STRETCH v. THE UNITED KINGDOM

CUARTA DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILitatea cererii nr. 44277/98 de către Michael STRETCH împotriva Regatului Unit Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a stat la 6 noiembrie 2001 în calitate de Cameră compusă de Pastor Ridruejo Președintele Sir Nicolas Bratza Makarczyk dna Strážnická Fischbach Casadevall Maruste judecători și dl M. O’Boyle grefier adjunct, având în vedere cererea de mai sus introdusă la Comisia Europeană a Drepturilor Omului la 21 octombrie 1998 și înregistrată la 10 noiembrie 1998, având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, prin care competența de a examina cererea a fost transferată Curții, Având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de solicitant, după ce a deliberat, hotărăște după cum urmează: FACTE Reclamantul, Michael Stretch, este un național al Regatului Unit, născut în 1934 și locuiește în Wareham. El este reprezentat în fața Curții de către H.S. Deans of Berrymans Lace Mawer, o firmă de avocati care practică în Southampton. Guvernul contestat este reprezentat de agentul lor, dl H. Llewellyn al Oficiului Externo și Commonwealth. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au prezentat părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Prin o închiriere datată 27 noiembrie 1969, reclamantul a fost acordată o închiriere de terenuri industriale de la Consiliul Dorchester Borough („Dorchester”) pentru douăzeci și doi de ani începând cu 29 septembrie 1969. Închirierea i-a cerut să elaboreze până la șase clădiri pe cheltuiala sa pentru ușura industrială ușoară și a inclus o opțiune de reînnoire pentru încă douăzeci și un an în termenii următori (la subclausa 5(1)): „Dacă Lessee dorește să ia o închiriere a respectivelor locații dispărute pentru un termen suplimentar de 21 de ani de la expirarea termenilor acordate și nu mai mult de 12 luni sau mai puțin de șase luni înainte de expirarea termenilor menținuți, dă la Corporație anunțul în scris al dorinței sale și dacă acesta a plătit chiriele rezervate și trebuie să fi efectuat și respectat în mod rezonabil legăturile, dispozițiile și stipulațiile menționate în prezentul articol (...), atunci Corporația va lăsa sediul dispăruțit la Lessee pentru acest termen de 21 de ani (...)”. Reclamantul a declarat că a solicitat un termen de 43 de ani în cursul negocierilor, dar că această cerere a fost refuzată de Dorchester. Reclamantul a fost reprezentat de avocati atunci când a negociat și a intrat în închiriere. În conformitate cu subclausa 5(1) din închiriere, reclamantul a anunțat să exercite opțiunea la 4 octombrie 1990. Până în acest moment, Consiliul Județului West Dorset („Dorset de Vest”) a devenit succesorul statutar al Dorchesterului. West Dorset a contestat dreptul reclamantului de a reînnoi din trei motive, una dintre acestea a fost faptul că acordarea opțiunii a fost dincolo de competențele juridice ale Dorchester și a fost invalidă. La 26 septembrie 1991, reclamantul a solicitat la Divizia Chancerie a Curții Înalte pentru o declarație că are dreptul la acordarea termenului suplimentar și pentru o ordine de performanță specifică care să-și aplice dreptul, cererea sa a fost respinsă la 25 aprilie 1996. La 10 noiembrie 1997, Curtea de Apel a susținut decizia judecătorului, având în vedere faptul că acordarea opțiunii a fost dincolo de competențele Dorchester. În cursul procedurii dinainte de Curtea de Apel, reclamantul a încercat să se bazeze pe două dispoziții statutare distincte, fiecare dintre care a declarat că Dorchester a acordat competența de a acorda opțiunea. Primul a fost art. 172 alineatul (3) din Legea privind guvernarea locală 1933 („Legea 1933”). „În cazul în care consiliul unei bărbați dorește să elimine terenurile corporative, altfel decât cum a fost menționat anterior, acestea pot, cu consimțământul ministrului, să dispună de terenuri fie prin vânzare, schimb, ipotecă, acuzație, deces, închiriere sau altfel, în astfel de mod și în astfel de condiții și sub