SECȚIUNEA A TREIA DECIZIA FINALĂ PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 41358/98 prezentate de Andrei DEMOTS împotriva Franței Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a treia), care are loc la 23 octombrie 2001 într-o cameră compusă din domnii Loucaide președinte J.-P. Costa Kūris Tulkens Jungwiert H.S. Greve Ugrekhelidze judecători T.L. E Arly, grefier adjunct al secțiunii Având în vedere cererea formulată anterior în fața Comisiei Europene pentru Drepturile Omului la 14 mai 1998 și înregistrată la 25 mai 1998, având în vedere art. 5 alin. (2) din Protocolul nr. 11 la Convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea, având în vedere decizia parțială adoptată la 23 martie 1999, Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de solicitant, După ce a deliberat, face următoarea decizie DE FAPT Reclamantul, André Desmots, este un resortisant francez, născut în 1941 și rezident la Corps-Nuds (Ille și Vilaine). Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. La 26 aprilie 1988, reclamantul sesizează procurorul Republicii în apropierea tribunalului de mare instanță din Rennes cu privire la o cerere de transfer al serviciului său notarial de Corps-Nuds către Chartres-de-Anglia sau Rennes, un birou anexat care trebuie menținut la Corpul-Nuds sau creat în Rennes. Camera de departament a notarilor din Ille și Vilaine a emis un aviz nefavorabil la 16 iunie 1988. Ca urmare a raportului adresat la 28 iunie 1988 de către procurorul general aproape de curtea judecătorească a lui Rennes către ministrul justiției, comisia de localizare a oficiilor notariale prevăzută la art. 2 din Decretul nr. 71-942 din 26 noiembrie 1971 a fost sesizată pentru a-și exprima opinia cu privire la cererea de transfer. La 21 septembrie 1988, Comisia a emis un aviz nefavorabil motivelor, pe de o parte, că oficiul reclamantului nu era în pericol și că echilibrul existent între studiile din regiune nu ar trebui compromis și, pe de altă parte, că eventuala modificare a amplasării notariale a Rennes și a împrejurimilor sale ar trebui examinată în ansamblu. Ministrul a fost de acord cu acest aviz și a respins cererea reclamantului prin decizia din 18 octombrie 1988. O acțiune grațioasă formulată de reclamant împotriva acestei decizii a făcut obiectul unui refuz implicit. Decizia ministrului care a indicat că reclamantul are la dispoziție un termen de două luni de la notificarea sa La data de 1 iunie 1989, reclamantul a formulat o acțiune în anulare în fața acestei instanțe, precum și a deciziei implicite de respingere a acțiunii sale grațioase. În fața acestei instanțe, ministrul a prezentat două memorii și a vărsat înscrisuri suplimentare. Prin hotărârea din 10 martie 1993, Tribunalul Administrativ din Rennes a respins acțiunea reclamantului. La 17 mai 1993, acesta a făcut apel la Consiliul de Stat. Ministrul a prezentat un memoriu la 13 mai 1994 și documente suplimentare la 24 ianuarie 1994 și 30 octombrie 1997. Reclamantul a prezentat un memoriu la 15 iunie 1994 și documente suplimentare la 9 luni. noiembrie și 13 decembrie 1994, 7 iulie 1995, 12 ianuarie 1996 și 23 octombrie 1997. Într-o scrisoare din 29 septembrie 1997, președintele 6 Subsecțiunea Consiliului de la Tribunalul Administrativ l-a informat pe reclamant cu privire la faptul că un motiv de ordine publică ar putea fi pronunțat din oficiu, și anume incompetența instanței administrative pentru a se pronunța cu privire la deciziile privind cererile de transfer din oficiu ale notarilor. La 17 decembrie 1997, Consiliul a luat în considerare într-adevăr hotărârea, având în vedere că deciziile de transfer din oficiu ale notarilor, care au caracter de reglementare, sunt de competența Consiliului de Stat în primă instanță și în ultimă instanță, și, prin urmare, instanța administrativă din Rennes era incompetentă să le cunoască. Consiliul de Stat a adus apoi în discuție cauza și a respins pretențiile reclamantului, pe motiv că decizia ministrului a fost luată în mod legal, că împrejurarea invocată de reclamant că satisfacția ar fi fost dată unei cereri de transfer a unui oficiu de notar vecin al acestuia era fără influență asupra legalității deciziei atacate mai mult, ministrul, prin faptul că a fost de acord cu motivarea reținută de comisia de localizare a oficiilor notariale, a fost înmânat