PAPASTAVROU v. GREECE

PAPASTAVROU v. GREECE (CtEDO, 2001)

SEGUNDA DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILITATEA cererii nr. 46372/99 de Stavros PAPASTAVROU împotriva Greciei Curții Europene a Drepturilor Omului (A doua secțiune), care a stat la 4 octombrie 2001 în calitate de Camera compusă de Președintele A.B. Baka C.L. Rozakis Lorenzen doamna Tsatsa-Nikolovska Levits Kovler, judecătorii Zagrebelsky și grefierul secțiunii E. Fribergh având în vedere cererea de mai sus introdusă la 6 octombrie 1998 cu Comisia Europeană a Drepturilor Omului și înregistrată la 25 februarie 1999, având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, prin care competența de a examina cererea a fost transferată Curții, Având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de reclamanții, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTE Reclamanții sunt 25 de resortisanți greci ai căror nume apar în anexă. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dl P. Yatagantzidis și dna Metaxaki, avocați care practică în Atena. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții sunt implicați într-o litigiu de lungă durată cu statul cu privire la proprietatea unei parcele de teren în Omorfokkklisia din Galatsi. Până în prezent au obținut o serie de hotărâri în favoarea lor de către instanțe civile și procurorii publici din prima instanță și instanțe de apel din Atena. La 10 octombrie 1994, prefectul Atenei a declarat o zonă, inclusiv parcela de teren în cauză, „reforțabilă” (ar trebui transformată în pădure). Astfel cum s-a afirmat în mod expres în decizia prefectului, obiectivul a fost „... recrearea ecologiei pădurilor distruse sau degradate prin activități ilegale de cariera și alte acțiuni ilegale, cum ar fi compensarea terenurilor, construcții etc. Această zonă a fost inclusă, de asemenea, într-o decizie de reforestare nr. 108424/1934 privind o regiune mai largă din Attica și luată de Ministerul Agriculturii. Potrivit acestei decizii, zona „consistată, înainte de distrugere și dezgradare a vegetației pădurilor ..., din pădure de pin-arbore care a fost progresiv degradată și a avut tendința de a dispare ...”. Cu toate acestea, într-un document al Inspecției Pădurilor din Atena din 16 noiembrie 1968, s-a declarat că jumătate din zonă era agricolă și jumătate acoperită de tufiș și cinci pini. Inspecția forestieră a exprimat opinia că, având în vedere aspectul zonei, nu a fost niciodată o pădure și nu a putut fi reemboltuită, deoarece decizia Ministerului Agriculturii din 1934 exclusă din domeniul de aplicare al pădurilor sau a parcelelor deținute de indivizi. Inspecția forestieră a concluzionat că planul orașului ar putea fi extins la zona încurcată. Alte două documente ale Ministerului Agriculturii, din 3 decembrie 1948 și 11 septembrie 1949, precum și un raport de experți privind „Veikou Estate” și înființat de unii profesori universitari în 1997, au ajuns la aceeași concluzie. La 23 decembrie 1994, reclamanții au contestat decizia prefectului în fața Consiliului de Stat. Acestea au susținut că sunt proprietăți de proprietăți care provin din colecționarea unei zone mai largi incluse în zona principală cunoscută sub numele de „Veikou Estate” și care au fost situate în zona de reforestare. În special, în apelul lor, au susținut că decizia prefectului vizând să le priveze de orice proprietate sau drept de posesie pe parcela contestată. În observațiile suplimentare din 26 iulie 1996, acestea au susținut că cauza adoptării acestei decizii a fost încercarea statului de a crea un litigiu asupra drepturilor de proprietate sau de posesie ale reclamanților, deși condițiile juridice pentru eliberarea unei astfel de decizii nu au fost îndeplinite deoarece zona nu a constituit niciodată o pădure. La 20 ianuarie 1995, reclamanții, care au invocat art. 43 din Legea nr. 998/79, au invitat statul să achiziționeze de la ei complotul în cauză. Autoritățile nu au răspuns. La 6 aprilie 1998, Consiliul a declarat apelul reclamantului inadmisibil din cauza faptului că decizia prefectului nu era un act executor, deoarece pur și simplu a confirmat decizia emisă de Ministrul Agriculturii în 1934. În special, Consiliul de stat a susținut că decizia din 1934 a rămas în vigoare deoarece nici un alt act, de o forță echivalentă, nu l-a inversat. Actele ulterioare ale administrației, cum ar fi interpretarea unor fotografii aeriene, nu au putut fi considerate ca o nouă evaluare a situației care ar putea da decizia prefectului un caracter executor. Potrivit avizului nr. 23/1987 al Consiliului consultativ al Estatelor Publice, aprobat de ministrul finanțelor în 1987 și finalizat de același ministru în 1992, „Veikou Estate” aparține statului, deoarece moștenitorii domnului Veikos nu au reușit să dovedească că au drepturi de proprietate rezultate din acte de titlu sau posesie adversă pe proprietate. Pe baza avizului respectiv, Autoritatea de Stat a înregistrat ca proprietăți publice, în primul rând suprafața deținută de moștenitorii domnului Veikos și apoi toate parcelele care au fost transferate către terți de către aceste moștenitori. Mai multe proceduri împotriva statului, implicate de moștenitorii domnului Veikos, precum și de terți, sunt încă în așteptare în fața instanțelor interne. La 22 octombrie 1999, Inspecția pădurii Atenei a calificat, în conformitate cu procedura prevăzută de Legea nr. 998/1979, o suprafață de 189.475 m mp situată în zona în cauză prin decizia prefectului din 10 octombrie 1994. Inspecția pădurii a concluzionat că numai 20.650 m mp. M. din acea suprafață era zona pădure și reforesit. Comitetul pentru soluționarea litigiilor pădure a confirmat această decizie și un apel este în prezent în așteptare în fața Comitetului de apel. În plus, prin decizia comună de 25 de ani. Ianuarie 2001, miniștrii finanțelor, culturii, mediului și ingineriei civile au expropriat o parte din domeniul în cauză prin decizia prefectului din 10 octombrie 1994, în scopul construcției unui centru sportiv pentru Jocurile Olimpice din 2004. „Protejarea mediului natural și cultural constituie o datorie a statului. Statul este obligat să adopte măsuri speciale preventive sau represive pentru conservarea mediului. Chestiunile legate de protecția pădurilor și a zonelor forestiere în general sunt reglementate de lege. Este interzisă modificarea utilizării