rezerva unor astfel de condiții ... pe care Ministrul le poate aproba.” Termenul „termen corporativ” este definit la art. 305 din Legea din 1933 ca: „... [L]și aparținând sau deținut în încredere pentru sau să fie achiziționată de sau deținută în încredere pentru o societate municipală, altfel decât pentru un scop legal expres” În urma unei examinări a istoriei în care Dorchester a achiziționează terenurile în cauză, Curtea de Apel a concluzionat că aceaceasta a fost deținută de Dorchester în vederea unei „exprimare a scopurilor legale” în momentul închirierii și, prin urmare, nu a fost „termenuri corporative”, ceea ce a determinat că secțiunea 172 alineatul (3) nu s-a aplicat. A doua dispoziție legală pe care reclamantul a solicitat să se bazeze a fost art. 164 din Legea din 1933, care prevede: „O autoritate locală poate permite orice teren pe care îl posedă - (a) cu consimțământul ministrului, pentru orice termen; (b) fără consimțământul ministrului, pentru un termen de maximum șapte ani.” Întrebarea crucială cu privire la această dispoziție a fost dacă puterea de a permite includerea unei competențe de a acorda o opțiune de reînnoire. Curtea de Apel a răspuns la acest lucru în cazul administratorilor Chippenham Golf Club c. North Wiltshire District Council (1991) 64 P & CR 527. Un judecător adjunct al Curții Supreme a ajuns la aceeași concluzie atunci când a fost direct în discuție în 1993. Curtea de Apel în cazul reclamantului a făcut referire la ambele decizii în constatarea că o acordare a unei opțiuni de reînnoire nu a fost la fel ca exercitarea unui atribuție de a permite. Prin urmare, secțiunile 164 nu se aplică pentru a acorda Dorchester competența de a acorda opțiunea. Domnul Justiție Peter Gibson, în rezumarea hotărârii sale în Curtea de Apel, a remarcat: „Aș respinge acest recurs, ceea ce fac cu puțină satisfacție. Mi se pare nedrept faptul că atunci când organismele publice își abușnesc propriile puteri de a intra în tranzacții comerciale cu membrii nesuspectatori ai publicului, aceste organisme ar trebui să fie permiți să profite de propriile erori pentru a scăpa de afacerile ilegale pe care le-au făcut. Pentru o autoritate locală de a afirma ilegalitatea propriei acțiuni este o poziție neatractivă pentru a adopta. Este cu atât mai impresionant atunci când, ca în acest caz, tranzacția în cauză este la fel de mundană ca o închiriere de clădiri; și autoritatea locală, prin luarea punctului împotriva membrului publicului cu care a contractat-o sau predecesorul său, jefuiește astfel acel membru al publicului din o parte a considerației de a intra în închiriere. ...” La 7 mai 1998, Camera de Lords a respins petiția reclamantului de concediu de recurs.Hotărârea internă relevantă Autoritățile locale sunt organismele statutare ale căror competențe sunt reglementate de legislația internă. Consecințele juridice ale aderării la angajamente contractuale dincolo de autoritatea statutară au fost explicate de Hobhouse LJ în cazul Credit Suisse c. Allerdale Borough Council [1997] QB 306, în cazul în care el a declarat (la 350 D-F): „În cazul în care o societate legală solicită să întâmple un contract care nu este împuternicită de statutul relevant de a intra în vigoare, societatea nu are capacitatea de a face presupusul contract. Această lipsă de capacitate înseamnă că documentul și acordul care conține nu au efect ca contract juridic. Aceaceasta este o nulitate juridică. Contractul presupus care nu este într-adevăr un contract nu conferă niciun drept juridic nici unei părți. Nici o parte nu poate da în judecată asupra acesteia.” COMPLAINTA Reclamantul se plânge în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 despre refuzul Consiliului de a acorda ulterior termen de douăzeci și un ani în temeiul leasingului. art. 1 din Dreptul Protocolului nr. 1 prevede (atunci cum este relevant): „1. Fiecare persoană fizică sau juridică are dreptul la bucuria pașnică a bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de posesele sale cu excepția interesului public și