DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILITATEA cererii nr. 38743/97 de către Walter Michael DEMUTH împotriva Elveției Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a stat la 27 septembrie 2001 în calitate de Cameră compusă de Președintele C.L. Rozakis A.B. Baka Wildhaber, Bonello dna Strážnická Lorenzen Fischbach judecători și dl E. Fribergh grefierul secțiunii având în vedere cererea de mai sus introdusă la Comisia Europeană a Drepturilor Omului la 24 octombrie 1997 și înregistrată la 25 noiembrie 1997, având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, prin care competența de a examina cererea a fost transferată Curții, Având în vedere observațiile prezentate de guvernul contestat și observațiile transmise de solicitant, după deliberare, hotărăște după cum urmează: Reclamantul, Walter Michael Demuth, este un național elvețian, născut în 1949 și locuiește în Zürich în Elveția. Guvernul contestat este reprezentat de agentul lor, dl P. Boillat, șef al Diviziei Afaceri Internaționale a Oficiului Federal de Justiție. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul a intenționat să creeze un „program de televiziune segment”, Car Tv Ag, limitat la un anumit subiect (Spartenfernseh-programm, anume toate aspectele mobilității auto și ale traficului rutier privat, inclusiv știri despre mașini, accesorii auto, politicile de trafic și energie, securitatea traficului, turismul, sportul auto, relațiile dintre căile ferate și traficul rutier și problemele de mediu. Programul de televiziune urma să fie distribuit prin televiziune prin cablu în germană în zonele germane de vorbă ale Elveției și în franceză în zonele franceze. La început, programul urma să dureze două ore, să fie repetat în 24 de ore și să fie reînnoit o dată pe săptămână, și mai târziu să fie prelungit în timp. Reclamantul trebuia să fie directorul administrativ al companiei. Programul trebuia să fie pregătit în strânsă cooperare cu industria, asociațiile auto și media specializată. La 10 august 1995, reclamantul a depus la Guvernul Elvețian în numele lui Car Tv Ag o cerere de licență (Konzessionsgesuch ) să difuzeze programul destinat. Oficiul Federal de Comunicare a răspuns la 16 august 1995, subliniind lipsa de perspective de succes a unei astfel de cereri. Prin scrisoarea din 7 septembrie 1995, reclamantul a informat Oficiul Federal că dorește să-și urmeze cererea, în timp ce prezintă documente suplimentare. ar include acum, în programul său, și probleme legate de nevoile de trafic ale non-motoriștilor și ar înființa o comisie de program independent. La 16 iunie 1996, Consiliul Federal al Elvețian ( Bundesrat) ) a respins cererea. Consiliul Federal a remarcat că nici în temeiul legii elvețiene, nici în temeiul articolului 10 din Convenție, nu există dreptul de a obține o licență de radiodifuziune. Cu privire la instrucțiunile pentru radio și televiziune enumerate în secțiunea 3 § 1 din RTA ( Bundesgesetz über Radio und Fernsehen, de acum încolo numită RTA; a se vedea mai jos, legislația internă relevantă) decizia a continuat: „... mass-media electronică are sarcina de a transmite conținuturi care servesc dezvoltarea unei opinie democratică informată și ar trebui, în plus, să contribuie activ la o cultură a comunicării care servește ca bază pentru dezvoltarea culturală și pentru un discurs democratic intact. În conformitate cu secțiunea 11 § 1 litera (a) din RTA, se acordă o licență numai în cazul în care radio și televiziune pot atinge obiectivele menționate în secțiunea 3 § 1 din RTA în ansamblu. Mai degrabă, este necesară o contribuție pozitivă care va promova cultura comunicării în țara noastră și care, în nici o circumstanță, va contrazice obiectivele RTA. Un discurs democratic cuprinzător și în mare măsură este garantat în primul rând prin intermediul programelor care sunt angajate pentru un serviciu public și pot fi considerate ca programe complete. Acestea sunt direcționate către întregul public și au drept subiect toate aspectele vieții politice și sociale. Programele de segment se concentrează pe teme specifice și sunt dirijate la sectoarele interesate în special ale publicului. Rezultatul poate fi formarea unei opinie publică care este influențată de mass-media pe conținuturi specifice și nu mai în principal de programe complete bazate pe scară largă. O astfel de dezvoltare ar avea consecințe indubitabil pentru cultura comunicării. Integrarea comunicativă prin mass-media electronică ar fi afectată