Stretch împotriva Regatului Unit

10. Reclamantul s-a născut în 1934 și a trăit în Wareham.

11. Prin o închiriere datată 27 noiembrie 1969, reclamantul a primit o închiriere de terenuri industriale de către Consiliul Dorchester Borough (“Dorchester”) pentru douăzeci și doi ani începând cu 29 septembrie 1969. Închirierea l-a obligat să elaboreze până la șase clădiri la cheltuieli proprii pentru uz industrial ușor și a inclus o opțiune de reînnoire pentru încă douăzeci și un an în termenii următori (la subclausa 5 alineatul (1)): „Dacă Lessee dorește să ia o închiriere a respectivelor clădiri îndepărtate pentru un termen suplimentar de 21 de ani de la expirarea termenilor acordate și nu mai mult de 12 luni sau mai puțin de șase luni înainte de expirarea termenilor menționați, acordă Corporației în scris a dorinței sale și dacă a plătit închirierile rezervate și trebuie să fi efectuat și respectat în mod rezonabil legăturile, dispozițiile și prevederile prezente (...), atunci Corporația va lăsa locurile îndepărtate la Lessee pentru acest termen de 21 de ani (...)”.

12. Reclamantul a afirmat că a solicitat un termen de 43 de ani în cursul negocierilor, dar că această cerere a fost refuzată de Dorchester. Reclamantul a fost reprezentat de avocati atunci când a negociat și a intrat în închiriere. 13. În conformitate cu subclausa 5(1) din închiriere, reclamantul a anunțat să exercite opțiunea la 4 octombrie 1990. La această dată, a plătit o chirie la sol de 1.045 sterline (GBP) pe an. A plătit 20.020 GBP în chirie totală pe parcursul perioadei de 22 de ani și veniturile sale din sub-leazele celor șase unități au fost 58.599 GBP pentru anul care s-a încheiat în martie 1991. 14. În acest moment Consiliu West Dorset County County Council (“West Dorset”) a devenit succesorul statutar al Dorchesterului.

La 2 noiembrie 1990, West Dorset a recunoscut avizul reclamantului și a indicat că va fi instruitoarele de a negocia o nouă chirie pentru primii șapte ani ai termenului. Negocierile au început între părți cu privire la reînnoirea închirierii și un proiect de închiriere a fost elaborat pe baza unei închirieri la sol sporite, pe care statele solicitante au fost convenite la 14.000 GBP pe an. Reclamantul și-a semnat exemplarul proiectului și, între timp, a început discuțiile cu diferiții dintre chiriași cu privire la creșterea chiriei în cadrul subliilor lor. Cu toate acestea, în august 1991, West Dorset a notificat reclamantului că a considerat că opțiunea nu poate fi exercitată.

În cadrul procedurii ulterioare, a luat trei puncte: faptul că reclamantul a încălcat legăturile de reparare în închirierea din 1969; că opțiunea nu a fost capabilă să fie exercitată de reclamant deoarece, acordând cinci subleze pentru termene mai mari decât termenul închirierii din 1969, el și-a atribuit interesul în unitățile aflate sub leasing; și că opțiunea a fost ultra vires Dorchester. 15. La 26 septembrie 1991, reclamantul a solicitat la Divizia Chancerie a Curții Înalte pentru declarație că are dreptul la acordarea termenului suplimentar și pentru o ordine de performanță specifică pentru a-și exercita dreptul. Solicitarea sa a fost respinsă la 25 aprilie 1996. Judecătorul a respins cererea West Dorset privind încălcarea legământului, dar a fost găsită în favoarea West Dorset pentru cele două alte obiecțiuni ale acestora.

La 10 noiembrie 1997, Curtea de Apel a menținut hotărârea judecătorului, având în vedere că acordarea opțiunii a fost depășită de competențele Dorchester. 17. În cursul procedurii dinainte de Curtea de Apel, reclamantul a încercat să se bazeze pe două dispoziții statutare distincte, fiecare dintre care a declarat că Dorchester a acordat competența de a acorda opțiunea. Primul a fost art. 172 alineatul (3) din Legea privind guvernarea locală 1933 („Legea 1933”).