unei delectări care nu a fost afectată, nici de o decădere materială, nici de o eroare vădită Dreptul intern relevant Decretul nr. 71-942 din 26 noiembrie 1971 (modificat prin Decretul nr. 86-788, 29 aprilie 1986) privind crearea, transferul și eliminarea din oficiu a notarilor art. 2 □ Se instituie pe lângă gardianul sigiliului, ministrul justiției, o comisie însărcinată cu emiterea avizului său sau cu formularea recomandărilor privind localizarea oficiilor notariale în funcție de nevoile publicului, de situația geografică și de evoluția demografică și economică [...] art. 2-3 Comisia își dă avizul cu privire la orice operațiune de creare, transfer sau eliminare a unui oficiu de notar, cu privire la deschiderea de birouri anexe sau la transformarea acestora în oficii separate [...] art. 2-6 Înființarea, transferul sau eliminarea unui oficiu, deschiderea unui birou anexat, eliminarea, transformarea sa în funcție separată și desemnarea jurisdicției instanței judecătorești din statul membru în care va fi înființat biroul fac obiectul unui ordin de păstrare a sigiliului, ministrul justiției [...] art. 10 [...] Paznicul sigiliului, ministrul justiției, la cererea titularului de oficiu, poate autoriza prin hotărâre la deschiderea unuia sau mai multor birouri anexe, fie în interiorul departamentului, fie în afara departamentului, într-un canton sau într-o zonă comună a cantonului în care este stabilit oficiul [...] De la 1 În ianuarie 1998, competența de mai sus a ministrului justiției a fost atribuită, în conformitate cu decretul din 24 decembrie 1997, procurorului general, în apropierea instanței judecătorești, în jurisdicția căruia este stabilit oficiul GRIEF Invocând în substanță art. 6 alineatul (1) din Convenție, reclamantul se plânge de durata procedurii privind cererea sa de transfer. Reclamantul se plânge că cauza sa nu a fost ascultată într-un termen rezonabil, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție, ale cărui dispoziții relevante se citesc după cum urmează Orice persoană are dreptul la audierea cauzei sale (...) într-un termen rezonabil, de către o instanță (...), care va decide (...) contestațiile privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...) Cu privire la excepția impusă de guvern Guvernul susține, în principal, că cererea este incompatibilă cu raționala materie, reclamantul nu beneficiază de un drept la transferul funcției sale notariale într-o altă localitate. Acesta arată că nici un drept de această natură nu figurează nici în Convenție, nici în nici o dispoziție din Decretul din 26 noiembrie 1971. Nu există nicio obligație în sarcina statului francez de a accepta o cerere de transfer. Guvernul consideră că ministrul dispune de o putere discreționară în acest domeniu. El adaugă că, presupunând chiar că Curtea analizează revendicarea reclamantului ca o contestație asupra unui drept, acest drept nu poate avea un caracter civil În măsura în care este lipsit de orice caracter patrimonial, recurentul răspunde insistând asupra caracterului patrimonial al Oficiului notarial și asupra veridicității cheltuielilor și deducând că contestația în cauză se referă la un drept cu caracter civil. Curtea amintește că, pentru ca art. 6 alineatul (1) sub egida sa civilă să găsească să se aplice, trebuie să existe o Curtea constată că reclamantul a sesizat instanțele administrative cu privire la o cerere de anulare a refuzului ministrului de a accepta în mod favorabil cererea de transfer a studiului său notarial. Prin urmare, este necesar să se stabilească dacă un Cu caracter civil sau de altă natură, Curtea poate trece în mod valabil drept recunoscută de dreptul francez, trebuie să țină seama de formularea dispozițiilor legale relevante și de modul în care instanțele interne le-au interpretat (a se vedea Hotărârea Masson și Van Zon citată anterior, punctul 49). Curtea arată că art. 2-6 din Decretul din 26 noiembrie 1971 atribuie competența de a transfera un oficiu notarial sau de a deschide un birou anexat ministrului justiției. În conformitate cu art. 2 din același decret, comisia însărcinată cu emiterea unui aviz cu privire la localizarea oficiilor notariale trebuie să țină seama de mai mulți parametri : nevoile publicului, situația geografică și evoluția demografică și economică. În acest caz, comisia a luat în considerare