CASE OF GREEN ALLIANCE v. BULGARIA

CASE OF GREEN ALLIANCE v. BULGARIA (CtEDO, 2026)

SECȚIUNEA III CAUZĂ A ALIANȚIEI GREANE v. BULGARIA (Depunere nr. 6580/22) art. 8 • Acasă • Correspondență • Deficiențe în cadrul juridic care permit infiltrarea „agentilor de acoperire” în organizații private și „profesii libere” • Aplicarea prin analogie a principiilor jurisprudenței elaborate în legătură cu supravegherea secretă • Lucrarea unui „agent de acoperire” ar putea interfera cu drepturile asociației solicitante • Existarea unor reglementări relevante care constituie o interferență cu drepturile asociației solicitante • Examinarea cadrului juridic în abstract • Lipsa garanțiilor minime împotriva arbitratoriei și abuzului • Cerința de calitate a dreptului nu îndeplinită Pregătită de Registru. Nu leagă Curtea . STRASBOURG 17 februarie 2026 Prezenta hotărâre va deveni definitivă în circumstanțele prevăzute la art. 44 § 2 din Convenție. Acesta poate fi supus revizuirii editoriale. TABELUL CONŢINUTUL INTRODUCŢIEI FACTELOR I. ASSOCIAREA II APLICANTĂ. REGULAMENTE PRIVIND „AGENȚELE PRIVIND COPERTA” A. După cum a fost eliberat inițial în 2008 B. Amendamentele din 2018 1. Propunerea de către agenție a acestor amendamente 2. Consultarea publică cu privire la această propunere (a) Observații Comitetului bulgar Helsinki (b) Observații Consiliului Barului Suprem (c) Răspunsul Agenției (d) Adoptarea amendamentelor 3. Textul amendamentelor III. EXAMENUL JUDICIAL AL REGULAMENTULUI MODIFICAT A. În primă instanţă 1. Cursul procedurii 2. Hotărârea Curții Supreme de Administrație B. Prin recurs 1. Cursul procedurii 2. Hotărârea Curții Supreme de Administrație privind cadrul juridic I. 2007 ACT A. Agenția, sarcinile și puterile sale B. „Agenți de acoperire” utilizați de agenția C. Informatorii recrutaţi de Agenţia D. Prelucrarea datelor de către Agenția E. Supravegherea generală a lucrărilor agenției 1. Prin Parlamentul 2. De către Guvernul 3. Prin președinte al Republicii F. Accesul la datele cu caracter personal prelucrate de Agenția 1. Dispoziţii legale relevante şi reglementări 2. Hotărârea instanțelor bulgare în temeiul dispozițiilor respective (a) cauzei (b) 2014-18 cauze (c) Primul caz 2021-22 (d) Al doilea caz 2021-22 (e) 2024 cauzei G. Supravegherea prelucrării datelor cu caracter personal de către agenția II. Mărfurile speciale de supravieţuire ale actului 1997 III. GESTIONAREA ȘI FUNCIONAREA SISTEMULUI DE Asigurare a Securității Naționale 2015 IV. PROTECȚIEA DATELOR PERSONALE ACT 2002 A. Domeniul de aplicare 1. Rationne personae 2. Cererea de prelucrare în scopuri de securitate națională B. Dreptul de a accesa date cu caracter personal și restricții la acest drept 1. În ceea ce privește prelucrarea care intră în domeniul de aplicare al RGPD 2. În ceea ce privește prelucrarea de către autoritățile în scopuri de aplicare a legii C. Autoritatea de supraveghere D. Reparaţii 1. În ceea ce privește prelucrarea care intră în domeniul de aplicare al RGPD 2. În ceea ce privește prelucrarea de către autoritățile în scopuri de aplicare a legii V. CODUL PROCEDURII ADMINISTRATIVE DREPTUL I. ÎNCĂLCAREA ALEGATĂ A ARTICOLUL 8 AL CONVENŢIEI A. Admisibilitatea 1. Observațiile părților (a) Statutul victimelor (b) Epuizarea căilor interne de recurs 2. Evaluarea Curții (a) Statutul victimelor și epuizarea recourslor interne (b) Concluzie cu privire la admisibilitatea plângerii B. Merits 1. Statutul victimei și existența unei interferențe cu drepturile protejate în temeiul articolului 8 din Convenția (a) Observațiile părților (i) Asociația solicitantă (ii) Guvernul (b) Evaluarea Curții (i) Lucrarea unui „agent de acoperire” poate interfera cu drepturile asociației solicitanților în temeiul articolului 8 din Convenție? (ii) Asociația solicitantă poate pretinde că este o victimă a interferenței cu aceste drepturi din cauza simplei existențe a reglementărilor privind „agentii de acoperire”? (α) Principii generale (β) Aplicarea acestor principii - Domeniu de aplicare a legii relevante - Disponibilitatea unui remediu eficace - Concluzie 2. Justificarea pentru interferența (a) Observațiile părților (i) Asociația solicitantă (ii) Guvernul (b) Evaluarea Curții (i) Principii generale (α) În ceea ce privește nivelul de garanții (β) În ceea ce privește modalitatea de examinare a acestor garanții (ii) Aplicarea acestor principii (α) Accesibilitatea legii (β) Motivele pe care „agentii de acoperire” pot fi utilizate și persoanele care pot fi plasate sub supraveghere de către agenți (δ) Durata desfășurarii „agentilor de acoperire” (δ) Procedura de implementare (δ) Procedură de punere în aplicare a acestor principii (α) Procedura de stocare, acces, examinare, utilizare, comunicare și distrugere a datelor obținute ca urmare a utilizării „agentilor de acoperire” (βτ) Supraveghere (α) Notificare (η) Remedii () Concluzie II. APLICAREA ARTICOLULUI 41 AL CONVENŢIUNII A. Daune 1. Susținerea asociației și observațiile Guvernului cu privire la aceasta 2. Evaluarea Curții B. Costuri și cheltuieli DISPOZIȚII OPERATIVE În cazul Alianței Verde v. Bulgaria, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secțiunea A treia), ședința în calitate de Cameră compusă din: Ioannis Ktistakis , Președintele , Peeter Roosma , Darian Pavli , Úna Ní Raiheartaigh , Mateja δurović , Vasilka Sancin , judecători , Mira Raycheva , judecător ad hoc , și Milan Blaško , grefierul secțiunii , având în vedere: cererea (nr. 6580/22) împotriva Republicii Bulgaria au depus Curtea în temeiul articolului 34 din Convenția pentru Protecția Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale („Convenția”) de către o asociere cu un sediu social în Bulgaria, Alianța Verde („asociația solicitantă” sau „asociația”), la 19 ianuarie 2022; decizia de a anunța cererea guvernului bulgar (“Guvernul”); observațiile părților; decizia președintelui Secției de a scuti Diana Kovatcheva, judecătorul ales în ceea ce privește Bulgaria, de la ședința în acest caz și decizia sa de a numi Mira Raycheva ca judecător ad hoc în acest caz; deliberat în particular la 27 ianuarie 2026, eliberează următoarea hotărâre, care a fost adoptată la data respectivă: INTRODUCȚIE 1 . În conformitate cu reglementările emise în 2008 și modificate în 2018, Agenția de Stat pentru Securitate Națională a Bulgariei („agenția”) poate, pe decizia șefului său, infiltrarea „agentilor de acoperire” (слуפители на δрикритие ) într-o entitate privată sau ca membri ai unei „ profesii libere”. Aceste „agente de acoperire” ascund doar faptul că lucrează pentru agenție, dar nu sunt autorizate să utilizeze tehnici sau echipamente de supraveghere secrete și sunt în Bulgaria considerate diferite de „agentele de acoperire”. Asociația solicitantă a solicitat o revizuire judiciară a acestor regulamente, susținând că, în absența unor garanții eficace în ceea ce privește utilizarea acestor agenți, acestea au permis interferențe abuzive și disproporționate cu drepturile protejate în temeiul articolului 8 din Convenție. Instanțele administrative și-au respins cererea. 2 . Principalele chestiuni în acest caz sunt: a) dacă asociația poate pretinde că este o victimă de interferență cu drepturile sale în temeiul articolului 8 din Convenție din cauza simplei existențe a regulamentelor care permit implementarea de „agenti pe acoperire” și (b) dacă este cazul, dacă această inferență este compatibilă cu articolul respectiv. FACTELE 3. Asociația solicitantă a fost fondată în 2006 și are sediul social în orașul Kostenets, regiunea Sofia. A fost reprezentat de dl T. Trifonov, un avocat care practică în Sofia. Guvernul a fost reprezentat de agentul lor, dna B. Simeova a Ministerului Justiţiei. ASSOCIAREA APLICANTĂ 5 . Obiectivele asociației, astfel cum sunt prezentate în articolele sale de asociere, se referă la aspecte legate de protecția mediului. REGULAMENTE PRIVIND „ AGENTULUI COPERTĂ” , astfel cum a fost eliberat inițial în 2008 . Hotărând în conformitate cu o delegație legală generală din punctul 43 din dispozițiile tranzitorii și de încheiere ale Agenției de Stat pentru Securitate Națională din 2007 („Legea 2007”), care reglementează activitatea agenției, în februarie 2008, guvernul a emis regulamente care reglementează aplicarea actului. Acestea au fost publicate în Gazettea de Stat bulgară mai târziu în luna aceea ( 17 от 19.02.2008 ש., стр. 7-17 ), și a intrat în vigoare după expirarea a trei zile de la data publicării lor (în conformitate cu art. 5 § 5 din Constituția bulgară și art. 41 alineatele (3) și (4) din Legea privind instrumentele normative din 1973). 7 . Partea 1 a capitolului 5 din regulamentele respective, care cuprinde reglementările 49-62, stabilește regimul pentru așa-numitele „agente de acoperire” ( слуפители на δрикритие ), care se distinge de „agentele sub acoperire” ( слуδители δод δрикритие ), care sunt reglementate în altă parte în legislația bulgară (a se vedea punctele 74 litera (h) și 75 de mai jos). [1] 8 . Prin Regulamentul 49, utilizarea „agentilor pe acoperire” și activitatea lor trebuie să respecte principiile legii și clandestinității. 9 . După cum a fost formulat inițial, art. 50 a permis agenției să infiltreze „agenti acoperiți” în autoritățile de stat, organizațiile și persoanele juridice. 10 . Regulamentul 51 prevede că (a) „agenti de acoperire” sunt ofițeri ai agenției care au un statut special și drepturile și sarcinile legate de poziția în care sunt infiltrați și că (b) numai funcționarii care au fost deja sub formație inițială și au obținut autorizarea de securitate permițându-le accesul la informații clasificate pot deveni „agenti de acoperire”. 11 . „Lucrarea pe acoperire” a acestor agenți este posibilă dacă există o „necesitate operațională dovedită” (regulamentul 52 alineatul (1)). O astfel de necesitate există în cazul în care sarcinile statutare ale agenției nu pot fi îndeplinite într-un alt mod (regulamentul 52 alineatul (2)). Şeful diviziunii sau unităţii respective ale agenţiei trebuie să dovedească existenţa unei astfel de nevoi operaţionale pentru şeful agenţiei (regulamentul 52 alineatul (3)). 12 . „Agentii de acoperire” pot desfășura lucrări de informații și de contrainteligență pentru protecția securității naționale (regulamentul 53 alineatul (1)). În fiecare caz individual, sarcinile lor precise trebuie să fie stabilite de şeful agenţiei (regulamentul 53 alineatul (2)). Ele nu pot aresta, căuta sau interogă persoanele, sau nu pot folosi arme de foc sau forță fizică (reglementarea 53 alineatul (3), citită împreună cu secțiunile relevante din Legea 2007). 13 . Acestea trebuie să lucreze într-un mod care nu riscă să-şi expună acoperirea (regulamentul 54). 14 . După cum a formulat inițial (înainte de 2018 modificările regulamentelor – a se vedea punctele 18-30 de mai jos), art. 55 alineatul (1) prevedea că ofițerii agenției ar fi numiti „agenti de acoperire” de către șeful entității vizate, la cererea şefului agenției. Un angajat existent al entității țintă ar putea fi, de asemenea, numit „agent de acoperire” prin intermediul angajamentului ca ofițer al agenției (regulamentul 55 alineatul (2)). 15 . Procedura de numire înainte de amendamentele din 2018 a fost după cum urmează. Şeful agenţiei trebuia să facă o cerere către entitatea vizată, să identifice poziţiile din entitatea vizată care ar putea fi adecvate pentru infiltrarea unui „agent de acoperire” şi să desemneze un ofiţer de contact din partea agenţiei (regulamentul 56 (1)). În cazul în care entitatea-țintă a fost de acord, a fost de a informa Agenția cu privire la competențele și calificările pe care „agentul de acoperire” trebuie să le aibă, și cu privire la procedura care urmează să fie urmată atunci când se numește cineva la poziția-țintă (regulamentul 56 alineatul (2)). Entitatea-țintă ar putea, de asemenea, sugera modificări la normele sau reglementările care reglementează activitatea sa, pentru a permite posibilitatea infiltrarea unui „agent de acoperire” (regulamentul 56 alineatul (3)). Șeful agenției și entitatea-țintă ar trebui apoi să coordoneze modul în care exact „agentul de acoperire” ar fi infiltrat (regulamentul 56 alineatul (4). Entitatea țintă a trebuit să trateze toate aceste chestiuni organizaționale ca informații clasificate (regulamentul 56(5)). 16 . Entitatea țintă a fost atunci obligată să asiste „agentul de acoperire” în îndeplinirea sarcinilor sale (regulamentul 56 alineatul (6)). Agenția a trebuit să informeze acest lucru dacă „lucrarea pe acoperire” ar trebui să fie oprită (regulamentul 57 alineatul (2)). Entitatea-țintă a trebuit să ia măsurile necesare pentru a nu permite dezvăluirea „lucrare pe acoperire”, chiar și după sfârșitul acestuia (regulamentul 58 alineatul (1)). 17 . Regulamentele 59-62 reglementează drepturile de ocupare a forței de muncă ale „agentilor de acoperire” în ceea ce privește remunerarea, concediul anual și pensionarea. Amendamentele din 2018 Propunerea agenției pentru aceste amendamente 18 . În aprilie 2018, Agenția a propus Guvernului reformularea reglementărilor 50, 51 și 55 și abrogarea reglementărilor 56-58 (a se vedea punctele 9-10 și 14-16 de mai sus). În opinia sa, aceste amendamente – ale căror efect ar fi extinderea listei de entități țintă potențiale și depășirea cerinței de obținere a acordului de infiltrare al entității țintă – au fost necesare deoarece practicile au arătat că modul în care reglementările au structurat infiltrarea „agentilor pe acoperire” a împiedicat utilizarea lor rapidă și eficientă într-un mediu de securitate dinamic, care necesită răspunsuri oportune și adecvate la invatarea securității naționale. Procedura existentă nu a îndeplinit nevoia agenției de a obține informațiile exacte necesare pentru acest scop. În special, cerința de a obține avizul entității vizate a constituit o problemă cu privire la entitățile ale căror conducători nu doreau să coopereze. În plus, categoriile de entități în care „agentii de acoperire” ar putea fi infiltrați au fost prea limitate și nu au reflectat realitățile economice moderne. Consultarea publică cu privire la această propunere 19 . În cursul consultării publice care au urmat, deschise în mai 2018 și încheiate în iunie 2018, au fost primite observații de la o asociere, Comitetul Helsinki bulgar și de la Consiliul Barei Supreme (organul de conducere al Barei Naționale a Bulgariei). (a) Observații Comitetului bulgar Helsinki 20 . Comitetul bulgar Helsinki s-a opus amendamentelor propuse în ansamblul său. Acesta a subliniat faptul că, după cum a afirmat practicile agenției în ceea ce privește expulziarea extratereștrilor, nu au fost citate în mod normal fapte specifice în susținerea afirmațiilor sale că cineva este un risc de securitate națională și că această frază a fost angajată în mod clar – orice ar putea fi făcut pentru a se adapta termenului. Prin urmare, s-ar putea presupune că aceeași abordare ar fi luată în vederea infiltrarea „agentilor pe acoperire”, care, în conformitate cu amendamentele propuse, ar putea fi întreprinsă în ceea ce privește orice organizație privată sau membri ai oricărei „profesii libere” – contabili, auditori, jurnaliști, avocați – care ar afecta clienții oricărui astfel de profesionist. Acest lucru a fost deosebit de periculos având în vedere poziția agenției, bine documentată, că este deasupra legilor țării și având în vedere secretul lucrărilor sale. Prin urmare, nu există garanții că dreptul la respectarea vieții private nu ar fi interzis ilegal. În special, nu s-a prevăzut nici o supraveghere judiciară în ceea ce privește utilizarea „agentilor pe acoperire”, nici a oricărui termen în ceea ce privește această utilizare. Un fel de mecanism de supraveghere similar cu cel prevăzut de lege în ceea ce privește „mecanisme speciale de supraveghere” (pentru definirea termenului respectiv în legislația bulgară, a se vedea Ekimdzhiev și alții v. Bulgaria , nr. 70078/12, § 11, 11 ianuarie 2022; a se vedea, de asemenea, paragrafele 73-74 de mai jos) a fost indispensabil. ( b) Comentariile Consiliului Suprem al Barului 21 . Consiliul Suprem al Barei a luat în considerare, în special, posibilitatea de a se infiltra în practică privată, în conformitate cu amendamentele propuse pentru „agenti de acoperire”. În opinia sa, aceasta ar contraveni principiile de bază ale Convenției, Constituției, Legea Barrului 2004 și Codul de Etică al Barrului, deoarece aceasta ar permite „agenti de acoperire” să poată fi avocați și – în loc de a oferi consiliere juridică și asistență – să prejudicieze persoanele care le-au consultat ca clienți. Chiar și doar suspiciunile clienților că avocații lor ar putea fi „agenti de acoperire” ar putea distruge încrederea publică în profesia juridică. În plus, infiltrarea ofițerilor Agenției ca avocați, sau în orice „profesie liberală”, a depășit mandatul său statutar. Agenția ar putea îndeplini funcțiile sale chiar și în absența unei astfel de posibilități. Acesta nu a explicat în mod specific de ce avea nevoie de ea. Nici nu a subliniat obiectivul legitim pe care această posibilitate îl va urmări – şi această posibilitate părea în orice caz disproporţionată faţă de un astfel de obiectiv. Prin urmare, este necesar să se pună limba în amendamentele care ar face clar că „agentii de acoperire” nu pot fi infiltrați în calitate de avocați în practică privată. (c) Răspunsul agenției 22 . În răspuns, și după ce s-au reunit în august 2018 cu reprezentanții Comitetului bulgar Helsinki și al Consiliului Barului Suprem pentru a auzi îndoielile cu privire la amendamentele propuse și a explica necesitatea acestora, la începutul lunii septembrie 2018, Agenția a scris Ministrul Afacerilor Interne. 23 . Agenția a declarat, în ceea ce privește preocupările exprimate de Comitetul bulgar de Helsinki (a se vedea punctul 20 de mai sus), că cele care provin dintr-o neînțelegere cu privire la sensul că autoritățile competente au atribuit termenului de „securitate națională” și, mai în general, despre modul în care aceste autorități funcționează. Era normal ca munca lor să fie secretă. Din partea sa, termenul de „securitate națională” a fost definit prin statut (a se vedea punctul 77 de mai jos), și nu se poate spune că aceaceasta este angajată într-un mod pătrat în procedurile de expulzare a extratereștrilor. În orice caz, nici o analogie adecvată nu ar putea fi trasă între această situație și infiltrarea „agentilor de acoperire”. Nu a existat nici un motiv să presupunem că o astfel de infiltrare ar fi întreprinsă ilegal; în temeiul legii din 2007, Agenția a trebuit să acționeze în mod legal și în domeniul sarcinilor sale statutare în toate condițiile, inclusiv atunci când se ocupă de activitatea clandestină. Nici nu a fost evident cum o astfel de infiltrare ar putea încălca drepturile cuiva, în special deoarece „agentii de acoperire” au rămas pe deplin responsabili pentru actele lor. 24 . De asemenea, este important să subliniem faptul că „agentii de acoperire” diferă de „agentii de acoperire”. Acesta a constituit un fel de „medie specială de supraveghere” reglementată de Actul 1997 privind mijloacele speciale de supraveghere („Legea 1997” – a se vedea punctele 73-75 de mai jos). Aceștia au operat sub o identitate falsă, au putut folosi dispozitive tehnice pentru a documenta dovezile de ofensivă și nu au avut nicio răspundere penală pentru actele efectuate în cursul sarcinilor lor. Agenția nu a fost printre autoritățile care ar putea desfășura „agenti acoperiți”. În schimb, „agentii de acoperire” nu constituie un „medium special de supraveghere”. Ei nu au putut folosi dispozitive tehnice pentru a înregistra dovezi și ar putea suporta răspunderea penală pentru actele lor. Adevărul este că ei ar putea colecta informaţii despre infracţiunile securităţii naţionale sau despre persoanele care intenţionează să se ocupe de astfel de acte. Dar acest lucru nu a fost ilegal sau ceva care ar putea afecta drepturile Convenției. De fapt, toţi membrii publicului au fost obligaţi să atragă la atenţia autorităţilor informaţii despre comportamentul criminal care a venit pe calea lor. Acelaşi lucru a fost pentru orice ofiţer al Agenţiei care a venit să înveţe de o infracţiune împotriva securităţii naţionale. În consecință, activitatea „agentilor de acoperire” nu a putut fi considerată ca o formă de supraveghere secretă care necesită supraveghere judiciară. În orice caz, supravegherea ar putea fi efectuată de Parlament și de Guvern, în mod general, precum și de către justiție, în cazurile de conduită ilegală referitoare la utilizarea „agentilor de acoperire”. 25 . Agenția a continuat să afirme că rezervările Consiliului Suprem al Barului (a se vedea punctul 21 de mai sus) au fost parțial bine fundamentate. Deși posibilitatea ca agenția să infiltreze „agenti pe acoperire” în „profesiile liberale” în general nu a depășit mandatul statutar, poziția a fost diferită în ceea ce privește în special profesiile juridice. Chiar și atunci când amendamentele propuse au fost elaborate inițial, înțelegerea a fost că „agentii de acoperire” nu ar putea fi infiltrați în calitate de avocați în practică privată. În orice caz, a fost preferabil să evităm speculaţiile în acest sens. Propunerea Consiliului Barului Suprem de modificare a amendamentelor propuse pentru a clarifica faptul că „agentii de acoperire” nu ar putea fi infiltrați ca avocați în practică privată a trebuit, prin urmare, să fie acceptate. Proiectele de amendamente au fost revizuite în consecință. (d) Adoptarea amendamentelor 26 . În septembrie 2018, guvernul a adoptat amendamentele, astfel cum a fost revizuit de către agenție ca răspuns la observațiile Consiliului Barului Suprem. Acestea au fost publicate în Gazettea de Stat bulgară mai târziu în luna aceea (a se vedea Obiectivul de aplicare al Regulamentului (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2013 privind aprovizionarea de către statele membre în ceea ce privește aprovizionarea de către statele membre a unui stat membru al Uniunii Europene, în conformitate cu art. 2 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 1). 