și ar conduce la o societate din ce în ce mai modelată prin segmentarea și atomizarea. În acest context, direcția programelor de segment este contrar considerațiilor democratice ale instrucțiunilor generale pentru radio și televiziune (Secțiunea 3 § 1 din RTA). Aceste instrucțiuni sunt orientate către integrarea și promovarea unei culturi intacte de comunicare. În consecință, condițiile mai stricte trebuie să se aplice pentru programele segmentare decât ar fi necesar pentru un program cu un conținut variat. Prin urmare, atunci când examinează condițiile pentru o licență în conformitate cu secțiunea 11 § 1 litera (a) din RTA, criteriile calificate trebuie adăugat, deoarece contribuția activă a programelor segmentare la cultura comunicării trebuie să fie pusă în discuție în general. Cu toate acestea, acordarea unei licențe programelor segmentare continuă să rămână posibile în condiții calificate. O licență este luată în considerare dacă efectele negative ale programului sunt cel puțin compensate de conținuturi valoroase în sensul articolului 3 § 1 din RTA. Acest lucru ar putea fi cazul cu programele din domeniul culturii (muzica, filme etc.) sau al formării de opinii politice (difuziuni de parlament etc.). Cererea de licență de către Car Tv Ag are ca scop un program segment care are mobilitate auto ca conținut și plasează masina la centrul său. Conform criteriilor dezvoltate în §§ 4-6, acesta trebuie considerat cu cea mai mare reținere. În consecință, acordarea unei licențe va fi luată în considerare numai dacă dezavantajele rezultate dintr-un program de segment sunt compensate cu conținut valoros, oferind o contribuție anume la instrucțiunile generale menționate în secțiunea 3 § 1. Cu toate acestea, orientarea programului Ag. nu este în măsură să ofere această contribuție de valoare necesară pentru a respecta instrucțiunile generale pentru radio și televiziune. Programul se concentrează în principal pe divertisment sau pe rapoarte despre automobil. Car Tv Ag nu îndeplinește astfel cerințele pentru o licență în conformitate cu secțiunea 11 § a) din RTA.” Legea internă relevantă Constituția Federală Elvețiană Secțiunea 55bis §§ 2 și 3 din Constituția Federală Elvețiană ( Bundesverfassung ), în versiunea în vigoare la momentul respectiv, a declarat: „2. Radio și televiziune contribuie la dezvoltarea culturală, la libera exprimare a opiniilor și la divertismentul publicului. Ele iau în considerare caracteristicile țării și cerințele cantonilor. Ele descriu obiectiv evenimentele și exprimă în mod corespunzător varietatea avizelor. Independența radioului și a televiziunii, precum și autonomia în materie de programe sunt garantate sub rezerva § 2.” Aceste dispoziții sunt acum menționate în secțiunea 93 §§ 2 și 3 din Constituția Federală. Actul elvețian de radio și televiziune pe baza dispozițiilor Constituției Federale, art. 3 § 1 din Actul de radio și televiziune (Bundessesetz über Radio und Fernsehen, (a) contribuie la libera exprimare a opiniei și la o informare generală, variată și obiectivă a publicului și la educația și divertismentul său și transmite cunoștințe civice; (b) să analizeze și să apropie publicul, diversitatea țării și a populației sale și să avanseze înțelegerea pentru alți popori; (c) să promoveze întreprinderile culturale elvețiene și să stimuleze publicul să participe la viața culturală; (d) să faciliteze contactul cu expatriații elvețieni și să promoveze prezența Elveției în străinătate, precum și înțelegerea pentru preocupările sale; (e) Consideră în special producția audiovizuală elvețiană, și anume filmele; (f) ia în considerare producțiile europene.” Secțiunea 5 §§ 1 și 2 prevede: Independență și autonomie Operatorii sunt liberi în modul în care își gestionează programele; acestea își asumă responsabilitatea. În măsura în care legislația federală nu menționează altfel, operatorii nu sunt obligați de instrucțiunile autorităților federale, cantonale și municipale.” Potrivit secțiunii 10 § 2, nimeni nu are dreptul de a primi sau de a fi reînnoit o licență de radiodifuziune. Secțiunea 10 § 3 stabilește guvernul elvețian, adică Consiliul Federal ( Bundesrat) ), autoritatea de a acorda licențe de radiodifuziune pentru radio și televiziune. Secțiunea 11 § 1 litera (a) menționează diferite condiții pentru acordarea unei licențe, printre altele , condițiile prevăzute în secțiunea 3 § 1; că reclamantul trebuie să fie o persoană cu cetățenie elvețiană și reședință în Elveția, sau o societate cu