Elia SRL împotriva Italiei

Din 1967 societatea reclamantă deține aproximativ 65.000 de metri pătrați de teren în comuna Pomezia, înregistrată în Registrul Landului ca folio 11, parcela 66. În 1963 Consiliul de District Pomezia și-a dat aprobarea pentru un proiect de construcție care urmează să fie desfășurat pe teren. La 29 decembrie 1967, Consiliul districtual Pomezia a hotărât să adopte un plan general de dezvoltare (piano regolatore generale – „GDP”). 10. La 20 noiembrie 1974 Consiliul Regional Lazio a aprobat PIB-ul pentru Pomezia, care a anulat terenurile societății reclamante pentru crearea unui parc public (parco public) și, prin urmare, a impus o interdicție absolută a clădirii pe teren în vederea expropiării sale.

11. În conformitate cu art. 2 din Legea nr. 1187/1968, interzicerea clădirii impuse de PIB a expirat în 1979, nici un plan de dezvoltare detaliat nu a fost adoptat în ultimii cinci ani. 12. Cu toate că interzicerea clădirii a expirat, terenul societății reclamante nu a revenit la utilizarea sa originală. 13. În așteptarea unei decizii ale Consiliului de districtul Pomezia cu privire la utilizarea sa viitoare, terenurile erau supuse reglementărilor din art. 4 din Legea nr. 10/1977, o dispoziție pe care judecătorii le-au aplicat în situații de acest tip (a se vedea punctele 38-40 de mai jos) și, de la 1990, la reglementările din Legea nr. 86 din regiunea Lazio. 14. Terenul societății reclamante a fost, prin urmare, afectat de restricțiile de clădire care rezultă din aplicarea acestor legi.

15. La 12 martie 1987, societatea reclamantă a solicitat Consiliului de District Pomezia să determine utilizarea terenului la care să fie pus. Nu a fost luată nicio măsură la această cerere. 16. Având în vedere faptul că Consiliul de District nu a răspuns, care a constituit un refuz, societatea reclamantă a apelat la Curtea Administrativă Regională („RAC”), susținând, în primul rând, că Consiliul de District a fost obligat să determine utilizarea prevăzută a terenului și că inacțiunea sa este ilegală. De asemenea, a căutat să aibă terenul desemnat ca teren de construcție de către autoritățile. 17. În hotărârea din 16 octombrie 1989, Lazio RAC a permis apelul societății reclamante în măsura în care a recunoscut că inacțiunea Consiliului de District Pomezia este ilegală.

18. Curtea a susținut că interdicția de construcție impusă în 1974 a încetat să fie eficace după cinci ani, în conformitate cu Legea nr. 1187/1968, deoarece Consiliul de District Pomezia nu a adoptat un plan de dezvoltare detaliat. De atunci, terenurile societății reclamante au fost supuse reglementărilor din Legea nr. 10/1977. Cu toate acestea, instanța a considerat că restricțiile de clădire care rezultă din aplicarea acestei legi nu ar putea avea loc o decizie reală de către autoritățile administrative în ceea ce privește utilizarea preconizată a terenului; că, prin urmare, autoritățile au fost obligate să revizuiască planul de utilizare a terenurilor (ricostituzione della disciplina urbanistica), iar inacțiunea lor era ilegală.

Cu toate acestea, Consiliul de district a rămas în întregime liber pentru a determina utilizarea terenului în cauză; CCR nu a fost împuternicit să direcționeze că terenul ar trebui să fie desemnat. 19. În concluzie, CCR a ordonat autorităților administrative să ia o nouă decizie cu privire la utilizarea prevăzută a terenului societății reclamante. 20. În decizia din 28 februarie 1992, Consiliul de Stato a respins apelul Consiliului de District Pomezia și a susținut decizia impugnată. 22. La 10 septembrie 1992, având în vedere faptul că Consiliul de District Pomezia nu a respectat hotărârea Consiliului di Stato, societatea reclamantă a solicitat Consiliului de District să adopte o decizie pe teren.