79 от 25.09.2018 ש., стр. 3-4 ), și a intrat în vigoare după expirarea a trei zile de la data publicării lor (în conformitate cu art. 5 § 5 din Constituția bulgară și cu art. 41 alineatele (3) și (4) din Legea privind instrumentele normative din 1973). Textul amendamentelor 27 . Amendamentele au reformulat regulamentele 50, 51 și 55 și au abrogat regulamentele 56-58 (a se vedea punctele 9-10 și 14-16 de mai sus). 28 . În conformitate cu noua formulare a Regulamentului 50 (a se vedea punctul 9 de mai sus), „agentii de acoperire” pot fi infiltrați în administrația de stat, în persoane juridice și în asociații civile, și în calitate de persoane care exercită o „profesiune liberală” (cu excepția avocaților în practică privată). 29 . Termenul Regulamentului 51 (a se vedea punctul 10 de mai sus) a fost modificat astfel încât să clarifice că poziția în care un „agent de acoperire” ar putea fi infiltrat nu se limitează la o poziție într-o entitate publică. 30 . Regulamentul 55 (a se vedea punctul 14 de mai sus) a fost modificat pentru a afirma doar că ofițerii agenției au trebuit să fie infiltrați în calitate de „agenti pe acoperire” într-un mod care nu riscă expunerea acoperirii lor. EXAMENUL JUDICIAL AL REGULAMENTULUI MODIFICAT În primul rând Cursul procedurii 31 . În octombrie 2018, asociația solicitantă a solicitat revizuirea judiciară a reglementărilor 49-62, astfel cum a fost modificată parțial în septembrie 2018 (a se vedea punctele 6-30 de mai sus). Acesta a subliniat faptul că termenul tradițional utilizat în legislație (specific, Legea de 1997) pentru a desemna agenti acoperiți era „agenti acoperiți” (a se vedea punctul 74 literele (h) și (75 de mai jos), în timp ce termenul „agenti acoperiți” ar putea fi găsit la nivelul statutar în numai două dispoziții din Legea de 2007 – articolele 35a și 110 alineatul (1) litera (e) (a se vedea punctul 48 de mai jos) – fără, totuși, a fi definit sau elaborat în aceste dispoziții. Prin urmare, nu a existat nici o delegație legală adecvată pentru ca Guvernul să elibereze reglementări specifice privind „agentii de acoperire”. Activitatea acestor agenți ar putea afecta fără îndoială drepturile garantate de art. 8 din Convenție, deoarece ar putea accesa în secret informațiile sau comunicațiile interne ale oricărei organizații sau ar putea spiona personalul său. Absența normelor legale care reglementează această activitate și lipsa de garanții care rezultă în mod necorespunzător împotriva abuzului de „agenti pe acoperire” înseamnă că utilizarea lor nu ar fi „în conformitate cu legea”. Singura modalitate de respectare a acestei dispoziții – în special prin limitarea adecvată a lungării timpului în care ar putea fi efectuate astfel de interferențe cu drepturile – a fost de a supune desfășurarea de „agenti pe acoperire” la supravegherea judiciară. În plus, înainte de eliberarea regulamentelor, guvernul nu și-a explicat în mod corespunzător scopul și impactul preconizat – în special în ceea ce privește drepturile protejate de art. 8 din convenție, astfel cum a interpretat această Curte. 32 . Agenția, care a intervenit în cadrul procedurii ca parte interesată, a contestat cererea. În primul rând, a susținut că afirmația este inadmisibilă, deoarece (a) regulamentele nu au abordat o chestiune care se încadrează în obiectivele asociației solicitante, astfel cum se prevede în articolele sale, (b) regulamentele permise – dar nu au solicitat – infiltrarea „agentilor pe acoperire” în toate persoanele juridice, și (c) spre deosebire de „agentii sub acoperire” în temeiul Legii din 1997 (a se vedea punctul 74 literele (h) și 75 de mai jos), „agentii pe acoperire” nu au fost autorizați să efectueze supraveghere vizuală sau aurală. În alternativă, reclamația nu a avut merit deoarece scopul regulamentelor modificate a fost explicat în timpul consultării publice anterioare adoptării amendamentelor. Cererea confuză „agenti sub acoperire” și „agenti pe acoperire”. Regulamentele au urmărit un scop legal corespunzător și au intrat în cadrul delegației statutare din Legea 2007 – care, la art. 123 alineatul (2) alineatul (6) (a se vedea punctul 49 de mai jos), a dat agenției competența de a-și ascunde ofițerii și lucrările lor într-un mod stabilit în regulamentele de aplicare a Actului. Nu a apărut nicio problemă în temeiul articolului 8 din Convenție, deoarece activitatea „agentilor de acoperire” nu implică intruziune ilegală în viața privată, în domiciliu sau în corespondență. Munca lor a fost, în orice caz, nu fără supraveghere externă – aceaceasta ar putea fi supravegheată de Parlament și de guvern, în conformitate cu rapoartele membrilor publicului către agenție în sine, și prin posibilitatea de a solicita o revizuire judiciară a oricărei decizii ale agenției. 33 . Guvernul, care a fost contestat la afirmație, a susținut, de asemenea, că este inadmisibil – și în alternativ nefondat – pe baza argumentelor care au avut același efect ca cele formulate de agenție. 34 . În septembrie 2019 judecătorul de trei judecători al Curții Supreme de Administrație la care s-a atribuit cererea a susținut că, având în vedere obiectivele sale declarate (așa cum se prevede în articolele sale de asociere), asocierea nu a avut posibilitatea de a contesta regulamentele. Organizațiile neguvernamentale nu pot contesta instrumentele statutare decât dacă aceste instrumente le-au afectat în mod direct și automat obiectele. Acest lucru nu a fost cazul în cazul reglementărilor în cauză, care a permis (dar nu a condus automat la) implementarea de „agenti pe acoperire” în organizațiile neguvernamentale (a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea). Nr. 12167 от 10.09.2019 - A. - A. адм. Nr. 13588/2018 ש., 35 . În urma unui recurs de către asociere, în decembrie 2019 un judecător de cinci judecători al Curții Supreme de Administrație a anulat decizia respectivă și a trimis acest caz la judecătorul de trei judecători pentru o examinare a meritelor. Acesta a susținut că, în măsura în care au permis utilizarea de „agenti pe acoperire” în organizațiile neguvernamentale, reglementările au afectat direct sfera juridică a asociației. Obiectivele sale specifice au fost irelevante în acest sens (a se vedea оפр. Nr. 16975 от 11.12.2019 - A. - A. адм. Nr. 12578/2019 с-в ). Hotărârea Curții Supreme de Administrație 36 . Panoul de trei judecători a examinat apoi cererea privind fondul. Asociația solicitantă, Agenția și Guvernul au făcut referire la observațiile lor anterioare cu privire la fondurile cauzei (a se vedea punctele 31-33 de mai sus). 37 . În decembrie 2020, comitetul de trei judecători a respins cererea. Acesta a remarcat faptul că Legea din 2007 a împuternicit guvernul să elibereze reglementări în ceea ce privește aplicarea sa, ceea ce, în opinia grupului, înseamnă că au existat delegații legale adecvate pentru reglementările impugnate. Procedura de eliberare a regulamentelor a fost respectată, iar acestea nu au contravenit norme de rang superior. În special, reglementările 49-62 întemeiate cu art. 123 alineatul (2) alineatul (6) din Legea din 2007, care au autorizat Agenția să își pună ofițerii sub acoperire și să își organizeze activitatea clandestină într-un mod prevăzut în Regulamentul (denumit în continuare regulamentele 49-62) privind aplicarea Actului (a se vedea punctul 49 mai jos). Secțiunea 110 alineatul (1) alineatul (7) litera (e) se referă, de asemenea, la „agenti de acoperire” (a se vedea punctul 48 litera (b) de mai jos). Niciuna dintre aceste dispoziții nu a fost incoherentă cu orice altă dintre aceste dispoziții (a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea a se vedea alineatele (1) și (3). Nr. 15819 от 21.12.2020. - A. - A. адм. Nr. 13588/2018 ש., Cursul de recurs al procedurii 38 . Asociația solicitantă a apelat la puncte de drept. Acesta a susținut că grupul de trei judecători nu și-a abordat în mod corespunzător argumentul că reglementările au fost formulate fără delegarea legală adecvată, deoarece în sine Legea din 2007 nu a definit nici „agenti de acoperire” nici nu a stabilit rolul lor. În plus, în conformitate cu art. 8 din Convenție și cu jurisprudența acestei Curții, intruziunile de tipul care rezultă din utilizarea „agentilor pe acoperire” au trebuit să fie înconjurate de garanții eficiente. Legea din 1997 a stabilit multe astfel de garanții – în special supravegherea judiciară – în ceea ce privește „meanele speciale de supraveghere”. Întrucât „agentii de acoperire” ar putea, de asemenea, să interfereze cu „vieța privată” și „correspondența” – în special cea a persoanelor care lucrează în entitățile în care aceste agenți vor fi infiltrați – astfel de garanții au fost necesare și în ceea ce privește ei; acestea nu au fost incompatible cu natura clandestină a activității acestor agenți. Nu au existat motive bune pentru a distinge în acest sens între „agenti acoperiți” în temeiul legii de 1997 și „agenti acoperiți” în temeiul regulamentelor. 39 . Agenția și Guvernul au contestat recursul, referindu-se la aceleași argumente pe care le-au formulat în fața comitetului de trei judecători (a se vedea punctele 32-33 de mai sus). Hotărârea Curții Supreme de Administrație 40 . La 19 iulie 2021, un comitet de cinci judecători al Curții Supreme de Administrație a susținut hotărârea comitetului de trei judecători. Acesta a fost de acord că au existat delegații legale adecvate pentru reglementările impușite. Acesta a continuat să afirme că legea se distinge între „agenti sub acoperire” și „agenti pe acoperire”. O analiză a dispozițiilor legale care reglementează utilizarea „medielor speciale de supraveghere” a indicat că, spre deosebire de „agentii acoperiți”, „agentii de acoperire” nu pot folosi astfel de mijloace. În urma argumentului, bazat pe Legea din 1997 (a se vedea punctele 73-75 de mai jos), că orice implementare a „agentilor pe acoperire” trebuie să fie supusă autorizației judiciare anterioare (în conformitate cu legea din 1997 privind „mediele speciale de supraveghere”) nu are merit. În plus, având în vedere formularea articolului 50 (a se vedea punctul 28 de mai sus), activitatea unui „agent de acoperire” nu a putut afecta viața privată, domiciliu sau corespondență a cuiva. Prin urmare, afirmația conform căreia regulamentele contravin art. 8 din Convenție a fost, de asemenea, nefondată (a se vedea ре Nr. 8672 от 19.07.2021. - A. - A. адм. Nr. 2863/2021 ש., с-в ) . ACT ACT , Agenția , sarcinile și competențele sale 41 . Actul din 2007 – care a creat agenția și a definit sarcinile și competențele sale – a fost adoptat în decembrie 2007 și a intrat în vigoare în ianuarie 2008. Prin alin. (2) şi (3) din dispoziţiile tranzitorii din Lege, agenţia este succesorul a (a) fostului Serviciu Naţional de Securitate (care făcea parte anterior din Ministerul Afacerilor Interne), (b) diviziunea acelui Minister responsabil pentru protejarea infrastructurii naţionale de comunicaţii, (c) serviciul militar de contrainteligenţă al Ministerului Apărării şi (d) fosta Agenţie de Informaţii Finanţiare. 42 . Agenția este sub supravegherea directă a guvernului (punctul 2 alineatul (1)). Şeful său este desemnat de preşedintele Republicii, după ce a fost desemnat guvernul, iar cei doi deputaţi ai acestuia sunt desemnaţi de guvern (secțiunea 8 alineatele (1) și (2)). Principalele sarcini ale agenției constă în: a) să protejeze securitatea națională de „angajamentele îndreptate împotriva intereselor naționale, independenței și suveranității Republicii Bulgariei, [integritatea sa teritorială, drepturile fundamentale și libertatea cetățenilor, funcționarea democratică a statului și a instituțiilor civice sau ordinea constituțională stabilită” (secțiunea 4.1) și (b) să efectueze o contrainteligență – în special pentru protecția instalațiilor strategice (secțiunea 4 alineatele (2) și (4)). Acesta poate fi atribuit alte sarcini numai prin [în ceea ce privește] statutul (secțiunea 7). 43 . a fost atribuită, de exemplu, diverse sarcini în ceea ce privește: (a) spălarea de bani și finanțarea terorismului (secțiuneas 4, 4a, 5, 5b, 9, 9a, 9b, 9v, 11, 11a, 13-14a și 15 din Actele privind măsurile împotriva finanțării terorismului 2003, și articolele 8, 9e, 68, 71-79, 81-85, 87-94, 103-04, 108-09 din Actul privind măsurile împotriva blandării de bani 2018); (b) combaterea terorismului (secțiuneas 8(1) din Actul privind contramădările terorismului 2016); (c) achiziționarea naționalității bulgare (secțiunea 33 și 35 din Actul privind cetățenia bulgară 1998, și art. 41 alineatul (1) din Actul privind protecția și deținerea a străinilor); (secțiunea 22(4), art. 24c(17, art. 24p) și art. 44(8)); (secțiunea) și art. 44 din Actul nr. 44 . În 2013-2015, Agenția a avut de asemenea sarcina de a investiga infracțiunile penale legate de securitatea națională (secțiunea 4 alineatul (6) din Legea 2007, adăugat în iunie 2013 și abrogat în februarie 2015). 45 . Cele două domenii principale ale agenției de lucru sunt colectarea și analiza informațiilor (articolele 18-20 și 28-29 din Legea 2007). Acesta poate, în special, să efectueze analize, prognoza și controlul informațiilor ( δроפностиδна [и] контролна дейност ), utilizând informațiile sau informațiile sale proprii obținute de la alte autorități care sunt importante pentru securitatea națională (secțiunea 4 alineatul (3)). Acesta poate monitoriza persoanele, obiectele și activitățile (secțiunea 5). 46 . Agenția poate, printre altele, (a) efectua supravegherea, (b) agenți infiltrați în cursul operațiunilor sale și (c) utilizați persoane juridice fără scop lucrativ sau societăți comerciale (art. 20 alineatele (1) alineatele (6), (1) alineatele (1)(12) și (1) alineatele (2) din Legea 2007). Acesta poate face tot ceea ce prin „metode și tehnici specifice”, „metode speciale de supraveghere” și persoanele care colaborează cu aceasta (punctul 20 alineatul (2)). 47 . Secțiunea 21 din Legea din 2007 specifică faptul că agenția are la dispoziție și poate desfășura „mejloace speciale de supraveghere”, în condițiile prevăzute în Legea din 1997 (a se vedea punctul 73 de mai jos). „ Agenți de acoperire” utilizați de agenție 48 . Actul din 2007 menționează în mod specific termenul „agenti de acoperire” ( слуפители на δрикритие ) în două dispoziții: (a ) secțiunea 35a, adăugat în iulie 2018, care prevede că Agenția poate refuza – pentru a proteja metodele sau tehnicile de colectare a informațiilor sale privind „agenti de acoperire” sau informatori; și (b ) secțiunea 110(1)(7)(e), care a inclus în legea de la promulgarea sa în forma sa originală, și în conformitate cu care ofițerii agenției care sunt „agenti de acoperire” pot fi respinși dacă nu își îndeplinesc în mod eficient sarcinile. 49 . În plus, art. 123 alineatul (2) alineatul (6) din Legea din 2007 – care are, de asemenea, în cadrul legii de la adoptarea acesteia în forma sa inițială – prevede că competențele agenției cuprind „organizarea plasării ofițerilor agenției sub acoperire („scriere”) și activitatea acestora, incluse în condiții și într-un mod stabilit în reglementările de aplicare a legii”. Informatorii recrutați de agenție 50. Agenția poate utiliza informatori ( сьтрудниδи ), care trebuie protejați în cursul sau în legătură cu colaborarea acestora (art. 23 alineatele (1) și (3) alineatele (2) din Actul 2007). Identităţile lor, datele cu caracter personal şi lucrările trebuie păstrate secrete (secțiunea 23 alineatul (3) alineatul (3)). Informațiile cu privire la acestea pot fi transmise numai instanțelor sau autorităților judiciare în legătură cu un caz penal specific, în conformitate cu cerințele Legii privind protecția informațiilor clasificate din 2002 – și numai după ce informatorii în cauză au convenit în acest sens (punctul 23 alineatul (4)). Agenția poate, de asemenea, să renunțe la informații privind informatorii pentru a proteja metodele sau tehnicile de colectare a informațiilor sale (secțiunea 35a). Prelucrarea datelor de către agenție 51 . Agenția poate menține și utiliza baze de date (art. 28 alineatul (1) din Legea de 2007) și informații de procesare – inclusiv date cu caracter personal (art. 29 alineatele (1) și (2)). 52 . Bazele de date ale Agenției pot fi automatizate (art. 34 alineatul (1) și art. 36 alineatul (2) din Legea 2007). Acestea pot fi utilizate pentru procesarea datelor cu caracter personal (secțiunea 34 alineatul (2)). Operatorul de date este șeful agenției, care poate încredința prelucrarea datelor cu caracter personal funcționarilor desemnați (secțiunea 34 alineatul 9). 53 . În cazul prelucrării datelor cu caracter personal referitoare la orice activitate legată de protejarea securității naționale, agenția nu solicită (a) consimțământul persoanelor în cauză; (b) să le informeze înainte sau în timpul prelucrării; sau (c) să pună la dispoziție datele cu caracter personal ale altor persoane (secțiunea 34 alineatul (2)). Aceste date cu caracter personal trebuie șterse dacă nu mai există niciun motiv legal pentru a le păstra sau dacă este ordonat de o instanță (punctul 34 alineatul (5)). Factorii care trebuie luati în considerare în această evaluare includ: vârsta persoanei în cauză, natura datelor care sunt prelucrate, necesitatea de a le procesa până la încheierea unei proceduri juridice sau a unei anchete, precum și expirarea oricărei perioade de limitare legală (punctul 34 alineatul (6)). Datele personale din bazele de date ale agenției pot fi furnizate numai autorităților care asigură securitatea națională sau autorităților judiciare pentru nevoile unui caz penal specific (punctul 34 alineatul (7)). Aceste date pot fi furnizate, de asemenea, autorităților străine în temeiul unui tratat internațional în care Bulgaria este parte (secțiunea 34 alineatul 8). 54 . Regulamente eliberate de șeful agenției în octombrie 2019 în temeiul unei delegații statutare din secțiunea 34(10) din Legea 2007 (nr. I-4 от 22.10.2019. δа реда δа ораотване на ли Prin art. 2, prelucrarea trebuie să fie în conformitate cu principiile licenței, integrității, relevanței și proporționalității și securității datelor. Prin art. 4, șeful agenției: (a) stabilește modul în care agenția creează, execută și controlează bazele de date care conțin date cu caracter personal; (b) verifică dacă prelucrarea acestor date îndeplinește cerințele pentru protecția sa; (c) ia măsuri pentru rectificarea neregulilor; și (d) sprijină Comisia pentru protecția datelor cu caracter personal (a se vedea punctele 91-95 de mai jos) în exercitarea funcțiilor sale de supraveghere în temeiul Legii privind protecția datelor cu caracter personal din 2002 (a se vedea punctele 78-99 de mai jos). Seful agenției (a) determină ce ofițeri ai agenției pot procesa datele cu caracter personal (regulamentul 6 alineatul (1)) și (b) hotărăște, în fiecare caz individual, dacă aceste date prelucrate de către agenție trebuie eliminate, pe baza unei recomandări de către șeful unității respective (regulamentul 17). Supravegherea generală a lucrărilor agenției de către Parlamentul 55 . Parlamentul bulgar (Adunarea Naţională) are un comitet permanent special – Comitetul pentru supravegherea Serviciilor de Securitate, a aplicării şi folosirii mijloacelor speciale de supraveghere şi a accesului la date în temeiul Actului privind comunicaţiile electronice – care este însărcinat, printre altele, cu supravegherea lucrărilor Agenţiei în conformitate cu art. 132 alin. (1) din Actul din 2007 şi cu art. 22 alin. (1) din Actul privind gestionarea şi funcţionarea Sistemului de Protecţie a Securităţii Naţionale 2015 („Actul 2015”); art. 16 § 1 (11) din Regulile Comitetului 2021-22, 2022-23 şi 2023-24, care au fost adoptate în ianuarie 2022, noiembrie 2022, mai 2023 şi 2024). În 2021-23, Comitetul a avut catorze membri și a avut, din mai 2023, douăsprezece membri. Comitetul este reconstituit de fiecare nou Parlament. Potrivit tuturor deciziilor succesive pentru alegerile sale (cele mai recente au fost luate în decembrie 2021, octombrie 2022, mai 2023 și iulie 2024), aceasta trebuie să cuprindă membri ai Parlamentului din fiecare grup parlamentar. Acesta trebuie să examineze, în special, dacă în activitatea lor serviciile de securitate respectă dispozițiile juridice care garantează drepturile omului de bază (art. 15 § 1 alineatul (6) din Regulamentul Comitetului). Acesta poate solicita serviciilor de securitate să prezinte rapoarte tematice (art. 15 § 1 alineatul (4) din Regulamentul Comitetului). Acesta poate examina, de asemenea, rapoartele persoanelor fizice sau ale organizațiilor cu privire la comportamentul necorespunzător de către ofițeri ai serviciilor de securitate (art. 15 § 1 alineatul 9) din Regulamentul Comitetului), și face trimitere la autoritățile judiciare sau la alte autorități competente la comportamentul ilegal de către respectivele servicii pe care le-a observat în cursul inspecțiilor sale (sau care au fost plângute de către ofițeri) [art. 15 § 1 (10) din Regulamentul Comitetului]. 