scaunul său în Elveția; și că reclamantul trebuie să dezvăluie situația financiară. Secțiunea 42 prevede în § 1 că companiile de cablu licențiate sunt în principiu libere de a transmite programe de radio și televiziune. Totuși, în conformitate cu § 2 litera (c), compania de cablu este obligată să transmită, printre altele , „programe de televiziune necodate care, în conformitate cu legea, sunt destinate zonei titularului de licențe și care vor fi transmise în acest domeniu fără cablu”. § 3 afirmă că titularul de licență poate fi eliminat de obligația de a transmite aceste programe în caz de frecvențe insuficiente. În conformitate cu secțiunea 56, autoritatea competentă controlează dacă toți titularii de licențe respectă reglementările internaționale și interne, deși nu este permisă supravegherea programelor. COMPLAINTE Reclamantul se plâng în temeiul articolului 10 din Convenția decizia presupusă arbitrară a Consiliului Federal de a nu acorda Car Tv A o licență de radiodifuziune. El susține că nu s-au îndeplinit motivele de justificare menționate la art. 10 § 2 din Convenție. În special, nu se poate susține că frecvența de radiodifuziune este limitată, deoarece programul ar fi fost distribuit exclusiv prin televiziune prin cablu. El susține că un alt program de televiziune cu o direcție similară a fost autorizat să difuzeze cu un program de segment format din divertisment, filme și muzică. HOTĂRÂREA Reclamantul se plânge în temeiul articolului 10 din Convenția Consiliului Federal refuzul de a acorda Car Tv Ag o licență de radioviziune. Această dispoziție prevede: "1. Oricine are dreptul la libertatea de exprimare; acest drept include libertatea de a deține opinii și de a primi și divulga informații și idei fără interferență de către autoritatea publică și indiferent de frontiere; acest articol nu împiedică statele să impună autorizarea întreprinderilor de radiodifuziune, televiziune sau cinematografică. Exercitarea acestor libertăți, având în vedere că are sarcini și responsabilități, poate fi supusă unor astfel de formalități, condiții, restricții sau sancțiuni prevăzute de lege și sunt necesare într-o societate democratică, în interesul securității naționale, integrității teritoriale sau al siguranței publice, pentru prevenirea tulburărilor sau a criminalității, pentru protecția sănătății sau a moralității, pentru protecția reputației sau a drepturilor altor persoane, pentru prevenirea comunicării informațiilor primite în încredere sau pentru menținerea autorității și a imparțialității justiției.” Guvernul susține că cererea este evident nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Astfel, a treia teză a articolului 10 § 1 din Convenție prevede posibilitatea statelor care necesită licențe de radiodifuziune. Această cerință se aplică nu numai aspectelor tehnice, ci și, așa cum a subliniat Curtea în hotărârea informației Lentia și alții c. Austria, la alte condiții, cum ar fi „natura și obiectivele unei stații propuse, potențialul său public la nivel național, regional sau local, (și) drepturile și nevoile unui public specific” (a se vedea hotărârea din 24 noiembrie 1993, Serie A nr. 276, p. 14, § 32). În Elveția, nu există monopol audiovizual. Mai degrabă, sistemul mixt înființat de Legea Elvețiană de Radio și Televiziune (Bundesgesetz über Radio und Fernsehen, de acum încolo, RTA) prevede o pluralitate de mass-media. Accesul la acest document este totuși supus unei licențe acordate în cazul în care sunt îndeplinite anumite condiții; faptul că nu este conferit niciun drept nu contrazice Convenția. Guvernul subliniază că condițiile pentru o licență se aplică tuturor mass-media audio-vizuală care sunt solicitate, conform articolului 55bis § 2 din Constituția Federală, să contribuie la dezvoltarea culturală a telespectatorilor, să le permită liberă formarea de opinie și să le distreze. Aceste obiective corespund în întregime cerințele articolului 10 alineatul (1) al treilea teză din Convenție. Prin urmare, nu se poate spune că sistemul de licențe în Elveția contrazice art. 10 din Convenția, un fortiori, deoarece nu există monopol. Guvernul susține, de asemenea, că ingerința în drepturile reclamantului în temeiul articolului 10 § 1 din Convenție a fost „prescriptă prin lege” în sensul § 2 din această dispoziție. Se face trimitere în special la art. 55bis § 2 din Constituția Federală și secțiunea 3 § 1 și 11 § 1 din RTA. Aceste dispoziții erau suficient de accesibile. De asemenea, nu se putea