Acest lucru prevede (atunci cum este relevant): „În cazul în care consiliul unui consiliu rusc de a elimina terenuri corporative, altfel decât cum s-a afirmat anterior, acestea pot, cu consimțământul ministrului, să dispună de terenuri fie prin vânzare, schimb, ipotecă, acuzație, deces, închiriere sau altfel, în astfel de mod și în astfel de condiții și sub rezerva unor astfel de condiții ... cum ar putea aproba Ministrul.” 18. Termenul „termen corporativ” este definit la art. 305 din Legea 1933 ca: „... [L]și aparținând sau deținuți în încredere pentru sau care să fie dobândite de o societate municipală sau deținute în încredere pentru, altfel decât pentru un scop legal expres” 19. În urma unei examinări a istoriei în care Dorchester a achiziționează terenurile în cauză, Curtea de Apel a concluzionat că a fost deținută de Dorchester în vederea unei „exprimare a scopului statutar” la momentul închirierii și, prin urmare, nu a fost deținută de „terenuri corporative”, cu rezultatul că secțiunea 172 alineatul (3) nu s-a aplicat.

20. A doua dispoziție legală pe care reclamantul a solicitat să se bazeze a fost art. 164 din Legea din 1933, care prevede: „O autoritate locală poate permite orice teren pe care îl posedă – (a) cu consimțământul ministrului, pentru orice termen; (b) fără consimțământul ministrului, pentru un termen de maximum șapte ani.” 21. Întrebarea crucială cu privire la această dispoziție a fost dacă puterea de a permite să includă acordarea unei opțiuni de reînnoire. Curtea de Apel a răspuns la acest lucru în cazul administratorilor Chippenham Golf Club vs. North Wiltshire District Council (1991) 64 P & CR 527. Un judecător adjunct al Curții Înalte a ajuns la aceeași concluzie atunci când a fost direct în discuție în 1993. Curtea de Apel, în cazul reclamantului, s-a referit la ambele decizii în concluzia că o acordare a unei opțiuni de reînnoire nu a fost aceeași ca exercitarea unei competențe de a permite.

Prin urmare, art. 164 nu s-a aplicat pentru a da Dorchester competența de a acorda opțiunea. 22. Lordul Justiție Peter Gibson, în rezumarea hotărârii sale în Curtea de Apel, a remarcat: „... aș respinge acest recurs. Mi se pare nedrept faptul că atunci când organismele publice își avortează propriile puteri de a intra în tranzacții comerciale cu membrii publici nesuspectați, aceste organisme ar trebui să aibă voie să profite de propriile erori pentru a scăpa de afacerile ilegale pe care le-au făcut. Pentru ca o autoritate locală să afirme ilegalitatea propriei sale acțiuni este o poziție neatrăgătoare pe care o va adopta. Este cel mai impresionant atunci când, ca în acest caz, tranzacția în cauză este la fel de mundană ca o închiriere de clădiri; și autoritatea locală, prin a lua punctul împotriva membrului publicului cu care a contractat-o sau predecesorul său, jefuiește astfel acel membru al publicului din o parte a considerației de a intra în închiriere…

” 23. La 7 mai 1998, Camera de Lordi a respins petiția reclamantului de concediu de recurs. 24. Autoritățile locale sunt organismele statutare ale căror competențe sunt reglementate de legislația internă. Consecințele juridice ale intrării în angajamente contractuale dincolo de autoritatea legală au fost explicate de Hobhouse LJ în cazul Credit Suisse v. Allerdale Borough Council [1997] QB 306, în cazul în care a declarat (la 350 D-F): „În cazul în care o societate legală solicită să întâmple un contract care nu este împuternicită de statutul relevant să înceapă, societatea nu are capacitatea de a face presupusul contract. Această lipsă de capacitate înseamnă că documentul și acordul conține nu au efect ca contract juridic.

Ea există de fapt, dar nu în drept. Este o nulitate juridică. Contractul presupus care nu este într-adevăr un contract nu conferă niciun drept juridic fiecăruia dintre părți. Nici o parte nu poate da în judecată.” El a subliniat, de asemenea,: „Câte terți care se ocupă de o autoritate locală ar trebui să fie conștienți de acest fapt [de capacitate și competențe limitate] și de riscul legal potențial”. El a citat vechia autoritate a societății de construcții permanente Chapleo v. Brunswick ((1881) 6 QBD 696, p. 712-713): „... persoanele care se ocupă de corporații sau societățile care își datorează constituția sau care au puterea lor definită sau limitată prin Legea Parlamentului, sau care sunt reglementate de acte de decontare sau de reglementare, care decurg din Actele Parlamentului mai mult sau mai puțin, sunt obligate să cunoască sau să-și stabilească natura constituției, precum și amploarea competențelor corporației sau societății cu care se ocupe.