Acesta a propus, de asemenea, o soluție prin care dacă Consiliul de District a desemnat 15.000 de metri pătrați ca teren de construcție, societatea reclamantă va atribui gratuit restul terenului municipiului. Nu a fost luată nicio acțiune cu privire la această propunere. 23. În decizia din 25 octombrie 1995, Consiliul de District Pomezia a hotărât să adopte un plan de dezvoltare detaliat și a impus din nou o interdicție absolută privind construirea terenurilor societății reclamante în vederea expropiării sale. Consiliul de District a pus terenurile deoparte pentru utilizare publică. 24. Societatea reclamantă a apelat împotriva acestei decizii în cadrul comitetului regional pentru supravegherea măsurilor luate de autoritățile municipale (CORECO), care urmărește să anuleze decizia Consiliului de District.

Acesta a susținut că indicațiile referitoare la utilizarea prevăzută a terenului erau prea vagi și că condițiile pentru reînnoirea interdicției de construire, cum ar fi cea de interes public, nu erau îndeplinite. Rezultatul apelului nu este cunoscut. 25. Din avizul de experți produs de societatea reclamantă, se constată că planul de dezvoltare detaliat care impune o interdicție privind construirea pe teren a fost adoptat la 22 martie 1999. 26. art. 42 § § 2 și 3 din Constituția Italiană prevede: „Proprietatea privată este garantată și recunoscută de lege, care stabilește modalitatea de achiziționa și de a beneficia de aceasta, precum și limitele sale, pentru a-și proteja funcția socială și pentru a-l face accesibil tuturor.

Proprietățile private pot fi expropriate în cazurile prevăzute de lege și sub rezerva plății compensației, din motive de interes public.” Legea privind planificarea orașului (Legea nr. 1150/1942, astfel cum a fost modificată) stabilește norme care reglementează planificarea orașului și conferă autorităților municipale competența de a adopta planuri de dezvoltare, care trebuie să acopere întregul teritoriu al municipiului. 27. Procedura de adoptare a unui PIB începe cu o rezoluție (delibera di adozione) de către consiliul municipal, urmată de o perioadă în care toate deciziile privind cererile de autorizație de planificare care ar putea conflicta cu punerea în aplicare a PIB-ului sunt amânate (Legea nr. 1902/1952, astfel cum a fost modificată).

Aprobarea PIB-ului este responsabilitatea autorităților regionale (art. 1 din Decretul prezidențial nr. 8/1972 și articolele 79 și 80 din Decretul prezidențial nr. 616/1977), fiind anterior dat prin decret al Președintelui italian. Odată ce PIB-ul a fost aprobat, acesta este publicat în Gaznetul Oficial (Gazzetta Ufficiale) și depus la ajunul orașului. 28. În cazul în care un PIB conține detalii precise privind utilizarea terenului, acesta poate fi pus în aplicare fără alte formalități; cu toate acestea, este necesară o măsură suplimentară. Măsura poate fi inițiată de autoritățile publice, ca și în cazul unui plan de dezvoltare detaliat (piano particolareggiato), care, în contrast, este valabil doar pentru o perioadă specifică.

În urma adoptării planului detaliat (echivalent cu declarația că terenurile sunt necesare pentru scopuri publice), autoritățile dispun de un termen strict (nu mai mare de zece ani, astfel cum se prevede la art. 16 din Legea privind planificarea urbană) pentru realizarea oricărei expropriații și, în orice caz, de punere în aplicare a planului, în lipsa faptului că acesta încetează să fie eficace. În cazul în care PIB-ul necesită un plan de dezvoltare detaliat pentru punerea în aplicare a acestuia, consiliul de district trebuie să adopte unul. Cu toate acestea, nu se impun termene stricte pentru adoptarea unui plan detaliat.29. O interdicție a clădirii poate fi impusă în vederea expropiării (vincolo preordinato all’esproprio) în cazul în care terenul în cauză a fost pus deoparte pentru uz public sau pentru construcția de clădiri sau facilități publice (art. 7 alineatele (3) și (4) din Legea privind planificarea orașului).

