CASE OF ELIA SRL v. ITALY

Din 1967 societatea reclamantă deține aproximativ 65.000 de metri pătrați de teren în comuna Pomezia, înregistrată în Registrul Landului ca folio 11, parcela 66. În 1963 Consiliul de District Pomezia și-a dat aprobarea pentru un proiect de construcție care urmează să fie desfășurat pe teren. La 29 decembrie 1967, Consiliul districtual Pomezia a hotărât să adopte un plan general de dezvoltare (piano regolatore generale – „GDP”). 10. La 20 noiembrie 1974 Consiliul Regional Lazio a aprobat PIB-ul pentru Pomezia, care a anulat terenurile societății reclamante pentru crearea unui parc public (parco public) și, prin urmare, a impus o interdicție absolută a clădirii pe teren în vederea expropiării sale. 11. În conformitate cu art. 2 din Legea nr. 1187/1968, interzicerea clădirii impuse de PIB a expirat în 1979, nici un plan de dezvoltare detaliat nu a fost adoptat în ultimii cinci ani. 12. Cu toate că interzicerea clădirii a expirat, terenul societății reclamante nu a revenit la utilizarea sa originală. 13. În așteptarea unei decizii ale Consiliului de districtul Pomezia cu privire la utilizarea sa viitoare, terenurile erau supuse reglementărilor din art. 4 din Legea nr. 10/1977, o dispoziție pe care judecătorii le-au aplicat în situații de acest tip (a se vedea punctele 38-40 de mai jos) și, de la 1990, la reglementările din Legea nr. 86 din regiunea Lazio. 14. Terenul societății reclamante a fost, prin urmare, afectat de restricțiile de clădire care rezultă din aplicarea acestor legi. 15. La 12 martie 1987, societatea reclamantă a solicitat Consiliului de District Pomezia să determine utilizarea terenului la care să fie pus. Nu a fost luată nicio măsură la această cerere. 16. Având în vedere faptul că Consiliul de District nu a răspuns, care a constituit un refuz, societatea reclamantă a apelat la Curtea Administrativă Regională („RAC”), susținând, în primul rând, că Consiliul de District a fost obligat să determine utilizarea prevăzută a terenului și că inacțiunea sa este ilegală. De asemenea, a căutat să aibă terenul desemnat ca teren de construcție de către autoritățile. 17. În hotărârea din 16 octombrie 1989, Lazio RAC a permis apelul societății reclamante în măsura în care a recunoscut că inacțiunea Consiliului de District Pomezia este ilegală. 18. Curtea a susținut că interdicția de construcție impusă în 1974 a încetat să fie eficace după cinci ani, în conformitate cu Legea nr. 1187/1968, deoarece Consiliul de District Pomezia nu a adoptat un plan de dezvoltare detaliat. De atunci, terenurile societății reclamante au fost supuse reglementărilor din Legea nr. 10/1977. Cu toate acestea, instanța a considerat că restricțiile de clădire care rezultă din aplicarea acestei legi nu ar putea avea loc o decizie reală de către autoritățile administrative în ceea ce privește utilizarea preconizată a terenului; că, prin urmare, autoritățile au fost obligate să revizuiască planul de utilizare a terenurilor (ricostituzione della disciplina urbanistica), iar inacțiunea lor era ilegală. Cu toate acestea, Consiliul de district a rămas în întregime liber pentru a determina utilizarea terenului în cauză; CCR nu a fost împuternicit să direcționeze că terenul ar trebui să fie desemnat. 19. În concluzie, CCR a ordonat autorităților administrative să ia o nouă decizie cu privire la utilizarea prevăzută a terenului societății reclamante. 20. În decizia din 28 februarie 1992, Consiliul de Stato a respins apelul Consiliului de District Pomezia și a susținut decizia impugnată. 22. La 10 septembrie 1992, având în vedere faptul că Consiliul de District Pomezia nu a respectat hotărârea Consiliului di Stato, societatea reclamantă a solicitat Consiliului de District să adopte o decizie pe teren. Acesta a propus, de asemenea, o soluție prin care dacă Consiliul de District a desemnat 15.000 de metri pătrați ca teren de construcție, societatea reclamantă va atribui gratuit restul terenului municipiului. Nu a fost luată nicio acțiune cu privire la această propunere. 23. În decizia din 25 octombrie 1995, Consiliul de District Pomezia a hotărât să adopte un plan de dezvoltare detaliat și a impus din nou o interdicție absolută privind construirea terenurilor societății reclamante în vederea expropiării sale. Consiliul de District a pus terenurile deoparte pentru utilizare publică. 24. Societatea reclamantă a apelat împotriva acestei decizii în cadrul comitetului regional pentru supravegherea măsurilor luate de autoritățile municipale (CORECO), care urmărește să anuleze decizia Consiliului de District. Acesta a susținut că indicațiile referitoare la utilizarea prevăzută a terenului erau prea vagi și că condițiile pentru reînnoirea interdicției de construire, cum ar fi cea de interes public, nu erau îndeplinite. Rezultatul apelului nu este cunoscut. 