Cetățenii și toți ceilalți care au legături cu o societate de clădire sunt obligați să știe că o astfel de societate nu are putere de împrumut, cu excepția celor care îi sunt conferite de regulile sale, și dacă se confruntă cu o astfel de societate, ei neglijează sau nu se asigură dacă are puterea de împrumut sau dacă orice putere limitată poate fi depășită, ei trebuie să ia consecințele lipsei de îngrijire.” 25. În cazul în care contractele sunt respinse nulități legale sau principiile de restituire ab initio pot fi aplicate pentru a cere restabilirea fondurilor plătite în temeiul contractului (de exemplu, Westdetusche Landesbanke Girozentrale c. Islington LBC [1994] 4 AER 890). Aplicarea principiilor de îmbogățire nejustificată poate, prin urmare, să ofere reparație în circumstanțe în care un contract sau o parte a unui contract este nul.

26. Regimul statutar în vigoare s-a schimbat începând cu 1969 atunci când a fost acordată în acest caz. Secțiunea 123 din Legea Guvernului Local din 1972, după caz, nu interzice acum acordarea unei opțiuni cum ar fi acordată în acest caz și nici Legea privind locuința în 1985. În conformitate cu Legea din 1997 privind guvernul local (Contracts), a fost relaxată strictitatea principiilor incapacității aplicabile unei autorități locale care se presupune să contracteze dincolo de competențele sale statutare. Secțiunea 2 prevede ca un astfel de contract să aibă efect ca și cum autoritatea locală a avut competența de a intra în ea și a exercitat în mod corespunzător această putere, atâta timp cât contractul a fost certificat în modul prevăzut în Act.

10. The applicant was born in 1934 and lived in Wareham.

11. By a lease dated 27 November 1969 the applicant was granted a building lease of industrial land by Dorchester Borough Council (“Dorchester”) for twenty-two years from 29 September 1969. The lease required him to erect up to six buildings at his own expense for light industrial use and included an option to renew for a further twenty-one years in the following terms (at sub-clause 5(1)): “If the Lessee shall be desirous of taking a lease of the said demised premises for a further term of 21 years from the expiration of the terms hereby granted and shall, not more than 12 months nor less than six months before the expiration of the said terms, give the Corporation notice in writing of his desire and if he shall have paid the rents hereby reserved and shall have reasonably performed and observed the covenants, provisions and stipulations herein contained (...), then the Corporation will let the demised premises to the Lessee for the said further term of 21 years (...)”.

12. The applicant states that he had requested a 43 year term in the course of negotiations but that this request was refused by Dorchester. The applicant was represented by solicitors when negotiating and entering into the lease. 13. In accordance with sub-clause 5(1) of the lease the applicant gave notice to exercise the option on 4 October 1990. At this date, he was paying a ground rent of 1,045 pounds sterling (GBP) per annum. He had paid GBP 20,020 in total rent over the 22 year period and his income from his sub-leases of the six units was GBP 58,599 for the year ending March 1991. 14. By this time West Dorset County Council (“West Dorset”) had become the statutory successor to Dorchester.

On 2 November 1990, West Dorset acknowledged the applicant’s notice and indicated that it would be instructing surveyors to negotiate a new rent for the first seven years of the term. Negotiations commenced between the parties as to renewal of the lease and a draft lease was drawn up on the basis of an increased ground rent, which the applicant states was agreed at GBP 14,000 per annum. The applicant signed his copy of the draft and meanwhile commenced discussions with various of his tenants concerning increases of rent under their subleases. In August 1991 however, West Dorset notified the applicant that it considered that the option could not be exercised.

In the subsequent proceedings, it took three points: that the applicant was in breach of the repairing covenants in the 1969 lease; that the option was not capable of being exercised by the applicant because by granting five subleases for terms greater than the term of the 1969 lease he had assigned his interest in the units under sublease; and that the option was ultra vires Dorchester. 15. On 26 September 1991 the applicant applied to the Chancery Division of the High Court for a declaration that he was entitled to the grant of the further term and for an order of specific performance to enforce his right. His application was dismissed on 25 April 1996. The judge rejected West Dorset’s claim as to breach of covenant but found in favour of West Dorset on their two other objections.

He noted that the ultra vires point had not been raised until relatively late in the proceedings, namely, in an affidavit lodged by West Dorset dated 5 October 1995. 16. On 10 November 1997 the Court of Appeal upheld the judge’s decision, on the ground that the grant of the option had been beyond Dorchester’s powers. 17. In the course of the proceedings before the Court of Appeal, the applicant sought to rely upon two separate statutory provisions, each of which he said gave Dorchester power to grant the option. The first was section 172(3) of the Local Government Act 1933 (“the 1933 Act”).