30. Actul de planificare urbană, astfel cum a fost formulat inițial, cu condiția ca restricțiile impuse de un plan general de dezvoltare privind drepturile de proprietate ale persoanelor private, cum ar fi interdicțiile de construcție, să fie valabile pentru aceeași lungime de timp cu planul general de dezvoltare, adică indefinit; în același timp, nu a fost plătită nicio compensație proprietarului (punctul 40). 31. Curtea Constituțională a fost solicitată să stabilească dacă o interdicție care restricționează în mod sever dreptul de proprietate – cum ar fi un ordin de expropriare (vincolo espropriativo) sau o interdicție de construcție (vincolo di inedibilità) – și ar putea fi extinsă pe termen indefinit fără nicio formă de compensare a fost compatibilă cu dreptul de proprietate.

32. În hotărârile pronunțate între 1966 și 1968 (a se vedea, în special, hotărârea nr. 6/1966 și hotărârea nr. 55 din 29 mai 1968) Curtea Constituțională a ajuns la o concluzie negativă și a declarat inconstituțională Legea de planificare urbană, în măsura în care prevede extinderea nedefinită a restricțiilor severe asupra dreptului de proprietate, cum ar fi interzicerea clădirii sau interzicerii în vederea expropriarii, fără a fi plătită nicio compensație. 33. Curtea Constituțională a subliniat faptul că restricțiile ar putea fi impuse prin legea privind drepturile de proprietate ale persoanelor private, cu condiția ca acestea să nu pună aceste drepturi fără substanță. În plus, dreptul de a construi este considerat ca un aspect inerent al dreptului de proprietate și ar putea fi restricționat numai pe motive specifice și tangibile de interes public.

În caz de expropiere sau de restricții de durată nedefinită care afectează chiar substanța dreptului de proprietate (cum ar fi interzicerea clădirii), proprietarul a avut dreptul la compensare. Cu toate acestea, nu a fost plătită compensație în cazul în care interzicerea clădirii a fost impusă doar pentru o perioadă limitată. 34. Având în vedere aceste hotărâri, în care Curtea Constituțională a stabilit principiile aplicabile în cazul în care se impun restricții severe asupra dreptului de proprietate, legislatorul are două alternative: optarea pentru interdicții de durată limitată fără compensare sau optarea pentru interdicții de durată nedefinită cu plata imediată a compensației. 35. Parlamentul italian a răspuns la hotărârile prin alegerea fostei opțiuni și a promulgat, la 19 noiembrie 1968, Legea nr. 1187/1968 de modificare a Legii privind planificarea orașului.

Prin art. 2 alineatul (1) din Lege, atunci când adoptă un plan general de dezvoltare, autoritățile locale pot impune interdicții în vederea expropiării și interdicții generale privind construirea terenurilor deținute de persoane private. Cu toate acestea, aceste restricții încetează să fie efective după cinci ani dacă terenurile nu au fost expropriate sau dacă nu au fost luate măsuri pentru punerea în aplicare a planului general de dezvoltare, cum ar fi adoptarea unui plan de dezvoltare detaliat. 36. Secțiunea 2 alineatul (2) din Legea nr. 1187/1968 prevede, de asemenea, o prelungire de cinci ani, prin forță de lege, a termenelor stabilite în planurile de dezvoltare aprobate înainte de intrarea în vigoare a Legii.

Legile nos 756/1973 și 696/1975 și Decretul Legislativ nr. 781 din 26 noiembrie 1976 au prelungit aceste termene până la intrarea în vigoare a Legii nr. 10/1977 (provizii care reglementează dreptul de a construi). 37. În hotărârea nr. 92/1982 Curtea Constituțională a clarificat domeniul de aplicare al Legii nr. 10/1977, menționând că, chiar și după intrarea în vigoare a Legii, dreptul de a construi a rămas un aspect inerent al dreptului de proprietate. În ceea ce privește interdicțiile privind construirea, instanța a susținut că acestea sunt încă supuse dispozițiilor Legii nr. 1187/1968; adică, valabilitatea lor nu s-ar putea prelungi mai mult de cinci ani dacă nu s-a adoptat niciun plan de dezvoltare detaliat.