pădurilor de stat și a zonelor de păduri de stat, cu excepția cazului în care dezvoltarea agricolă sau alte utilizări impuse pentru interesul public prevalează pentru economia națională.” art. 117 § „Pădurile publice sau private sau zonele de pădure care au fost distruse sau care sunt distruse prin incendiu sau care au fost deforate sau care sunt deforate, nu renunță astfel la denumirea anterioară și sunt proclamate în mod compulsoriu reforestabile, posibilitatea de excludere a eliminării acestora pentru alte utilizări.” Guvernul susține că, în sensul articolului 17 § 3 care, în conformitate cu jurisprudența stabilită a Consiliului de stat este direct aplicabilă, protecția pădurilor este promulgată fără termen și nu este obstrucționată de nicio distrugere ilegală sau deforestare. În plus, declarația unei zone ca forestiere și interzicerea oricărei utilizări care ar obstrucționa reforestarea nu este lăsată la discreția administrației, ci este obligatorie. 2. Legea nr. 998/1979 privind protecția pădurilor și a întinderilor pădurilor Articolele relevante ale Legii nr. 998/1979 se citesc după cum urmează: art. 10 § „Un comitet pentru soluționarea litigiilor de pădure este înființat la locul fiecărei prefecturi, care este competent să soluționeze litigiile referitoare la caracterul unei suprafețe sau al unei părți ale suprafeței ca zone de pădure sau limitele acesteia.” „1. În cazul în care nu s-a întocmit niciun registr pădure, caracterizarea unei suprafețe sau a unei părți a suprafeței ca suprafață pădure și determinarea limitelor acestora ... se face la cererea oricărei persoane cu un interes legal sau ex officio, prin act al inspectorului pădure competent. 2. ...Actul este notificat persoanei, entității juridice sau serviciilor publice care au depus cererea... 3. Prefectul sau orice altă persoană care are interes legitim poate se opune actului menționat anterior, în termen de două luni de la notificare ..., înaintea comitetului menționat la art. 10 § 3 ... Comitetul și comitetul de recurs ... hotărăsc prin decizie motivată în termen de trei luni de la depunerea obiecției...” art. 38 § „Foresturile și zonele de pădure care sunt distruse sau deforate de incendiu sau deșeuri ilegale sunt declarate reforestabile, indiferent de categoria lor specială sau de locația lor ...” Articolul “1. Decizia de declarare a unei zone ca reforestabile este luată de prefectul competent. Aceasta indică în mod clar limitele zonei și este însoțită de un plan ... 3. ... decizia prefectului menționată la alineatul (1) este luată în urma recomandării inspecției forestiere competente.” Guvernul subliniază faptul că articolele menționate mai sus stabilesc o procedură judiciară specială pentru caracterizarea unei zone ca zone forestiere și vizează soluționarea litigiilor într-un mod obligatoriu atât pentru administrație, cât și pentru persoanele fizice. Reclamanții susțin că solicitarea pentru revizuirea judiciară a deciziei prefectului din 1994 a fost singura soluție pe care o aveau în temeiul dreptului intern. Potrivit jurisprudenței instanțelor, acestea nu au putut solicita o compensare pentru pierderea lor de bunuri pe baza exclusivă a deciziei din 1994 și nu a existat niciun recurs împotriva refuzului autorităților de a-și achiziționa terenurile. Reclamanții se plâng în temeiul articolului 6 § 1 din Convenția privind decizia Consiliului de Stat. Ei susțin în acest sens că decizia ministrului Agriculturii din 1934 a declarat întregul Attika "reafforestable" și nu a fost niciodată pusă în aplicare din cauza caracterului său general și vag. În anii interioare, statul a considerat în mod repetat complotul de teren în cauză să nu fie o pădure. Prefectul nu ar fi putut elibera decizia din 1994, fără a ordona o nouă anchetă. Reclamanții se plâng de asemenea de o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. Nu a fost niciodată o pădure, iar singurul scop al autorităților în declararea acesteia era de a aplica presiuni asupra reclamanților în legătură cu disputa de bază privind proprietatea plăcii de teren. Declararea unei zone „reaforestabile” restricționează radical utilizarea la care proprietarii săi îl pot pune, deoarece pot planta doar copaci pe el. În sfârșit, dreptul intern nu prevede nicio compensație. HOTĂRÂREA Reclamanții se referă la o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1, care rezultă după cum urmează: „Fiecare persoană fizică sau juridică are dreptul la bucuria pașnică a bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de posesiunile sale cu excepția interesului public și sub rezerva condițiilor prevăzute de lege și prin principiile generale ale dreptului internațional. Cu toate acestea, dispozițiile anterioare nu afectează în niciun fel dreptul unui stat de a aplica legile pe care le consideră necesare pentru a controla utilizarea bunurilor în conformitate cu dobânda generală sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau penalități.” Guvernul susține că reclamanții nu au epuizat căile de recurs interne, conform articolului 35 § 1 din convenție. În primul rând, plângerile prezentate de solicitanți în fața Consiliului de stat se bazează exclusiv pe dreptul intern și nu se referă la Convenția. Alegația vagă în apelul lor la privarea oportunității de a exercita liberă drepturile lor de proprietate și de posesie pe părți ale zonei reforestabile este pur și simplu incidentală și subsidiară la principalul motiv de recurs, adică abuzul de putere din partea administrației, și nu poate fi considerat o plângere aferentă articolului 1 din Protocolul nr. 1. Chiar dacă Consiliul de Stat a avut posibilitatea de a examina ex officio cazul reclamantului în temeiul Convenției, reclamanții nu au fost eliberați de obligația de a invoca Convenția înaintea acestuia. În al doilea rând, Guvernul reamintește că obligația de a epuiza căile de recurs interne impune reclamantului să respecte normele procedurale atașate la remedierea. În acest caz, Consiliul de stat a respins recursul reclamantului din motive procedurale, și anume din cauza faptului contestat nu a fost executor. Acesta se referă la hotărârea Consiliului de Stat că decizia care ar fi trebuit contestată a fost cea a Ministerului Agriculturii din 13 septembrie 1934, care a caracterizat zona mai largă, proprietatea Veikou (inclusiv parcele reclamanților), ca zona forestieră. În