situația financiară a studiului reclamantului, echilibrul dintre serviciile din sectorul în cauză și a efectuat o examinare de ansamblu. În acest caz, ministrul a urmat avizul comisiei ceea ce nu este obligat să facă. Consiliul de Stat care hotărăște cu privire la un astfel de recurs poate fie să-l respingă, fie să anuleze decizia atacată pentru viciu de formă, pentru eroare de drept, inexactitate materială a faptelor, eroare vădită de apreciere sau deviere de putere. În cazul de față, acesta a respins acțiunea prin excluderea celor două motive ale reclamantului, obținute din faptele și din eroarea vădită de apreciere. Astfel, un notar care solicită transferul biroului său și/sau deschiderea unui birou anexat, dacă, desigur, nu este asigurat că această cerere va fi primită poate solicita Consiliului de Stat să facă o apreciere judiciară asupra punctelor de drept și de fapt, pe care le ridică împotriva refuzului ministerial opus cererii sale. Prin urmare, în dreptul francez, acesta are un drept recunoscut, cel puțin în mod pârâtabil, de a obține transferul și/sau creația solicitate (a se vedea Hotărârile H.c. Belgia din 30 noiembrie 1987, seria A nr. 127-B, p. 32, § 43, Allan Jacobsson c. Suedia din 25 octombrie 1989, seria A nr. 163, pp. 19-20, § 67-71, Skärby c. Suedia din 28 iunie 1990, seria A nr. 180-B, pp. 36-37, § 27 și 28. Faptul că ministrul dispune de o putere discreționară atunci când examinează cererea nu retrage caracterul defensabil În sfârșit, în ceea ce privește caracterul dreptului care face obiectul contestației, Curtea, spre deosebire de guvern, consideră că este vorba despre un stat membru civil, în sensul articolului 6 1 din convenție, având în vedere efectele patrimoniale incontestabile ale măsurii solicitate (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea H. Belgia menționată anterior, § 47, sau Dientet c. Franța din 26 septembrie 1995, seria A nr. 325-A, p. 13, § 27). Curtea deduce din aceasta că reclamantul putea să se prevaleze, cel puțin în mod pârâtabil, de un drept recunoscut în dreptul intern și cu caracter civil. La art. 6 alineatul (1) din Convenție se aplică, prin urmare, procedurii în cauză. 3 Trebuie să fie respins. (...) Prin aceste motive, Curtea, cu majoritate de voturi, declară cererea admisibilă, toate mijloacele de fond rezervate. T.L. Early Loucaide Grefier Adjunct Președinte
de la requête n° 41358/98
présentée par André DESMOTS
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 23 octobre 2001 en une chambre composée de
MM.
L.
Loucaides
,
président
,
J.-P.
Costa
,
P.
Kūris
,
M
me
F.
Tulkens
,
M.
K.
Jungwiert
,
M
me
H.S.
Greve
,
M.
M.
Ugrekhelidze
,
juges
,
et
de
M.
arly,
greffier adjoint de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 14 mai 1998 et enregistrée le 25
mai
1998,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu la décision partielle adoptée le 23 mars 1999,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Le requérant, André Desmots, est un ressortissant français, né en 1941 et résidant à Corps-Nuds (Ille-et-Vilaine).
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 26 avril 1988, le requérant saisit le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Rennes d’une demande de transfert de son office notarial de Corps-Nuds à Chartres-de-Bretagne ou à Rennes, un bureau annexe devant être maintenu à Corps-Nuds ou créé à Rennes.
La chambre départementale des notaires d’Ille-et-Vilaine émit un avis défavorable le 16 juin 1988.
A la suite du rapport adressé le 28 juin 1988 par le procureur général près la cour d’appel de Rennes au ministre de la Justice, la commission de localisation des offices de notaires prévue à l’article 2 du décret n°
71-942 du 26 novembre 1971 fut saisie afin de donner son avis sur la demande de transfert.
Le 21 septembre 1988, elle donna un avis défavorable aux motifs, d’une part, que l’office du requérant n’était pas en péril et que l’équilibre existant entre les études de la région ne devait pas être compromis et, d’autre part, que la modification éventuelle de l’implantation notariale de Rennes et ses environs devait être examinée dans son ensemble.
Le ministre fit sien cet avis et rejeta la demande du requérant par décision du 18 octobre 1988. Un recours gracieux formé par le requérant contre cette décision fit l’objet d’un refus implicite.