38. Potrivit precedentului juridic, în cazul în care interzicerea clădirii se scurge în conformitate cu art. 2 alineatul (1) din Legea nr. 1187/1968 la sfârșitul perioadei de cinci ani, terenul în cauză nu revine automat la utilizarea pentru care a fost destinată inițial și nu este atribuită automat utilizării pentru care este destinată terenul adiacent. Pentru a determina utilizarea prevăzută a terenului, este necesară o măsură pozitivă, cum ar fi un plan de dezvoltare detaliat, din partea autorităților administrative. În așteptarea unei astfel de măsuri, terenurile în cauză sunt considerate, în conformitate cu precedentul juridic, supuse reglementărilor din art. 4 din Legea nr. 10/1977, care se aplică terenurilor din municipalitățile care nu au adoptat planuri generale de dezvoltare (a se vedea jurisprudența Consiliului di Stato, în special hotărârile nr. 7/1984 și 10/1984 ale instanței depline).

În art. 4 din Legea nr. 10/1977, permisiunea de planificare poate fi acordată atunci când sunt îndeplinite anumite condiții, și numai dacă terenul este situat departe de o zonă construită și volumul clădirii proiectate este foarte mic. Dacă terenul este situat într-o zonă construită, nu este permisă o nouă lucrări de construcție. 39. Regionul Lazio a încorporat jurisprudența menționată mai sus în Legea nr. 86 din 24 noiembrie 1990, care prevede explicit interzicerea absolută a clădirii în cazul în care utilizarea destinată a terenurilor situate într-o zonă construită nu a fost stabilită. 40. Când interzicerea clădirilor nu are loc, consiliul municipal trebuie să stabilească în mod prompt utilizarea terenurilor în cauză; cu toate acestea, nu se stabilesc termene.

41. Inacțiunea din partea autorităților poate constitui o bază pentru o plângere în fața instanțelor administrative (a se vedea hotărârea Consiliului di Stato, secțiunea IV, 20 mai 1996, nr. 664). Instanțele administrative pot ordona autorităților municipale să determine utilizarea terenului la care trebuie pusă, deși instanțele nu sunt împuternicite să ia o astfel de decizie în locul autorităților relevante. În hotărârea nr. 67/1990, care se referă la un caz de expropriare în care autoritățile au fost acuzate de inacțiune, Curtea Constituțională a afirmat că soluția prin care autoritățile pot fi contestate în instanța administrativă nu a fost operativă și, prin urmare, de eficacitate limitată (defactante e non conclusiva con conseguante cicatrisa eficace).

42. Curtea Constituțională a fost solicitată să stabilească dacă terenurile sunt supuse reglementărilor din secțiunea 4 din Legea nr. 10/1977 este compatibil cu Constituția, având în vedere că aceste reglementări dau naștere la o interdicție nedefinită a clădirii – din cauza faptului că autoritățile nu stabilesc utilizarea viitoare a terenului (de exemplu, prin adoptarea unui plan de dezvoltare) – și nu prevăd nicio compensație. În hotărârea nr. 185/1993 Curtea Constituțională a declarat întrebarea inadmisibilă, declarând că legislatorul este singurul responsabil pentru a lua măsuri rapide și adecvate pentru remedierea situației. 43. În hotărârea nr. 575/1989, Curtea Constituțională a afirmat că, atunci când perioada de cinci ani prevăzută la art. 2 din Legea nr. 1187/1968 a expirat și a fost necesar un nou plan de dezvoltare, autoritățile locale au dreptul de a prelungi o interdicție privind construirea pe motive de interes public.

Prin urmare, această hotărâre a recunoscut dreptul autorităților administrative de a reînnoi o interdicție care a expirat. 44. Cu toate acestea, puterea lor de a extinde o astfel de interdicție nu poate da naștere la o interdicție nedefinită a clădirii fără nicio formă de compensare.