al treilea rând, reclamanții știau că statul grec considerat proprietatea Veikou drept domeniu public. În consecință, în cazul în care au considerat că are drepturi de proprietate asupra parcelei atacate, acestea ar fi trebuit să se fi adresat instanțelor civile competente pentru a fi proprietarii recunoscuți ai parcelei în conformitate cu art. 70 din Codul de Procedură Civilă. Cu toate acestea, reclamanții nu au depus o astfel de acțiune. Statutul de proprietate al terenului este determinat de instanțe civile. În acest sens, Tribunalul de Primă Instanță din Atena a respins în 1999 o acțiune introdusă de o asociere împotriva statului cu privire la recunoașterea drepturilor sale de proprietate pe o parcelă situată în apropierea planului reclamantului. Hotărârile în favoarea reclamanților, menționate în cererea lor, și eliberate de la instanțe civile și procurorii publici din prima instanță a Atenei și instanțelor de recurs nu stabilesc statutul de proprietate al parcela contestată: primul a avut în vedere validitatea ordinului de expulzie adoptat de administrația împotriva reclamanților și a doua soluționare provizorie a deținerii acestui complot. În sfârșit, în ceea ce privește caracterul pădurilor din pădure, Guvernul susține că reclamanții nu au aplicat procedura prevăzută la art. 14 din Legea nr. 998/1979. Potrivit jurisprudenței Consiliului de Stat, aceste proceduri sunt autonome și distincte de cele privind anularea unei decizii care declară o zonă reforestabilă și pot fi implicate în paralel cu aceasta; prin urmare, reclamanții au avut posibilitatea de a iniția și după adoptarea deciziei prefectului din 10 octombrie 1994. Reclamanții subliniază faptul că, în ciuda faptului că Consiliul de stat și-a respins cererea ca fiind inadmisibilă, toate motivele lor de recurs înainte de a fi înființate, direct sau indirect, cu privire la dreptul la proprietate, în timp ce trece din textul apelului lor și de observațiile suplimentare ale acestora către Consiliul de stat. În ceea ce privește argumentul Guvernului potrivit căruia reclamanții nu au reușit să recurgă la proceduri în fața instanțelor civile, ei reamintesc că încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1 a fost cauzată de o decizie a prefectului. O astfel de decizie dă naștere la un litigiu administrativ care poate fi decis numai de către instanțele administrative. Hotărârea nr. 2889/199 din Tribunalul de Primă Instanță al Atenei, menționat de Guvern, nu s-a referit la proprietatea reclamanților și nu a rezolvat problema valabilității hotărârii de reforestare. În plus, în 2000 Curtea de Apel din Atena a anulat hotărârea menționată mai sus, din cauza faptului că statul a considerat întotdeauna că complotul în cauză era deținut de moștenitorii dlui Veikos. În sfârșit, reclamanții susțin că procedurile în temeiul articolelor 10 și 14 din Legea nr. 998/1997 nu au fost adecvate împotriva deciziei de reforestare a prefectului. O astfel de decizie nu are nicio influență asupra procedurii de calificare a unei zone de pădure sau asupra obiecțiilor care pot fi formulate în temeiul articolului 14 § 3 din Lege. O decizie de anulare a unui act prin care inspectorul pădurilor califică o zonă, deoarece zona pădurilor nu afectează decizia unui prefect de a reaparea pădurii. Există o incoerență între cele două proceduri, care afectează eficiența remediilor existente și creează riscul de a obține decizii contradictorii cu privire la același domeniu, în timp ce acesta transpiră de la demersurile pe care le așteaptă Comitetului pentru soluționarea litigiilor forestiere și decizia de a expropia o altă parcelă a zonei vizate de decizia prefectului în scopul construcției unui centru sportiv pentru Jocurile Olimpice. Curtea reamintește că singurele remedii prevăzute la art. 35 alineatul (1) necesită să fie epuizate sunt cele disponibile și suficiente și se referă la încălcările presupuse. În plus, un reclamant care s-a folosit de un remediu capabil de a remedia situația care dă naștere la presupusa încălcare, direct și nu doar indirect, nu este obligat să recurgă la alte remedii care ar fi fost disponibile pentru el, ci a căror eficiență este dublă (a se vedea Hotărârea Manoussakis și alții c. Grecia din 26 septembrie 1996, Raportul hotărârilor și hotărârilor 1996-IV, § 33). În ceea ce privește primul membru al obiecției, este suficient pentru Curtea să constate că, în declarațiile lor adresate Consiliului de stat, reclamanții se bazau pe ingerința în drepturile lor de proprietate și, prin urmare, au oferit Consiliului de stat o oportunitate adecvată de a remedia situația plângută prin propriile mijloace. În ceea ce privește al doilea membru al obiecției, Curtea consideră că, în circumstanțele particulare ale cauzei, este dificil să susțină că reclamanții ar fi putut prevedea că cererea lor de reexaminare judiciară înaintea Consiliului de stat ar fi fost declarată inadmisibilă. Curtea reamintește, în acest sens, că Consiliul de stat a respins cererea nu dintr-un mod pur formalist și procedural, cum ar fi timp-bar sau lipsă de motive, ci deoarece a susținut că decizia prefectului din 1994 a confirmat o decizie ministerială din 1934, pe care reclamanții le considerau privați de orice efect juridic, deoarece acesta a rămas o scrisoare mortă. În ceea ce privește cel de-al treilea membru al obiecției, Curtea consideră cu reclamanții, care au susținut că sunt proprietari ai complotului contestat, că singura instanță competentă care a putut anula decizia prefectului a fost Consiliul de stat. În ceea ce privește cel de-al patrulea membru al obiecției, Curtea constată că procedura administrativă prevăzută de articolele 10 și 14 din Legea nr. 998/1979 se referă la o procedură diferită, adică calificarea de către Inspecția Forestală a unei zone de pădure, care nu are nicio influență asupra legalității hotărârii prefectului de a declara o zonă reforestabilă. Obiecția de neepuisare trebuie, în consecință, respinsă. În ceea ce privește meritele cererii, Guvernul nu prezintă nicio opinie în această privință. Reclamanții trag concluzia că guvernul, deși în mod indirect, recunoaște presupusa încălcare. Curtea consideră, în funcție de argumentele părților, că plângerea ridică chestiuni serioase de fapt și de drept în temeiul Convenției, ale căror hotărâre ar trebui să depinde de o examinare a fondului. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este manifestament nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu s-a stabilit niciun alt motiv de declarare inadmisibilă. Reclamanții se referă la o încălcare a articolului 6 § 1, care, în măsura în care este relevant, citește după cum urmează: „În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ..., fiecare are dreptul la o audiere echitabilă ... de [a] ... tribunal ...” Guvernul susține că plângerea reclamanților în temeiul articolului 6 § 1 este incompatibil ratione materiae cu dispozițiile prezentului articol. Obiectivul dezbaterilor dinaintea Consiliului de stat a fost validitatea unui act administrativ, și anume decizia prefectului Atenei declarând o suprafață reforestabilă și nu a avut legătură cu un drept „civil” în sensul articolului 6, și anume un drept de proprietate. Dacă Consiliul de stat ar fi examinat substanța cazului, ar fi considerat doar dacă condițiile de adoptare a deciziei impugnate sunt îndeplinite în conformitate cu normele de drept administrativ. Reclamanții susțin că, deși dezbaterile din fața Consiliului de stat care vizează anularea unui act administrativ, rezultatul acestora a fost decisiv pentru un drept de caracter civil, și anume dreptul de a utiliza și de a exploata proprietățile lor. Actul administrativ nepotrivit a redus dramatic valoarea tranzacției lor și a afectat, prin urmare, direct drepturile de proprietate ale reclamanților. Curtea constată că dezbaterile din fața Consiliului de stat se referă la legalitatea hotărârii prefectului prin care zona mai largă în care se aflau parcela lor a fost declarată reforestable. O astfel de decizie implică în cazul reclamanților o încălcare a drepturilor lor de proprietate pe această parcelă, deoarece le-a privat de orice posibilitate de a construi pe această parcelă, de a-l cultiva, de a-l închiria sau de a-l exploata în orice alt mod; aceasta le-a autorizat doar să planteze copaci pe el. Prin urmare, Curtea este convinsă că rezultatul procedurii a fost direct decisiv pentru dreptul civil solicitat de către reclamanți. În ceea ce privește fondurile cererii, Guvernul nu exprimă nicio opinie cu privire la această chestiune. Reclamanții susțin că Guvernul recunoaște astfel presupusa încălcare. În plus, acestea reiterează că, respingând cererea lor ca fiind inadmisibilă, Consiliul de stat le-a privat de posibilitatea de a-și decide cazul de către o instanță. În consecință, aceasta a confirmat privarea ilegală a proprietăților reclamanților de către stat fără compensare. Decizia impugnată nu a putut fi considerată neînsemnată act executor, deoarece a fost eliberat după o nouă evaluare a situației factuale: decizia ministerială din 1934 nu a fost aplicată din cauza caracterului său general și vag; astfel, a pierdut de-a lungul anilor orice forță juridică ar fi putut avea; în plus, în timp ce transpirează din documentele de inspecție pădurilor din 16 noiembrie 1968 și din Ministerul Agriculturii din 3 decembrie 1948 și 11 septembrie 1949, statul nu a considerat niciodată acest domeniu ca fiind reforesabil. Reclamanții susțin, de asemenea, că decizia Consiliului de stat constituie o negare a justiției. Consiliul de stat nu le-a dat posibilitatea de a prezenta cauza lor și le-a plasat într-un dezavantaj substanțial față de stat, în încălcarea dreptului la un proces echitabil. Reclamanții reamintesc că Curtea a constatat o încălcare a articolului 6 § 1 atunci când a constatat că revizuirea judiciară efectuată de instanțe nu a putut extinde la fondurile cauzei sau atunci când un remediu nu permite o revizuire completă a unei măsuri care afectează un drept civil (în cazul W. v. Kingdom-United și Sporrong și Lönnroth v. Suedia din 8 iulie 1987 și, respectiv, 23 septembrie 1982, Serie A nos. 121 și 52). Curtea reiterează că, în conformitate cu art. 19 din Convenție, datoria sa este de a asigura respectarea angajamentelor întreprinse de părțile contractante la Convenție. În special, nu este funcția sa de a face față erorilor de fapt sau de lege presupuse comise de o instanță națională, cu excepția cazului în care și în măsura în care acestea au încălcat drepturile și libertățile protejate de Convenție. În plus, în timp ce art. 6 din Convenție garantează dreptul la o audiere echitabilă, aceasta nu stabilește nici o norme privind admisibilitatea probelor sau modul în care acestea ar trebui evaluate, care sunt, prin urmare, în principal aspecte de reglementare de drept național și de instanțe naționale (a se vedea Garcia Ruiz v. Spania [GC], nr. 30544/96, ECHR 1999-I, § 28). În cazul instantaneu, Curtea consideră că plângerea reclamantului în temeiul articolului 6 din Convenție se referă la rezultatul procedurii dinainte de Consiliu de Stat. Reclamanții nu sunt de acord cu hotărârea Consiliului de Stat deoarece a concluzionat că decizia prefectului din 1994 nu a avut caracter executor. Cu toate acestea, Curtea nu poate accepta acest argument. Acesta remarcă că Consiliul de stat a hotărât cazul în conformitate cu legislația și Constituția greacă și după ce a luat în considerare toate argumentele relevante ale reclamanților; acesta din urmă a prezentat două monumente voluminoase în care au dezvoltat îndelung poziția lor. Nu se poate spune că Consiliul de stat, prin constatarea că hotărârea impușită nu a fost un act executor, hotărât arbitrar sau că hotărârea sa a luat reclamanții de surpriză. În realitate, Curtea constată că un capitol întreg al observațiilor suplimentare ale reclamanților (paginile 36-40) a avut în vedere punctul pe care Consiliul de stat a bazat decizia sa. Rezultă că această plângere este evident nefondată și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 § § 3 și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate admisibilă, fără a judeca fondurile, plângerea reclamantului în temeiul art. 1 din Protocolul nr. Stavros PAPASTAVROU Demosthenis BOUBAS Nikolaos TZOUVALAS Antonios FRANGOULOPOULOS Petros PAPATHANASIOU Eleni KATSIFOU Vasiliki TSOURI Ioannis HILARIS Chrysanthi HILARI Sonia NALANTIDOU Efrosini PETROPOULOU Mavroudis MITSOPOULOS Georgia MYLONA- MITSOPOULOU Dimitra KORDYLLA Menelaos VAMVAKARIS Andreas DOUROS Vasilos SPANOUDAKIS Eleni STILIGIANNI Evangelos PAPAMAVRODIS Maria GIAKOUMAKI Panagiotis KARRAS Angelos SFENDILIS Georgios RAVANIS Olympia KARENTZOU Alkiviadis PILIOS

