Ay și Ay-Akguel împotriva Elveției

Reclamanții, Denho Ay și Besne Ay-Akguel, un cuplu căsătorit născut în 1931 și, respectiv, în 1939, sunt cetățeni turci care locuiesc în Uzwil în Elveția. În fața Curții ei sunt reprezentați de dl Klaus Rüst, un consilier juridic care practică în St. Gallen. Reclamanții au intrat în Elveția în 1988 împreună cu cei trei copii și au solicitat azil. Primul reclamant și doi copii ai reclamanților au început să lucreze, după aceea, pe baza articolului 21a din Legea de azil (Asylgesetz) în vigoare la momentul respectiv, fiecare a fost obligat să plătească, ca garanție (Sicherheit) pentru prestațiile de asistență socială obținute, 10% din salariul lor la un cont special închis al Oficiului Federal pentru Refugiați (Bundesamt für Flüchtlinge, de acum în urmă Biroului Federal).

La 5 aprilie 1993, Oficiul Federal a refuzat cererea de azil a reclamanților, deși li s-a permis provizoriu să rămână în Elveția. La apelul reclamanților, Comisia Elvețiană de Azil (Asylrekurskommission) a ordonat Biroului Federal la 27 mai 1994 să accepte reclamanții ca refugiați și să le acorde azil. Acest lucru, Oficiul Federal a făcut-o la 18 iulie 1994. La 17 martie 1994, Oficiul Federal a pregătit un echilibru final (Abrechnung) al celor trei conturi închise ale reclamanților și al celor două copii. Oficiul Federal a considerat că sumele celor trei conturi au totalizat 6 986,90 franci elvețieni (CHF), în timp ce reclamanții au obținut beneficii sociale în valoare de 10 800 franci franci franci.

În consecință, aceasta a informat reclamanții că nu ar putea fi plătite bani din cont, deși ar fi solicitate doar să compenseze suma de 3,813,10 CHF neregulată în limitele fostului articol 40 § 2 din Legea de azil în vigoare la momentul respectiv. La 4 mai 1995, reclamanții au depus un apel la Departamentul Federal de Justiție și Poliție (Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, de acum încolo Departamentul Federal). În acest sens, și în observațiile ulterioare, reclamanții au solicitat Biroului Federal să le plătească întreaga sumă a contului de garanție închisă. Ei au susținut că recunoașterea lor ca refugiați a fost declarator și, prin urmare, a avut caracter retroactiv. Astfel, statutul lor ca refugiați s-a extins înapoi la momentul în care au intrat în Elveția.

Legea necesită doar o garanție de la reclamanții de azil, adică persoane care solicită statutul de refugiat, dar nu de la refugiații înșișiși. Deoarece reclamanții aveau statutul de refugiat de la început, sumele de la contul de garanție ar trebui plătite acestora. De asemenea, reclamanții se plângeau, printre altele, de erori procedurale și că au fost discriminate în calitate de străini. La 22 august 1995, Oficiul Federal a pregătit un nou sold modificat al celor trei conturi închise ale reclamanților. Acesta a considerat că copiii reclamanților nu aveau încă vârsta pentru motivul pentru care nu erau obligați să plătească prestațiile de asistență socială obținute și că ar primi sumele plătite în conturile lor închise.

În ceea ce privește primul reclamant, Oficiul Federal a considerat că contul său conține 5.023.40 CHF și că, după deducerea prestațiilor de asistență socială în valoare de 7.200 CHF, a rămas un sold negativ de 2.176.60 CHF. Reclamanții nu ar fi, totuși, obligați să plătească această sumă în conformitate cu art. 40 § 2 din Legea privind azil. La 20 septembrie 1995, Oficiul Federal a confirmat că datoria rămasă (Restschuld) pentru reclamanții care rezultă din prestațiile de asistență socială era de 2.176.60 CHF, deși această sumă nu ar fi colectată atâta timp cât reclamanții nu aveau mijloace și plățile nu erau irezonabile. Decizia a remarcat faptul că reclamanții contestau, nu o sumă anume, ci obligația de principiu de a plăti beneficiile de bunăstare din contul închis, susținând că recunoașterea lor ca refugiați are efect retroactiv.