sub rezerva condițiilor prevăzute de lege și prin principiile generale ale dreptului internațional. (...)” Guvernul susține că opțiunea acordată reclamantului nu a fost o „poziție” în sensul art. 1. Acestea susțin că, întrucât Dorchester nu are capacitatea legală de a acorda opțiunea, aceaceasta a fost în sensul dreptului intern o nulitate. Prin urmare, reclamantul nu a avut niciun drept asupra termenului ulterior presupus să fie oferit de opțiunea. Deși acceptă că Curtea nu este obligată de caracterizarea juridică internă a ceea ce constituie o „poziție”, Guvernul susține că Curtea ar trebui să ia în considerare doar o parte dintr-o astfel de caracterizare, în cazul în care este, în mod evident, depășită cu noțiuni larg acceptate ale conceptului. Acestea susțin că o astfel de plecare este necorespunzătoare în acest caz, deoarece nu există nimic necorespunzător sau neobișnuit în aplicarea principiilor prin care un organism statutar trebuie să acționeze în domeniul competențelor sale legislative și, în cazul în care efectuează un act dincolo de aceste competențe, acționează ca o nulitate juridică. Guvernul subliniază faptul că reclamantul a fost reprezentat de avocati atunci când a intrat în închiriere acordând opțiunea și subliniază că ar fi putut insistat pe un termen de 43 de ani pentru închiriere atunci când a negociat termenul său, dar nu a reușit să facă acest lucru. Guvernul continuă să susțină că, chiar dacă opțiunea este caracterizată ca o „poziție”, nici refuzul West Dorset de a-l acorda, nici refuzul instanțelor interne de a-l impune a constitui o interferență cu bucuria pașnică a reclamantului de bunurile sale sau o privare a acestora în sensul articolului 1. Aceasta se datorează faptului că opțiunea nu a conferit niciodată drepturilor reclamantului, deoarece a fost o nulitate, susținând că este necesar și important să se impună limite asupra capacităților juridice ale autorităților locale în beneficiul publicului în ansamblul său. Prin urmare, acestea continuă să sublinieze că, chiar dacă a existat o interferență sau o privație, aceaceasta a fost compatibilă cu art. 1. Reclamantul susține că refuzul West Dorset de a acorda opțiunea, precum și refuzul instanțelor interne de a aplica opțiunea, i-au refuzat dreptul la bucurarea pașnică a bunurilor sale și l-au privat de aceste posesiuni, în contravenție cu art. 1. El susține că opțiunea, având în vedere că aceasta constituie o parte esențială a considerației pentru intrarea sa în închiriere, și că ar constitui un element important al oricărui efect probabil asupra investițiilor sale în construirea clădirilor pe teren, a fost „poziția” sa în sensul articolului respectiv. Deși el acceptă că, în special pe măsură ce el a fost reprezentat de avocati la momentul respectiv, a fost deschis să verifice domeniul de aplicare al competențelor Dorchesterului înainte de a intra în închiriere, el susține că în 1969 a fost „mai puțin decât clar” pentru toți implicați că Dorchester nu a avut competența de a acorda opțiunea. Nici o jurisprudență internă relevantă privind domeniul de aplicare al competențelor relevante a existat până în 1991. Reclamantul afirmă că privarea bunurilor sale pe care le-a suferit este total disproporționată, deoarece pierderea cauzată lui ca urmare a neafectării sau impunerii opțiunii depășește orice beneficiu real sau perceput pentru interesul general în aplicarea principiului ultra vire și a incapacității corporative, cu privire la faptele prezentului caz. Curtea consideră că cererea susține probleme complexe de drept și de fapt în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, al căror hotărâre ar trebui să depinde de o examinare a fondului, concluzând, prin urmare, că cererea nu este vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu s-au stabilit alte motive pentru declararea inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declara în unanimitate cererea admisibilă, fără a se judeca în fondul cazului. Michael O’Boyle Antonio Pastor Ridruejo Președintele grefierului