SECOND SECTION

DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no.

46372/99

by Stavros PAPASTAVROU

against Greece

The European Court of Human Rights (Second Section), sitting on 4

October 2001 as a Chamber composed of

Mr

A.B.

Baka

,

President

,

Mr

C.L.

Rozakis

,

Mr

P.

Lorenzen

,

Mrs

M.

Tsatsa-Nikolovska

,

Mr

E.

Levits

,

Mr

A.

Kovler,

Mr

V.

Zagrebelsky

,

judges

,

and

Mr

E. Fribergh

,

Section Registrar

,

Having regard to the above application introduced with the European Commission of Human Rights on 6 October 1998 and registered on 25 February 1999,

Having regard to Article

5 §

2 of Protocol No.

11 to the Convention, by which the competence to examine the application was transferred to the Court,

Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

The applicants are 25 Greek nationals whose names appear in the annex. They are represented before the Court by Mr

P. Yatagantzidis and Ms

E.

Metaxaki, lawyers practising in Athens.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

The applicants are involved in a long-standing dispute with the State concerning the ownership of a plot of land in Omorphokklisia in Galatsi. They have so far obtained a number of rulings in their favour from the civil courts and the public prosecutors of the Athens first instance and appeal courts.

On 10 October 1994 the prefect of Athens declared an area, including the plot of land in question, “reafforestable” (it should be turned back into a forest). As it was expressly stated in the prefect’s decision, the aim was “... to recreate the forest greenery destroyed or downgraded by illegal quarry activities and other illegal actions such as land clearing, constructions etc. in an area of 935,483,000 sq.

m. This area was also included in a reafforestation decision no.

108424/1934 concerning a wider region in Attica and taken by the Ministry of Agriculture. According to that decision, the area “consisted, before the destruction and downgrading of the forest vegetation ..., of pine-tree forest which was progressively downgraded and tended to disappear ...”.

However, in a document of the Forest Inspection of Athens of 16

November 1968, it was stated that half of the area was agricultural and half covered by bush and five pine-trees. The Forest Inspection expressed the opinion that, considering the aspect of the area, it has never been a forest and could not be reafforested, since the decision of the Ministry of Agriculture of 1934 excluded from the scope of the reafforestation barren lands or plots owned by individuals. The Forest Inspection concluded that the city plan could be extended to the impugned area. Two other documents of the Ministry of Agriculture, dated 3 December 1948 and 11 September 1949, as well as an expert report concerning the “Veikou Estate” and established by some university professors in 1997, arrived at the same conclusion.