La décision du ministre indiquant que le requérant disposait d’un délai de deux mois à compter de sa notification «
pour exercer un éventuel recours devant le tribunal administratif de Rennes
», le requérant forma devant cette juridiction, le 1
er
juin 1989, un recours en annulation de cette décision ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Devant ce tribunal, le ministre produisit deux mémoires et versa des pièces complémentaires. Le requérant produisit trois mémoires.
Par jugement du 10 mars 1993, le tribunal administratif de Rennes rejeta le recours du requérant.
Celui-ci fit appel le 17 mai 1993 devant le Conseil d’Etat.
Le ministre produisit un mémoire le 13 mai 1994 et des pièces complémentaires les 24 janvier 1994 et 30 octobre 1997. Le requérant produisit un mémoire le 15 juin 1994 et des pièces complémentaires les 9
novembre et 13 décembre 1994, 7 juillet 1995, 12 janvier 1996 et 23
octobre 1997.
Dans un courrier du 29
septembre 1997, le président de la 6
e
sous-section du Conseil d’Etat informa le requérant de ce qu’un moyen d’ordre public était susceptible d’être soulevé d’office, à savoir l’incompétence du tribunal administratif pour connaître des décisions relatives à des demandes de transfert d’offices de notaires.
Le 17 décembre 1997, le Conseil d’Etat annula en effet le jugement, en raison de ce que les décisions de transfert d’offices de notaires, qui présentent un caractère réglementaire, relèvent de la compétence du Conseil d’Etat en premier et dernier ressort, et que le tribunal administratif de Rennes était donc incompétent pour en connaître.
Le Conseil d’Etat évoqua ensuite l’affaire et rejeta les prétentions du requérant, aux motifs que la décision du ministre avait été prise légalement, que la circonstance alléguée par le requérant que satisfaction aurait été donnée à une demande de transfert d’un office de notaire voisin du sien était «
sans influence sur la légalité de la décision attaquée
», et que le ministre, en faisant sienne la motivation retenue par la commission de localisation des offices de notaires, s’était «
livré à une appréciation qui n’[était] entachée, ni d’inexactitude matérielle, ni d’erreur manifeste
».
B.
Le droit interne pertinent
Décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 (modifié par le décret n° 86-728 du 29 avril 1986) relatif aux créations, transferts et suppressions d’offices de notaires
Article 2
« Il est institué auprès du garde des sceaux, ministre de la Justice, une commission chargée de donner son avis ou d’émettre des recommandations sur la localisation des offices de notaires en fonction des besoins du public, de la situation géographique et de l’évolution démographique et économique [...]
».
Article 2-3
«
La commission donne son avis sur toute opération tendant à la création, au transfert ou à la suppression d’un office de notaire, sur l’ouverture de bureaux annexes ou leur transformation en offices distincts [...]
».
Article 2-6
«
La création, le transfert ou la suppression d’un office, l’ouverture d’un bureau annexe, sa suppression, sa transformation en office distinct et la désignation du ressort du tribunal d’instance dans lequel l’office créé sera implanté font l’objet d’un arrêté du garde des sceaux, ministre de la Justice [...]
».
Article 10
«
[...] Le garde des sceaux, ministre de la Justice peut, à la demande du titulaire de l’office, autoriser par arrêté l’ouverture d’un ou plusieurs bureaux annexes, soit à l’intérieur du département, soit à l’extérieur du département, dans un canton ou une commune limitrophe du canton où est établi l’office [...]
».
Depuis le 1
er
janvier 1998, la compétence ci-dessus dévolue au ministre de la justice a été attribuée, en vertu du décret du 24 décembre 1997, au «
procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle est établi l’office
».
GRIEF
Invoquant en substance l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la durée de la procédure relative à sa demande de transfert.
Le requérant se plaint de ce que sa cause n’a pas été entendue dans un délai raisonnable, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
».
1.
Sur l’exception soulevée par le Gouvernement
Le Gouvernement soutient à titre principal que la requête est incompatible
ratione materiae
, le requérant ne bénéficiant pas d’un «
droit
» au transfert de son office notarial dans une autre localité. Il expose qu’aucun droit de cette nature ne figure dans la Convention ni dans aucune disposition du décret du 26 novembre 1971. Il n’existe aucune obligation à la charge de l’Etat français d’accepter une demande de transfert. Le Gouvernement estime que le ministre dispose d’un pouvoir discrétionnaire en la matière. Il ajoute que, à supposer même que la Cour analyse la revendication du requérant comme une contestation sur un «
droit
», ce droit ne saurait avoir un caractère «
civil
», dans la mesure où il est dépourvu de tout caractère patrimonial.