spune că decizia Consiliului Federal din 16 iunie 1996 nu era previzibilă, deoarece programele generale de televiziune erau mai bine plasate pentru a îndeplini condițiile respective decât programele de televiziune segmentare. De fapt, aceasta din urmă ar putea îndeplini și condițiile în cazul în care, de exemplu, elementele culturale sunt incluse în program. În ceea ce privește obiectivul legitim urmărit, Guvernul consideră că interferența în cauză, care vizează menținerea unui pluralism de informații și de cultură și a contribuirii la formarea opiniei publice, a servit „protejarea ... a drepturilor altora” în sensul articolului 10 alineatul (2) din Convenție. În orice caz, interferența a îndeplinit a treia teză a articolului 10 § 1 din Convenție în sensul faptului că a îndeplinit scopul menținerii „calității și echilibrului programelor”, astfel cum a confirmat Curtea în cauza Informațiiverein Lentia (a se vedea hotărârea menționată mai sus, p. 15, §§ 33-34). În plus, Guvernul susține că măsura a fost proporțională ca fiind „necesară într-o societate democratică” în sensul articolului 10 § 2 din Convenție. După cum a subliniat Comisia, trebuie luate în considerare circumstanțele politice specifice din Elveția, necesită „aplicarea unor criterii politice sensibile, cum ar fi pluralismul cultural și lingvistic, echilibrul dintre regiunile de jos și de munte și o politică federalistă echilibrată” (a se vedea Verein Alternatives Lokalradio Bern și Verein Radio Dreyeckland Basilea v. Elveția, cererea nr. 10746/84, decizia din 16 octombrie 1986, DR 49, p. 140). Aceste criterii sunt reflectate direct în secțiunea 55bis § 2 din Constituția Federală Elvețiană. În acest caz, cererea Car Tv A nu s-a conformat deloc cu cerințele prevăzute în secțiunea 3 § 1 din RTA, care vizează exact să ofere o bază comună a informațiilor care nu se limitează la un anumit segment al telespectatorilor. Acest aspect este de importanță primordială într-o țară marcată de pluralism cultural și lingvistic. În opinia Guvernului, Consiliul Federal ar fi acordat licența, dacă Car Tv A a inclus elemente culturale în programul său. De exemplu, un alt program de televiziune, Star Tv , a primit o astfel de licență, deoarece scopul său a fost promovarea filmelor elvețiene și europene. Car Tv A, pe de altă parte, nu a inclus astfel de elemente culturale. Într-adevăr, aceasta conține informații publice privind mobilitatea motorizată, care face parte din licența acordată de Consiliul Federal societății elvețiene de radio și televiziune. Evident, Consiliul Federal nu a vrut să spună că întrebările referitoare la autovehicule nu au fost demne de a fi tratate la televiziune. Guvernul invocă decizia Comisiei în Hins și Hagenholtz v. Cazul Țărilor de Jos care se referă la „obiectivul pluralismului urmărit în sistemul și politica olandez de difuzare” (a se vedea cererea nr. 25987/94, decizia din 8 martie 1996, DR 84-A, p. 146. În plus, chiar dacă Consiliul Federal nu se referă la numărul limitat de frecvențe de radiodifuziune, chiar și la televiziune prin cablu, aceste frecvențe sunt limitate. Este posibil ca Consiliul Federal să fi decis să rezerve licența pentru un viitor program de radiodifuziune, cum ar fi Star Tv Reclamantul consideră că Guvernul nu mai face referire la anumite argumente invocate de Guvernul Federal, de exemplu că Car Tv A va duce la „segmentarea și atomizarea” societății. Totuși, refuzul de a acorda o licență a fost arbitrar. Concluzia Guvernului, că o dezbatere democratică este posibilă în primul rând prin furnizarea unui program complet, nu este demonstrată de fapte sau de cercetare sau chiar de propria experiență. În orice caz, rețelele de cabluri de azi sunt deja distribuite un număr mare de programe specializate. Aceste programe sunt foarte frecvente în Germania și Statele Unite, totuși nici o cercetare nu a dovedit că dezbaterea democratică a fost perturbată în aceste țări. În Elveția în 1997 au existat o medie de 45 de programe de radio TV și 50 FM de diferite tipuri, ceea ce a dus la integrarea și o cultură de comunicare care rezultă din presa existente luată în ansamblu. De asemenea, nu se poate spune că Car Tv A cererea de licență a arătat clar că programul ar fi fost bazat pe o abordare strict jurnalistic și pluralist și ar fi furnizat, de asemenea, informații cu privire la probleme legate de mediu. Reclamantul subliniază în continuare că proiectul Car Tv A a respectat diversele reguli și reglementări, iar refuzul licenței