On 23 December 1994 the applicants challenged the decision of the prefect before the Council of State. They claimed that they were owners of properties that originated from the parcelling of a broader area included in the major area known as “Veikou Estate” and which were located inside the reafforestable area. In particular, in their appeal, they contended that the prefect’s decision aimed at depriving them of any property or possession rights on the contested plot. In their additional observations of 26 July 1996, they claimed that the cause of the adoption of that decision was the attempt of the State to create a dispute over the property or possession rights of the applicants, although the legal conditions for the issuance of such a decision were not met since the area has never constituted a forest in the past.

On 20 January 1995 the applicants, invoking section 43 of Law No.

998/79, invited the State to purchase the plot in question from them. The authorities did not reply.

On 6 April 1998 the Council declared the applicant’s appeal inadmissible on the ground that the prefect’s decision was not an executory act since it simply confirmed the decision issued by the Minister of Agriculture in 1934. In particular, the Council of State held that the decision of 1934 remained in force because no other act, of an equivalent force, had reversed it. The subsequent acts of the Administration, such as the interpretation of some aerial photos, could not be considered as a new assessment of the situation which could give to the decision of the prefect an executory character.

According to Opinion No.

23/1987 of the Consultative Board of Public Estates, which was approved by the Minister of Finance in 1987 and completed by the same Minister in 1992, the “Veikou Estate” belongs to the State, since the heirs of Mr Veikos failed to prove that they had property rights resulting from title deeds or adverse possession on the estate. On the basis of that opinion, the State Lands Authority registered as public estates, at first the area possessed by the heirs of Mr Veikos and then all the plots which had been transferred to third parties by these heirs. Several proceedings against the State, engaged by the heirs of Mr Veikos as well as by third parties, are still pending before the domestic courts.

On 22 October 1999 the Forest Inspection of Athens qualified, according to the procedure prescribed by Law No.

998/1979, an area of 189,475 sq.

m. located within the area concerned by the prefect’s decision of 10 October 1994. The Forest Inspection concluded that only 20,650 sq.

m. of that surface was forest and reafforestable area. The Committee for the Settlement of Forest Disputes confirmed that decision and an appeal is now pending before the Appeal Committee. Moreover, by a joint decision of 25

January 2001, the Ministers of Finance, Culture, Environment and Civil Engineering expropriated part of the area concerned by the prefect’s decision of 10 October 1994, for the purposes of the construction of a sports centre for the Olympic Games of 2004.

B.

Relevant domestic law and practice

The relevant provisions of the Constitution read as follows:

Article

24 §

1

“The protection of the natural and cultural environment constitutes a duty of the State. The State is bound to adopt special preventive or repressive measures for the preservation of the environment. Matters pertaining to the protection of forests and forest areas in general shall be regulated by law. Alteration of the use of State forests and State forest areas is prohibited, except where agricultural development or other uses imposed for the public interest prevail for the national economy.”

Article

117 §

3

“Public or private forests or forest areas which have been destroyed or are being destroyed by fire or have otherwise been deforested or are being deforested, shall not thereby relinquish their previous designation and shall compulsorily be proclaimed reafforestable, the possibility of their disposal for other uses being excluded.”

The Government submit that, in the sense of Article

17 §

3 which, in accordance with the established case-law of the Council of State is directly applicable, the protection of forests is enacted without any time-limit and is not obstructed by any illegal destruction or deforestation. Moreover, the declaration of an area as reafforestable and the prohibition of any use that would obstruct reafforestation is not left to the discretion of the Administration but is mandatory.

The relevant articles of Law No.

998/1979 read as follows:

Article

10 §

3

“A Committee for the Settlement of Forest Disputes is established at the seat of each prefecture, which is competent to settle disputes concerning the character of an area or part of the surface as forest area or the limits of it.”

Article

14

“1. If no forest registry has been drawn up, the characterisation of an area or part of the surface as forest area and the determination of the limits thereof ... is made at the request of any person having a lawful interest or ex officio, by act of the competent forest inspector.

10 §

3 ... The Committee and the Appeal Committee ... decides by a reasoned decision within three months from the filing of the objection....”

Article

38 §

1

“Forests and forest areas which are destroyed or deforested by fire or illegal logging are declared reafforestable, regardless of their special category or their location ...”

Article

41

“1. The decision declaring an area as reafforestable is taken by the competent prefect. It clearly indicates the limits of the area and is accompanied by a plan ...

The Government stress that the above-mentioned Articles establish a special judicial procedure for the characterisation of an area as forest area and aim at settling disputes in a binding way for both the Administration and the individuals.

COMPLAINTS

1.

The applicants submit that applying for judicial review of the prefect’s 1994 decision was the only remedy they had under domestic law. According to the courts’ case-law, they could not claim compensation for their loss of property on the sole basis of the 1994 decision and there was no appeal against the refusal of the authorities to purchase their land.

2.

The applicants complain under Article

6 §

1 of the Convention of the decision of the Council of State. They submit in this connection that the 1934 decision of the Minister of Agriculture had declared the entire Attika “reafforestable” and had never been enforced because of its general and vague nature. In the intervening years the State had repeatedly considered the plot of land in question not to be a forest. The prefect could not have issued the 1994 decision without ordering a new inquiry.

3.

The applicants also complain of a violation of Article

1 of Protocol No.