Cu toate acestea, drepturile prevăzute în Legea de azil se aplică numai după recunoașterea unei persoane ca refugiat. Obligația specifică pentru persoanele care solicită azil de a asigura o garanție nu a fost afectată de decizia ulterioară de a acorda statutul de refugiat unei persoane. Decizia a continuat: „(I)t trebuie subliniat că autoritatea mai mică are dreptul, indiferent dacă statutul de azil a fost acordat, să deducă din contul de garanție al [primului] reclamant o sumă globală în ceea ce privește prestațiile de asistență socială obținute atât de el, cât și de soția sa în timpul procedurii de azil. Nu va depinde de situația economică a reclamanților dacă este sau nu admisibilă deducerea acestei sume.

Din acest motiv, autoritatea mai mică nu a trebuit să efectueze nici o investigație în acest sens. Reclamanții nu au dovedit o reducere a cheltuielilor de asistență socială și, într-adevăr, nu contestă sumele care trebuie deduse. În consecință, decizia atacată este legală și plângerea trebuie respinsă ...” Actul de azil în vigoare în momentul respectiv prevăzut la secțiunea 20a § 1 și 37 că atât refugiații, cât și persoanele care solicită un astfel de statut, au dreptul la prestații de asistență socială în cazul în care nu au putut permite să plătească pentru propriile lor substanțe. Potrivit secțiunii 40 § 2: „dacă beneficiarul beneficiilor de bunăstare obține ulterior mijloace care asigură la el și la familia sa o substanță adecvată, el va trebui să plătească beneficiile în măsura în care acest lucru este rezonabil.” Secțiunea 21a §1 în special persoanele care solicită statutul de refugiat.

Aceste persoane au fost obligate, în plus, să ofere o garanție pentru viitoarele costuri de bunăstare. Procentul salariului persoanei care urmează să fie plătit ar fi decis de către autoritatea cantonală competentă. În practică, a fost deschis un cont bancar de garanție, iar angajatorul persoanei în cauză ar transfera direct contribuțiile la acest cont. În ceea ce privește închiderea contului, secțiunea 41 din Ordonanța de azil nr. 2, Asylverordnung, în vigoare la momentul respectiv) prevăzută după cum urmează: 1. Odată încheierea procedurii de azil și a situației de reședință a reclamantului în Elveția au fost reglementate prin intermediul unui permis de ședere sau a unui ședere provizorie, ... Oficiul Federal [pentru refugiații] ordonă transferul către Confederație a sumelor care urmează să fie plătite înapoi pentru securitatea socială și punerea în aplicare.

În plus, Oficiul ordonă soldul final (Schlussabrechnung) și transferul oricărui credit la un cont menționat de solicitant. Soldul final se transmite reclamantului sub rezerva § 3. În cazul în care situația de reședință a unui solicitant, care nu este un refugiat, a fost stabilită prin intermediul unei șederi provizorii, contul de garanție va rămâne deschis.”

The applicants, Denho Ay and Besne Ay-Akguel, a married couple born in 1931 and 1939, respectively, are Turkish citizens residing in Uzwil in Switzerland. Before the Court they are represented by Mr Klaus Rüst, a legal advisor practising in St. Gallen. The applicants entered Switzerland in 1988 together with their three children and applied for asylum. The first applicant and two of the applicants’ children commenced work, whereupon, based on Section 21a of the Asylum Act (Asylgesetz) in force at the time, they were each obliged to pay, as a surety (Sicherheit) for welfare benefits obtained, 10% of their salary to a special closed account of the Federal Office for Refugees (Bundesamt für Flüchtlinge; henceforth Federal Office).

On 5 April 1993 the Federal Office refused the applicants’ request for asylum, though they were permitted provisionally to remain in Switzerland. Upon the applicants’ appeal, the Swiss Asylum Appeals Commission (Asylrekurskommission) ordered the Federal Office on 27 May 1994 to accept the applicants as refugees and to grant them asylum. This, the Federal Office did on 18 July 1994. On 17 March 1994 the Federal Office prepared a final balance (Abrechnung) of the three closed accounts of the applicants and their two children. The Federal Office considered that the amounts of the three accounts totalled 6,986.90 Swiss francs (CHF), whereas the applicants had obtained welfare benefits in the amount of CHF 10,800.