s-a bazat pe ipoteze arbitrare, ceea ce explică motivul pentru care motivele acesteia nu corespund oricărui scop care justifică o interferență prevăzută la art. 10 § 2 din Convenție. Programul actual de televiziune, la fel ca toate celelalte, ar fi făcut propria contribuție la formarea opiniei publice. În plus, programul actual ar fi luat în considerare în mod corespunzător situația lingvistică și politică specifică din Elveția. De exemplu, în plus față de alte măsuri de asigurare a pluralismului, s-a planificat să înființeze un program de limba franceză. Cu atât, guvernul a aprobat o licență pentru Top TV , un canal meteo dedicat exclusiv raportării asupra vremii. Este, de asemenea, discriminatoriu faptul că alte canale se ocupă deja de problemele autovehiculelor. Dacă acest lucru este adevărat, este clar că publicul este interesat, și că un astfel de subiect poate și ar trebui să fie acoperit de un program suplimentar. Reclamantul concluzionează prin sublinierea că în 1997 există încă frecvențe disponibile pe rețelele de cablu. a fost asigurat un canal de către cel mai mare operator de cablu, care urma să fie, de asemenea, un acționar. Nu poate fi de până la autoritatea de licență să își facă avizul dependent de disponibilitatea canalelor în rețelele de cablure. Aici, secțiunea 42 din RTA conține o clauză de „folosire” care reglementează concluziva această întrebare. Curtea consideră, având în vedere argumentele părților, că cererea ridică probleme serioase de drept și de fapt în temeiul Convenției, ale căror hotărâre ar trebui să depinde de examinarea fondurilor sale. Prin urmare, Curtea concluzionează că cererea nu este manifestament nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu s-au stabilit alte motive de declarare inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea admisibilă, fără a se judeca în fondul cauzei. Erik Fribergh Christos Rozakis Președintele grefierului
Application no. 38743/97
by Walter Michael DEMUTH
against Switzerland
The European Court of Human Rights, sitting on 27
September 2001 as a Chamber composed of
Mr
C.L.
Rozakis
,
President
,
Mr
A.B.
Baka
,
Mr
L.
Wildhaber,
Mr
G.
Bonello
,
Mrs
V.
Strážnická
,
Mr
P.
Lorenzen
,
Mr
M.
Fischbach
,,
judges
,
and Mr E.
Fribergh
,
Section Registrar
,
Having regard to the above application introduced with the European Commission of Human Rights on 24 October 1997 and registered on 25
November 1997,
Having regard to Article 5 § 2 of Protocol No. 11 to the Convention, by which the competence to examine the application was transferred to the Court,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,
Having deliberated, decides as follows:
The applicant, Walter Michael Demuth, is a Swiss national, born in 1949 and living in Zürich in Switzerland. The respondent Government are represented by their Agent, Mr P. Boillat, Head of the International Affairs Division of the Federal Office of Justice.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
The applicant intended to set up a “segment television program”,
Car Tv Ag
, limited to a particular subject-matter (
Spartenfernseh-programm
),
namely all aspects of car mobility and private road traffic, including news on cars, car accessories, traffic and energy policies, traffic security, tourism, automobile sport, relations between railways and road traffic, and environmental issues. The television program was to be distributed via cable television in German in the German speaking areas of Switzerland, and in French in the French speaking areas. At the outset, the program was to last two hours, to be repeated during 24 hours and to be renewed once a week, and later to be extended in duration. The applicant was to be the company’s managing director. The program was to be prepared in close co-operation with industry, automobile associations, and the specialised media.
On 10 August 1995 the applicant filed with the Swiss Government in the name of
Car Tv Ag
a request for a licence (
Konzessionsgesuch
) to broadcast the intended program. The Federal Office for Communication replied on 16 August 1995, pointing out the lack of prospects of success of such a request. By letter of 7 September 1995 the applicant informed the Federal Office that he wished to pursue his request, while submitting further documents. From the latter it transpired that
Car Tv Ag
would now include in its program also matters concerning the traffic needs of non-motorists and set up an independent program commission.
