer qu’aucune voie de recours ne lui est ouverte contre la décision du Conseil de l’Ordre des avocats du barreau de Liège.
Selon le requérant, l’exception soulevée par le Gouvernement se heurte à la forclusion, car elle n’a pas été soulevée “
in limine litis
au premier stade de la procédure”, c’est-à-dire dans le premier mémoire du Gouvernement déposé le 1er février 1999, mais ultérieurement, dans des observations complémentaires parvenues à la Cour le 18 juin 1999.
Quant au bien-fondé de l’exception, le requérant soutient que la voie de droit dont il s’agit est un recours exceptionnel et rarement intenté en pratique, dont l’article 35 § 1 de la Convention n’exige pas l’épuisement. De plus, il aurait été dépourvu de toute chance de succès. En effet, la Cour de cassation se serait vraisemblablement déclarée incompétente pour en connaître car l’hypothèse soulevée par le requérant, celle d’un vide législatif, ne rentrerait pas dans l’objet très précis du recours pour conflit d’attribution tel que déterminé par l’article 33 des lois coordonnées. Un tel conflit supposerait en effet que les compétences respectives des pouvoirs judiciaires et administratifs soient clairement définies. Or en l’espèce, il n’en serait rien, car l’on se trouverait en présence d’une lacune dans la protection juridictionnelle à l’égard des règlements des Ordres locaux des avocats.
En outre, le Gouvernement resterait en défaut de prouver le caractère effectif, accessible et adéquat de la voie de recours dont il se prévaut, en particulier en produisant des arrêts dans lesquels la Cour de cassation a conclu à la compétence du Conseil d’Etat dans le cas précis où, comme en l’espèce, celui-ci se serait déclaré incompétent au profit du pouvoir judiciaire. Même à supposer que le requérant eût saisi la Cour de cassation sur pied de l’article 33 des lois coordonnées, celle-ci aurait, selon toute vraisemblance, et compte tenu des évolutions législatives postérieures à l’arrêt querellé du Conseil d’Etat du 15 septembre 1997, tranché en faveur de la compétence du pouvoir judiciaire, ce qui n’aurait pas permis de redresser le grief tiré de la violation de l’article 6.
Dans ces conditions, le requérant aurait intenté la seule voie de droit qui lui était accessible et qui était aussi la plus indiquée, en demandant au Conseil d’Etat de poser à la Cour d’arbitrage une question préjudicielle devant permettre à celle-ci de trancher le problème d’inconstitutionnalité que posait le vide législatif ainsi mis en lumière. Un requérant n’aurait pas, en effet, l’obligation d’épuiser toutes les voies de droit concevables. Au demeurant, un pourvoi en cassation, après trois ans de procédure devant le Conseil d’Etat, déjà accompagnée d’une demande, non rencontrée, de question préjudicielle à la Cour d’arbitrage, aurait débouché sur un dépassement du délai raisonnable au sens de l’article 6 de la Convention.
En conclusion, le requérant estime avoir épuisé toutes les voies de droit adéquates susceptibles de lui donner satisfaction au regard de l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 55 du règlement, la Partie contractante défenderesse qui entend soulever une exception d’irrecevabilité doit le faire, pour autant que la nature de l’exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête. En l’espèce, le Gouvernement a soulevé l’exception préliminaire dont il s’agit dans des observations complémentaires au mémoire présenté au titre de l’article 54 § 3 b) du règlement, lesquelles observations sont parvenues à la Cour pendant la phase de la procédure consacrée à l’examen de la recevabilité de la requête. En conséquence, l’exception soulevée par le Gouvernement ne se heurte pas à la forclusion.
Quant au bien-fondé de l’exception, il y a lieu de rappeler que dans le cadre de l’article 35 § 1, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et susceptibles de remédier aux violations qu’il allègue. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie. L’article 35 § 1 implique aussi une répartition de la charge de la preuve. Il incombe au Gouvernement excipant du non-épuisement de convaincre la Cour qu’un recours effectif existait à l’époque des faits. Une fois cela démontré, c’est au requérant qu’il revient d’établir que le recours évoqué par le Gouvernement n’était pas effectif compte tenu des faits de la cause ou encore que certaines circonstances particulières le dispensaient d’en faire usage. En appliquant la règle de l’épuisement, la Cour doit tenir compte de manière réaliste non seulement des recours prévus dans le système juridique de la Partie contractante concernée, mais également du contexte dans lequel ils se situent ainsi que de la situation personnelle du requérant (voir, parmi d’autres, l’arrêt Beïs c. Grèce du 20
mars 1997,
Recueil des arrêts et décisions
1997-II, p. 569, § 32).
D’après le Gouvernement, le requérant aurait dû déférer à la Cour de cassation, en vertu des articles 609, 2
o
du Code judiciaire et 33 des lois coordonnées, l’arrêt par lequel, le 15 septembre 1997, le Conseil d’Etat s’est déclaré incompétent pour connaître de la requête en annulation présentée par le requérant contre le règlement litigieux de l’Ordre des avocats du barreau de Liège. N’ayant pas introduit ce recours, le requérant ne saurait prétendre ne disposer d’aucune voie de droit contre le règlement qu’il conteste.
Des informations fournies par le Gouvernement, il ressort que la Cour de cassation s’est prononcée plusieurs fois sur des pourvois invoquant l’article
33 des lois coordonnées ou la disposition qui en tenait lieu avant celles-ci, l’article 20 de la loi du 23 décembre 1946. Les arrêts les plus récents datent des 29 janvier 1971 (Pasicrisie, 1971, I, 496, concl. Ganshof van der Meersch, proc. gén.), 2 mai 1975 (Journal des Tribunaux, 1975, 606) et 10
avril 1987 (
Rechtskundig Weekblad
, 1988, 769). Avant l’arrêt du 29
janvier 1971, la Cour de cassation a eu à se prononcer vingt fois sur des pourvois de ce type.