THE LAW

1.

The applicants allege a violation of Article

1 of Protocol No.

1, which reads as follows:

“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”

a)

The Government submit that the applicants did not exhaust domestic remedies, as required by Article

35 §

1 of the Convention. Firstly, the complaints which the applicants raised before the Council of State were exclusively based on domestic law and made no reference to the Convention. The vague allegation in their appeal to the deprivation of the opportunity to freely exercise their property and possession rights on parts of the reafforestable area is purely incidental and subsidiary to their main reason of appeal, that is the abuse of power on the part of the Administration, and cannot be considered as a complaint pertaining to Article

1 of Protocol No.

Secondly, the Government recall that the obligation to exhaust domestic remedies requires the applicant to comply with the procedural rules attached to the remedy. In the present case, the Council of State dismissed the applicant’s appeal on procedural grounds, namely because the challenged act was not executory. It transpires from the judgment of the Council of State that the decision which should have been challenged was that of the Ministry of Agriculture of 13 September 1934, which had characterised the broader area, the Veikou Estate (including the applicants’ plots), as forest area.

Thirdly, the applicants knew that the Greek State considered the Veikou Estate as public domain. Accordingly, if they considered that they had property rights on the contested plot, they should have applied to the competent civil courts in order to be recognised owners of the plot according to Article

70 of the Code of Civil Procedure. However, the applicants never filed such an action. The ownership status of the land is determined by the civil courts. In this respect, the First Instance Court of Athens dismissed in 1999 an action introduced by an association against the State concerning the recognition of its property rights on a plot situated near the applicant’s plot. The rulings in favour of the applicants, mentioned in their application, and delivered from the civil courts and the public prosecutors of the Athens first instance and appeal courts do not settle the ownership status of the contested plot: the first concerned the validity of the eviction order taken by the Administration against the applicants and the second the provisional settlement of the possession of the plot.

Finally, as regards the forest character of the plot, the Government claim that the applicants never engaged the proceedings prescribed by Article

14 of Law No.

998/1979. According to the Council of State’s case-law, these proceedings are autonomous and distinct from those concerning the annulment of a decision declaring an area reafforestable and can be engaged in parallel with it; therefore, the applicants had the possibility to initiate it even after the adoption of the prefect’s decision of 10 October 1994.

The applicants stress that despite the fact that the Council of State dismissed their application as inadmissible, all their grounds of appeal before it were founded, directly or indirectly, on the right to property, as it transpires from the text of their appeal and their additional observations to the Council of State.

As regards the Government’s argument that the applicants failed to engage proceedings before the civil courts, they recall that the violation of Article

1 of Protocol No.

1 was caused by a decision of the prefect. Such a decision gives rise to an administrative dispute which can only be decided by the administrative courts. Judgment no.

2889/199 of the First Instance Court of Athens mentioned by the Government did not concern the applicants’ property and did not settle the issue of the validity of the reafforestation decision. Besides, in 2000 the Athens Court of Appeal quashed the above-mentioned judgment, on the ground that the State had always considered that the plot in question was owned by Mr Veikos heirs.

Finally, the applicants submit that proceedings under Articles

10 and

14 of Law No.

998/1997 were not appropriate against the prefect’s reafforestation decision. Such a decision has no bearing on the procedure aiming at qualifying an area as forest area or on the objections which can be raised by virtue of Article

14 §

3 of the Law. A decision quashing an act whereby the Forest Inspector qualifies an area as forest area does not affect a decision of a prefect to reafforest. There is an inconsistency between the two procedures, which affects the efficiency of the existing remedies and creates a risk of obtaining contradictory decisions concerning the same area, as it transpires from the proceedings pending before the Committee for the Settlement of Forest Disputes and the decision to expropriate another plot of the area concerned by the prefect’s decision for the purposes of the construction of a sports centre for the Olympic Games.

The Court recalls that the only remedies Article

35 §

1 requires to be exhausted are those that are available and sufficient and relate to the breaches alleged. Moreover, an applicant who has availed himself of a remedy capable of redressing the situation giving rise to the alleged violation, directly and not merely indirectly, is not bound to have recourse to other remedies which would have been available to him but the effectiveness of which is questionable (see the Manoussakis and Others v.

Greece judgment of 26 September 1996,

Reports of Judgments and Decisions

1996-IV, §

33).

With regard to the first limb of the objection, it is sufficient for the Court to find that in their submissions to the Council of State the applicants relied on the interference with their property rights. They therefore gave the Council of State an adequate opportunity to remedy by its own means the situation complained of.

With regard to the second limb of the objection, the Court considers that, in the particular circumstances of the case, it is difficult to argue that the applicants could have foreseen that their judicial review application before the Council of State would have been declared inadmissible. The Court recalls in this respect that the Council of State dismissed the application not on a purely formalistic and procedural ground, such as time-bar or lack of reasons, but because it held that the prefect’s decision of 1994 confirmed a ministerial decision of 1934, which the applicants considered as deprived of any legal effect because it remained a dead-letter.

With regard to the third limb of the objection, the Court considers with the applicants, who claimed to be owners of the contested plot, that the only competent court which could quash the prefect’s decision was the Council of State.

With regard to the fourth limb of the objection, the Court notes that the administrative proceedings prescribed by Articles

10 and 14 of Law No.

998/1979 concerns a different procedure, that is the qualification by the Forest Inspection of an area as forest area, which has no bearing on the legality of a prefect’s decision to declare an area reafforestable.

The objection of non-exhaustion must accordingly be dismissed.

b)

As regards the merits of the application, the Government do not present any view on the matter.