În cazul în care interdicția depune dreptul de proprietate depășită de orice substanță din cauza incertitudinii considerabile create de prelungirea indefinită sau de reînnoirea sa, proprietarul ar trebui să primească compensații (a se vedea, de asemenea, hotărârile nr. 186/1993 și 344/1995 ale Curții Constituționale și hotărârea nr. 159/1994 a Consiliului di Stato (Secțiunea IV) 45. Curtea de Cassare a susținut că, în cazul în care se impun restricții asupra dreptului de proprietate în vederea expropriației, chiar și în absența unei compensații, proprietarul terenului are doar un interes legitim (interesse legittimo) – adică, o poziție individuală protejată indirect în măsura în care este în concordanță cu interesul public – și nu un drept total și absolut (diretto soggettivo) de compensare (a se vedea următoarele hotărâri ale Curții de Cassare, în calitate de instanță plenară: nr. 11308 din 28 octombrie 1995; nr. 11257 din 15 octombrie 1992; nr. 3987 din 10 iunie 1983). 46. În consecință, în cazul în care autoritățile municipale au hotărât să impună o interdicție privind construcția, proprietarul terenului în cauză poate aplica instanțelor administrative pentru o hotărâre privind dacă autoritățile, în exercitarea competenței lor discreționale,

au respectat reglementările statutare și nu au depășit marja de apreciere pe care le beneficiază în evaluarea echilibrului dintre interesele publice și interesele private. Cu toate acestea, chiar dacă instanțele administrative anulează interzicerea clădirii, nu este plătită nicio compensație atunci când interdicția a fost impusă pentru o perioadă specifică, în special în cazul în care este supusă termenului de cinci ani prevăzut în secțiunea 2 din Legea nr. 1187/1968. 47. În hotărârea nr. 179 din 12-20 mai 1999 Curtea Constituțională, reprezentând principiile stabilite în jurisprudența sa (a se vedea hotărârile menționate mai sus la alineatul 32 și, de asemenea, nr. 82/1982, 575/1989 și 344/1995), au declarat neconstituțională lipsa prevederii statutare de compensare în cazurile în care autoritatea de expropriare sau interzicerea clădirii au fost reînnoite de către autoritățile administrative cu rezultatul că dreptul la proprietate a fost afectat sever.

Restricțiile privind dreptul de proprietate au fost problematice atunci când o interdicție a fost reînnoită sau prelungită pe termen indefinit sau a fost reînnoită de mai multe ori pentru o perioadă specifică. Lansarea intact a dreptului autorităților de a reînnoi interdicțiile privind construirea, Curtea Constituțională a susținut că este necesară o legislație care prevede o formă de compensare și specifică criteriile și modalitățile de atribuire a acesteia. Acesta nu a exclus posibilitatea ca o instanță care se ocupă de o cerere de compensare înainte de a fi adoptată o astfel de legislație să obțină criterii de atribuire a compensației, dacă este cazul, din sistemul juridic existent. Curtea Constituțională a subliniat, de asemenea, că obligația de a plăti compensații se aplică numai la momentul de la primii cinci ani de interdicție (perioada de scutire).

8. Since 1967 the applicant company has owned approximately 65,000 square metres of land in the municipality of Pomezia, entered in the Land Register as folio 11, parcel 66. In 1963 the Pomezia District Council had given its approval for a building project to be carried out on the land. 9. On 29 December 1967 the Pomezia District Council resolved to adopt a general development plan (piano regolatore generale – “GDP”). 10. On 20 November 1974 the Lazio Regional Council approved the GDP for Pomezia, which set aside the applicant company’s land for the creation of a public park (parco pubblico) and, consequently, imposed an absolute prohibition on building on the land with a view to its expropriation.

11. Pursuant to section 2 of Law no. 1187/1968, the prohibition on building imposed by the GDP lapsed in 1979, no detailed development plan having been adopted in the intervening five years. 12. Despite the fact that the prohibition on building had lapsed, the applicant company’s land did not revert to its original use. 13. Pending a decision by the Pomezia District Council on its future use, the land was subject to the regulations in section 4 of Law no. 10/1977, a provision which the courts had held to apply in situations of that kind (see paragraphs 38-40 below), and, from 1990, to the regulations in Law no. 86 of the Lazio Region. 14. The applicant company’s land was consequently affected by the building restrictions deriving from the application of these laws.