25. Din avizul de experți produs de societatea reclamantă, se constată că planul de dezvoltare detaliat care impune o interdicție privind construirea pe teren a fost adoptat la 22 martie 1999. 26. art. 42 § § 2 și 3 din Constituția Italiană prevede: „Proprietatea privată este garantată și recunoscută de lege, care stabilește modalitatea de achiziționa și de a beneficia de aceasta, precum și limitele sale, pentru a-și proteja funcția socială și pentru a-l face accesibil tuturor. Proprietățile private pot fi expropriate în cazurile prevăzute de lege și sub rezerva plății compensației, din motive de interes public.” Legea privind planificarea orașului (Legea nr. 1150/1942, astfel cum a fost modificată) stabilește norme care reglementează planificarea orașului și conferă autorităților municipale competența de a adopta planuri de dezvoltare, care trebuie să acopere întregul teritoriu al municipiului. 27. Procedura de adoptare a unui PIB începe cu o rezoluție (delibera di adozione) de către consiliul municipal, urmată de o perioadă în care toate deciziile privind cererile de autorizație de planificare care ar putea conflicta cu punerea în aplicare a PIB-ului sunt amânate (Legea nr. 1902/1952, astfel cum a fost modificată). Aprobarea PIB-ului este responsabilitatea autorităților regionale (art. 1 din Decretul prezidențial nr. 8/1972 și articolele 79 și 80 din Decretul prezidențial nr. 616/1977), fiind anterior dat prin decret al Președintelui italian. Odată ce PIB-ul a fost aprobat, acesta este publicat în Gaznetul Oficial (Gazzetta Ufficiale) și depus la ajunul orașului. 28. În cazul în care un PIB conține detalii precise privind utilizarea terenului, acesta poate fi pus în aplicare fără alte formalități; cu toate acestea, este necesară o măsură suplimentară. Măsura poate fi inițiată de autoritățile publice, ca și în cazul unui plan de dezvoltare detaliat (piano particolareggiato), care, în contrast, este valabil doar pentru o perioadă specifică. În urma adoptării planului detaliat (echivalent cu declarația că terenurile sunt necesare pentru scopuri publice), autoritățile dispun de un termen strict (nu mai mare de zece ani, astfel cum se prevede la art. 16 din Legea privind planificarea urbană) pentru realizarea oricărei expropriații și, în orice caz, de punere în aplicare a planului, în lipsa faptului că acesta încetează să fie eficace. În cazul în care PIB-ul necesită un plan de dezvoltare detaliat pentru punerea în aplicare a acestuia, consiliul de district trebuie să adopte unul. Cu toate acestea, nu se impun termene stricte pentru adoptarea unui plan detaliat.29. O interdicție a clădirii poate fi impusă în vederea expropiării (vincolo preordinato all’esproprio) în cazul în care terenul în cauză a fost pus deoparte pentru uz public sau pentru construcția de clădiri sau facilități publice (art. 7 alineatele (3) și (4) din Legea privind planificarea orașului). 30. Actul de planificare urbană, astfel cum a fost formulat inițial, cu condiția ca restricțiile impuse de un plan general de dezvoltare privind drepturile de proprietate ale persoanelor private, cum ar fi interdicțiile de construcție, să fie valabile pentru aceeași lungime de timp cu planul general de dezvoltare, adică indefinit; în același timp, nu a fost plătită nicio compensație proprietarului (punctul 40). 31. Curtea Constituțională a fost solicitată să stabilească dacă o interdicție care restricționează în mod sever dreptul de proprietate – cum ar fi un ordin de expropriare (vincolo espropriativo) sau o interdicție de construcție (vincolo di inedibilità) – și ar putea fi extinsă pe termen indefinit fără nicio formă de compensare a fost compatibilă cu dreptul de proprietate. 32. În hotărârile pronunțate între 1966 și 1968 (a se vedea, în special, hotărârea nr. 6/1966 și hotărârea nr. 55 din 29 mai 1968) Curtea Constituțională a ajuns la o concluzie negativă și a declarat inconstituțională Legea de planificare urbană, în măsura în care prevede extinderea nedefinită a restricțiilor severe asupra dreptului de proprietate, cum ar fi interzicerea clădirii sau interzicerii în vederea expropriarii, fără a fi plătită nicio compensație. 