As a result, it informed the applicants that no money could be paid back from the account, though they would only be requested to compensate the outstanding amount of CHF 3,813.10 within the limits of the former Section 40 § 2 of the Asylum Act in force at the time. On 4 May 1995 the applicants filed an appeal with the Federal Department of Justice and Police (Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, henceforth Federal Department). Therein, and in subsequent submissions, the applicants requested the Federal Office to pay them back the entire amount of the closed surety account. They claimed that their recognition as refugees was declaratory and hence had retroactive character. Thus, their status as refugees extended back to the moment when they entered Switzerland.

The law only required a surety from asylum seekers, i.e. persons applying for the status of refugee, but not from refugees themselves. As the applicants had had refugee status from the outset, the amounts on the surety account should be paid out to them. The applicants also complained, inter alia, of procedural errors and that they had been discriminated against as foreigners. On 22 August 1995 the Federal Office prepared a new, amended balance of the three closed accounts of the applicants. It considered that the applicants’ children had, at the relevant time, not yet been of age for which reason they were not obliged to pay back the welfare benefits obtained, and they would receive the amounts paid into their closed accounts.

In respect of the first applicant, the Federal Office considered that his account contained CHF 5,023.40 and that, after deduction of welfare benefits amounting to CHF 7,200, there remained a negative balance of CHF 2,176.60. The applicants would not, however, be obliged to pay back this amount according to Section 40 § 2 of the Asylum Act. On 20 September 1995 the Federal Office confirmed that the remaining debt (Restschuld) for the applicants arising from the welfare benefits amounted to CHF 2,176.60, though this amount would not be collected as long as the applicants had no means and the payment appeared unreasonable. The applicants’ appeal of 4 May 1995 was dismissed by the Federal Department on 19 November 1998. The decision noted that the applicants were contesting, not a particular amount, but the obligation in principle to pay back the welfare benefits out of the closed account, alleging that their recognition as refugees had retroactive effect.

However, the rights under the Asylum Act only applied upon recognition of a person as a refugee. The specific obligation for persons applying for asylum to provide for a surety was not affected by the subsequent decision to award refugee status to a person. The decision continued: “(I)t must be emphasised that the lower authority was entitled, regardless of whether the status of asylum was granted, to deduct from the [first] applicant’s surety account a global sum in respect of the welfare benefits obtained both by him and his wife during the asylum proceedings. It will not depend on the applicants’ economic situation whether or not it is admissible to deduct this amount. For this reason, the lower authority did not have to undertake any investigations in this respect.

The applicants have not proved lower welfare expenses and indeed do not contest the amounts to be deducted. As a result, the contested decision is lawful and the complaint must be dismissed ...” The Asylum Act in force at the relevant time provided in Sections 20a § 1 and 37 that both refugees and persons applying for such a status, were entitled to welfare benefits if they could not afford to pay for their own subsistence. According to Section 40 § 2: “if the recipient of welfare benefits subsequently obtains means which secure to him and his family an adequate subsistence, he will have to pay back the benefits to the extent that this is reasonable.” Section 21a §1 specifically concerned persons applying for the status of refugee.

These persons were obliged, in addition, to provide a surety for future welfare costs. The percentage of the person’s salary to be paid would be decided by the competent cantonal authority. In practice, a surety bank account was opened, and the employer of the person concerned would directly transfer the contributions to this account. In respect of the closing of the account, Section 41 of the Asylum Act Ordinance no. 2, Asylverordnung, in force at the time) provided as follows: 1. Once the asylum proceedings have been concluded and the applicant’s residence situation in Switzerland has been settled by means of a residence permit or a provisional stay, ... the Federal Office [for Refugees] shall order the transfer to the Confederation of the amounts to be paid back for social security and implementation.

2. The Office shall furthermore order the final balance (Schlussabrechnung) and the transfer of any credit to an account mentioned by the applicant. The final balance shall be transmitted to the applicant subject to § 3. 3. If the residence situation of an applicant, who is not a refugee, has been settled by means of a provisional stay, the surety account will remain open.”