15. On 12 March 1987 the applicant company asked the Pomezia District Council to determine the use to which the land was to be put. No action was taken on this request. 16. In view of the District Council’s failure to reply, which amounted to a refusal, the applicant company appealed to the Regional Administrative Court (“the RAC”). It argued, firstly, that the District Council was under an obligation to determine the intended use of the land and that its inaction was unlawful. It also sought to have the land designated as building land by the authorities. 17. In a decision of 16 October 1989 the Lazio RAC allowed the applicant company’s appeal in so far as it acknowledged that the Pomezia District Council’s inaction was unlawful.

18. The court held that the prohibition on building imposed in 1974 had ceased to be effective after five years, pursuant to Law no. 1187/1968, because the Pomezia District Council had not adopted a detailed development plan. Since then, the applicant company’s land had been subject to the regulations in Law no. 10/1977. The court considered, however, that the building restrictions deriving from the application of that Law could not take the place of an actual decision by the administrative authorities as to the intended use of the land; the authorities were consequently under an obligation to revise the land-use plan (ricostituzione della disciplina urbanistica), and their inaction was unlawful.

However, the District Council remained entirely at liberty to determine the use to which the land in issue should be put; the RAC was not empowered to direct that the land should be given a particular designation. 19. In conclusion, the RAC ordered the administrative authorities to give a fresh decision as to the intended use of the applicant company’s land. 20. The Pomezia District Council appealed against that decision. 21. In a decision of 28 February 1992 the Consiglio di Stato dismissed the Pomezia District Council’s appeal and upheld the impugned decision. 22. On 10 September 1992, in view of the failure of the Pomezia District Council to comply with the Consiglio di Stato’s judgment, the applicant company requested the District Council to adopt a decision on the land.

It also proposed a solution whereby if the District Council designated 15,000 square metres as building land, the applicant company would assign the rest of the land to the municipality free of charge. No action was taken on this proposal. 23. In a decision of 25 October 1995 the Pomezia District Council resolved to adopt a detailed development plan and again imposed an absolute prohibition on building on the applicant company’s land with a view to its expropriation. The District Council set the land aside for public use. 24. The applicant company appealed against that decision to the regional committee for supervision of measures taken by municipal authorities (CORECO), seeking to have the District Council’s decision overturned.

It argued that the indications given as to the intended use of the land were too vague and that the conditions for renewing the prohibition on building, such as that of public interest, were not satisfied. The outcome of the appeal is not known. 25. It appears from the expert opinion produced by the applicant company that the detailed development plan imposing a prohibition on building on the land was adopted on 22 March 1999. 26. Article 42 §§ 2 and 3 of the Italian Constitution provides: “Private ownership shall be guaranteed and recognised by the law, which shall determine the manner by which it may be acquired and enjoyed, and its limits, in order to safeguard its social function and to make it accessible to all.

Private property may be expropriated in cases provided for by law, and subject to payment of compensation, on grounds of public interest.” The Town Planning Act (Law no. 1150/1942, as amended) lays down rules governing town planning and confers on municipal authorities the power to adopt development plans, which must cover the entire territory of the municipality. 27. The GDP is valid indefinitely. The procedure for adopting a GDP begins with a resolution (delibera di adozione) by the municipal council, followed by a period during which all decisions on applications for planning permission that might conflict with the implementation of the GDP are deferred (Law no. 1902/1952, as amended). Approval of the GDP is the responsibility of the regional authorities (Article 1 of Presidential Decree no. 8/1972 and Articles 79 and 80 of Presidential Decree no. 616/1977), having previously been given by decree of the Italian President.

Once the GDP has been approved, it is published in the Official Gazette (Gazzetta Ufficiale) and deposited at the town hall. 28. Where a GDP contains precise details of land use, it may be implemented without further formalities; frequently, however, an additional measure is required. The measure may be initiated by the public authorities, as in the case of a detailed development plan (piano particolareggiato), which, by contrast, is valid for a specified period only. Following the adoption of the detailed plan (which is equivalent to a declaration that land is required for public purposes), the authorities have a strict time-limit (not exceeding ten years, as provided in section 16 of the Town Planning Act) for carrying out any expropriations and, in any event, implementing the plan, failing which it ceases to be effective.