33. Curtea Constituțională a subliniat faptul că restricțiile ar putea fi impuse prin legea privind drepturile de proprietate ale persoanelor private, cu condiția ca acestea să nu pună aceste drepturi fără substanță. În plus, dreptul de a construi este considerat ca un aspect inerent al dreptului de proprietate și ar putea fi restricționat numai pe motive specifice și tangibile de interes public. În caz de expropiere sau de restricții de durată nedefinită care afectează chiar substanța dreptului de proprietate (cum ar fi interzicerea clădirii), proprietarul a avut dreptul la compensare. Cu toate acestea, nu a fost plătită compensație în cazul în care interzicerea clădirii a fost impusă doar pentru o perioadă limitată. 34. Având în vedere aceste hotărâri, în care Curtea Constituțională a stabilit principiile aplicabile în cazul în care se impun restricții severe asupra dreptului de proprietate, legislatorul are două alternative: optarea pentru interdicții de durată limitată fără compensare sau optarea pentru interdicții de durată nedefinită cu plata imediată a compensației. 35. Parlamentul italian a răspuns la hotărârile prin alegerea fostei opțiuni și a promulgat, la 19 noiembrie 1968, Legea nr. 1187/1968 de modificare a Legii privind planificarea orașului. Prin art. 2 alineatul (1) din Lege, atunci când adoptă un plan general de dezvoltare, autoritățile locale pot impune interdicții în vederea expropiării și interdicții generale privind construirea terenurilor deținute de persoane private. Cu toate acestea, aceste restricții încetează să fie efective după cinci ani dacă terenurile nu au fost expropriate sau dacă nu au fost luate măsuri pentru punerea în aplicare a planului general de dezvoltare, cum ar fi adoptarea unui plan de dezvoltare detaliat. 36. Secțiunea 2 alineatul (2) din Legea nr. 1187/1968 prevede, de asemenea, o prelungire de cinci ani, prin forță de lege, a termenelor stabilite în planurile de dezvoltare aprobate înainte de intrarea în vigoare a Legii. Legile nos 756/1973 și 696/1975 și Decretul Legislativ nr. 781 din 26 noiembrie 1976 au prelungit aceste termene până la intrarea în vigoare a Legii nr. 10/1977 (provizii care reglementează dreptul de a construi). 37. În hotărârea nr. 92/1982 Curtea Constituțională a clarificat domeniul de aplicare al Legii nr. 10/1977, menționând că, chiar și după intrarea în vigoare a Legii, dreptul de a construi a rămas un aspect inerent al dreptului de proprietate. În ceea ce privește interdicțiile privind construirea, instanța a susținut că acestea sunt încă supuse dispozițiilor Legii nr. 1187/1968; adică, valabilitatea lor nu s-ar putea prelungi mai mult de cinci ani dacă nu s-a adoptat niciun plan de dezvoltare detaliat. 38. Potrivit precedentului juridic, în cazul în care interzicerea clădirii se scurge în conformitate cu art. 2 alineatul (1) din Legea nr. 1187/1968 la sfârșitul perioadei de cinci ani, terenul în cauză nu revine automat la utilizarea pentru care a fost destinată inițial și nu este atribuită automat utilizării pentru care este destinată terenul adiacent. Pentru a determina utilizarea prevăzută a terenului, este necesară o măsură pozitivă, cum ar fi un plan de dezvoltare detaliat, din partea autorităților administrative. În așteptarea unei astfel de măsuri, terenurile în cauză sunt considerate, în conformitate cu precedentul juridic, supuse reglementărilor din art. 4 din Legea nr. 10/1977, care se aplică terenurilor din municipalitățile care nu au adoptat planuri generale de dezvoltare (a se vedea jurisprudența Consiliului di Stato, în special hotărârile nr. 7/1984 și 10/1984 ale instanței depline). În art. 4 din Legea nr. 10/1977, permisiunea de planificare poate fi acordată atunci când sunt îndeplinite anumite condiții, și numai dacă terenul este situat departe de o zonă construită și volumul clădirii proiectate este foarte mic. Dacă terenul este situat într-o zonă construită, nu este permisă o nouă lucrări de construcție. 39. Regionul Lazio a încorporat jurisprudența menționată mai sus în Legea nr. 86 din 24 noiembrie 1990, care prevede explicit interzicerea absolută a clădirii în cazul în care utilizarea destinată a terenurilor situate într-o zonă construită nu a fost stabilită. 40. Când interzicerea clădirilor nu are loc, consiliul municipal trebuie să stabilească în mod prompt utilizarea terenurilor în cauză; cu toate acestea, nu se stabilesc termene. 41. Inacțiunea din partea autorităților poate constitui o bază pentru o plângere în fața instanțelor administrative (a se vedea hotărârea Consiliului di Stato, secțiunea IV, 20 mai 1996, nr. 664). Instanțele administrative pot ordona autorităților municipale să determine utilizarea terenului la care trebuie pusă, deși instanțele nu sunt împuternicite să ia o astfel de decizie în locul autorităților relevante. În hotărârea nr. 67/1990, care se referă la un caz de expropriare în care autoritățile au fost acuzate de inacțiune, Curtea Constituțională a afirmat că soluția prin care autoritățile pot fi contestate în instanța administrativă nu a fost operativă și, prin urmare, de eficacitate limitată (defactante e non conclusiva con conseguante cicatrisa eficace). 