56 . Capul agenției, șefii adjuncți și ofițerii trebuie să apară în fața Parlamentului sau a Comitetului dacă sunt invitați să facă acest lucru și să le pună la dispoziție orice informații pe care le trebuie să le divulgă (art. 132 alineatul (2) din Legea 2007, art. 22 alineatul (2) din Legea 2015 și art. 15 § 1 alineatul (5) din Regulamentul comitetului). Secțiunea 22 alineatul (2) în amendă a Legii 2015 prevede că acest lucru trebuie făcut într-un mod care să fie în conformitate cu cerințele Legii 2002 privind protecția informațiilor clasificate . De către Guvernul 57 . Şeful agenţiei prezintă guvernului un raport anual privind activitatea agenţiei, iar guvernul depune apoi raportul acestuia Parlamentului, care îl aprobă (art. 132 alineatul (3) din Legea 2007 şi art. 22 alineatul (3) din Legea 2015). De către Președintele Republicii 58 . Președintele Republicii poate solicita șefului agenției să elaboreze analize ale întrebărilor legate de securitatea națională (secțiunea 132a din Legea 2007). Accesul la datele cu caracter personal prelucrate de Agenția Dispoziții legale relevante și Regulamentele 59 . Ofițerii agenției nu pot divulga informațiile deținute de agenție către alte autoritățile, organizații, persoane juridice sau persoanele private, cu excepția dispozițiilor legislației (punctul 35 alineatul (3)). 60 . Oricine are dreptul de a solicita accesul la date cu caracter personal care se referă la el și este prelucrat în bazele de date ale agenției fără cunoștințele sale (secțiunea 36 alineatul (4)). Șeful agenției sau un adjunct autorizat corespunde unei astfel de cereri în termen de 14 zile de la efectuarea acesteia (punctul 36 alineatul (5)). În cazul în care o persoană întreabă, trebuie să primească o copie de hârtie a oricărei date cu caracter personal referitoare la el care este prelucrată de către agenție (secțiunea 36 alineatul (6)). 61 . Dacă exercitarea dreptului de acces ar putea dezvălui datele cu caracter personal ale altcuiva, operatorul de date trebuie să acorde acces numai la datele care privesc persoanele care solicită accesul (secțiunea 35 alineatul (2)). 62 . modalitatea exactă de acces la bazele de date ale agenției este prescrisă în regulamentele formulate de șeful său (secțiunea 36(10). Aceste reglementări (nr. I-7 от 13.07.2009. S-a eliberat în 2009. 63 . Agenția poate refuza, în întregime sau în parte, să divulge date dacă acest lucru ar pune în pericol securitatea națională, protecția informațiilor clasificate ca fiind un „secret de stat” sau un „secret oficial”, sau confidențialitatea surselor sale de informații sau metodele și tehnicile secrete pe care le folosește pentru a colecta aceste informații, sau dacă divulgarea ar împiedica altfel sarcinile statutare ale agenției (punctul 36 alineatul (7) și art. 11 alineatul (1)). 64 . O persoană a cărei cerere a fost refuzată trebuie să fie informată cu privire la aceasta în scris, dar numai motivele juridice ale acestui refuz trebuie să fie furnizate (punctul 36 alineatul (8) și art. 11 alineatul (2)). Lipsa unui răspuns în termenul limită se consideră că constituie un refuz (punctul 36(8) în amendă ). 65 . Orice astfel de refuz este deschis provocării juridice în temeiul dispozițiilor relevante ale Codului de procedură administrativă (secțiunea 36 alineatul 9) – în special prin revizuire judiciară. Hotărârea instanțelor bulgare în temeiul acestor dispoziții ( a) cauza 2012 66 . Într-o hotărâre din 2012 (реь. Nr. 593 от 08.02.2012 - A. - A. адм. Nr. 6653/2011 δ., δдмс-Čо иש-שрад ) – care aparent nu a fost apelat împotriva – Curtea administrativă a orașului Sofia a respins o cerere de reexaminare judiciară de către o organizație neguvernamentală în ceea ce privește refuzul agenției de a divulga câte astfel de organizații investigate între ianuarie 2008 și iulie 2011 și ceea ce au rezultat în cazul unor astfel de anchete au fost efectuate. Curtea a constatat, printre altele, că informațiile privind operațiunile serviciilor de securitate și rezultatele acestora erau un „secret de stat” și, pe această bază, susține că informațiile solicitate de organizație au fost clasificate. Acesta a continuat să afirme că divulgarea acestor informații a fost, de asemenea, pronunțată de art. 36 alineatul (7) din Legea din 2007 (a se vedea punctul 63 de mai sus). (b) Cazul 2014-18 67 . Într-o hotărâre a anului 2014 (<br> <br />. Nr. 13080 от 04.11.2014 ש. - A. - A. адм. Nr. 6237/2014 ), Curtea Supremă Administrativă a anulat refuzul tacit al agenției de a divulga dacă a fost prelucrarea datelor unei anumite persoane și, dacă este cazul, de a acorda accesului acestei persoane la orice date care are legătură cu el că a fost prelucrată. Curtea a susținut că, în absența unei hotărâri exprese luate de agenție, nu există niciun element care indică faptul că orice informații referitoare la datele persoanei în cauză au fost deținute în mod corespunzător. În toate astfel de cazuri, a trebuit să se constate că Agenția, în calitate de operator de date, a evaluat în mod corespunzător, în ceea ce privește normele relevante (inclusiv punctul 36 alineatul (7) – a se vedea punctul 63 de mai sus), că informațiile în cauză nu ar trebui divulgate. 68 . În urma acestei hotărâri, Agenția și-a exprimat în mod expres refuzul de a divulga aceste informații, declarând că acest lucru ar expune sursele și metodele sale. Curtea Administrativă Varna a respins cererea de revizuire judiciară a acestei decizii și, în 2018, Curtea Administrativă Supremă și-a susținut hotărârea. Acesta a citat secțiunea 36 alineatul (7) (a se vedea punctul 63 de mai sus), și a remarcat în scurt timp că, prin art. 3 alineatul (1) din Legea privind protecția informațiilor clasificate 2002, numai persoanele cu clearance-ul de securitate care au nevoie de astfel de informații clasificate pentru sarcinile lor specifice ar putea avea acces la aceasta (a se vedea ре Nr. 94 от 04.01.2018 ש. - A. - A. адм. Nr. 5244/2016, V о. (c) Primul caz 2021-22 69 . Într-o hotărâre din iulie 2021, Curtea Administrativă Sofia City a respins o cerere de revizuire judiciară a refuzului agenției de a divulga dacă a fost prelucrarea datelor unei persoane și, dacă este cazul, de a-i permite accesul la oricare dintre datele sale cu caracter personal că ar putea fi prelucrată. Curtea a remarcat că art. 36 alineatul (7) din Legea din 2007 (a se vedea punctul 63 de mai sus) a enumerat cinci motive pentru care agenția ar putea refuza să divulge informații și au inclus protejarea „securite de stat” și a „securite oficiale”, sursele de informații și metodele sau mijloacele secrete de a-l colecta. Informațiile solicitate de reclamant ar putea fi considerate ca fiind un „secret oficial”. Agenția a avut discreția de a evalua dacă divulgarea informațiilor respective ar putea expune informații clasificate sau să-și pericliteze activitatea. Acesta a fost motivul pentru care art. 36 alineatul (8) din Legea din 2007 (a se vedea punctul 64 de mai jos) a impus agenției să stabilească doar motivele juridice pentru refuzul de a divulga astfel de informații (a se vedea ре Nr. 4760 от 16.07.2021. - A. - A. адм. Nr. 3553/2021 δ., Acțiunea împotriva acestei hotărâri a fost respinsă din motive procedurale, fără a face referire la fondul, deoarece a fost defectuoasă și reclamantul nu a redresat-o în termenul stabilit de instanță (a se vedea A.K. Nr. 3358 от 08.04.2022 - A. - A. адм. Nr. 798/2022, V о. (d) Al doilea caz 2021-22 . Într-o hotărâre din noiembrie 2021, Curtea Administrativă Sofia City a respins o cerere împotriva refuzului agenției de a divulga dacă a colectat informații privind o asociație sau președintele său și dacă a recrutat vreunul dintre membrii asociației sau personalul în calitate de informatori. Curtea a dat aproape exact aceleași motive ca cele pe care le-a dat în hotărârea sa din iulie 2021 (a se vedea punctul 69 de mai sus) (a se vedea ре Nr. 6820 от 19.11.2021. - A. - A. адм. Nr. 8299/2021 ש., În iulie 2022, Curtea Supremă de Administrație a susținut această hotărâre. Acesta a susținut că cererea de informații a avut în realitate în legătură cu metodele de lucru ale agenției, mai degrabă decât cu orice date cu caracter personal colectate de aceasta, și a continuat să afirme că ar fi fost potrivit ca agenția să nu dezvăluie cine a fost recrutat ca informator, deoarece, la art. 23 alineatul (3) alineatul (3) din Legea 2007 (a se vedea punctul 50 în amendă mai sus) identitatile și datele persoanelor care au colaborat cu agenția ar trebui să rămână secrete (a se vedea ре Nr. 6724 от 06.07.2022 - A. - A. адм. Nr. 2157/2022, V о. (e) 2024 caz 71 . Într-o hotărâre din 2024, Curtea Administrativă a Sofia City a anulat un al doilea refuz al agenției de a divulga dacă a colectat informații cu privire la aceeași asociere sau președintelui său și dacă a recrutat vreunul dintre membrii asociației sau personalul în calitate de informatori. Curtea a remarcat, în special, că, în măsura în care cererea de informații se referă la alte persoane decât persoanele care au făcut-o, aceaceasta a fost neregulată, deoarece se putea căuta accesul numai la propriile date cu caracter personal, și că, prin urmare, Agenția nu ar fi trebuit să se ocupe de aceasta cu privire la fondurile sale (a se vedea ре Nr. 136 от 05.01.2024. - A. - A. адм. Nr. 7471/2023 δ., În iulie 2024, Curtea Supremă de Administrație a susținut această hotărâre. Acesta a fost de acord cu motivele furnizate de instanța judecătorească în ceea ce privește cazurile unei persoane care solicită date referitoare la altcineva, dar a adăugat că, în temeiul articolului 36 alineatul (8) din Legea din 2007 (punctul 64 de mai sus), agenția nu a avut obligația de a stabili circumstanțele factuale care justifică refuzul de a divulga informații (a se vedea ре Nr. 8858 от 16.07.2024. - A. - A. адм. Nr. 2605/2024, V о. După trimiterea acestei chestiuni la agenție, în august 2024, acesta și-a reiterat refuzul anterior, oferind aceleași motive, aproape de cuvânt, pe care le-a dat în justificarea acestui refuz anterior; în special, a remarcat că, în conformitate cu dispozițiile relevante ale Legii 2002 privind protecția informațiilor clasificate, informații care ar putea duce la identificarea informatorilor serviciilor de securitate au constituit un „secret de stat”. Supravegherea prelucrării datelor cu caracter personal de către agenție 72. Secțiunea 37 din Legea din 2007, astfel cum a fost pronunțată inițial (și nu modificată de atunci) prevede că supravegherea protecției drepturilor persoanelor fizice în cursul prelucrării datelor lor cu caracter personal de către agenție și a accesului la aceste date ar trebui să fie efectuată de Comisie pentru protecția datelor cu caracter personal, în condițiile și în modul în care este stabilită prin Legea 2002 privind protecția datelor cu caracter personal (a se vedea punctele 78-95 de mai jos). SPECIALE PRIVIND ACTA 1997 DE SUPERVEGENȚĂ 73 . Un cont cuprinzător al Actului 1997 privind mijloacele speciale de supraveghere („Actul 1997”), astfel cum a fost modificat, și al legislației conexe – și al aplicării lor de către autoritățile și instanțele bulgare până în decembrie 2021 – se poate găsi în Ekimdzhiev și alții v. Bulgaria (citată mai sus, §§ 11-145). Actul respectiv reglementează în detaliu (a) situațiile care pot declanșa utilizarea „medielor speciale de supraveghere”, (b) persoanele care sau obiectele care pot fi supuse unei astfel de supraveghere, (c) procedurile de autorizare a unei astfel de supraveghere (care pot fi solicitate de autoritățile, cum trebuie să-și încadreze cererile, pe care autoritățile le pot emite mandate de supraveghere și cum trebuie să examineze cererile de eliberare a acesteia), (d) durata maximă a acestei supraveghere, (e) situațiile în care trebuie oprită această supraveghere, (f) modul în care trebuie prelucrate informațiile obținute prin această supraveghere, și (g) autoritățile care supraveghează utilizarea „medurilor speciale de supraveghere”. 74 . Prin art. 2 alineatele (1) și (2) din Legea de 1997 (și art. 172 § 1 din Codul de Procedință Penală), termenul de umbrelă „medie specială de supraveghere” cuprinde dispozitive electronice sau mecanice care permit pregătirea materialelor probale (enregistrări video și audio, fotografii și obiecte marcate) și tehnicile secrete utilizate în utilizarea acestor dispozitive. În temeiul articolului 2 alineatul (3) din Legea de 1997 (și al articolului 172 alineatul (1) din Codul), aceste tehnici sunt: a) supraveghere vizuală, b) abținere și apariție, (c) urmărire, (d) intruziune acoperită (în vehicule sau locații), (e) marcarea și verificarea corespondenței sau a informațiilor informatizate, (f) livrarea controlată, (g) pseudotransactione, [2] și (h) utilizarea „agentilor sub acoperire” (слу 75 . Secțiunea 5-10c din Legea de 1997 definește fiecare dintre aceste tehnici. În temeiul articolului 10c alineatul (1), un „agent sub acoperire” este un oficial public care servește într-o serie de autoritățile de aplicare a legii specificate, care este împuternicit să stabilească sau să mențină contacturi cu o „persoană controlată” pentru a obține sau să expună informații despre comisia unei infracțiuni judiciare grave sau a organizării activității criminale. Prin art. 12b din Codul Penal (care a fost adăugat în 2010), un act comis de un „agent sub acoperire” în domeniul competențelor sale statutare nu este o infracțiune. 76 . În conformitate cu secțiunea 10c alineatul (2), agenția poate cere Ministerului Afacerilor Interne să desfășoare un „agent sub acoperire”. Secțiunea 4 din Legea de 1997 prevede, în general, că „medie specială de supraveghere” poate fi utilizată în ceea ce privește activitățile legate de securitatea națională. GESTIONAREA ȘI FUNCIONAREA SISTEMULUI DE Asigurare a Securității Naționale 2015 77. Secțiunea 2 a Sistemului de management și funcționare a Securității Naționale din 2015 definește „securitatea națională” ca „state dinamică a societății și a statului în care integritatea teritorială, suveranitatea și ordinea constituțională sunt protejate, precum și funcționarea democratică a instituțiilor și drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor sunt garantate, ca urmare a căreia națiunea își păstrează și își sporește bunăstarea și își dezvoltă, iar țara își protejează cu succes interesele naționale și își realizează prioritățile naționale”. PROTECȚIEA DATELOR PERSONALE ACT 2002 78 . Legea 2002 privind protecția datelor personale („Legea 2002”) a fost adoptată pentru a se asigura, printre altele, că Bulgaria va respecta obligația sa în temeiul Convenției din 1981 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea automată a datelor personale (ETS 108; 1496 UNTS 65), pe care a semnat-o în 1998 și a ratificat-o în 2002, de a lua măsurile necesare în legislația sa internă pentru a pune în aplicare principiile de bază privind protecția datelor. 79 . În conformitate cu Regulamentul (UE) 2016/679 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date („Regulamentul general privind protecția datelor” – „GDPR” – și (b) de transpunere a Directivei (UE) 2016/680 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal de către autoritățile competente în scopul prevenirii, anchetei, detectarea sau urmărirea infracțiunilor penale sau executarea sancțiunilor penale și privind libera circulație a acestor date („Directiva privind aplicarea legii” – „ LED”), legea din 2002 reglementează toate chestiunile legate de protecția datelor cu caracter personal care nu sunt stabilite în propria RGPD (secțiunea 1 alineatul (1)). 80 . În temeiul alineatului (1) din Legea de 2002 dispozițiile suplimentare (modificate cu efect de la martie 2019), „datele personale” în sensul actului are sensul acordat termenului de la art. 4 alineatul (1) din RGPD. [3] Domeniul de aplicare Rationne personae 81 . Dispozițiile din Legea din 2002, indiferent dacă se referă la prelucrarea datelor cu caracter personal care intră în domeniul de aplicare al RGPD sau la prelucrarea acestor date de către autoritățile în scopuri de aplicare a legii, se aplică numai datelor referitoare la persoane fizice (secțiunea 1 alineatele (1) și (2)). Cererea de prelucrare în scopuri de securitate națională 82 . Legea din 2002, astfel cum a fost formulată din martie 2019, nu se aplică prelucrării datelor cu caracter personal în scopuri de securitate națională, cu excepția cazului în care aceaceasta este prevăzută în mod expres în altă parte (secțiunea 1 alineatul (5)). Notele explicative ale proiectului de lege a guvernului (nu. 802-01-27), care a dus la modificările din martie 2019 la Acta (a se vedea punctul 78 de mai sus) a declarat că secțiunea 1 alineatul (5) a fost pusă în aplicare pentru a reflecta poziția că GDPR și LED nu se aplică prelucrării datelor cu caracter personal pentru activități care intră în afara domeniului de aplicare al legislației Uniunii Europene (UE). Într-o hotărâre din noiembrie 2023 (ре Nr. 10522 от 02.11.2023. - A. - A. адм. Nr. 140/2023, V о. ), Curtea Administrativă Supremă a subliniat că scopurile de securitate națională în sensul articolului 1 alineatul (5) ar trebui să fie distinse de scopurile de aplicare a legii. 83 . Atunci când a fost promulgat inițial, legea din 2002 a declarat că prelucrarea datelor cu caracter personal în scopuri de securitate națională ar putea fi reglementată de un statut special (punctul 1 alineatul (4), astfel cum a fost formulat în 2002-2005). În 2005, subsecțiunea respectivă a fost modificată pentru a prevedea ca această prelucrare să fie reglementată de un statut special (punctul 1 alineatul (4), astfel cum a fost formulat în 2005-2006). La sfârșitul anului 2006, secțiunea 1 alineatul (4), care a devenit art. 1 alineatul (5), a fost modificată încă o dată – de această dată, pentru a afirma că legea se aplică prelucrării datelor cu caracter personal în scopuri de securitate națională, cu excepția cazului în care un statut special a fost prevăzut altfel (secțiunea 1 alineatul (5), astfel cum este formulat în 2006-19). 84 . În cursul acestei perioade, în 2014, autoritatea responsabilă de supravegherea aplicării legii din 2002, Comisia pentru protecția datelor cu caracter personal (a se vedea punctul 91 de mai jos), a primit o plângere de către o persoană care suspectează că agenția și-a interceptat secret comunicațiile telefonice. El solicită Agenției informații cu privire la acest punct în temeiul legii din 2002, iar agenția a refuzat să-l dea, spunând că aceasta a căzut în afara domeniului de aplicare al legii respective. Apoi, el s-a plâns de refuzul acordat Comisiei, care și-a respins plângerea, convenind că informațiile pe care le-a solicitat de la agenție au căzut în afara domeniului de aplicare al legii din 2002, deoarece nu au avut legătură cu datele cu caracter personal. Potrivit Comisiei, numai organismul care supraveghează utilizarea mijloacelor speciale de supraveghere ar putea solicita informații cu privire la utilizarea acestor mijloace – Biroul Național pentru Supravegherea mijloacelor speciale de supraveghere (a se vedea ре Nr. δ-780 от 08.10.2014 δ., Dreptul de a accesa date cu caracter personal și restricții la acest drept În ceea ce privește prelucrarea care intră în domeniul de aplicare al RGPD 85 . Dreptul de acces la informații ale căror prelucrare intră în domeniul de aplicare al RGPD este reglementat de art. 15 alineatul (1) litera (a), în conformitate cu care „un subiect are dreptul să obțină de la confirmarea operatorului dacă datele cu caracter personal cu privire la el sunt prelucrate și, dacă este cazul, accesul la aceste date și informații privind scopul prelucrării acestora”. 86 . Un operator sau un prelucrator de date poate restricționa, în întregime sau în parte, accesul persoanei vizate sau alte drepturi în temeiul articolului 12-22 din RGPD dacă exercitarea lor ar crea un risc pentru securitatea națională (art. 37a alineatul (1) alineatul (1) din Legea de 2002, care reflectă art. 23 alineatul (1) litera (a) din RGPD). Secțiunea 37a alineatul (2) prevede că modul în care acest lucru poate fi făcut trebuie să fie prescris prin lege și în conformitate cu art. 23 alineatul (2) din RGPD. În ceea ce privește prelucrarea de către autoritățile în scopuri de aplicare a legii 87 . O persoană interesată are dreptul să obțină de la confirmarea operatorului dacă datele cu caracter personal cu privire la el sunt prelucrate și (dacă acestea sunt) acces la aceste date și informații cu privire la scopul prelucrării lor (art. 55 alineatul (1) alineatul (1) citit coroborat cu art. 54 alineatele (1) și (2) alineatele (1) din Actul de 2002, care a transpus art. 14 litera (a) din LED). 88 . Aceste drepturi pot fi limitate integral sau în parte dacă acest lucru este necesar, printre altele, să protejeze securitatea națională – atâta timp cât se acordă respectul corespunzător drepturilor fundamentale și intereselor legitime ale persoanelor în cauză (art. 55 alineatul (3) citit coroborat cu art. 54 alineatul (3) alineatul (4) din Actul de 2002, care a pus în aplicare scutirea permisă de art. 15 alineatul (1) litera (d) din LED). În cazul în care obstacolul încetează să existe, operatorul de date trebuie să furnizeze în mod normal informațiile respective în termen de două luni de la solicitarea acestuia de către persoana vizată (punctul 55 alineatul (3), în limba amenda citită împreună cu secțiunea 54 alineatul (4) și secțiunea 53 alineatul (3)). 