This provides (as relevant): “Where the council of a borough desire to dispose of corporate land otherwise than as aforesaid, they may, with the consent of the Minister, dispose of the land either by way of sale, exchange, mortgage, charge, demise, lease or otherwise, in such manner and on such terms and subject to such conditions ... as the Minister may approve.” 18. The term “corporate land” is defined in section 305 of the 1933 Act as: “... [L]and belonging to, or held in trust for, or to be acquired by or held in trust for, a municipal corporation otherwise than for an express statutory purpose” 19. Following an examination of the history surrounding Dorchester’s appropriation of the land in question, the Court of Appeal concluded that it had been held by Dorchester for an “express statutory purpose” at the time of the lease and was thus not “corporate land”, with the result that section 172(3) did not apply.

20. The second statutory provision upon which the applicant sought to rely was section 164 of the 1933 Act, which provides: “A local authority may let any land which they may possess – (a) with the consent of the Minister, for any term; (b) without the consent of the Minister, for a term not exceeding seven years.” 21. The crucial question on this provision was whether the power to let included the grant of an option to renew. The Court of Appeal had answered this in the negative, albeit obiter dicta, in the case of Trustees of the Chippenham Golf Club v. North Wiltshire District Council (1991) 64 P & CR 527. A deputy High Court judge reached the same conclusion when it was directly in issue before him in 1993. The Court of Appeal in the applicant’s case referred to both of these decisions in finding that a grant of an option to renew was not the same as the exercise of a power to let.

As a result, section 164 did not apply so as to give Dorchester the power to grant the option. 22. Lord Justice Peter Gibson, in summing up his judgment in the Court of Appeal, observed: “... I would dismiss this appeal. I do so with little satisfaction. It seems to me unjust that when public bodies misconstrue their own powers to enter into commercial transactions with unsuspecting members of the public, those bodies should be allowed to take advantage of their own errors to escape from the unlawful bargains which they have made. For a local authority to assert the illegality of its own action is an unattractive stance for it to adopt. It is the more striking when, as in this case, the transaction in question is as mundane as a building lease; and the local authority, by taking the point against the member of the public with whom it or its predecessor contracted, thereby robs that member of the public of part of the consideration for entering into the lease…

” 23. On 7 May 1998 the House of Lords dismissed the applicant’s petition for leave to appeal. 24. Local authorities are statutory bodies whose powers are governed by domestic legislation. The legal consequences of entry into contractual commitments beyond statutory authority were explained by Hobhouse LJ in the case of Credit Suisse v. Allerdale Borough Council [1997] QB 306, where he stated (at 350 D-F): “Where a statutory corporation purports to enter into a contract which it is not empowered by the relevant statute to enter into, the corporation lacks the capacity to make the supposed contract. This lack of capacity means that the document and the agreement it contains do not have effect as a legal contract.

It exists in fact but not in law. It is a legal nullity. The purported contract which is in truth not a contract does not confer any legal rights on either party. Neither party can sue on it.” He also emphasised: “Any third party dealing with a local authority should be aware of that fact [of limited capacity and competence] and of the potential legal risk.” He cited the old authority of Chapleo v. Brunswick Permanent Building Society ((1881) 6 QBD 696 at p. 712-713): “... persons who deal with corporations or societies that owe their constitution to or have their powered defined or limited by Act of Parliament, or are regulated by deeds of settlement or rules, deriving their effect more or less from Acts of Parliament, are bound to know or to ascertain for themselves the nature of the constitution, and the extent of the powers of the corporation or society with which they deal.

The plaintiffs and everyone else who have dealings with a building society are bound to know that such a society has no power of borrowing, except such as is conferred upon it by its rules, and if dealing with such a society they neglect or fail to ascertain whether it has the power of borrowing or whether any limited power it may have has been exceeded, they must take the consequences of their carelessness.” 25. Where contracts are rendered legal nullities or void ab initio restitutionary principles may apply to require the restoration of the moneys paid under the contract (for example, Westdetusche Landesbanke Girozentrale v. Islington LBC [1994] 4 AER 890). The application of the principles of unjust enrichment may thus provide redress in circumstances where a contract or part of a contract is void.

26. The statutory regime in force has changed since 1969 when the lease was granted in this case. Section 123 of the Local Government Act 1972, where applicable, does not now prohibit the grant of an option such as was granted in this case nor does the Housing Act 1985. Pursuant to the Local Government (Contracts) Act 1997, the strictness of the principles of incapacity applying to a local authority which purports to contract beyond its statutory powers has been relaxed. Section 2 provides for such a contract to have effect as if the local authority had had power to enter into it and had properly exercised that power, so long as the contract has been certified in the manner set out in the Act.