42. Curtea Constituțională a fost solicitată să stabilească dacă terenurile sunt supuse reglementărilor din secțiunea 4 din Legea nr. 10/1977 este compatibil cu Constituția, având în vedere că aceste reglementări dau naștere la o interdicție nedefinită a clădirii – din cauza faptului că autoritățile nu stabilesc utilizarea viitoare a terenului (de exemplu, prin adoptarea unui plan de dezvoltare) – și nu prevăd nicio compensație. În hotărârea nr. 185/1993 Curtea Constituțională a declarat întrebarea inadmisibilă, declarând că legislatorul este singurul responsabil pentru a lua măsuri rapide și adecvate pentru remedierea situației. 43. În hotărârea nr. 575/1989, Curtea Constituțională a afirmat că, atunci când perioada de cinci ani prevăzută la art. 2 din Legea nr. 1187/1968 a expirat și a fost necesar un nou plan de dezvoltare, autoritățile locale au dreptul de a prelungi o interdicție privind construirea pe motive de interes public. Prin urmare, această hotărâre a recunoscut dreptul autorităților administrative de a reînnoi o interdicție care a expirat. 44. Cu toate acestea, puterea lor de a extinde o astfel de interdicție nu poate da naștere la o interdicție nedefinită a clădirii fără nicio formă de compensare. În cazul în care interdicția depune dreptul de proprietate depășită de orice substanță din cauza incertitudinii considerabile create de prelungirea indefinită sau de reînnoirea sa, proprietarul ar trebui să primească compensații (a se vedea, de asemenea, hotărârile nr. 186/1993 și 344/1995 ale Curții Constituționale și hotărârea nr. 159/1994 a Consiliului di Stato (Secțiunea IV) 45. Curtea de Cassare a susținut că, în cazul în care se impun restricții asupra dreptului de proprietate în vederea expropriației, chiar și în absența unei compensații, proprietarul terenului are doar un interes legitim (interesse legittimo) – adică, o poziție individuală protejată indirect în măsura în care este în concordanță cu interesul public – și nu un drept total și absolut (diretto soggettivo) de compensare (a se vedea următoarele hotărâri ale Curții de Cassare, în calitate de instanță plenară: nr. 11308 din 28 octombrie 1995; nr. 11257 din 15 octombrie 1992; nr. 3987 din 10 iunie 1983). 46. În consecință, în cazul în care autoritățile municipale au hotărât să impună o interdicție privind construcția, proprietarul terenului în cauză poate aplica instanțelor administrative pentru o hotărâre privind dacă autoritățile, în exercitarea competenței lor discreționale, au respectat reglementările statutare și nu au depășit marja de apreciere pe care le beneficiază în evaluarea echilibrului dintre interesele publice și interesele private. Cu toate acestea, chiar dacă instanțele administrative anulează interzicerea clădirii, nu este plătită nicio compensație atunci când interdicția a fost impusă pentru o perioadă specifică, în special în cazul în care este supusă termenului de cinci ani prevăzut în secțiunea 2 din Legea nr. 1187/1968. 47. În hotărârea nr. 179 din 12-20 mai 1999 Curtea Constituțională, reprezentând principiile stabilite în jurisprudența sa (a se vedea hotărârile menționate mai sus la alineatul 32 și, de asemenea, nr. 82/1982, 575/1989 și 344/1995), au declarat neconstituțională lipsa prevederii statutare de compensare în cazurile în care autoritatea de expropriare sau interzicerea clădirii au fost reînnoite de către autoritățile administrative cu rezultatul că dreptul la proprietate a fost afectat sever. Restricțiile privind dreptul de proprietate au fost problematice atunci când o interdicție a fost reînnoită sau prelungită pe termen indefinit sau a fost reînnoită de mai multe ori pentru o perioadă specifică. Lansarea intact a dreptului autorităților de a reînnoi interdicțiile privind construirea, Curtea Constituțională a susținut că este necesară o legislație care prevede o formă de compensare și specifică criteriile și modalitățile de atribuire a acesteia. Acesta nu a exclus posibilitatea ca o instanță care se ocupă de o cerere de compensare înainte de a fi adoptată o astfel de legislație să obțină criterii de atribuire a compensației, dacă este cazul, din sistemul juridic existent. Curtea Constituțională a subliniat, de asemenea, că obligația de a plăti compensații se aplică numai la momentul de la primii cinci ani de interdicție (perioada de scutire).