89 . În cazul în care accesul la date cu caracter personal este refuzat sau restricţionat în temeiul dispoziţiilor menţionate mai sus, titularul de date trebuie să informeze persoana vizată de acest refuz sau restricţie (şi din motivele în cauză) în termen de două luni, dar poate să omită să o facă dacă aceasta ar înfrânge scopul acestor măsuri (punctul 55 alineatul (4), citit coroborat cu art. 53 alineatul (3) din Legea de 2002, care a transpus art. 15 alineatul (3) din LED). În acest caz, autoritatea competentă de supraveghere – care este, în majoritatea cazurilor, Comisia pentru protecția datelor cu caracter personal, a căror sarcini și competențe sunt prevăzute la punctele 91-95 de mai jos (art. 55 alineatul (5) din Legea de 2002, care a transpus art. 15 alineatul (4) din Led). 90 . În cazul în care aceste restricții au fost puse în aplicare de către un operator de date care nu este o instanță jurisdicțională sau o autoritate de urmărire sau de investigare [4], persoana vizată poate exercita în mod indirect dreptul de acces în temeiul articolului 55 alineatul (1) din Legea 2002 prin intermediul Comisiei pentru protecția datelor cu caracter personal. În cazul în care persoana cu datele face acest lucru, Comisia trebuie să verifice licența restricției (art. 57 alineatul (1) din Actul de 2002, care a transpus art. 17 alineatul (1) din LED), și să informeze persoana cu datele cel puțin că au avut loc toate verificările necesare sau o revizuire (art. 57 alineatul (2) din Actul de 2002, care a transpus art. 17 alineatul (3) din LED). Autoritatea de supraveghere 91 . Comisia pentru protecția datelor cu caracter personal supraveghează prelucrarea datelor cu caracter personal care intră în domeniul de aplicare al RGPD, precum și o astfel de prelucrare în scopuri de aplicare a legii de către toate autoritățile, cu excepția instanțelor și autorităților de urmărire și investigare (secțiunea 6 alineatul (1), art. 10 alineatul (1), art. 10a alineatul (1) și art. 78 din Actul 2002). [5] 92 . În îndeplinirea supravegherii respective, Comisia trebuie, printre altele, (a) să abordeze plângeri ale persoanelor vizate, (b) să verifice licența prelucrării în cazurile în care dreptul de acces al persoanei vizate a fost restricționat (a se vedea punctele 88 și 90 de mai sus), și (c) să informeze persoana vizată în termen de trei luni de la rezultatul acestei verificări sau din motivele pentru care aceasta nu a fost efectuată [art. 57 alineatul (1) litera (f) din RGPD și art. 79 alineatul (1) alineatul (5) și alineatul (6) din Legea de 2002, care a transpus art. 46 alineatul (1) litera (f) și (g) din LED]. 93 . Atunci când supraveghează prelucrarea datelor în scopuri de aplicare a legii, Comisia poate obține de la operatorul sau de la prelucratorul accesul la (a) toate datele cu caracter personal care sunt prelucrate și (b) toate informațiile necesare pentru îndeplinirea sarcinilor sale (secțiunea 80 alineatele (1) și (1) alineatele (1) și (2) din Legea de 2002, care au transpus art. 47 alineatul (1) din LED). 94 . Atunci când supraveghează prelucrarea datelor în scopuri de aplicare a legii, Comisia poate (a) ordona operatorului sau prelucratorului să introducă operațiunile de prelucrare în conformitate cu partea relevantă a Actului din 2002, în special prin ordonarea rectificării sau eradicarea datelor cu caracter personal sau restricționarea prelucrării acestora, în conformitate cu art. 56 din Act, și (b) impune o limitare temporară sau definitivă, inclusiv o interdicție a prelucrării (art. 80 alineatele (1) alineatele (3) și (1) alineatele (4) și (4) din Actul din 2002, care a transpus art. 47 alineatul (2) litera (b) și (c) din LED). Comisia a exercitat aceste competențe în cel puțin trei ocazii în ceea ce privește Ministerul Afacerilor Interne (a se vedea ре Nr.a. H. H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H., H. Nr. Nr. 95 . Comisia poate, de asemenea, să atragă la atenția instanțelor în temeiul articolului 47 alineatul (5) din Legea de 2002 (art. 80 alineatul (3) din Legea de 2002, care a transpus art. 47 alineatul (5) din Led). 96 . În raportul său anual pentru 2009, Comisia a înregistrat, la pagina 28, că a încheiat un acord de cooperare cu agenția în vederea realizării unei colaborări mai strânse între cele două în domeniul protecției datelor cu caracter personal (în spiritul de respect pentru independența reciprocă și pentru domeniile respective de responsabilitate); că cooperarea include coordonarea, schimbul, deținerea și utilizarea datelor și a informațiilor, precum și crearea grupurilor de lucru comune și furnizarea de asistență expertă sau tehnică. De asemenea , la pagina 35 în amendă , Comisia a remarcat că urma să finalizeze un audit al agenției în legătură cu pregătirile pentru viitoarea punere în aplicare a Sistemului de Informații Schengen. În raportul său anual pentru 2010, Comisia a înregistrat, la pagina 38, că și-a continuat cooperarea cu agenția în temeiul acordului făcut în 2009. În raportul său anual pentru 2015, Comisia a făcut trimitere, la paginile 42-43, la o verificare a unei fundații private pe care le-a efectuat împreună cu alte autorități, inclusiv cu agenția. În raportul său anual pentru 2016, Comisia a făcut trimitere, la paginile 98-99, la cooperarea sa cu agenția în ceea ce privește transpunerea noilor legislații (de exemplu, în ceea ce privește crearea unei noi unități de informare financiară în cadrul agenției) și cooperarea internațională. Comisia nu a menţionat, în niciuna dintre rapoartele sale anuale pentru perioada 2009-23, orice inspecţii efectuate în agenţie, în afară de auditul din 2009 menţionat anterior privind viitoarea punere în aplicare a Sistemului de Informaţii Schengen. Remediile privind prelucrarea care intră în domeniul de aplicare al RGPD 97 . Datele care consideră că drepturile lor în temeiul RGPD sau al Legii din 2002 au fost încălcate pot fi reclamate Comisiei pentru protecția datelor cu caracter personal și pot solicita revizuirea judiciară a deciziei sale (art. 38 alineatele (1) și (7) (de la subsecțiunea 8) din mai 2023 din Legea din 2002, care reflectă articolele 77 alineatele (1) și 78 alineatele (1) și (2) din GDPR). 98 . De asemenea, persoanele vizate pot solicita în mod direct revizuirea judiciară a acțiunilor întreprinse sau a deciziilor emise de către operator sau prelucrator sau daune de la acestea, în cazul în care persoana vizată sau persoana vizată și-a prelucrat datele cu caracter personal în mod ilegal (art. 39 alineatele (1) și (2) din Legea de 2002, care reflectă art. 79 alineatul (1) și art. 82 alineatul (1) din RGPD). În ceea ce privește prelucrarea de către autoritățile în scopuri de aplicare a legii 99 . Remediile pentru presupusele încălcări ale drepturilor persoanelor vizate care au loc în cursul prelucrării datelor cu caracter personal de către autoritățile în scopuri de aplicare a legii sunt aceleași cu cele pentru presupusele încălcări în cursul prelucrării care intră în domeniul de aplicare al RGPD (secțiunea 82 alineatul (1) din Actul de 2002, care a transpus articolele 52 alineatul (1), 53 și 54 din LED). CODUL PROCEDURII ADMINISTRATIVE 100 . În temeiul articolului 150 § 1 alineatul (5) din Codul de Procedură Administrativă din 2006, o cerere de reexaminare judiciară trebuie să indice decizia administrativă împotriva căreia este adresată. PRESUPUSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLUL 8 AL CONVENŢIEI 101 . Asociația solicitantă s-a plâns că reglementările din 2008 care permit utilizarea „agentilor pe acoperire”, astfel cum au fost modificate în 2018, nu au respectat cerințele articolului 8 din Convenție în diferite aspecte, în special în ceea ce privește garanțiile și, prin urmare, a permis agenției să desfășoare astfel de agenți în mod arbitrar și abuziv, în special având în vedere că regulamentele, care nu au prevăzut că persoanele în cauză să fie notificate de decizia agenției de desfășurare a acestor agenți, nu au permis să pună în pericol această decizie. În acest sens, asociația se bazează, de asemenea, pe articolele 6 § 1 și 13 din Convenție. 102 . Având în vedere jurisprudența Curții în ceea ce privește chestiunile în cauză în prezenta cauză (a se vedea Roman Zakharov v. Rusia [GC], nr. 47143/06, § 307, CEDO 2015; Centrum för rättvisa v. Suedia [GC], nr. 35252/08, § 377, 25 mai 2021; Ekimdzhiev și alții v. Bulgaria , nr. 70078/12, § 247, 11 ianuarie 2022; și Pietrzak și Bychawska-Siniarska și alții v. Polonia, nos. 72038/17 și 25237/18, § 127, 28 mai 2024 ; a se vedea, de asemenea , mutatis mutandis , Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v. Portugalia , nr. 69436/10, §§ 33-35, 1 decembrie 2015), și având în vedere modul în care asociația și-a formulat plângerea, aceasta intră în vedere numai în temeiul articolului 8 din Convenție. Acest articol se citește, în măsura în care este relevant: „1. Toată lumea are dreptul la respect pentru... Viaţa, casa lui şi corespondenţa lui. Nu va exista nici o interferență de către o autoritate publică în exercitarea acestui drept, cu excepția celor în conformitate cu legea și este necesară într-o societate democratică în interesul securității naționale, al siguranței publice sau al bunăstanței economice a țării, pentru prevenirea tulburărilor sau a criminalității, pentru protecția sănătății sau a moralității, sau pentru protecția drepturilor și libertăților altor persoane.” Observațiile guvernului cu privire la acest punct, pe care le-au încadrat în ceea ce privește existența unei interferențe cu drepturile asociației în temeiul articolului 8 din Convenție, au fost prezentate la punctele 110-111 de mai jos (a se vedea, pentru o abordare similară, Fu Quan, s.r.o. Republica Cehă [GC], nr. 24827/14, § 88 în amendă , 1 iunie 2023). 104 . Asociația solicitantă a susținut că a suspectat că Agenția s-a infiltrat în ea „agenti pe acoperire”, deoarece acest lucru a fost pe deplin posibil în temeiul reglementărilor în cauză. Agenția nu a fost obligată să notifice asocierea acestui lucru, și nu a existat nici o cale legală pentru a afla dacă acest lucru s-a întâmplat; Guvernul nu a refuzat-o în observațiile lor. (b) Epuizarea căilor interne de recurs 105 . Guvernul a susținut că căile de recurs interne nu au fost epuizate, pe baza că membrii asociației ar fi putut căuta accesul la datele cu caracter personal legate de acestea și prelucrate în bazele de date ale agenției în temeiul articolului 36 alineatul (4) din Legea din 2007 (a se vedea punctul 60 de mai sus), și a contestat în fața instanțelor administrative orice refuz de către agenție de a acorda acest acces în temeiul articolului 36 alineatul (9) din aceeași lege. Această posibilitate era încă deschisă și ar putea permite asociației să se asigure dacă agenția a colectat într-adevăr informații cu privire la sine sau la membrii săi. 106 . Asociația solicitantă a răspuns că, prin urmărirea încheierii procedurii de revizuire judiciară a reglementărilor impușite, aceasta a epuizat căile de recurs interne. Evaluarea Curții ( a) Statutul victimelor și epuizarea căilor interne de recurs 107 . Întrebarea dacă asociația solicitantă poate pretinde că este victimă de interferență cu drepturile sale în temeiul articolului 8 din Convenție, având în vedere simplesa existență a regulamentelor în cauză și dacă aceasta a epuizat căile de recurs interne este legată îndeaproape de substanța plângerii. Obiecția de neeșuire a guvernului și obiecția de a afirma că asociația nu poate pretinde că este victimă trebuie să fie aderată la fondul (a se vedea, mutatis mutandis , Roman Zakharov § 150 , Ekimdzhiev și alții , § 259 și Pietrzak și Bychawska-Siniarska și alții , § 129, toate menționate mai sus). (b) Concluzie cu privire la admisibilitatea plângerii 108. În plus, plângerea nu este vădit nefondată sau inadmisibilă din alte motive. Prin urmare, aceasta trebuie declarată admisibilă. Statutul victimelor și existența unei interferențe cu drepturile protejate în temeiul articolului 8 din Convenția ( a) Observațiile părților ( i) Asociația solicitantă 109 . Asociația solicitantă a susținut că simpla existență a regulamentelor, care a permis Agenției să infiltreze „agenti pe acoperire” în organizații private, a constituit o interferență cu drepturile sale în temeiul articolului 8 din convenție. În opinia sa, distincția dintre „agentii sub acoperire” și „agentii sub acoperire” a fost „mere wordplay” și nu a reflectat nici o diferență de fond, deoarece „agentii sub acoperire” ar putea, de asemenea, să invadeze domiciliul sau comunicațiile organizațiilor în care acestea ar putea fi infiltrate – chiar dacă nu au folosit mijloace tehnice pentru a face acest lucru. ( ii) Guvernul 110 . Guvernul a susținut că acesta a urmat de la Lüdi v. Elveţia (15 iunie 1992, § 40, Serie A nr. 238) că utilizarea operativelor secrete nu a afectat neapărat „vieța privată” sau „correspondența”. De asemenea, ei au susținut că activitatea „agentilor de acoperire” nu a condus la o intruzie în sfera privată de același tip, în ceea ce privește gradul și probabilitatea apariției, astfel cum rezultă din măsurile de supraveghere secrete, cum ar fi interceptarea comunicațiilor. Rolul „agentilor pe acoperire” a fost doar de a stabili comportamentul penal care ar fi avut loc în orice caz. 111 . Guvernul a susținut, de asemenea, că plângerea asociației a fost total abstractă, deoarece nu a afirmat că a fost infiltrată de „agenti de acoperire”. În opinia lor, natura specifică a „agentilor de acoperire” a însemnat că abordarea Curții la întrebarea dacă cineva ar putea pretinde că este victimă de interferență cu drepturile garantate de art. 8 din Convenție din cauza simplei existențe a unei legi care să permită supravegherea secretă nu ar putea fi transpusă cu ușurință către „agenti de acoperire”. În această privință, a fost esențial să se evidențieze diferența dintre „agenti acoperiți” și „agenti acoperiți”. În Bulgaria, cel de-al doilea a constituit un tip de „mejloace speciale de supraveghere” care erau supuse dispozițiilor Legii din 1997 (a se vedea punctele 73-75 de mai sus), în timp ce cele din urmă nu erau supuse. Ele nu au putut da dovezi în procedurile penale, sau nu au folosit mijloace tehnice pentru a înregistra orice sau pentru a produce materiale pentru utilizare în aceste proceduri. Munca lor nu a implicat nici o investigație activă; a fost pasivă. Ei au operat sub numele lor reali, și nu au fost scutiți de răspundere penală sau civilă. Un raport de către un „agent de acoperire” autorității competente cu privire la o infracțiune nu a fost diferit de raportul pe care niciunul dintre membrii publici are obligația legală de a face. În consecință, munca „agentilor de acoperire” nu a putut fi considerată ca o interferență cu „vieța privată” sau „corespondență” a asociației. (b) Evaluarea Curții 112 . Problema existenței regulamentelor în cauză – care permite Agenției să desfășoare „agenti pe acoperire” în organizații private – interferează cu drepturile asociației solicitante în temeiul articolului 8 din Convenție cuprinde două întrebări. Primul este dacă activitatea unui „agent de acoperire” poate, având în vedere caracteristicile sale, interfera în principiu cu aceste drepturi. În cazul în care răspunsul la prima întrebare este da, a doua întrebare este dacă asociația poate pretinde că este victimă de o astfel de interferență din cauza simplei existențe a acestor regulamente. (i) Lucrările unui „agent de acoperire” ar putea interfera cu drepturile asociației solicitante în temeiul articolului 8 din Convenție? 113 . Un „agent de acoperire” infiltrat în asociere ar putea, fără îndoială, să obțină date despre „correspondența” asociației în sensul articolului 8 § 1 din Convenție (a se vedea, mutatis mutandis , Asociația pentru Integrare Europeană și Drepturile Omului și Ekimdzhiev v. Bulgaria , nr. 62540/00 , § 60, 28 iunie 2007, și Ekimdzhiev și alții , citate mai sus , § 263). Astfel cum s-a interpretat în jurisprudența Curții, termenul respectiv acoperă tot felul de comunicații private, indiferent de conținutul lor sau de forma pe care le-ar putea lua – comunicații orale, scrisori, conversații telefonice sau schimburi electronice (a se vedea Michaud v. Franţa, nr. 12323/11, § 90, CEDO 2012; M.N. și alții v. San Marino, nr. 28005/12, § 52, 7 iulie 2015; și Klaus Müller v. Germania , nr. 24173/18, § 37, 19 noiembrie 2020). În special, aceasta cuprinde apeluri efectuate de la telefonii de birou sau primite (a se vedea Halford v. Regatul Unit , 25 iunie 1997, § 44 , Raporturi de hotărâri și decizii 1997‐III ; Kopp v. Elveţia , 25 martie 1998, § 50, Rapoarte 1998-II; Amann v. Elveţia [GC], nr. 27798/95, § 44, CEDO 2000-II; Liblik și alții v. Estonia, nos. 173/15 și alți 5 alți, § 110, 28 mai 2019; și Algirdas Butkevičius v. Lituania , nr. 70489/17, § 63, 14 iunie 2022), precum și e-mailuri de lucru (a se vedea Copland v. Regatul Unit , nr. 62617/00, § 41, CEDO 2007-I). Termenul „correspondență” acoperă, de asemenea, comunicațiile persoanelor juridice (a se vedea Nave Deșeurile Oil Colector B.V. și alții v. Țările de Jos [GC], nr. 2799/16 și alți trei, § 146, 1 aprilie 2025). 114 . În acest sens, trebuie remarcat faptul că, după cum se constată în multe cazuri examinate de Curte, „correspondența” poate fi interzisă nu numai în momentul în care este trimisă sau primită, ci și ulterior prin accesul mediului – fizic sau electronic – în cazul în care a fost stocată (a se vedea Niemeitz v. Germania , 16 decembrie 1992 § 32 , Serie A nr. 251-B; Wieser și Bicos Beteiligungen GmbH c. Austria , nr. 74336/01, § 45, CEDO 2007-IV; Bernh Larsen Holding AS și alții v. Norvegia , nr. 24117/08, § 106, 14 martie 2013; Constructii Vinci și GTM Génie Civil et Services c. Franţa, nos. 63629/10 și 60567/10, § 63, 2 aprilie 2015; M.N. și alții v. San Marino , citat mai sus §§ 54-55; Sérvulo & Associados – Sociedade de Advogados, RL și alții v. Portugalia , nr. 27013/10, § 76, 3 septembrie 2015; Saber v. Norvegia , nr. 459/18, § 48, 17 decembrie 2020; Särgava v. Estonia, nr. 698/19, § 85, 16 noiembrie 2021; și Naumenko și SIA Rix Shipping v. Letonia , nr. 50805/14, § 45, 23 iunie 2022). 115 . Nu este de ajuns să se presupună că (a) un agent secret infiltrat într-o organizație ar putea folosi poziția sa pentru a obține un astfel de acces care nu ar fi posibil pentru un străin, și că (b) un astfel de operator, fiind un ofițer de agenție, ar raporta constatările sale la agenție cu mult mai ușurință, și într-un mod mai susținut și mai sistematic, decât un membru al publicului sau un informator condus de un sentiment de datorie civică sau chiar de datorie legală. 116 . Prin urmare, infiltrarea unui „agent de acoperire” în asociere ar constitui o interferență cu dreptul său de a respecta „correspondența” în sensul articolului 8 § 1 din convenție. 117 . Un „agent de acoperire” infiltrat în asociere ar fi probabil, de asemenea, să aibă acces pe termen lung la biroul său sau la alte sedii. Potrivit jurisprudenței Curții, sediul social al unei persoane juridice, sucursalele și alte sedii comerciale pot fi considerate „casa” acestei persoane juridice în sensul articolului 8 § 1 din Convenție (a se vedea Société Colas Est și alții c. Franţa, nr. 37971/97, § 41, CEDO 2002-III; Buck v. Germania , nr. 4104/98, § 31, CEDO 2005-I; Sallinen și alții v. Finlanda , nr. 50882/99, § 70, 27 septembrie 2005; Heino v. Finlanda , nr. 56720/09 , § 33, 15 februarie 2011; Bernh Larsen Holding AS și alții , citat mai sus , § 104; Saint-Paul Luxemburg S.A. Luxemburg , nr. 26419/10, § 37, 18 aprilie 2013; DELTA PEKÁRNY a.s. Republica Cehă , nr. 97/11, § 77, 2 octombrie 2014; Lindstrand Partners Advokatbyrå AB v. Suedia , nr. 18700/09, § 83, 20 decembrie 2016; și Nave Deșeuri Colector de Ulei B.V. și alții , citate mai sus § 146; a se vedea și Naumenko și SIA Rix Shipping , citate mai sus § 46 și UAB Kesko Senukai Lituania v. Lituania , nr. 19162/19, § 109, 4 aprilie 2023). 118 . Prin urmare, infiltrarea unui „agent de acoperire” în asociere ar constitui, de asemenea, o interferență cu dreptul său de a respecta „casa” sa în sensul articolului 8 § 1 din convenție. 119 . Având în vedere concluziile prevăzute la alineatele 116 și 118 de mai sus, ar fi superflu să se asigure dacă utilizarea unui „agent pe acoperire” în ceea ce privește asociația ar constitui, de asemenea, o interferență cu dreptul său la respectarea „vieții sale private”, dacă există (în ceea ce privește persoanele fizice, a se vedea pe de o parte, Lüdi , citat mai sus, § 40, și, pe de altă parte, Verliere v. Elveţia (dec.), nr. 41953/98, ECHR 2001-VII și Vukota-Bojić v. Elveţia , nr. 61838/10, § 59, 18 octombrie 2016; în ceea ce privește persoanele juridice, a se vedea Bernh Larsen Holding AS , citat mai sus, § 107. (ii) Asociația solicitantă poate pretinde că este o victimă a interferenței cu aceste drepturi din cauza simplei existențe a reglementărilor privind „agentii de acoperire”? (α) Principii generale 120 . Cadrul jurisprudenței care diferea anterior în ceea ce privește atunci când reclamanții ar putea pretinde că sunt victime de interferență cu drepturile acestora în temeiul articolului 8 din Convenție, având în vedere simplesa existență de legi sau practici interne care permit supravegherea secretă, au fost armonizate și principiile generale privind punctul clarificat, în Roman Zakharov (citat mai sus, § 171). Au fost mai recent reafirmate în Centrum för rättvisa (citate mai sus, § 167). 