FOURTH SECTION

DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no. 44277/98

by Michael STRETCH

against the United Kingdom

The European Court of Human Rights, sitting on 6 November 2001 as a Chamber composed of

Mr

A.

Pastor Ridruejo

,

President

,

Sir

Nicolas

Bratza

,

Mr

J.

Makarczyk

,

Mrs

V.

Strážnická

,

Mr

M.

Fischbach

,

Mr

J.

Casadevall

,

Mr

R.

Maruste

,

judges

,

and Mr M.

O’Boyle

,

Deputy Registrar,

Having regard to the above application introduced with the European Commission of Human Rights on 21 October 1998 and registered on 10

November 1998,

Having regard to Article 5 § 2 of Protocol No. 11 to the Convention, by which the competence to examine the application was transferred to the Court,

Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

The applicant,

Michael Stretch, is a United Kingdom national, born in 1934 and living in Wareham. He is represented before the Court by

Mr

H.S. Deans of Berrymans Lace Mawer, a firm of solicitors practising in Southampton. The respondent Government are represented by their Agent, Mr. H. Llewellyn of the Foreign and Commonwealth Office.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

By a lease dated 27 November 1969 the applicant was granted a building lease of industrial land from Dorchester Borough Council (“Dorchester”) for twenty-two years from 29 September 1969. The lease required him to erect up to six buildings at his own expense for light industrial use and included an option to renew for a further twenty-one years in the following terms (at sub-clause 5(1)):

“If the Lessee shall be desirous of taking a lease of the said demised premises for a further term of 21 years from the expiration of the terms hereby granted and shall, not more than 12 months nor less than six months before the expiration of the said terms, give the Corporation notice in writing of his desire and if he shall have paid the rents hereby reserved and shall have reasonably performed and observed the covenants, provisions and stipulations herein contained (...), then the Corporation will let the demised premises to the Lessee for the said further term of 21 years (...)”.

The applicant states that he had requested a 43 year term in the course of negotiations but that this request was refused by Dorchester. The applicant was represented by solicitors when negotiating and entering into the lease.

In accordance with sub-clause 5(1) of the lease the applicant gave notice to exercise the option on 4 October 1990. By this time West Dorset County Council (“West Dorset”) had become the statutory successor to Dorchester. West Dorset disputed the applicant’s right to renew on three grounds, one of which was that the grant of the option had been beyond the legal powers of Dorchester and was invalid.

On 26 September 1991 the applicant applied to the Chancery Division of the High Court for a declaration that he was entitled to the grant of the further term and for an order of specific performance to enforce his right. His application was dismissed on 25 April 1996. On 10 November 1997 the Court of Appeal upheld the judge’s decision, on the ground that the grant of the option had been beyond Dorchester’s powers.

In the course of the proceedings before the Court of Appeal, the applicant sought to rely upon two separate statutory provisions, each of which he said gave Dorchester power to grant the option. The first was section 172(3) of the Local Government Act 1933 (“the 1933 Act”). This provides (as relevant):

“Where the council of a borough desire to dispose of corporate land otherwise than as aforesaid, they may, with the consent of the Minister, dispose of the land either by way of sale, exchange, mortgage, charge, demise, lease or otherwise, in such manner and on such terms and subject to such conditions ... as the Minister may approve.”

The term “corporate land” is defined in section 305 of the 1933 Act as:

“... [L]and belonging to, or held in trust for, or to be acquired by or held in trust for, a municipal corporation otherwise than for an express statutory purpose”

Following an examination of the history surrounding Dorchester’s appropriation of the land in question, the Court of Appeal concluded that it had been held by Dorchester for an “express statutory purpose” at the time of the lease and was thus not “corporate land”, with the result that section

172(3) did not apply.

The second statutory provision upon which the applicant sought to rely was section 164 of the 1933 Act, which provides:

“A local authority may let any land which they may possess -

(a) with the consent of the Minister, for any term;

(b) without the consent of the Minister, for a term not exceeding seven years.”

The crucial question on this provision was whether the power to let included a power to grant an option to renew. The Court of Appeal had answered this in the negative, albeit

obiter dicta

, in the case of

Trustees of the Chippenham Golf Club v. North Wiltshire District Council

(1991) 64 P & CR 527. A deputy High Court judge reached the same conclusion when it was directly in issue before him in 1993. The Court of Appeal in the applicant’s case referred to both of these decisions in finding that a grant of an option to renew was not the same as the exercise of a power to let. As a result, section 164 did not apply so as to give Dorchester the power to grant the option.