On 16 June 1996 the Swiss Federal Council (
Bundesrat
) dismissed the request. The Federal Council noted that there was no right, either under Swiss law or Article 10 of the Convention, to obtain a broadcasting licence. With reference to the instructions for radio and television listed in Section 3 § 1 of the RTA (
Bundesgesetz über Radio und Fernsehen,
henceforth referred to as RTA; see below, Relevant domestic law) the decision continued:
“... The electronic media have the task of conveying contents serving the development of an informed democratic opinion. They should furthermore actively contribute to a culture of communication serving as the basis for cultural development and for an intact democratic discourse.
4.
According to Section 11 § 1 (a) of the RTA, a licence shall only be granted if radio and television can achieve the aims mentioned in Section 3 § 1 of the RTA as a whole. It is unnecessary that each venture complies with all aspects of the instructions mentioned. Rather, a positive contribution is required which will further the culture of communication in our country and which will under no circumstances run counter to the aims of the RTA.
5.
A comprehensive and broadly based democratic discourse is guaranteed first of all by means of those programs which are committed to a
service public
and may be considered as full programs. These are directed at the entire public and have as their subject-matter all aspects of political and social life. Segment programs concentrate on particular themes and are directed at particularly interested sectors of the public. The result may be the formation of a public opinion which is influenced by media on specific contents and no longer primarily by broadly based full programs. Such a development would indubitably have consequences for the culture of communication. Communicative integration via electronic media would be impaired, and would lead to a society increasingly shaped by segmentation and atomisation.
6.
Against this background, the direction of segment programs runs counter to the democratic considerations of the general instructions for radio and television (Section 3 § 1 of the RTA). These instructions are oriented towards the integration and promotion of an intact culture of communication. As a result, stricter conditions must apply to segment programs than would be required for a program with a varied content. Therefore, when examining the conditions for a licence according to Section
11 § 1 (a) of the RTA, qualified criteria shall be adduced, since the active contribution of segment programs towards the culture of communication must generally be called in question.
7.
Nevertheless, granting a licence to segment programs continues to remain possible under qualified conditions. A licence shall be considered if the negative effects of the program are at least compensated by valuable contents within the meaning of Section 3 § 1 of the RTA. This could be the case with programs in the area of culture (music, films etc.) or of the formation of political opinions (parliament broadcasts etc.).
8.
The request for a licence by
Car Tv Ag
aims at a segment program which has automobile mobility as its content and places the car at its centre. According to the criteria developed in §§ 4-6, it must be considered with the greatest restraint. As a result, granting a licence will only be considered if the disadvantages resulting from a segment program are compensated with valuable contents, offering a particular contribution to the general instructions mentioned in Section 3 § 1.
9.
However, the orientation of the program of
Car TV Ag
is not able to offer this required valuable contribution to comply with the general instructions for radio and television. The program focuses mainly on entertainment or on reports about the automobile.
Car Tv Ag
does not therefore meet the requirements for a licence according to Section 11 §
1
(a) of the RTA.”
B.
Relevant domestic law
1.
The Swiss Federal Constitution
Section 55bis §§ 2 and 3 of the Swiss Federal Constitution (
Bundesverfassung
), in the version in force at the relevant time, stated:
“2.
Radio and television shall contribute to the cultural development, the free expression of opinion and the entertainment of the public. They shall consider the characteristics of the country and the requirements of the Cantons. They shall objectively depict the events, and they shall adequately express the variety of the opinions.
3.
The independence of radio and television as well as the autonomy in the matters of programs are guaranteed subject to § 2.”
These provisions are now stated in Section 93 §§ 2 and 3 of the Federal Constitution.
2.
The Swiss Radio and Television Act
Based on the provisions of the Federal Constitution, Section 3 § 1 of the Swiss Radio and Television Act
(Bundesgesetz über Radio und Fernsehen,
henceforth referred to as RTA) provides:
“
Instructions (Auftrag)
(1)
Radio and television shall as a whole:
(a)
contribute to the free expression of opinion and to a general, varied and objective information of the public and to its education and entertainment, and convey civic knowledge;
(b)
consider, and bring closer to the public, the diversity of the country and its population and advance the understanding for other peoples;
(c)
promote Swiss cultural enterprise and stimulate the public to participate in cultural life;
(d)
facilitate contact with Swiss expatriates and promote the presence of Switzerland abroad as well as the understanding for its concerns;
(e)
particularly consider Swiss audio-visual production, namely films;
(f)
particularly consider European productions.”