121 . Principiile respective sunt la fel de relevante pentru situațiile, cum ar fi cel la care se află, în cazul în care secretul supravegherii în cauză se realizează nu prin dezvăluirea completă a obiectivului în curs de monitorizare – cum se întâmplă, de exemplu, cu interceptarea secretă a comunicațiilor sau utilizarea echipamentelor de supraveghere secrete, cum ar fi camerele ascunse sau dispozitivele de înregistrare – ci prin aranjamente sistematice calculate pentru a se ascunde pur și simplu faptul că interlocutorul overt al țintei (o cunoștință, contact comercial, angajat, coleg, furnizor de servicii, client, co-practic, etc.) este, de fapt, un operator care utilizează sau manipulează sistematic poziția sau relațiile sale pentru a obține informații pentru utilizare de către autoritățile. În astfel de situații, persoanele vizate sau afectate de o astfel de supraveghere rămân în mod similar ignorate de aceasta. (β) Aplicarea acestor principii ‐ Domeniu de aplicare a legii relevante 122 . În conformitate cu art. 52 alineatul (1) din Regulamentele din 2008, „agentii de acoperire” pot fi desfășurați dacă există o „necesitate operațională dovedită” și, prin art. 53 alineatele (1) și (2), acestea pot desfășura lucrări de informații și de contrainteligență care vizează protecția securității naționale, iar sarcinile lor specifice trebuie să fie stabilite de șeful agenției în fiecare caz individual (a se vedea punctele 11-12 de mai sus). Prin Regulamentul 50, astfel cum a fost modificat în septembrie 2018, „agentii de acoperire” pot fi infiltrați în orice organizație privată (a se vedea punctele 28-29 de mai sus). Rezultă că, teoretic, orice organizație neguvernamentală din Bulgaria poate deveni obiectivul acestor măsuri și, prin urmare, poate fi afectată de regulamentele în cauză. • Disponibilitatea unui remediu eficace 123 . Următoarea întrebare este dacă există în Bulgaria un remediu eficace care poate atenua suspiciunile publicului în general că capacitatea Agenției de a desfășura „agenti pe acoperire” poate fi abuzată. 124 . După cum a insistat în mod repetat la nivel intern și de către Guvern în observațiile lor adresate Curții (a se vedea punctele 24, 32-33, 36, 39-40 și 111 mai sus), „agenti de acoperire” nu constituie „medie specială de supraveghere” în sensul Legii din 1997 și al legislației conexe (a se vedea punctul 74 mai sus). Rezultă că organismul care supraveghează utilizarea „medielor speciale de supraveghere” în Bulgaria – Biroul Național pentru Supravegherea Mijloacelor Speciale de Supraveghere – nu este obligat să supravegheze implementarea acestor agenți sau să informeze persoanele în cauză că acești agenți au fost utilizați în ceea ce privește ei (a se vedea Ekimdzhiev și alții , citat mai sus §§ 130-35). De asemenea, rezultă că remediul special pus în aplicare în 2009 în ceea ce privește „meanele speciale de supraveghere” – o cerere de daune în ceea ce privește utilizarea lor ilegală (ibid., §§ 136-44 și 265-72) – nu se aplică „agentilor de acoperire”. În orice caz, acest remediu nu este deschis persoanelor juridice, cum ar fi asociația reclamantului (ibid., § 273). Într-adevăr, Guvernul nu a încercat să susțină că aceste modalități juridice ar putea oferi orice remediere în ceea ce privește utilizarea „agentilor de acoperire”. 125 . Guvernul a sugerat că membrii asociației solicitante ar fi putut căuta accesul la datele cu caracter personal ale acestora prelucrate în bazele de date ale agenției prin intermediul unei cereri depuse în temeiul articolului 36 alineatul (4) din Legea din 2007 (a se vedea punctul 60 de mai sus), iar apoi ar fi contestat în fața instanțelor administrative în temeiul articolului 36 alineatul (9) orice refuz al agenției de a permite accesul la aceste date (a se vedea punctul 105 de mai sus) – și a descoperit astfel informații cu privire la orice „agent de acoperire” utilizat în ceea ce privește asociația. 126 . Lăsând într-o parte faptul că această cale nu a fost deschisă asociației în sine (deoarece este o persoană juridică), nu se pare că acest curs de acțiune a fost în practică capabil de a furniza informații despre utilizarea „agentilor pe acoperire” de către agenție. În conformitate cu art. 36 alineatul (7) din Legea din 2007, Agenția poate refuza, în întregime sau în parte, de a divulga datele solicitate în temeiul articolului 36 alineatul (4) în cazul în care acest lucru ar pune în pericol securitatea națională, protecția informațiilor clasificate drept „secret de stat” sau „secret oficial” sau confidențialitatea surselor sale de informații sau a metodelor și tehnicilor secrete utilizate de aceasta în strângerea informațiilor respective, sau în cazul în care această divulgație ar împiedica altfel sarcinile statutare ale agenției (a se vedea punctul 63 de mai sus). În plus, în temeiul articolului 35a din Legea din 2007, agenția poate refuza să divulge informații despre „agenti de acoperire” pentru a proteja metodele sau tehnicile pe care le folosește pentru a colecta informațiile (a se vedea punctul 48 litera (a) de mai sus). Toate exemplele de cereri depuse în temeiul articolului 36 alineatul (4) și de provocări de revizuire judiciară care au urmat în temeiul articolului 36 alineatul (9) din care Curtea este conștientă, cuprinzând în perioada 2012-24, arată că agenția s-a folosit sistematic de posibilitatea de a refuza de a divulga informații despre orice aspect al operațiunilor sale și că instanțele administrative bulgare au susținut în mod constant aceste refuzuri (a se vedea punctele 66-71 de mai sus; de asemenea, compară, mutatis mutandis, Pietrzak și Bychawska-Siniarska și alții , citate mai sus, § 241). Guvernul nu a citat niciun exemplu contrar. 127 . În consecință, remediul prevăzut la art. 36 alineatele (4) și (9) din Legea din 2007 nu poate dispărea îndoielilor publice cu privire la amenințarea reprezentată de implementarea abuzivă a „agentilor pe acoperire” de către agenție. În consecință, trebuie respinsă obiecția de neepuizare a Guvernului pe baza acestor dispoziții (care s-a aderat la fondul – a se vedea punctele 105 și 107 de mai sus). 128 . Nici aceste îndoieli nu pot fi dispăreate de alte remedii posibile. 129 . Guvernul nu a argumentat – și nu există nici o indicație – că până în prezent au existat cazuri de persoane care au putut obține informații cu privire la utilizarea unui „agent pe acoperire” prin depunerea unei plângeri la Comisia pentru protecția datelor personale. Este adevărat că art. 37 din Legea din 2007 îi dă Comisiei capacitatea de a supraveghea prelucrarea datelor cu caracter personal de către agenție în modul prevăzut de Legea din 2002 (a se vedea punctul 72 de mai sus). În același timp, art. 1 alineatul (5) din Legea din 2002 în sine (modificată în martie 2019) prevede că legea din 2002 nu se aplică prelucrării datelor cu caracter personal în scopuri de securitate națională, cu excepția cazului în care această prelucrare este prevăzută în mod expres în altă parte – justificarea declarată fiind faptul că regimul elaborat de protecție a datelor instituit de legislația UE, în special de la adoptarea GDPR și LED, și reflectat în Legea din 2002, nu acoperă prelucrarea datelor cu caracter personal pentru activitățile legate de protecția securității naționale (a se vedea punctul 82 mai sus). Prin urmare, nu este clar dacă se poate citi art. 37 din Legea din 2007 înseamnă că strictele legi din 2002 se aplică prelucrării acestor date de către agenție în scopuri operaționale (sau numai pentru alte scopuri – cum ar fi, de exemplu, administrația personalului și achizițiile publice), și că Comisia poate exercita competențele de investigare și corectare pe care le are în temeiul Legii din 2002 în ceea ce privește datele obținute de Agenție în cursul operațiunilor sale de informații. 130 . Nici nu există nici o indicație că, în afară de un audit al agenției din 2009, în legătură cu pregătirile pentru viitoarea punere în aplicare a Sistemului de Informații Schengen, Comisia a verificat vreodată modul în care Agenția procesează datele operaționale – și, în special, dacă respectă în mod corespunzător normele statutare și reglementările care reglementează această chestiune (a se vedea punctele 52-54 și 96 de mai sus; compară, de asemenea, Ekimdzhiev și alții , citate mai sus, §§ 346 și 412; de asemenea, contrast, mutatis mutandis , Centrum för rättvisa , citat mai sus, § 351, și Big Brother Watch și alții v. Regatul Unit ([GC], nos. 58170/13 și altele 2, §§ 409-10, 25 mai 2021. Dimpotrivă, numai cazul în care Comisia a fost invitată să examineze această chestiune indică faptul că datele rezultate din supravegherea efectuată de către agenție nu au constituit date cu caracter personal și că astfel de operațiuni ale agenției nu au fost obligate să supravegheze (a se vedea punctul 84 mai sus). 131 . Prin urmare, posibilitatea de a se plânge de către Comisie nu poate fi considerată ca un remediu eficace în ceea ce privește utilizarea „agentilor pe acoperire” (compară, mutatis mutandis , Ekimdzhiev și alții , citat mai sus § 346 și Hüttl v. Ungaria [Comitet], nr. 58032/16, §§ 15-18, 29 septembrie 2022; de asemenea, contrastul Breyer v. Germania , nr. 50001/12, §§ 105 și 107, 30 ianuarie 2020 și Ringler v. Austria (dec.) [Comitet], nr. 2309/10, §§ 72-79, 15 mai 2020). 132 . Aceleași considerații se aplică celorlalte remedii generale de protecție a datelor în temeiul legii din 2002 (a se vedea punctele 97-99 de mai sus). 133 . Posibilitatea generală de a solicita revizuirea judiciară a deciziilor şefului agenţiei – la care guvernul a menţionat în observaţiile lor privind fondurile (a se vedea punctul 137 litera (b) de mai jos) – nu poate fi considerată ca un remediu eficace în ceea ce priveşte utilizarea „agentilor de acoperire”. Persoanele vizate sau afectate (în mod direct sau colateral) de punerea în aplicare a acestor agenți nu sunt, prin definiție, conștienți de faptul că o astfel de implementare a avut loc. După cum a subliniat în mod constant Curtea, există puţine posibilităţi de recurs la instanţe, cu excepţia cazului în care persoanele în cauză nu sunt informate de o măsură luată fără cunoașterea lor și sunt în măsură să o pună în pericol (a se vedea Klass și alții v. Germania , 6 septembrie 1978 , § 57 , Serie A nr. 28; Weber și Saravia v. Germania (dec.), nr. 54934/00, § 135, CEDO 2006-XI; Roman Zakharov , citat mai sus § 234; Sommer v. Germania , nr. 73607/13, § 62, 27 aprilie 2017; Centrum för rättvisa , citat mai sus § 251 și Big Brother Watch și alții , citat mai sus § 337). Guvernul nu a încercat să susțină că o astfel de cerere de reexaminare judiciară poate fi adusă în mod orb, fără a identifica decizia specifică a șefului agenției care este contestată – care este o cerință generală pentru cererile de reexaminare judiciară în Bulgaria (a se vedea punctul 100 de mai sus; de asemenea, contrast, mutatis mutandis , Big Brother Watch și alții , citat mai sus § 413). 134 . Cererea de a implica răspunderea personală a „agentilor pe acoperire” pentru actele efectuate în cursul lucrărilor lor – un posibil remediu la care guvernul a menţionat, de asemenea, în observaţiile lor privind fondurile (a se vedea punctul 137 litera (c) mai jos) – nu poate fi considerat nici un remediu eficace în ceea ce priveşte utilizarea acestor agenţi. Există un aer de irealitate în ceea ce privește sugestiile că este posibil să se angajeze răspunderea personală a acestor agenți pentru interferențe ilegale cu drepturile protejate în temeiul articolului 8 din Convenție în cursul lucrărilor lor în absența eventualității legale pentru persoanele afectate de implementarea lor să învețe despre aceasta. În plus, în conformitate cu jurisprudența Curții, depunerea unei persoane private nu constituie un remediu în ceea ce privește actele statului (a se vedea Pine Valley Developments Ltd și alții c. Irlanda , 29 noiembrie 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222; Iatridis v. Grecia [GC], nr. 31107/96 , § 47 în amendă , CEDO 1999-II și Zlínsat , spol . s r.o., v. Bulgaria , nr. 57785/00, § 55 în amendă , 15 iunie 2006). - Concluzie 135 . Din motivele de mai sus, pur și simplua existență a reglementărilor în cauză – care au permis infiltrarea „agentilor pe acoperire” în organizații private – poate fi considerată ca o interferență cu drepturile asociației solicitante în temeiul articolului 8 din Convenție, fără a fi necesară să se asigure dacă asociația este în pericol să se infiltreze în ea din cauza situației sale specifice. Prin urmare, este justificat examinarea acestor regulamente (însoțită de orice lege și practică conexe) în abstract (a se vedea mutatis mutandis, Centrum för rättvisa , citat mai sus §§ 175-76). Într-adevăr, prin cererea de revizuire judiciară a acestor regulamente (a se vedea punctele 31-40 de mai sus), asociația a epuizat soluțiile interne disponibile în ceea ce privește plângerea sa cu privire la acest punct. Rezultă că obiecția Guvernului potrivit căreia asociația nu poate pretinde că este o victimă de interferență cu drepturile sale de la art. 8, care, la fel ca obiecția lor de neepuizare, a fost adăugată la fond (a se vedea punctele 103 și 107 de mai sus), trebuie respinsă. Justificarea interferenței ( a) Observațiile părților ( i) Asociația solicitantă 136 . Asociația solicitantă a susținut că interferența nu a fost nici „în conformitate cu legea” nici „necesar într-o societate democratică”, deoarece reglementările, care nu erau detaliate și nu erau clare, nu au stabilit nicio garanție împotriva abuzului de „agenti de acoperire”. Nici o condiție nu le-a limitat utilizarea și acestea ar putea fi recurse la oricând agenția a considerat că există o necesitate operațională de a face acest lucru. Nici utilizarea lor nu a fost supusă autorizării anterioare sau supravegherii ulterioare de către un judecător. Asta a deschis calea spre implementarea lor arbitrară. În plus, nici o reglementare nu a definit activitatea lor și nici termene sau proceduri nu au restricționat implementarea acestora. Părea ca și cum conceptul „agenți de acoperire” a fost conceput pentru a eluda limitele legale privind implementarea „agentilor de acoperire”. În practică, nu a fost posibil să se angajeze răspunderea acestor „agenti pe acoperire” în ceea ce privește orice acte ilegale, deoarece identitatea acestora a rămas confidențială. ( ii) Guvernul 137 . Guvernul a susținut că condițiile prealabile pentru utilizarea „agentilor pe acoperire” în conformitate cu regulamentele în cauză au indicat că aceste agenți trebuie utilizați în mod excepțional și ca măsură de ultima instanță și au subliniat în acest sens necesitatea ca statele să își păstreze securitatea națională. De asemenea, au subliniat că sarcinile „agentilor de acoperire” au fost stabilite în mod specific în fiecare caz și au susținut că implementarea acestora nu este fără supraveghere, deoarece (a ) activitatea agenției a fost supravegheată de Parlament, de Președintele Republicii și de Guvernul, (b ) toate deciziile șefului agenției ar putea fi supuse unei revizuiri judiciare și (c ) „agentii de acoperire” are răspundere civilă și penală în ceea ce privește orice acte ilegale efectuate în cursul lucrărilor lor. În plus, aceste agenți au trebuit să solicite poziția în care ar fi infiltrați la fel ca orice altă persoană și au nevoie de calificările necesare pentru a îndeplini o astfel de poziție. Aceasta a însemnat că Agenția nu a putut infiltra incontrolabil astfel de agenți în orice entitate juridică. Nici agenţii ăştia nu pot folosi mijloace tehnice pentru a înregistra nimic. Munca lor a avut un caracter pur și simplu informativ și nu a implicat anchetă activă. 138 . Guvernul a continuat să susțină că legea relevantă este pe deplin accesibilă, deoarece legea din 2007 și reglementările încurcate au fost publicate în Gazettea de Stat. În plus, condițiile prealabile pentru infiltrarea unui „agent pe acoperire” prevăzute în aceste regulamente – în special, faptul că utilizarea acestor agenți este un mijloc de ultima instanță și că acestea pot fi desfășurate numai dacă există o „necesitate operațională dovedită” – și modul în care acestea ar trebui infiltrate se asigură că utilizarea acestora ar fi proporțională cu obiectivele specifice care îi solicită. În ceea ce privește în special termenul „securitate națională”, aceaceasta a fost definită prin statut (a se vedea punctul 77 de mai sus). Având în vedere toate aceste factori, ar putea fi acceptat, de asemenea, faptul că interferența presupusă a fost menită să protejeze securitatea națională și să prevină tulburările și infracțiunile, că „agenti de acoperire” nu ar fi utilizate dacă acest lucru nu este „necesar într-o societate democratică” și că proporționalitatea recurgării la acestea ar fi verificată în fiecare caz individual. 139 . Lipsa de termene în ceea ce privește implementarea „agentilor de acoperire” nu a fost o problemă, deoarece acestea au fost dificile de stabilit în avans. Nici nu ar putea fi necesar ca autoritățile să notifice o persoană sau entitate țintă că un „agent de acoperire” a fost desfășurat împotriva acestuia sau a acestuia, deoarece acest lucru ar putea frustra scopul utilizării unui „agent de acoperire”. Cei vizați de o astfel de măsură ar putea solicita informații cu privire la utilizarea acestor agenți în temeiul articolului 36 alineatul (4) din Legea din 2007 (a se vedea punctul 60 de mai sus), iar în acest caz, agenția ar decide, referindu-se la criteriile din secțiunea 35a (a se vedea punctul 48 litera (a) de mai sus), dacă să furnizeze astfel de informații. ( b) Evaluarea Curții 140 . În conformitate cu art. 8 al doilea paragraf din Convenție, o interferență cu drepturile protejate de acest articol poate fi justificată numai dacă este „în conformitate cu legea” și „necesar într-o societate democratică” să atingă unul sau mai multe dintre obiectivele legitime prevăzute în respectivul alineat. O astfel de interferență implică altfel o încălcare a articolului respectiv. ( i) Principii generale ( α) în ceea ce privește nivelul de garanții 141 . Principiile generale privind supravegherea secretă pot fi justificate în temeiul articolului 8 alineatul (2) din Convenție au fost stabilite în detaliu în Roman Zakharov (citate mai sus, § 227-34, 236, 243, 247, 250, 257-58, 275, 278 și 287-88). Multe dintre aceste principii au fost mai recent reiterate, deși în legătură cu un context un pic diferit – intercepția generală a comunicațiilor – în Centrum för rättvisa (citat mai sus, §§ 246-53) și Big Brother Watch și alții (citat mai sus, §§332-39). 142 . Nu este necesar să repetăm în întregime aceste principii, cu excepția faptului că cerința generală este că orice sistem de supraveghere secretă trebuie să conțină garanții eficace – în special mecanismele de revizuire și supraveghere – care pot proteja împotriva riscului inerent de arbitrare și abuzuri și care poate menține interferența pe care un astfel de sistem conține cu drepturile protejate de art. 8 din Convenția la ceea ce este „necesar într-o societate democratică”. 143 . Principiile respective sunt, de asemenea, relevante pentru situațiile, cum ar fi cel la care se află – în cazul în care, după cum se menționează la punctul 121 de mai sus, secretul supravegherii se realizează prin intermediul unor aranjamente calculate pentru a ascunde că interlocutorul overt al țintei este în realitate un operator care utilizează sau manipulează poziția sau relațiile sale pentru a obține informații pentru utilizare de către autoritățile. Gradul de intruzie care rezultă din utilizarea acestei tehnici de supraveghere nu este neapărat mai mic într-un caz dat decât cel implicat de interceptarea comunicărilor – în special, deoarece acești operativi pot, de asemenea, obține acces la conținutul comunicărilor țintei. Potrivit jurisprudenței Curții, factorul decisiv pentru evaluarea nivelului de garanții este necesar în raport cu o anumită tehnică de supraveghere este gradul de intruzie cu drepturile prevăzute la art. 8 din Convenție, care implică mai degrabă decât definiția sa tehnică (a se vedea R.E. Regatul Unit , nr. 62498/11, §§ 126-30, 27 octombrie 2015, cu referire la Bykov v. Rusia [GC], nr. 4378/02, § 78, 10 martie 2009, și Uzun v. Germania , nr. 35623/05, § 66, CEDO 2010). Cu toate acestea, cerințele specifice care rezultă din aceste principii ar putea fi necesară să fie ajustate pentru a răspunde diferențelor dintre intruzia care implică utilizarea unui „agent pe acoperire” și gradul de intruzie care implică alte tehnici de supraveghere secrete, cum ar fi intercepția comunicațiilor. (β) În ceea ce privește modalitatea de examinare a acestor garanții 144 . În cazurile cum ar fi actualul – în care reclamantul se plânge în abstract despre un sistem care permite supravegherea secretă, mai degrabă decât de cazuri specifice de supraveghere – legislația internă relevantă trebuie să fie examinată în timp ce se află atunci când Curtea examinează cererea, mai degrabă decât în momentul în care a fost depusă (a se vedea Centrum)