Lord Justice Peter Gibson, in summing up his judgment in the Court of Appeal, observed:

“... I would dismiss this appeal. I do so with little satisfaction. It seems to me unjust that when public bodies misconstrue their own powers to enter into commercial transactions with unsuspecting members of the public, those bodies should be allowed to take advantage of their own errors to escape from the unlawful bargains which they have made. For a local authority to assert the illegality of its own action is an unattractive stance for it to adopt. It is the more striking when, as in this case, the transaction in question is as mundane as a building lease; and the local authority, by taking the point against the member of the public with whom it or its predecessor contracted, thereby robs that member of the public of part of the consideration for entering into the lease. ...”

On 7 May 1998 the House of Lords dismissed the applicant’s petition for leave to appeal.

B.

Relevant domestic law

Local authorities are statutory bodies whose powers are governed by domestic legislation. The legal consequences of entry into contractual commitments beyond statutory authority were explained by Hobhouse LJ in the case of

Credit Suisse v. Allerdale Borough Council

[1997] QB 306, where he stated (at 350 D-F):

“Where a statutory corporation purports to enter into a contract which it is not empowered by the relevant statute to enter into, the corporation lacks the capacity to make the supposed contract. This lack of capacity means that the document and the agreement it contains do not have effect as a legal contract. It exists in fact but not in law. It is a legal nullity. The purported contract which is in truth not a contract does not confer any legal rights on either party. Neither party can sue on it.”

COMPLAINT

The applicant complains under Article

1 of Protocol No. 1 about the Council’s refusal to grant the further term of twenty-one years under the lease.

THE LAW

Article 1 of Protocol No. 1 states (as relevant):

“1.

Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law. (...)”

The Government submit that the option granted to the applicant was not a “possession” for the purposes of Article 1. They state that, as Dorchester did not have legal capacity to grant the option, it was for the purposes of domestic law a nullity. The applicant thus never had any right to the further term purported to be offered by the option. Although they accept that the Court is not bound by domestic legal characterisation of what constitutes a “possession”, the Government argue that the Court should only consider departing from such a characterisation where it is manifestly out of step with broadly accepted notions of the concept. They contend that such a departure is inappropriate in the present case since there is nothing unreasonable or unusual in applying principles whereby a statutory body must act within the scope of its legislative powers and, in the event that it performs an act beyond such powers, that act is treated as a legal nullity. The Government highlight the fact that the applicant was represented by solicitors when he entered into the lease granting the option and point out that he could have insisted upon a 43-year term for the lease when negotiating its term, but failed to do so.

The Government go on to submit that, even if the option is characterised as a “possession”, neither West Dorset’s refusal to grant it nor the domestic courts’ refusal to enforce it constituted an interference with the applicant’s peaceful enjoyment of his possessions or a deprivation of them for the purposes of Article 1. This is because the option never conferred rights on the applicant because it was a nullity. They argue that it is necessary and important to impose limits on the legal capacity of local authorities for the benefit of the public as a whole. As a result, they go on to point out that, even if there was an interference or deprivation, it was compatible with Article 1.

The applicant contends that West Dorset’s refusal to grant the option, and the domestic courts’ refusal to enforce the option, have denied him his right to peaceful enjoyment of his possessions, and have deprived him of those possessions, contrary to Article 1. He argues that the option, since it formed an essential part of the consideration for his entry into the lease, and since it would form an important element of any likely return on his investment in erecting buildings on the land, was his “possession” for the purposes of that Article. Although he accepts that, especially as he was represented by solicitors at the time, it was open to him to check the scope of Dorchester’s powers before entering into the lease, he submits that in 1969 it was “less than clear” to all involved that Dorchester had no power to grant the option. No relevant domestic case-law on the scope of the relevant powers existed until 1991.

The applicant states that the deprivation of his possessions which he has suffered is wholly disproportionate as the loss caused to him as a result of failure to grant or enforce the option outweighs any real or perceived benefit to the general interest in applying the

ultra vires

principle, and that of corporate incapacity, on the facts of this case.

The Court considers that the application raises complex issues of law and fact under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, the determination of which should depend on an examination of the merits. It concludes, therefore, that the application is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other grounds for declaring it inadmissible have been established.

For these reasons, the Court unanimously,

Declares

the application admissible, without prejudging the merits of the case.

Michael

O’Boyle

Antonio

Pastor Ridruejo

Registrar

President