Where the GDP requires a detailed development plan for its implementation, it is for the district council to adopt one. However, no strict time-limits are prescribed for the adoption of a detailed plan. 29. Restrictions on the right to dispose of property, such as a prohibition on building, are imposed when a development plan is adopted. A prohibition on building may be imposed with a view to expropriation (vincolo preordinato all’esproprio) where the land in question has been set aside for public use or for the construction of buildings or public amenities (section 7(3) and (4) of the Town Planning Act).

30. The Town Planning Act, as originally worded, provided that restrictions imposed by a general development plan on the property rights of private persons, such as prohibitions on building, were valid for the same length of time as the general development plan, that is to say indefinitely; at the same time, no compensation was payable to the owners (section 40). 31. The Constitutional Court was asked to determine whether a prohibition which severely restricted the right of property – such as an expropriation order (vincolo espropriativo) or a prohibition on building (vincolo di inedificabilità) – and could be extended indefinitely without any form of compensation was compatible with the right of property.

32. In judgments delivered between 1966 and 1968 (see, in particular, judgment no. 6/1966 and judgment no. 55 of 29 May 1968) the Constitutional Court reached a negative conclusion and declared the Town Planning Act unconstitutional inasmuch as it provided for the indefinite extension of severe restrictions on the right of property, such as a prohibition on building or a prohibition with a view to expropriation, without any compensation being payable. 33. The Constitutional Court pointed out that restrictions could be imposed by law on the property rights of private persons, provided that they did not render those rights devoid of any substance. Furthermore, the right to build was to be seen as an inherent aspect of the right of property and could be restricted only on specific and tangible public-interest grounds.

In the event of expropriation or of restrictions of indefinite duration affecting the very substance of the right of property (such as a prohibition on building), the owner was entitled to compensation. However, no compensation was payable where a prohibition on building was imposed for a limited period only. 34. In the light of those judgments, in which the Constitutional Court laid down the principles applicable where severe restrictions were imposed on the right of property, the legislature had two alternatives: to opt for prohibitions of limited duration without compensation, or to opt for prohibitions of indefinite duration with immediate payment of compensation. 35. The Italian parliament responded to the judgments by choosing the former option and enacting, on 19 November 1968, Law no. 1187/1968 amending the Town Planning Act.

By section 2(1) of the Law, when adopting a general development plan, local authorities may impose prohibitions with a view to expropriation and general prohibitions on building in respect of land owned by private persons. However, such restrictions cease to be effective after five years if the land has not been expropriated or if no measures have been taken to implement the general development plan, such as the adoption of a detailed development plan. 36. Section 2(2) of Law no. 1187/1968 also provided for a five-year extension, by force of law, of the deadlines laid down in development plans approved before the Law’s entry into force. Laws nos. 756/1973 and 696/1975 and Legislative Decree no. 781 of 26 November 1976 extended those deadlines until the entry into force of Law no. 10/1977 (provisions governing the right to build).

37. In judgment no. 92/1982 the Constitutional Court clarified the scope of Law no. 10/1977, stating that, even after the Law’s entry into force, the right to build remained an inherent aspect of the right of property. As regards prohibitions on building, the court held that they were still subject to the provisions of Law no. 1187/1968; that is to say, their validity could not extend beyond five years if no detailed development plan was adopted. 38. According to legal precedent, where a prohibition on building lapses pursuant to section 2(1) of Law no. 1187/1968 at the end of the five-year period, the land concerned does not automatically revert to the use for which it was originally intended and is not automatically assigned the use for which the adjacent land is intended.

In order to determine the intended use of the land, a positive measure such as a detailed development plan is required on the part of the administrative authorities. Pending such a measure, the land in question is regarded, according to legal precedent, as being subject to the regulations in section 4 of Law no. 10/1977, which apply to land in municipalities that have not adopted general development plans (see the case-law of the Consiglio di Stato, in particular judgments nos. 7/1984 and 10/1984 of the full court). By section 4 of Law no. 10/1977, planning permission may be granted when certain conditions are satisfied, and only if the land is situated away from a built-up area and the volume of the projected building is very small.