Section 5 §§ 1 and 2 provide:
“
Independence and autonomy
1.
The operators are free in the manner in which they manage their programs; they bear the responsibility therefor.
2.
To the extent that Federal law does not state otherwise, the operators are not bound by instructions of the Federal, cantonal and municipal authorities.”
According to Section 10 § 2, nobody is entitled to receive, or to have renewed, a broadcasting licence. Section 10 § 3 determines the Swiss Government, i.e. the Federal Council (
Bundesrat
), as the authority to grant broadcasting licences for radio and television.
Section 11 § 1 (a) mentions various conditions for the granting of a licence,
inter alia
, the conditions stated in Section 3 § 1; that the applicant must be a person with Swiss citizenship and residence in Switzerland, or a company with its seat in Switzerland; and that the applicant must disclose the financial situation.
Section 42 provides in § 1 that the licensed cable companies are in principle free to transmit radio and television programs. However, according to § 2 (c), the cable company is obliged to transmit,
inter alia
, “uncoded television programs which according to the law are destined for the area of the licence holder and which will be transmitted within this area without cable”. § 3 states that the licence holder may be relieved of the obligation of transmitting these programs in case of insufficient frequencies.
According to Section 56, the competent authority shall control whether all licence holders comply with international and domestic regulations, though supervision of programs is not permitted.
The applicant complains under Article 10 of the Convention of the allegedly arbitrary decision of the Federal Council not to grant
Car Tv A
g
a broadcasting licence. He claims that none of the grounds for justification mentioned in Article 10 § 2 of the Convention have been met. In particular, it cannot be argued that broadcasting frequencies are limited, since the program would have been distributed solely by cable television. He submits that another television program with a similar direction has been authorised to broadcast with a segment program consisting of entertainment, films and music.
The applicant complains under Article 10 of the Convention of the Federal Council’s refusal to grant
Car Tv Ag
a broadcasting licence. This provision states:
"1.
Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2.
The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary."
The Government contend that the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. Thus, the third sentence of Article 10 § 1 of the Convention envisages the possibility of States requiring licences for broadcasting. This requirement applies not only to technical aspects but also, as the Court pointed out in the judgment of Informationsverein Lentia and Others v. Austria, to other conditions, such as “the nature and objectives of a proposed station, its potential audience at national, regional or local level, (and) the rights and needs of a specific audience” (see judgment of 24 November 1993, Series A no. 276, p. 14, §
32). In Switzerland, there is no audio-visual monopoly. Rather, the mixed system set up by the Swiss Radio and Television Act
(Bundesgesetz über Radio und Fernsehen,
henceforth referred to as RTA) provides for a plurality of media. Access hereto is nevertheless subject to a licence which is granted if certain conditions are met; the fact that no right is conferred does not contradict the Convention.
The Government point out that the conditions for a licence apply to all audio-visual media which are called upon, according to Section 55bis § 2 of the Federal Constitution, to contribute to the cultural development of the viewers, to enable them freely to form their opinion, and to entertain them. These aims correspond entirely with the requirements of the third sentence of Article 10 § 1 of the Convention. It cannot therefore be said that the licensing system in Switzerland contradicts Article 10 of the Convention,
a fortiori
as there is no monopoly.
The Government further submit that the interference with the applicant’s rights under Article 10 § 1 of the Convention was “prescribed by law” within the meaning of § 2 of this provision. Reference is made in particular to Section 55bis § 2 of the Federal Constitution and Sections 3 § 1 and 11 §
1 of the RTA. These provisions were sufficiently accessible. It could also not be said that the Federal Council’s decision of
16 June 1996 was not foreseeable, since general television programs were better placed to meet the respective conditions than segment television programs. Indeed, the latter could also meet the conditions if, for instance, cultural elements are included in the program.
As regards the legitimate aim pursued, the Government consider that the interference at issue, aiming at maintaining a pluralism of information and of culture and at contributing to the formation of public opinion, served “the protection of the ... rights of others” within the meaning of § 2 of Article 10 of the Convention. In any event, the interference satisfied the third sentence of Article 10 § 1 of the Convention in that it served the purpose of maintaining the “quality and balance of programmes”, as confirmed by the Court in the Informationsverein Lentia case (see the judgment cited above, p. 15, §§ 33-34).