Pour le requérant au contraire, il s’agit d’un recours exceptionnel et rarement intenté en pratique, en sorte que l’article 35 § 1 de la Convention n’en exigerait pas l’épuisement. De plus, il aurait été dépourvu de toute chance de succès, car la Cour de cassation aurait dû se déclarer incompétente, faute pour le litige de relever de la catégorie des conflits d’attribution visés à l’article 33 des lois coordonnées.
De l’avis de la Cour, le caractère exceptionnel dont se prévaut le requérant tient moins au recours lui-même qu’à la situation qu’il est appelé à débloquer, celle d’un conflit d’attribution. Or, telle semble bien être la situation en l’espèce et le requérant a contribué à la générer. Il ressort en effet de la motivation de l’arrêt du Conseil d’Etat que celui-ci s’est estimé incompétent en raison notamment de ce que “le législateur a entendu soustraire les actes des organes de l’Ordre des avocats au contrôle du juge administratif pour les confier à celui du Pouvoir judiciaire”. Sous réserve donc de l’avis de la Cour de cassation à qui il eût appartenu de se prononcer en cas de saisine, l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat semble bien relever d’une des catégories expressément visées par l’article 33. Dès lors, le recours en question ne saurait passer pour inadéquat, car il eût permis à la Cour de cassation de déterminer en dernière instance quelle est l’autorité compétente pour connaître de la demande du requérant. A cet égard, le seul fait qu’un recours soit rarement intenté en pratique ne dispense pas le requérant de s’en prévaloir (voir,
mutatis mutandis
, les arrêts Oerlemans c.
Pays-Bas du 27 novembre 1991, série A n
o
219, pp. 21-22, §§ 53-57 et British-American Tobacco Company Ltd c. Pays-Bas du 20 novembre 1995, série A n
o
331, p. 27, § 82).
Du reste, le requérant ne prétend pas avoir ignoré l’existence du recours en question; il ne lui paraissait plutôt “pas approprié” de l’introduire. Comme avocat, le requérant était pourtant bien placé pour mesurer les conséquences de son choix (voir,
mutatis mutandis
, l’arrêt Beïs précité, p.
570, § 35). Or, le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (voir,
mutatis mutandis
, l’arrêt Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996,
Recueil
1996-IV, p. 1212, § 71).
Le requérant voit une autre preuve de l’ineffectivité du recours en question dans le fait que même dans l’hypothèse d’une saisine, la Cour de cassation aurait vraisemblablement conclu à la compétence du pouvoir judiciaire, ce qui, selon l’intéressé, n’aurait pas permis de remédier au grief tiré d’une violation de l’article 6. D’ailleurs, le Gouvernement n’aurait fourni aucun exemple d’arrêt dans lequel la Cour de cassation a conclu à la compétence du Conseil d’Etat dans le cas précis où celui-ci se serait déclaré incompétent au profit du pouvoir judiciaire.
A cet égard, la Cour rappelle qu’au titre de l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint du manque d’accès à un “tribunal” pouvant connaître de sa demande d’annulation du règlement litigieux de l’Ordre des avocats du barreau de Liège. Or il est satisfait aux exigences de cette disposition dès lors que le “tribunal” en question présente les garanties voulues, peu importe l’ordre, administratif ou judiciaire, dont il relève. En conséquence, la circonstance que, saisie d’un recours fondé sur les articles
609, 2
o
du Code judiciaire et 33 des lois coordonnées, la Cour de cassation puisse conclure à la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, ne rend pas ledit recours inadéquat. Tout au plus celui-ci pourrait-il alors passer pour inadéquat quant au grief, fondé sur l’article 14 combiné avec l’article 6 § 1 de la Convention, par lequel le requérant dénonce qu’à la différence d’actes d’autres ordres professionnels, ceux des ordres des avocats ne sont pas soumis à la censure du Conseil d’Etat. Encore faudrait-il, pour pouvoir en juger à ce stade, que la position de la Cour de cassation en la matière soit connue, ce qui n’est pas le cas.
Enfin, le requérant avance qu’après avoir saisi le Conseil d’Etat et invité celui-ci à poser une question préjudicielle à la Cour d’arbitrage, tout recours supplémentaire aurait conduit la procédure à dépasser le délai raisonnable au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour rappelle que seul celui qui a exercé un recours de nature à remédier directement à la situation litigieuse est dispensé d’en engager d’autres qui lui eussent été ouverts mais dont l’efficacité est improbable (voir,
mutatis mutandis
, l’arrêt Manoussakis et autres c. Grèce du 26
septembre 1996,
Recueil
1996-IV, p. 1359, § 33). A la lumière des considérations ci-dessus, tel n’est pas le cas ici.
En conclusion, la Cour estime que le recours fondé sur les articles
609,
2
o
du Code judiciaire et 33 des lois coordonnées est un recours effectif et adéquat dont l’article 35 § 1 de la Convention exigeait l’épuisement préalable en l’espèce. En l’absence de circonstances particulières de nature à affranchir le requérant de cette obligation, l’exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes s’avère fondée. Cette conclusion vaut non seulement pour les griefs n
o
1 et 2, mais également pour les griefs n
o
3 et 4, dès lors que l’on ne saurait exclure que la juridiction que, par hypothèse, la Cour de cassation eût pu déclarer compétente, n’eût pas redressé la situation dont le requérant se plaint à travers ses deux derniers griefs.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
S.
Dollé
J.-P.
Costa
Greffière
Président