Le requérant réplique en insistant sur le caractère patrimonial de l’office notarial et sur la vénalité des charges et en déduit que la contestation en cause portait sur un droit de caractère civil. Il conclut à l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour rappelle que pour que l’article 6 § 1 sous sa rubrique civile trouve à s’appliquer, il faut qu’il y ait une «
contestation
» sur un «
droit
» que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne (voir,
mutatis mutandis
, arrêt Masson et Van Zon c. Pays-Bas du 28
septembre 1995, série A n° 327, p.
17, § 44).
La Cour constate que le requérant a saisi les juridictions administratives d’une demande d’annulation du refus du ministre d’accueillir favorablement la demande de transfert de son étude notariale. Il s’agit donc de déterminer si un «
droit
» au transfert pouvait, de manière défendable, passer pour reconnu en droit interne.
A cet égard, pour décider si un «
droit
», de caractère civil ou autre, peut valablement passer pour reconnu par le droit français, la Cour doit tenir compte du libellé des dispositions légales pertinentes et de la manière dont les juridictions internes les ont interprétées (voir arrêt Masson et Van Zon précité, § 49).
La Cour relève que l’article 2-6 du décret du 26 novembre 1971 attribue compétence pour le transfert d’un office notarial ou l’ouverture d’un bureau annexe au ministre de la Justice. Selon l’article 2 du même décret, la commission chargée de donner un avis sur la localisation des offices de notaires doit tenir compte de plusieurs paramètres
: les besoins du public, la situation géographique et l’évolution démographique et économique. En l’occurrence, la commission a tenu compte de la situation financière de l’étude du requérant, de l’équilibre entre les offices du secteur concerné et a procédé à un examen d’ensemble.
Quant au ministre, il a en l’espèce suivi l’avis de la commission
‑
ce qu’il n’est pas tenu de faire
‑
par l’arrêté critiqué et attaqué par le requérant par la voie du recours pour excès de pouvoir.
Le Conseil d’Etat statuant au contentieux, saisi d’un tel recours, peut soit le rejeter soit annuler la décision attaquée pour vice de forme, pour erreur de droit, inexactitude matérielle des faits, erreur manifeste d’appréciation ou détournement de pouvoir. En l’espèce, il a rejeté le recours en écartant les deux moyens du requérant, tirés de l’inexactitude matérielle des faits et de l’erreur manifeste d’appréciation.
Ainsi, un notaire qui demande le transfert de son office et/ou l’ouverture d’un bureau annexe
‑
si bien sûr il n’est pas assuré que cette demande sera accueillie
‑
peut demander au Conseil d’Etat de porter une appréciation judiciaire sur les points de droit et de fait qu’il soulève à l’encontre du refus ministériel opposé à sa demande.
Il a donc, en droit français, un droit reconnu, au moins de façon défendable, à obtenir le transfert et/ou la création sollicités (voir les arrêts H. c. Belgique du 30 novembre 1987, série A n°
127-B, p.
32, §
43, Allan Jacobsson c. Suède du 25 octobre 1989, série A n ° 163, pp.
19-20, §§ 67 à 71, Skärby c. Suède du 28 juin 1990, série
A n°
180-B, pp. 36-37, §§ 27 et 28). Le fait que le ministre dispose d’un pouvoir discrétionnaire lors de l’examen de la demande ne retire pas le caractère «
défendable
» de ce «
droit
» (ibidem).
Quant, enfin, au caractère du droit objet de la contestation, la Cour, contrairement au Gouvernement, considère qu’il est «
civil
» au sens de l’article 6
§
1 de la Convention, eu égard aux effets patrimoniaux indéniables de la mesure sollicitée (voir,
mutatis mutandis
, l’arrêt H.
c.
Belgique précité, § 47, ou encore Diennet c. France du 26
septembre
1995, série A n°
325-A, p.
13, §
27).
La Cour en déduit que le requérant pouvait se prévaloir, au moins de façon défendable, d’un droit reconnu en droit interne, et de caractère civil. L’article 6 § 1 de la Convention est donc applicable à la procédure en cause. Il s’ensuit que l’argument du Gouvernement selon lequel ce grief serait incompatible
ratione materiae
avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35
§
3 doit être rejeté.
(...)
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare
la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
T.L.
Early
L.
Loucaides
Greffier adjoint
Président