The applicants draw the conclusion that the Government clearly albeit indirectly admit the alleged violation.

The Court considers, in the light of the parties’ submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which should depend on an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article

35 §

3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.

2.

The applicants allege a violation of Article

6 §

1, which insofar as relevant, reads as follows:

“In the determination of his civil rights and obligations ..., everyone is entitled to a fair ... hearing ... by [a] ... tribunal...”

a)

The Government submit that the applicants’ complaint under Article

6 §

1 is incompatible

ratione materiae

with the provisions of this Article. The object of the proceedings before the Council of State was the validity of an administrative act, namely the decision of the prefect of Athens declaring an area reafforestable and did not concern a “civil” right within the meaning of Article

6, namely a property right. If the Council of State had examined the substance of the case, it would have considered only whether the conditions for the adoption of the impugned decision were satisfied according to the rules of administrative law.

The applicants maintain that although the proceedings before the Council of State aimed at quashing an administrative act, their outcome was decisive for a right of civil character, namely the right to use and exploit their property. The impugned administrative act reduced dramatically the value of their plot and thus directly affected the applicants’ property rights.

The Court notes that the proceedings before the Council of State concerned the legality of the prefect’s decision whereby the broader area in which their plot was situated was declared reafforestable. Such a decision entailed for the applicants an infringement of their property rights on the said plot since it deprived them of any possibility to build on this plot, to cultivate it, to rent it or to exploit it in any other manner; it only authorised them to plant trees on it. In their application to the Council of State the applicants complained in substance about an inadmissible interference with their right to property and invited the Council of State to annul the prefect’s decision. The Court is therefore satisfied that the outcome of the proceedings were directly decisive for the civil right claimed by the applicants.

Accordingly, the objection must be dismissed.

b)

As regards the merits of the application, the Government do not express any view on the matter.

The applicants submit that the Government thus admit the alleged violation. Moreover they reiterate that by rejecting their application as inadmissible, the Council of State deprived them of the opportunity to have their case decided by a court. As a result, it confirmed the unlawful deprivation of the applicants’ property by the State without compensation. The impugned decision could by no means be considered as a non

‑

executory act, because it was issued after a new assessment of the factual situation : the ministerial decision of 1934 had never been applied because of its general and vague character ; it thus lost over the years any legal force it might have had; furthermore, as it transpires from the documents of the Forest Inspection of 16 November 1968 and of the Ministry Agriculture of 3 December 1948 and 11 September 1949, the State never considered this area as reafforestable.

The applicants further submit that the decision of the Council of State amounts to a denial of justice. The Council of State did not give them the opportunity to present their case and placed them at a substantial disadvantage vis-à-vis the State, in breach of the right to a fair trial. The applicants recall that the Court has found a violation of Article

6 §

1 when it found that the judicial review carried out by the courts could not extend to the merits of the case or when a remedy does not permit a full review of a measure affecting a civil right (judgments in the cases of W. v. the United-Kingdom and Sporrong and Lönnroth v. Sweden of 8 July 1987 and 23

September 1982, Series A nos. 121 and 52 respectively).

The Court reiterates that, according to Article

19 of the Convention, its duty is to ensure the observance of the engagements undertaken by the Contracting Parties to the Convention. In particular, it is not its function to deal with errors of fact or law allegedly committed by a national court unless and in so far as they may have infringed rights and freedoms protected by the Convention. Moreover, while Article

6 of the Convention guarantees the right to a fair hearing, it does not lay down any rules on the admissibility of evidence or the way it should be assessed, which are therefore primarily matters for regulation by national law and the national courts (see

Garcia Ruiz v. Spain

[GC], no.

30544/96, ECHR 1999-I, §

28).

In the instant case, the Court considers that the applicant’s complaint under Article

6 of the Convention concerns the outcome of the proceedings before the Council of State. The applicants disagree with the judgment of the Council of State because it concluded that the prefect’s decision of 1994 had not an executory character. However, the Court cannot accept this argument. It notes that the Council of State decided the case according to the Greek legislation and Constitution and after having taken into account all the relevant arguments of the applicants; the latter had submitted two voluminous memorials in which they developed their position at length. It cannot be said that the Council of State, by finding that the impugned decision was not an executory act, decided arbitrarily or that its decision took the applicants by surprise. In effect, the Court notes that a whole chapter of the applicants’ additional observations (pages 36-40) concerned the point on which the Council of State based its decision.

It follows that this complaint is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article

35 §§

3 and

4 of the Convention.

For these reasons, the Court unanimously

Declares

admissible, without prejudging the merits, the applicant’s complaint under Article

1 of Protocol No.

1;

Declares

inadmissible the remainder of the application.

Erik

Fribergh

András

Baka

Registrar

President

ANNEX

Stavros PAPASTAVROU

Demosthenis BOUBAS

Nikolaos TZOUVALAS

Antonios FRANGOULOPOULOS

Petros PAPATHANASIOU

Eleni KATSIFOU

Vasiliki TSOURI

Ioannis HILARIS

Chrysanthi HILARI

Sonia NALPANTIDOU

Efrosini PETROPOULOU

Mavroudis MITSOPOULOS

Georgia MYLONA- MITSOPOULOU

Dimitra KORDYLLA

Menelaos VAMVAKARIS

Andreas DOUROS

Vasilios SPANOUDAKIS

Eleni TSILIGIANNI

Evangelos PAPAMAVROUDIS

Maria GIAKOUMAKI

Panagiotis KARRAS

Angelos SFENDILIS

Georgios RAVANIS

Olympia KARENTZOU

Alkiviadis PILIOS