THIRD SECTION

CASE OF GREEN ALLIANCE v. BULGARIA

(Application no. 6580/22)

JUDGMENT

Art 8 • Home • Correspondence • Shortcomings in the legal framework permitting the infiltration of “agents on cover” into private organisations and “liberal professions” • Application by analogy of case-law principles developed in relation to covert surveillance • Work of an “agent on cover” could interfere with the applicant association’s rights • Mere existence of the relevant regulations amounting to an interference with the applicant association’s rights • Examination of the legal framework in the abstract • Lack of minimum safeguards against arbitrariness and abuse • Quality-of-law requirement not met

Prepared by the Registry. Does not bind the Court

.

STRASBOURG

17 February 2026

This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

TABLE OF CONTENTS

INTRODUCTION

THE FACTS

I.

THE APPLICANT ASSOCIATION

II.

THE REGULATIONS ON “AGENTS ON COVER”

A.

As originally issued in 2008

B.

The 2018 amendments

1.

Proposal by the Agency for those amendments

2.

Public consultation about that proposal

(a)

Comments by the Bulgarian Helsinki Committee

(b)

Comments by the Supreme Bar Council

(c)

Response by the Agency

(d)

Adoption of the amendments

3.

Text of the amendments

III.

JUDICIAL REVIEW OF THE AMENDED REGULATIONS

A.

At first instance

1.

Course of the proceedings

2.

Judgment of the Supreme Administrative Court

B.

On appeal

1.

Course of the proceedings

2.

Judgment of the Supreme Administrative Court

RELEVANT LEGAL FRAMEWORK

I.

2007 ACT

A.

The Agency, its tasks and powers

B.

“Agents on cover” used by the Agency

C.

Informers recruited by the Agency

D.

Data processing by the Agency

E.

General supervision of the Agency’s work

1.

By Parliament

2.

By the Government

3.

By the President of the Republic

F.

Access to personal data processed by the Agency

1.

Relevant statutory provisions and regulations

2.

Case-law of the Bulgarian courts under those provisions

(a)

2012 case

(b)

2014-18 case

(c)

First 2021-22 case

(d)

Second 2021-22 case

(e)

2024 case

G.

Supervision of the processing of personal data by the Agency

II.

SPECIAL MEANS OF SURVEILLANCE ACT 1997

III.

MANAGEMENT AND FUNCTIONING OF THE SYSTEM FOR SAFEGUARDING NATIONAL SECURITY ACT 2015

IV.

PROTECTION OF PERSONAL DATA ACT 2002

A.

Scope of application

1.

Ratione personae

2.

Application to processing for national security purposes

B.

Right to access personal data and restrictions to that right

1.

In relation to processing falling within the scope of the GDPR

2.

In relation to processing by the authorities for law-enforcement purposes

C.

Supervisory authority

D.

Remedies

1.

In respect of processing falling within the scope of the GDPR

2.

In respect of processing by the authorities for law enforcement purposes

V.

CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE

THE LAW

I.

ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 8 OF THE CONVENTION

A.

Admissibility

1.

The parties’ submissions

(a)

Victim status

(b)

Exhaustion of domestic remedies

2.

The Court’s assessment

(a)

Victim status and exhaustion of domestic remedies

(b)

Conclusion about the admissibility of the complaint

B.

Merits

1.

Victim status and the existence of an interference with rights protected under Article 8 of the Convention

(a)

The parties’ submissions

(i)

The applicant association

(ii)

The Government

(b)

The Court’s assessment

(i)

Could the work of an “agent on cover” interfere with the rights of the applicant association under Article 8 of the Convention?

(ii)

Can the applicant association claim to be a victim of interference with those rights on account of the mere existence of the regulations on “agents on cover”?

(α)

General principles

(β)

Application of those principles

‒

Scope of the relevant law

‒

Availability of an effective remedy

‒

Conclusion

2.

Justification for the interference

(a)

The parties’ submissions

(i)

The applicant association

(ii)

The Government

(b)

The Court’s assessment

(i)

General principles

(α)

With regard to the level of safeguards

(β)

With regard to the manner of examination of those safeguards

(ii)

Application of those principles

(α)

Accessibility of the law

(β)

Grounds on which “agents on cover” may be used and persons who can be placed under surveillance by such agents

(γ)

Duration of the deployment of “agents on cover”

(δ)

Deployment procedure

(ε)

Procedures for storing, accessing, examining, using, communicating and destroying data obtained as a result of the use of “agents on cover”

(στ)

Supervision

(ζ)

Notification

(η)

Remedies

(θ)

Conclusion

II.

APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION

A.

Damage

1.

The association’s claim and the Government’s comments on it

2.

The Court’s assessment

B.

Costs and expenses

OPERATIVE PROVISIONS

In the case of Green Alliance v. Bulgaria,

The European Court of Human Rights (Third Section), sitting as a Chamber composed of:

Ioannis Ktistakis,

President

,

Peeter Roosma,

Darian Pavli,

Úna Ní Raifeartaigh,

Mateja Đurović,

Vasilka Sancin,

judges

,

Mira Raycheva, ad hoc

judge

,

and Milan Blaško,

Section Registrar

,

Having regard to:

the application (no. 6580/22) against the Republic of Bulgaria lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by an association with a registered office in Bulgaria, Green Alliance (“the applicant association” or “the association”), on 19 January 2022;

the decision to give the Bulgarian Government (“the Government”) notice of the application;

the parties’ observations;

the decision of the President of the Section to exempt Diana Kovatcheva, the judge elected in respect of Bulgaria, from sitting in this case and his ensuing decision to appoint Mira Raycheva to sit as

ad hoc

judge in the case;

Having deliberated in private on 27 January 2026,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

INTRODUCTION

1

.

Under regulations issued in 2008 and amended in 2018, Bulgaria’s State Agency for National Security (“the Agency”) can, on the decision of its head, infiltrate “agents on cover” (

служители на прикритие

) into a private entity or as members of a “liberal profession”. Those “agents on cover” conceal only that they are working for the Agency, but are not permitted to use covert surveillance techniques or equipment, and are in Bulgaria considered as different from “agents under cover”.

The applicant association sought judicial review of those regulations, arguing that in the absence of effective safeguards in relation to the use of such agents, they permitted abusive and disproportionate interferences with rights protected under Article

8 of the Convention. The administrative courts dismissed its claim.

2

.

The main issues in the case are (a) whether the association can claim to be a victim of interference with its rights under Article 8 of the Convention by reason of the mere existence of the regulations permitting the deployment of “agents on cover”, and (b) if so, whether that inference is compatible with that Article.

THE FACTS

3.

The applicant association was founded in 2006 and has its registered office in the town of Kostenets, in the Sofia Region. It was represented by Mr

T.

Trifonov, a lawyer practising in Sofia.

4.

The Government were represented by their Agent, Ms B. Simeonova of the Ministry of Justice.

THE APPLICANT ASSOCIATION

5

.

The association’s objectives, as set out in its articles of association, concern issues relating to the protection of the environment.

THE REGULATIONS ON “AGENTS ON COVER”

As originally issued in 2008

6

.

Acting pursuant to a general statutory delegation in paragraph 43 of the transitional and concluding provisions of the State Agency for National Security Act 2007 (“the 2007 Act”), which governs the work of the Agency, in February 2008 the Government issued Regulations governing the application of that Act. They were published in the Bulgarian State Gazette later that month (

ДВ, бр. 17 от 19.02.2008 г., стр. 7-17

), and took effect following the expiry of three days after the date of their publication (in line with the general rule set out by Article 5 § 5 of the Bulgarian Constitution and section 41(3) and (4) of the Normative Instruments Act 1973).

7

.

Part 1 of Chapter 5 of those Regulations, comprising regulations 49-62, laid down the regime for the so-called “agents on cover” (

служители на прикритие

), which the Regulations distinguished from “agents under cover” (

служители под прикритие

), which are regulated elsewhere in Bulgarian law (see paragraphs 74 (h) and 75 below).

[1]

8

.

By regulation 49, the use of “agents on cover” and their work must comply with the principles of lawfulness and clandestineness.

9

.

As initially worded, regulation 50 permitted the Agency to infiltrate “agents on cover” into State authorities, organisations and legal persons.

10

.

Regulation 51 specifies that (a) “agents on cover” are officers of the Agency who have a special status and the rights and duties pertaining to the position in which they are infiltrated, and that (b) only civil servants who have already undergone initial training and have obtained security clearance permitting them to access classified information may become “agents on cover”.

11

.

“Work on cover” by such agents is possible if there is a “proven operational need” (regulation 52(1)). Such a need exists if the Agency’s statutory tasks cannot be discharged in another way (regulation

52(2)). The head of the respective division or unit of the Agency must prove the existence of such an operational need to the Agency’s head (regulation 52(3)).

12

.

“Agents on cover” may carry out intelligence and counterintelligence work for the protection of national security (regulation 53(1)). Their precise tasks are to be set by the head of the Agency in each individual case (regulation 53(2)). They may not arrest, search, or interrogate people, or use firearms or physical force (regulation 53(3), read in conjunction with the relevant sections of the 2007 Act).

13

.

They must work in a way that does not risk exposing their cover (regulation 54).

14

.

As originally worded (before 2018 amendments to the Regulations

– see paragraphs 18-30 below), regulation 55(1) envisaged that Agency officers would be appointed as “agents on cover” by the head of the target entity upon a request by the head of the Agency. An existing employee of the target entity could also be appointed as an “agent on cover” by means of being engaged as an Agency officer (regulation 55(2)).

15

.

The appointment procedure before the 2018 amendments was as follows. The head of the Agency was to make a request to the target entity, identify the positions in that target entity that could be suitable for the infiltration of an “agent on cover”, and designate a contact officer from the Agency (regulation 56 (1)). If the target entity agreed, it was to inform the Agency about the skills and qualifications that the “agent on cover” had to have, and about the procedure to be followed when appointing someone to the target position (regulation 56(2)). The target entity could also suggest amendments to the rules or regulations governing its work in order to accommodate the possibility to infiltrate an “agent on cover” (regulation

56(3)). The head of the Agency and the target entity were then to coordinate how exactly the “agent on cover” would be infiltrated (regulation

56(4). The target entity had to treat all those organisational matters as classified information (regulation 56(5)).

16

.

The target entity was then under a duty to assist the “agent on cover” in the performance of his or her duties (regulation 56(6)). It had to be advised by the Agency if the “work on cover” was to be stopped (regulation 57(2)). The target entity had to take the necessary measures not to permit “work on cover” to be revealed, even after its end (regulation 58(1)).

17

.

Regulations 59-62 govern the employment rights of “agents on cover” in respect of pay, annual leave, and retirement.

The 2018 amendments

Proposal by the Agency for those amendments

18

.

In April 2018 the Agency proposed to the Government that regulations 50, 51 and 55 be reworded and that regulations 56-58 be repealed (see paragraphs 9-10 and 14-16 above). In its view, those amendments

– whose effect would be to expand the list of potential target entities and do away with the requirement to obtain the target entity’s assent to infiltration

– were needed because practice showed that the way in which the regulations structured the infiltration of “agents on cover” prevented their quick and efficient use in a dynamically changing security environment that required timely and adequate responses to encroachments on national security. The existing procedure did not meet the Agency’s need to obtain the accurate information necessary for that purpose. In particular, the requirement to obtain the target entity’s assent posed a problem with respect to entities whose heads were unwilling to cooperate. Moreover, the categories of entities in which “agents on cover” could be infiltrated were too limited and did not reflect modern economic realities.

Public consultation about that proposal

19

.

During the ensuing public consultation, opened in May 2018 and concluded in June 2018, comments were received from an association, the Bulgarian Helsinki Committee, and from the Supreme Bar Council (the governing body of Bulgaria’s National Bar).