Furthermore, the Government submit that the measure was proportionate as being “necessary in a democratic society” within the meaning of Article
10 § 2 of the Convention. As the Commission pointed out, the particular political circumstances in Switzerland must be taken into consideration, necessitating “the application of sensitive political criteria such as cultural and linguistic pluralism, balance between lowland and mountain regions and a balanced federalist policy” (see Verein Alternatives Lokalradio Bern and Verein Radio Dreyeckland Basel v. Switzerland, application no. 10746/84, decision of 16 October 1986, DR 49, p. 140). These criteria are directly reflected in Section 55bis § 2 of the Swiss Federal Constitution. In the present case, the request of
Car Tv A
g
did not at all comply with the requirements stated in Section 3 § 1 of the RTA which aims precisely at offering a common basis of informations not limited to a particular segment of viewers. This aspect is of primordial importance in a country marked by cultural and linguistic pluralism.
In the Government’s opinion, the Federal Council would have granted the licence, if
Car Tv A
g
had included cultural elements in its program. For instance, another television program, the
Star Tv
, received such a licence as its aim was the promotion of Swiss and European films.
Car Tv A
g
,
on the other hand, did not include such cultural elements. Indeed, it contained public information on motorised mobility which is part of the licence granted by the Federal Council to the Swiss Society of Radio and Television. Clearly, the Federal Council did not wish to say that questions concerning automobiles were not worthy of being dealt with on television. The Government invoke the Commission’s decision in the Hins and Hagenholtz v. the Netherlands case which referred to “the aim of pluralism pursued in the Dutch broadcast system and policy” (see application no.
25987/94, decision of 8 March 1996, DR 84-A, p. 146). Moreover, even if the Federal Council did not refer to the limited number of broadcasting frequencies, even on cable television such frequencies are limited. It is conceivable that the Federal Council would have decided to reserve the licence for a future broadcasting program, such as
Star Tv
, which complied better with the cultural requirements for such a program.
The applicant considers that the Government no longer refer to certain arguments invoked by the Federal Government, for instance that
Car Tv A
g
would bring about the “segmentation and atomisation” of society. Even so, the refusal to grant a licence was arbitrary. The Government’s conclusion, that a democratic debate is primarily made possible by providing a full program, is neither proved by the facts or by research or even by one’s own experience. In any event, cable networks today are already distributing a large number of specialised programs. Such programs are very common in Germany and the United States, yet no research has proved that democratic debate has been disrupted in these countries. In Switzerland in 1997 there were an average of 45 TV and 50 FM radio programs of various types, thus bringing about integration and a communication culture resulting from the existing media taken as a whole. It can also not be said that
Car Tv A
g
aimed primarily at entertaining the viewer. The application for a licence made it clear that the program would have been based on a strictly journalistic and pluralistic approach and would have also provided information on such matters as environmental issues.
The applicant further points out that the project of
Car Tv A
g
complied with the various rules and regulations, and that the refusal of the licence was based on arbitrary assumptions. This explains why the reasons herefor do not correspond with any of the aims justifying an interference stated in Article 10 § 2 of the Convention. The present television program, like all the other ones, would have made its own contribution towards shaping public opinion. Furthermore, the present program would have duly taken account of the specific linguistic and political situation in Switzerland. For instance, in addition to other measures to ensure pluralism, it was planned to set up a French-language program. It was all the more discriminating that the Government approved a licence for
Top TV
, a weather channel exclusively devoted to reporting on the weather. It is also discriminatory to state that other channels are already dealing with issues of automobiles. If this were true, it is clear that the public is interested, and that such a topic can and should be covered by an additional program.
The applicant concludes by pointing out that in 1997 there were still frequencies available on the cable networks. Indeed,
Car Tv A
g
had been assured a channel by the largest cable operator, which was also going to be a shareholder. It cannot be up to the licensing authority to make its opinion dependent on the availability of channels in the cable networks. Here, Section 42 of the RTA contains a “must carry” clause which conclusively regulates this question.
The Court considers, in the light of the parties’ submissions, that the application raises serious issues of law and fact under the Convention, the determination of which should depend on an examination of its merits. The Court concludes therefore that the application is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other grounds for declaring it inadmissible have been established.
For these reasons, the Court unanimously
Declares
the application admissible, without prejudging the merits of the case.
Erik
Fribergh
Christos
Rozakis
Registrar
President