If the land is situated within a built-up area, no new building work is allowed. 39. The Lazio Region incorporated the case-law referred to above into Law no. 86 of 24 November 1990, which provides explicitly for an absolute prohibition on building where the intended use of land situated within a built-up area has not been determined. 40. When a prohibition on building lapses, it is for the municipal council to determine promptly the use of the land concerned; however, no time-limits are laid down. 41. Inaction on the part of the authorities may form a basis for a complaint to the administrative courts (see the judgment of the Consiglio di Stato, Section IV, 20 May 1996, no. 664). The administrative courts may order the municipal authorities to determine the use to which the land is to be put, although the courts are not empowered to take such a decision in place of the relevant authorities.

In judgment no. 67/1990, which concerned an expropriation case in which the authorities were accused of inaction, the Constitutional Court held that the remedy by which inaction on the part of the authorities could be challenged in the administrative court was inoperative and thus of limited effectiveness (defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia). 42. The Constitutional Court has been called upon to determine whether subjecting land to the regulations in section 4 of Law no. 10/1977 is compatible with the Constitution, seeing that those regulations give rise to an indefinite prohibition on building – on account of the authorities’ failure to determine the future use of the land (for example, by adopting a development plan) – and make no provision for compensation.

In judgment no. 185/1993 the Constitutional Court declared the question inadmissible, holding that the legislature alone was responsible for taking swift and appropriate action to remedy the situation. 43. In judgment no. 575/1989 the Constitutional Court held that, when the five-year period laid down in section 2 of Law no. 1187/1968 expired and a new development plan was necessary, the local authorities were entitled to extend a prohibition on building on public-interest grounds. This judgment therefore acknowledged the right of the administrative authorities to renew a prohibition that had lapsed. 44. However, their power to extend such a prohibition cannot give rise to an indefinite prohibition on building without any form of compensation.

Where the prohibition renders the right of property devoid of any substance on account of the considerable uncertainty created by its indefinite extension or its renewal, the owner should be awarded compensation (see also judgments nos. 186/1993 and 344/1995 of the Constitutional Court, and judgment no. 159/1994 of the Consiglio di Stato (Section IV)).

45. The Court of Cassation has held that where restrictions are imposed on the right of property with a view to expropriation, even in the absence of any compensation, the owner of the land has only a legitimate interest (interesse legittimo) – that is to say, an individual position indirectly protected as far as is consistent with the public interest – and not a full and absolute right (diritto soggettivo) to compensation (see the following judgments of the Court of Cassation, sitting as a full court: no. 11308 of 28 October 1995; no. 11257 of 15 October 1992; and no. 3987 of 10 June 1983). 46. Consequently, where the municipal authorities have decided to impose a prohibition on building, the owner of the land in question may apply to the administrative courts for a ruling as to whether the authorities, in exercising their discretionary power, have complied with the statutory regulations and have not overstepped the margin of appreciation they enjoy in assessing the balance between public and private interests.

However, even if the administrative courts overturn a prohibition on building, no compensation is payable where the prohibition was imposed for a specified period, particularly if it is subject to the five-year time-limit laid down in section 2 of Law no. 1187/1968. 47. In judgment no. 179 of 12-20 May 1999 the Constitutional Court, reiterating the principles established in its case-law (see the judgments cited above in paragraph 32, and also nos. 82/1982, 575/1989 and 344/1995), declared unconstitutional the lack of statutory provision for compensation in cases where an authority for expropriation or a prohibition on building had been renewed by the administrative authorities with the result that the right of property was severely affected.

Restrictions on the right of property were problematic where a prohibition had been renewed or extended indefinitely or had been renewed several times for a specified period. Leaving intact the right of the authorities to renew prohibitions on building, the Constitutional Court held that there was a need for legislation providing for a form of compensation and specifying the criteria and arrangements for its award. It did not rule out the possibility that a court dealing with an application for compensation before such legislation had been enacted might derive criteria for awarding compensation, where appropriate, from the existing legal system. The Constitutional Court also pointed out that the requirement to pay compensation applied only to the time after the initial five years of the prohibition (the exemption period).