(a)

Comments by the Bulgarian Helsinki Committee

20

.

The Bulgarian Helsinki Committee opposed the proposed amendments as a whole. It pointed out that, as attested by the Agency’s practice in relation to the expulsion of aliens, no specific facts were normally cited in support of its assertions that someone was a national security risk, and that this phrase was employed declaratively – anything could be made to fit the term. It could therefore be presumed that the same approach would be taken to the infiltration of “agents on cover”, which under the proposed amendments could be undertaken in respect of any private organisation or members of any “liberal profession” – accountants, auditors, journalists, lawyers – which would affect the clients of any such professionals. That was especially dangerous in the light of the Agency’s well-documented stance that it was above the country’s laws and in the light of the secrecy of its work. There were therefore no guarantees that the right to respect for private life would not be unlawfully interfered with. In particular, no judicial supervision was envisaged in relation to the use of “agents on cover”, nor any time-limits in respect of such use. Some sort of supervisory mechanism similar to that provided by law in respect of “special means of surveillance” (for the definition of that term in Bulgarian law, see

Ekimdzhiev and Others v.

Bulgaria

, no. 70078/12, § 11, 11 January 2022

; see also paragraphs

73-74 below) was indispensable.

(b)

Comments by the Supreme Bar Council

21

.

The Supreme Bar Council took issue in particular with the possibility under the proposed amendments for “agents on cover” to be infiltrated as lawyers in private practice. In its view, that would contravene basic tenets of the Convention, the Constitution, the Bar Act 2004 and the Bar Code of Ethics, since it would enable “agents on cover” to pose as lawyers and

– instead of providing legal advice and assistance – harm the people who consulted them as clients. Even the mere suspicion by clients that their lawyers could be “agents on cover” could ruin public confidence in the legal profession. Moreover, the infiltration of Agency officers as lawyers, or in any

“

liberal profession”, went beyond its statutory mandate. The Agency could fulfil its functions even in the absence of such a possibility. It had not explained specifically why it needed it. Nor had it pointed to the legitimate aim which that possibility would pursue – and that possibility seemed anyhow disproportionate to any such aim. It was therefore necessary to put language in the amendments that would make it plain that “agents on cover” could not be infiltrated as lawyers in private practice.

(c)

Response by the Agency

22

.

In response, and having met in August 2018 with representatives of the Bulgarian Helsinki Committee and the Supreme Bar Council to hear their misgivings about the proposed amendments and explain the need for them, in early September 2018 the Agency wrote to the Minister of Internal Affairs.

23

.

The Agency stated, in relation to the concerns expressed by the Bulgarian Helsinki Committee (see paragraph 20 above), that those stemmed from a misunderstanding about the meaning that the competent authorities ascribed to the term “national security” and, more generally, about how those authorities operated. It was normal for their work to be secret. For its part, the term “national security” had been defined by statute (see paragraph

77 below), and it could not be said that it was being employed in a blanket manner in proceedings for the expulsion of aliens. In any event, no proper analogy could be drawn between that situation and the infiltration of “agents on cover”. There was no reason to suppose that such infiltration would be undertaken unlawfully; under the 2007 Act the Agency had to act lawfully and within the scope of its statutory tasks in all circumstances, including when engaging in clandestine work. Nor was it apparent how such infiltration could infringe anyone’s rights, especially since “agents on cover” remained fully liable for their acts.

24

.

It was also important to emphasise that “agents on cover” differed from “agents under cover”. The latter constituted a kind of “special means of surveillance” governed by the Special Surveillance Means Act 1997 (“the

1997 Act” – see paragraphs 73-75 below). They operated under a false identity, could use technical devices to document evidence of offending, and bore no criminal liability for acts carried out in the course of their duties. The Agency was not among the authorities which could deploy “agents under cover”. By contrast, “agents on cover” did not constitute a “special means of surveillance”. They could not use technical devices to record evidence, and could bear criminal liability for their acts. It was true that they could gather information about encroachments on national security or about persons intending to engage in such acts. But that was not unlawful or something which could affect Convention rights. In fact, all members of the public were under a legal duty to bring to the attention of the authorities information about criminal conduct that came their way. The same went for any Agency officer who came to learn of an offence directed against national security. The work of “agents on cover” could not therefore be seen as a form of covert surveillance requiring judicial supervision. In any event, supervision could be carried out by Parliament and the Government, in a general way, as well as by the judiciary, in cases of unlawful conduct relating to the use of “agents on cover”.

25

.

The Agency went on to state that the reservations of the Supreme Bar Council (see paragraph 21 above) were partly well-founded. Although the possibility for the Agency to infiltrate “agents on cover” into

“

liberal professions” in general did not exceed its statutory mandate, the position was different with regard specifically to the legal profession. Even when the proposed amendments had been drafted initially, the understanding had been that “agents on cover” could not be infiltrated as lawyers in private practice. It was in any case preferable to avoid speculation on that point. The Supreme Bar Council’s suggestion that the proposed amendments be modified so as to clarify that “agents on cover” could not be infiltrated as lawyers in private practice therefore had to be accepted. The draft amendments had been revised accordingly.

(d)

Adoption of the amendments

26

.

In September 2018 the Government adopted the amendments, as revised by the Agency in response to the Supreme Bar Council’s comments. They were published in the Bulgarian State Gazette later that month (see

Постановление № 206 на Министерския съвет от 20.09.2018 г. за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“, обн., ДВ, бр.

79 от

25.09.2018 г., стр. 3-4

), and took effect following the expiry of three days following the date of their publication (in line with the general rule set out by Article 5

§

5 of the Bulgarian Constitution and by section 41(3) and

(4) of the Normative Instruments Act 1973).

Text of the amendments

27

.

The amendments reworded regulations 50, 51 and 55, and repealed regulations 56-58 (see paragraphs 9-10 and 14-16 above).

28

.

Under the new wording of regulation 50 (see paragraph 9 above), “agents on cover” may be infiltrated into the State administration, into legal persons and into civil associations, and as persons exercising a

“

liberal profession” (except as lawyers in private practice).

29

.

The wording of regulation 51 (see paragraph 10 above) was amended in such a manner as to clarify that the position in which an “agent on cover” could be infiltrated was not limited to a position in a public entity.

30

.

Regulation 55 (see paragraph 14 above) was amended to state merely that Agency officers had to be infiltrated as “agents on cover” in a manner that did not risk the exposure of their cover.

JUDICIAL REVIEW OF THE AMENDED REGULATIONS

At first instance

Course of the proceedings

31

.

In October 2018 the applicant association sought judicial review of

regulations

49-62, as partly amended in September 2018 (see paragraphs

6-30 above). It pointed out that the traditional term used in the legislation (specifically, the 1997 Act) to designate covert operatives was “agents under cover” (see paragraph 74 (h) and 75 below), whereas the term “agents on cover” could be found at the statutory level in only two provisions of the 2007 Act – sections 35a and 110(1)(7)(e) (see paragraph 48 below)

– without, however, being defined or elaborated on in those provisions. There had therefore been no proper statutory delegation for the Government to issue regulations specifically relating to “agents on cover”. The work of such agents could undoubtedly affect rights guaranteed by Article 8 of the Convention, since they could access covertly the in-house information or communications of any organisation, or could spy on its staff. The absence of statutory rules governing that work, and the resulting lack of safeguards against the misuse of “agents on cover”, meant that their use would not be “in accordance with the law”. The only means of ensuing compliance with that provision – in particular by appropriately limiting the length of time that such interference with rights could be carried out– was to subject the deployment of “agents on cover” to judicial supervision. Moreover, before issuing the Regulations the Government had not properly explained their purpose and expected impact – particularly in respect of rights protected by Article 8 of the Convention, as construed by this Court.

32

.

The Agency, which intervened in the proceedings as an interested party, contested the claim. It argued, firstly, that the claim was inadmissible, because (a) the regulations did not touch on a matter falling within the aims of the applicant association, as set out in its articles, (b) the regulations permitted – but did not require – the infiltration of “agents on cover” into all legal persons, and (c) unlike “agents under cover” under the 1997 Act (see paragraph

74 (h) and 75 below), “agents on cover” were not permitted to carry out visual or aural surveillance. In the alternative, the claim was without merit because the purpose of the amended regulations had been explained during the public consultation preceding the adoption of the amendments. The claim confused “agents under cover” and “agents on cover”. The regulations pursued a proper statutory purpose and fell within the statutory delegation given by the 2007 Act – which, in section 123(2)(6) (see paragraph

49 below), gave the Agency the power to conceal its officers and their work in a manner laid down in regulations for the application of the Act. No issue arose under Article 8 of the Convention, since the work of “agents on cover” did not entail unlawful intrusion into private life, home or correspondence. Their work was, in any event, not without external supervision – it could be supervised by Parliament and the government, pursuant to reports by members of the public to the Agency itself, and via the possibility to seek judicial review of any decisions of the Agency.

33

.

The government, which was the respondent to the claim, likewise argued that it was inadmissible – and in the alternative ill-founded – on the basis of arguments to the same effect as those made by the Agency.

34

.

In September 2019 the three-judge panel of the Supreme Administrative Court to which the claim had been assigned held that, in the light of its stated aims (as set out in its articles of association), the association had no standing to challenge the regulations. Non-governmental organisations could challenge statutory instruments only if those instruments directly and automatically affected their objects. That was not the case with the regulations in issue, which permitted (but did not automatically lead to) the deployment of “agents on cover” in non-governmental organisations (see

опр.

№ 12167 от 10.09.2019 г. по адм. д. № 13588/2018 г., ВАС, II о.

).

35

.

Following an appeal by the association, in December 2019 a five

‑

judge panel of the Supreme Administrative Court quashed that decision and remitted the case to the three-judge panel for an examination on the merits. It held that in so far as they permitted the use of “agents on cover” in non-governmental organisations, the regulations directly affected the association’s legal sphere. Its specific goals were irrelevant in that respect (see

опр. № 16975 от 11.12.2019 г. по адм. д. № 12578/2019 г., ВАС, петчл. с-в

).

Judgment of the Supreme Administrative Court

36

.

The three-judge panel then examined the claim on the merits. The applicant association, the Agency and the Government all referred to their earlier submissions regarding the merits of the case (see paragraphs

31-33 above).

37

.

In December 2020 the three-judge panel dismissed the claim. It noted that the 2007 Act had empowered the government to issue regulations in respect of its application, which in the panel’s view meant that there had been proper statutory delegation for the impugned regulations. The procedure for

issuing the regulations had been followed, and they contravened no higher-ranking rules. In particular, regulations 49-62 fully accorded with section

123(2)(6) of the 2007 Act, which authorised the Agency to place its officers under cover and organise their clandestine work in a manner set out in the regulations (namely, regulations 49-62) regarding the application of the Act (see paragraph 49 below). Section 110(1)(7)(e) likewise referred to “agents on cover” (see paragraph 48 (b) below). None of those provisions were inconsistent with any other of those provisions (see

реш. № 15819 от

21.12.2020 г. по адм. д. № 13588/2018 г., ВАС, II о.

).

On appeal

Course of the proceedings

38

.

The applicant association appealed on points of law. It submitted that the three-judge panel had not duly addressed its argument that the regulations had been made without proper statutory delegation, since the 2007 Act itself had neither defined “agents on cover” nor set out their role. Moreover, under Article

8 of the Convention and this Court’s case-law, intrusions of the sort resulting from the use of “agents on cover” had to be surrounded by effective safeguards. The 1997 Act laid down many such safeguards – notably judicial supervision – with respect to “specials means of surveillance”. Since “agents on cover” could likewise interfere with “private life” and “correspondence”

– in particular that of the people working in the entities into which such agents would be infiltrated – such safeguards were required with respect to them as well; they were not inconsistent with the clandestine nature of those agents’ work. There was no good reason to distinguish in that respect between “agents under cover” under the 1997 Act and “agents on cover” under the Regulations.

39

.

The Agency and the Government contested the appeal, referring to the same arguments that they had made before the three-judge panel (see paragraphs

32-33 above).

Judgment of the Supreme Administrative Court

40

.

On 19 July 2021 a five-judge panel of the Supreme Administrative Court upheld the three-judge panel’s judgment.

It agreed that there had been proper statutory delegation for the impugned regulations. It went on to state that the law distinguished between “agents under cover” and “agents on cover”. An analysis of the statutory provisions governing the use of “special means of surveillance” indicated that unlike “agents under cover”, “agents on cover” could not employ such means. It followed that the argument, based on the

1997 Act (see paragraphs 73-75 below), that any deployment of “agents on cover” had to be subject to prior judicial authorisation (as required by the

1997 Act with respect to “special means of surveillance”) was without merit. Moreover, in view of the wording of regulation 50 (see paragraph

28 above), the work of an “agent on cover” could not affect someone’s private life, home or correspondence. The assertion that the regulations contravened Article

8 of the Convention was therefore also baseless (see

реш. №

8672 от

19.07.2021 г. по адм. д. № 2863/2021 г., ВАС, петчл. с-в

)

.

RELEVANT LEGAL FRAMEWORK

2007 ACT

The Agency, its tasks and powers

41

.

The 2007 Act – which created the Agency and defined its tasks and powers – was enacted in December 2007 and came into force in January 2008. By paragraph 2(2) and (3) of the Act’s transitional provisions, the Agency is the successor to (a) the former National Security Service (which was previously part of the Ministry of Internal Affairs), (b) the division of that Ministry that is responsible for protecting the national communications infrastructure, (c) the military counterintelligence service of the Ministry of Defence, and (d) the former Financial Intelligence Agency.

42

.

The Agency is under the direct supervision of the government (section

2(1)). Its head is appointed by the President of the Republic, after being nominated the government, and his or her two deputies are appointed by the government (section 8(1) and (2)). The Agency’s main tasks are to (a)

safeguard national security from “encroachments directed against the national interests, independence and sovereignty of the Republic of Bulgaria, [its] territorial integrity, the fundamental rights and freedom of citizens, the democratic functioning of the State and the civic institutions, or the established constitutional order” (section 4(1)), and (b) carry out counterintelligence – in particular, for the protection of strategic installations (section

4(2) and (4)). It may be given other tasks only by [means of] statute (section

7).

43

.

It has, for instance, been given various tasks in relation to:

(a)

money laundering and the financing of terrorism (sections 4, 4a, 5, 5b, 9, 9a, 9b, 9v, 11, 11a, 13-14a and 15 of the Measures Against Terrorist Financing Act 2003, and sections 8, 9e, 36a, 68, 71-79, 81-85, 87-94, 103

‑

04, 108-09 of the Measures Against Money Laundering Act 2018);

(b)

combatting terrorism (sections 8(1) of the Terrorism Countermeasures Act

2016);

(c)

the acquisition of Bulgarian nationality (sections 33 and 35 of the Bulgarian Citizenship Act 1998, and section 41(1)(3) of the 2007 Act);

(d)

security vetting for clearance to access certain types of classified information (sections 11, 12, 14, 48-49 of the Protection of Classified Information Act 2002);

(e)

migration control and the expulsion and related detention of aliens (sections 22(4), 24c(17), 24i(11), 24i(6), 33h(1), 33kk(8), 33p(9), 42g and 44 of the Aliens Act 1998, and section 41(1)(2) and (2) and (3) of the 2007 Act);

(f)

the granting of asylum or humanitarian protection (section 58(10) of the Refugees and Asylum Act 2002, and section 41(1)(1) of the 2007 Act);

(g)

the protection of nuclear installations (sections 112-14 of the Peaceful Use of Nuclear Energy Act 2002); and

(h)

cybersecurity (section 15 of the Cybersecurity Act 2018).

44

.

In 2013-15 the Agency also had the task of investigating criminal offences related to national security (section 4(6) of the 2007 Act, added in June 2013 and repealed in February 2015).

45

.

The Agency’s two main areas of work are the gathering and analysis of intelligence (sections 18-20 and 28-29 of the 2007 Act). It can, in particular, engage in information analysis, forecasting and control (

прогностична [и] контролна дейност

), using its own information or information obtained from other authorities that is of importance for national security (section 4(3)). It may monitor people, objects and activities (section

5).

46

.

The Agency can, among other things, (a) carry out surveillance, (b)

infiltrate agents in the course of its operations, and (c) use not-for-profit legal persons or commercial companies (section 20(1)(6), (1)(12) and (1)(20) of the 2007 Act). It can do all that through “specific methods and techniques”, “special means of surveillance”, and people collaborating with it (section

20(2)).

47

.

Section 21 of the 2007 Act specifies that the Agency has at its disposal and may deploy “special means of surveillance”, under the conditions laid down in the 1997 Act (see paragraph 73 below).

“Agents on cover” used by the Agency

48

.

The 2007 Act mentions specifically the term “agents on cover” (

служители на прикритие

) in two provisions:

(

a

)

section 35a, added in July 2018, which states that the Agency may refuse – in order to protect its intelligence-gathering methods or techniques

– to disclose information about “agents on cover” or informers; and

(

b

)

section 110(1)(7)(e), which has featured in the Act since its enactment in its original form, and according to which officers of the Agency who are “agents on cover” may be dismissed if they do not discharge their duties efficiently.

49

.

In addition, section 123(2)(6) of the 2007 Act – which has likewise in the Act since its enactment in its original form – states that the powers of the Agency comprise “organising the placing of Agency officers under cover (

прикриването на служители на агенцията

) and their work, featured under conditions and in a way laid down in regulations for the application of the Act”.

Informers recruited by the Agency

50.

The Agency may use informers (

сътрудници

), who must be protected in the course of or in connection with their collaboration (section

23(1) and

(3)(2) of the 2007 Act). Their identities, personal data and work must be kept secret (section 23(3)(3)). Information about them may only be passed to the courts or the prosecuting authorities in connection with a specific criminal case, in keeping with the requirements of the Protection of Classified Information Act 2002 – and only after the informers in question have agreed to that (section 23(4)). The Agency may also withhold information about informers to protect its intelligence-gathering methods or techniques (section

35a).

Data processing by the Agency

51

.

The Agency may maintain and use databases (section 28(1) of the 2007 Act), and process information – including personal data (section

29(1) and

(2)).

52

.

The Agency’s databases may be automated (sections 34(1) and

36(2) of the 2007 Act). They may be used to process personal data (section

34(2)). The data controller is the head of the Agency, who may entrust the processing of personal data to designated officials (section 34(9)).

53

.

When processing personal data relating to any activities related to safeguarding national security, the Agency does not (a) seek the consent of the people concerned; (b) inform them before or during the processing; or

(c)

make available the personal data of other people (section 34(2)). Those personal data are to be deleted if there is no longer any lawful reason for keeping them or if so ordered by a court (section 34(5)). The factors to be taken into account in that assessment comprise: the age of the individual concerned, the nature of the data being processed, the need to process them until the conclusion of a legal procedure or investigation, and the expiry of any statutory limitation period (section 34(6)). Personal data from the Agency’s databases may be given only to the authorities safeguarding national security or the judicial authorities for the needs of a specific criminal case (section 34(7)). Those data may also be given to foreign authorities pursuant to an international treaty to which Bulgaria is party (section 34(8)).

54

.

Regulations issued by the head of the Agency in October 2019 pursuant to a statutory delegation in section 34(10) of the 2007 Act (

Наредба

№ I-4 от

22.10.2019 г. за реда за обработване на лични данни в Държавна агенция „Национална сигурност“

) lay down more detailed rules on the processing of personal data by the Agency.

By regulation 2, that processing must be consistent with the principles of lawfulness, integrity, relevance and proportionality, and data security. By regulation 4, the head of the Agency: (a) fixes how the Agency creates, runs and controls databases containing personal data; (b) checks whether the processing of such data meets the requirements for its protection; (c) takes steps to rectify irregularities; and (d) assists the Commission for the Protection of Personal Data (see paragraphs 91-95 below) in the exercise of its supervisory

functions under the Protection of Personal Data Act 2002 (see paragraphs

78-99 below). The head of the Agency (a) determines which Agency officers may process personal data (regulation 6(1)), and (b) decides, in each individual case, whether such data processed by the Agency is to be deleted, on the basis of a recommendation by the respective head of unit (regulation

17).

General supervision of the Agency’s work

By Parliament

55

.

The Bulgarian Parliament (the National Assembly) has a special standing committee –

the Committee for the Oversight of the Security Services, of the Application and Use of Special Means of Surveillance, and of Access to the Data under the Electronic Communications Act

– which is tasked with, among other things, supervising the work of the Agency under: section 132(1) of the 2007 Act and section 22(1) of the Management and Functioning of the System for Protecting National Security Act 2015 (“the 2015 Act”); Rule 16 § 1 (11) of the 2021-22, 2022-23 and 2023-24 Rules of the National Assembly (which has been superseded by Rule 16 § 1 (10) of the 2024 Rules of the National Assembly); and Rule 4 of the latest (and nearly identical) iterations of the Committee’s Rules, which were adopted in January 2022, November 2022, May 2023 and July 2024). In 2021-23, the Committee had fourteen members, and has since May 2023 had twelve members. The Committee is reconstituted by each new Parliament. According to all of the successive decisions for its election (the latest ones were taken in December 2021, October 2022, May 2023 and July 2024), it must comprise members of Parliament from each parliamentary group. It must scrutinise, in particular, whether in their work the security services comply with the legal provisions guaranteeing basic human rights (Rule 15 § 1 (6) of the Committee’s Rules). It can ask the security services to produce thematic reports (Rule 15 § 1 (4) of the Committee’s Rules). It can also examine reports by individuals or organisations about misconduct by officers of the security services (Rule

15 §

1 (9) of the Committee’s Rules), and refer unlawful conduct by those services that it has spotted in the course of its own inspections (or which have been complained of by individuals) to the prosecuting authorities or other competent authorities (Rule 15 § 1 (10) of the Committee’s Rules).

56

.

The Agency’s head, deputy heads and officers must appear before Parliament or the Committee if they are invited to do so, and make available to them any information that they are required to disclose (section

132(2) of the 2007 Act, section 22(2) of the 2015 Act, and Rule 15 § 1 (5) of the Committee’s Rules). Section 22(2)

in fine

of the 2015 Act goes on to prescribe that this must be done in a manner that is consistent with the requirements of the

Protection of Classified Information Act 2002

.

By the Government

57

.

The head of the Agency presents to the government an annual report about the Agency’s work, and the government then submits that report to the Parliament, which approves it (section 132(3) of the 2007 Act, and section

22(3) of the 2015 Act).

By the President of the Republic

58

.

The President of the Republic may require the head of the Agency to produce analyses of questions relating to national security (section

132a of the 2007 Act).

Access to personal data processed by the Agency

Relevant statutory provisions and regulations

59

.

Agency officers may not disclose information held by the Agency to other State authorities, organisations, legal persons or private persons except as prescribed by law (section 35(3)).

60

.

Anyone is entitled to request access to personal data that relate to him or her and are being processed in the Agency’s databases without his or her knowledge (section 36(4)). The head of the Agency or a duly authorised deputy must respond to such a request within fourteen days of its being made (section

36(5)). If an individual asks, he or she must be given a paper copy of any personal data relating to him or her that is being processed by the Agency (section

36(6)).

61

.

If the exercise of the right of access could reveal someone else’s personal data, the data controller must give access only to those data that concern the individual requesting access (section 35(2)).

62

.

The exact manner of accessing the Agency’s databases is prescribed in regulations made by its head (section 36(10)). Those regulations (

Наредба № I-7 от 13.07.2009 г. за реда за достъп до информационните фондове на Държавна агенция „Национална сигурност“

) were issued in 2009.

63

.

The Agency may refuse, wholly or in part, to disclose data if doing so would endanger national security, the protection of information classified as constituting a “State secret” or an “official secret”, or the confidentiality of its sources of information or the covert methods and techniques that it uses to gather that information, or if disclosure would otherwise hinder the Agency’s statutory tasks (section 36(7) and regulation 11(1)).

64

.

A person whose request has been refused must be advised of that in writing, but only the legal grounds for that refusal need to be given (section

36(8) and regulation 11(2)). The absence of a response within the time-limit is deemed to constitute a refusal (section 36(8)

in fine

).

65

.

Any such refusal is open to legal challenge under the relevant provisions of the Code of Administrative Procedure (section 36(9)) – in particular, by way of judicial review.

Case-law of the Bulgarian courts under those provisions

(a)

2012 case

66

.

In a 2012 judgment (

реш. № 593 от 08.02.2012 г. по адм. д. №

6653/2011 г., АдмС-София-град

) – which was apparently not appealed against – the Sofia City Administrative Court dismissed a claim for judicial review by a non-governmental organisation in respect of a refusal by the Agency to disclose how many such organisations it had investigated between January 2008 and July 2011, and what results any such enquiries had yielded. The court found, among other things, that information about the operations of the security services and their results was a “State secret”, and on that basis held that the information sought by the organisation was classified. It went on to state that the disclosure of such information was also proscribed by section

36(7) of the 2007 Act (see paragraph 63 above).

(b)

2014-18 case

67

.

In a 2014 judgment (

реш. № 13080 от 04.11.2014 г. по адм. д. №

6237/2014 г., ВАС, V о.

), the Supreme Administrative Court set aside the tacit refusal of the Agency to disclose whether it was processing a certain person’s data, and, if so, to give that person’s access to any data pertaining to him that it was processing. The court held that in the absence of an express decision taken by the Agency, there was no material indicating that any information regarding the data of the person in question had properly been withheld. It had to be ascertained in all such cases that the Agency, as a data controller, had duly assessed, with reference to the relevant rules (including section

36(7) – see paragraph 63 above), that the information in question ought not to be disclosed.

68

.

Following that judgment, the Agency expressly stated its refusal to disclose such information, stating that to do so would expose its sources and methods. The Varna Administrative Court dismissed the claim for judicial review of that decision, and in 2018 the Supreme Administrative Court upheld its judgment. It cited section 36(7) (see paragraph 63 above), and briefly noted that by section 3(1) of the Protection of Classified Information Act

2002, only people with security clearance who needed such classified information for their specific tasks could access it (see

реш. №

94 от

04.01.2018 г. по адм. д. № 5244/2016 г., ВАС, V о.

).

(c)

First 2021-22 case

69

.

In a July 2021 judgment, the Sofia City Administrative Court dismissed a claim for judicial review of a refusal by the Agency to disclose whether it was processing a person’s data and, if so, to afford her access to any of her personal data that it might be processing. The court noted that section

36(7) of the 2007 Act (see paragraph 63 above) listed five grounds on which the Agency could refuse to disclose information, and those included safeguarding “State secrets” and “official secrets”, the sources of the information, and the covert methods or means for gathering it. The information sought by the claimant could be seen as constituting an “official secret”. The Agency had discretion to assess whether disclosure of that information could expose classified information or harm its work. That was why section 36(8) of the 2007 Act (see paragraph 64 below) required the Agency to set out only the legal grounds for its refusal to disclose such information (see

реш. № 4760 от 16.07.2021 г. по адм. д. №

3553/2021

г., АдмС-София-град

). The appeal against that judgment was dismissed on procedural grounds, without reference to the merits, because it was defective and the claimant failed to rectify it within the time directed by the court (see

опр.

№ 3358 от 08.04.2022 г. по адм. д. № 798/2022 г., ВАС, V о.

).

(d)

Second 2021-22 case

70

.

In a November 2021 judgment, the Sofia City Administrative Court dismissed a claim against a refusal by the Agency to disclose whether it had gathered intelligence on an association or its chairperson and whether it had recruited any of the association’s members or staff as informers. The court gave almost exactly the same reasons as those that it had given in its July 2021 judgment (see paragraph 69 above) (see

реш. № 6820 от 19.11.2021

г. по адм. д. № 8299/2021 г., АС-София-град

). In July 2022 the Supreme Administrative Court upheld that judgment. It held that the information request had in effect concerned the Agency’s working methods rather than any personal data gathered by it, and went on to state that it had been proper for the Agency not to disclose who had been recruited by it as an informer, since, by section 23(3)(3) of the 2007 Act (see paragraph 50

in fine

above) the identities and data of people who had collaborated with the Agency were to remain secret (see

реш. № 6724 от 06.07.2022 г. по адм. д. №

2157/2022

г., ВАС, V о.

).

(e)

2024 case

71

.

In a January 2024 judgment, the Sofia City Administrative Court quashed a second refusal by the Agency to disclose whether it had gathered intelligence on the same association or its chairperson and whether it had recruited any of the association’s members or staff as informers. The court noted, in particular, that, in so far as the information request had concerned people other than the persons making it, it had been irregular, since one could seek access only to one’s own personal data, and that the Agency should have therefore not have dealt with it on the merits (see

реш. № 136 от

05.01.2024

г. по адм. д. № 7471/2023 г., АдмС-София-град

). In July

2024 the Supreme Administrative Court upheld that ruling. It agreed with the reasons given by the lower court with respect to instances of a person seeking data relating to someone else, but added that under section 36(8) of the 2007 Act (paragraph 64 above) the Agency had no duty to set out the factual circumstances justifying a refusal by it to disclose information (see

реш.

№

8858 от 16.07.2024 г. по адм. д. № 2605/2024 г., ВАС, V о.

). After the matter was then referred back to the Agency, in August 2024 it reiterated its earlier refusal, giving the same reasons, nearly word for word, that it had given in justifying that earlier refusal; in particular, it noted that under the relevant provisions of the Protection of Classified Information Act 2002 information that could lead to the identification of informers of the security services constituted a “State secret”.

Supervision of the processing of personal data by the Agency

72.

Section 37 of the 2007 Act, as originally enacted (and not amended since) provides that supervision of the protection of the rights of individuals in the course of the processing of their personal data by the Agency and of access to those data should be carried out by the Commission for the Protection of Personal Data, under the conditions and in the manner laid down by the Protection of Personal Data Act 2002 (see paragraphs 78-95 below).

SPECIAL MEANS OF SURVEILLANCE ACT 1997

73

.

A comprehensive account of the Special Surveillance Means Act

1997 (“the 1997 Act”), as amended, and related legislation – and of their application by the Bulgarian authorities and courts up until December 2021

– can be found in

Ekimdzhiev and Others v. Bulgaria

(cited above, §§ 11-145). That Act regulates in detail (a) the situations that may trigger the use of “special means of surveillance”, (b) the persons who or objects which may be subjected to such surveillance, (c) the procedures for authorising such surveillance (which authorities may request it, how they must frame their requests, which authorities may issue surveillance warrants and how they must examine the requests for that the issuance thereof), (d) the maximum duration of such surveillance, (e) the situations in which such surveillance must be stopped, (f) the way in which information obtained through such surveillance is to be processed, and (g) the authorities supervising the use of “special means of surveillance”.

74

.

By section 2(1) and (2) of the 1997 Act (and Article 172 § 1 of the Code of Criminal Procedure), the umbrella term “special means of surveillance” encompasses electronic or mechanical devices enabling the preparation of evidential material (video and audio recordings, photographs and marked objects) and the covert techniques employed in using those devices. By section 2(3) of the 1997 Act (and Article 172 § 1 of the Code), those techniques are (a) visual surveillance, (b) eavesdropping and tapping, (c)

tracking, (d) covert intrusion (into vehicles or premises), (e) marking and checking correspondence or computerised information, (f) controlled delivery, (g) pseudo-transactions,

[2]

and (

h

) the use of “agents under cover” (

служители под прикритие

).

75

.

Sections 5-10c of the 1997 Act define each of those techniques. Under section

10c(1), an “agent under cover” is a public official serving in one of a number of specified law-enforcement authorities who is empowered to establish or maintain contacts with a “controlled person” to acquire or expose information about the commission of a serious wilful offence or the organisation of criminal activity. By Article 12b of the Criminal Code (which was added in 2010), an act committed by an “agent under cover” within the scope of his or her statutory powers is not an offence.

76

.

Under section 10c(2), the Agency may ask the Ministry of Internal Affairs to deploy an “agent under cover”. Section 4 of the 1997 Act states, more generally, that “special means of surveillance” may be used in respect of activities relating to national security.

MANAGEMENT AND FUNCTIONING OF THE SYSTEM FOR SAFEGUARDING NATIONAL SECURITY ACT 2015

77.

Section 2 of the Management and Functioning of the System for Safeguarding National Security Act 2015 defines “national security” as “a dynamic state of society and the State in which the territorial integrity, sovereignty and constitutional order are protected, and the democratic functioning of the institutions and the fundamental rights and freedoms of citizens are guaranteed, as a result of which the nation preserves and increases its welfare and develops, and the country successfully protects its national interests and realises its national priorities”.

PROTECTION OF PERSONAL DATA ACT 2002

78

.

The Protection of Personal Data Act 2002 (“the 2002 Act”) was enacted to, among other things, ensure that Bulgaria would comply with its obligation under the 1981 Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (ETS 108; 1496 UNTS 65), which it had signed in 1998 and ratified in 2002, to take the necessary measures in its domestic law to give effect to the basic data protection principles.

79

.

As amended with effect from March 2019 with a view to (a) being brought into line with Regulation (EU) 2016/679 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (“General Data Protection Regulation”

– “the

GDPR”), and (b) transposing Directive (EU) 2016/680 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and on the free movement of such data (“Law Enforcement Directive”

– “the

LED”), the 2002 Act regulates all matters relating to the protection of personal data that are not set out in the GDPR itself (section 1(1)).

80

.

By paragraph 1(1) of the 2002 Act’s additional provisions (as amended with effect from March 2019), “personal data” for the purposes of the Act has the meaning given to the term in Article 4(1) of the GDPR.

[3]

Scope of application

Ratione personae

81

.

The provisions of the 2002 Act, irrespective of whether they concern the processing of personal data falling within the scope of the GDPR or the processing of such data by the authorities for law-enforcement purposes, apply only to data relating to individuals (that is, natural persons) (section

1(1) and (2)).

Application to processing for national security purposes

82

.

The 2002 Act, as worded since March 2019, does not apply to the processing of personal data for national security purposes, unless that is expressly provided for elsewhere (section 1(5)). The explanatory notes to the government bill (no. 802-01-27) which led to the March 2019 amendments to the Act (see paragraph 78 above) stated that section 1(5) had been put in place to reflect the position that the GDPR and the LED did not apply to the processing of personal data for activities falling outside the scope of European Union (EU) law. In a November 2023 judgment (

реш. № 10522 от

02.11.2023 г. по адм. д. № 140/2023 г., ВАС, V о.

), the Supreme Administrative Court pointed out that national security purposes within the meaning of section 1(5) were to be distinguished from law-enforcement purposes.

83

.

When originally enacted, the 2002 Act stated that the processing of personal data for national security purposes could be governed by a special statute (section 1(4), as worded in 2002-05). In 2005 that subsection was amended to provide that such processing was to be governed by a special statute (section 1(4), as worded in 2005-06). In late 2006 section 1(4), which became section 1(5), was amended once more – this time to state that the Act did apply to the processing of personal data for national security purposes

unless a special statute provided otherwise (section 1(5), as worded in 2006-19).

84

.

During that period, in 2014, the authority in charge of supervising the application of the 2002 Act, the Commission for the Protection of Personal Data (see paragraph 91 below), received a complaint by an individual suspecting that the Agency had covertly intercepted his telephone communications. He had asked the Agency for information on the point under the 2002 Act, and the Agency had refused to give it, saying that it fell outside the scope of that Act. He then complained of that refusal to the Commission, which dismissed his complaint, agreeing that the information which he had sought from the Agency fell outside the scope of the 2002 Act as it did not concern personal data. According to the Commission, information about the use of “special means of surveillance” could be sought only from the body supervising the use of such means – the

National Bureau for the Oversight of Special Means of Surveillance

(see

реш. № Ж-780 от 08.10.2014 г., КЗЛД

).

Right to access personal data and restrictions to that right

In relation to processing falling within the scope of the GDPR

85

.

The right of access to information whose processing falls within the scope of the GDPR is governed by its Article 15(1)(a), according to which a “data subject is entitled to obtain from the controller confirmation whether personal data concerning him or her are being processed, and, if that is so, access to those data and information about the purposes of their processing”.

86

.

A data controller or processor may restrict, wholly or in part, the data subject’s access or other rights under Articles 12-22 of the GDPR if their exercise would create a risk for national security (section 37a(1)(1) of the 2002 Act, which reflects Article 23(1)(a) of the GDPR). Section

37a(2) specifies that the way in which this can be done must be prescribed by law and consistent with Article 23(2) of the GDPR.

In relation to processing by the authorities for law-enforcement purposes

87

.

A data subject is entitled to obtain from the controller confirmation of whether personal data concerning him or her are being processed, and (if they are) access to those data and to information about the purposes of their processing (section 55(1)(1) read in conjunction with section 54(1)(5) and

(2)(1) of the 2002 Act, which transposed Article 14 (a) of the LED).

88

.

Those rights may be restricted wholly or in part if that is necessary to, among other things, safeguard national security – so long as due regard is paid to the fundamental rights and legitimate interests of the persons concerned (section 55(3) read in conjunction with section 54(3)(4) of the 2002 Act, which implemented the exemption permitted by Article

15(1)(d) of the LED). When the obstacle ceases to exist, the data controller must normally provide that information within two months of it being requested by the data subject (section 55(3)

in fine

read in conjunction with sections

54(4) and 53(3)).

89

.

If access to personal data is refused or restricted under the above-noted provisions, the data controller must inform the data subject of that refusal or the restriction (and of the reasons therefor) within two months, but may omit to do so if that would defeat the purpose of those measures (section 55(4) read in conjunction with section 53(3) of the 2002 Act, which transposed Article

15(3) of the LED). In that event, the data controller must nonetheless record the factual and legal reasons on which that decision rests, and make them available to the competent supervisory authority – which is, in most cases, the Commission for the Protection of Personal Data, whose tasks and powers are set out in paragraphs 91-95 below (section 55(5) of the 2002

Act, which transposed Article 15(4) of the LED).

90

.

If such restrictions have been put in place by a data controller that is not a court or a prosecuting or investigating authority,

[4]

the data subject may exercise his or her right of access under section 55(1) of the 2002

Act indirectly, through the Commission for the Protection of Personal Data. If the data subject does so, that Commission must check the lawfulness of the restriction (section 57(1) of the 2002 Act, which transposed Article 17(1) of the LED), and inform the data subject at least that all necessary verifications or a review have taken place (section 57(2) of the 2002 Act, which transposed Article

17(3) of the LED).

Supervisory authority

91

.

The Commission for the Protection of Personal Data supervises the processing of personal data falling within the scope of the GDPR, as well as such processing for law-enforcement purposes by all authorities, except the courts and the prosecuting and investigating authorities (sections 6(1), 10(1), 10a(1) and 78 of the 2002 Act).

[5]

92

.

In carrying out that supervision, that Commission must, among other things, (a) handle complaints by data subjects, (b) check the lawfulness of the processing in cases in which the data subject’s access right has been restricted (see paragraphs

88 and 90 above), and (c) inform the data subject within three months of the outcome of that verification or of the reasons for it not being carried out (Article 57(1)(f) of the GDPR and section 79(1)(5) and (1)(6) of the

2002 Act, which transposed Article 46(1)(f) and (g) of the LED).

93

.

When supervising data processing for law-enforcement purposes, that Commission may obtain from the controller or the processor access to (a) all personal data being processed and (b) all the information necessary for it to carry out its tasks (section 80(1)(1) and (1)(2) of the 2002 Act, which transposed Article 47(1) of the LED).

94

.

When supervising data processing for law-enforcement purposes, that Commission may (a) order the controller or processor to bring processing operations into compliance with the relevant part of the 2002 Act – in particular, by ordering the rectification or erasure of personal data or the restriction of their processing, pursuant to section 56 of the Act, and

(b)

impose a temporary or definitive limitation, including a ban, on processing (section 80(1)(3) and (1)(4)) of the 2002 Act, which transposed Article

47(2)(b) and (c) of the LED). The Commission has exercised those powers on at least three occasions with respect to the Ministry of Internal Affairs (see

реш. № ППН-01-482/2020 от 10.05.2021 г., КЗЛД

;

реш.

№

ППН-01-361/2021 от 18.01.2022 г., КЗЛД

; and

реш.

№

ППН

01-350/2021 от 17.03.2022 г., КЗЛД

).

95

.

That Commission may also bring infringements of the relevant part of the 2002 Act to the attention of the courts (section 80(3) of the 2002

Act, which transposed Article 47(5) of the LED).

96

.

In its annual report for 2009, that Commission recorded, on page

28, that it had entered into a cooperation agreement with the Agency for the purpose of realising closer collaboration between the two in the area of personal-data protection (in a spirit of respect for each other’s independence and respective areas of responsibility); that cooperation encompassed the coordination, exchange, holding and use of data and information, as well as the creation of joint working groups and the provision of expert or technical assistance. The Commission also noted, on page 35

in fine

, that it was about to finalise an audit of the Agency in connection with preparations for the future implementation of the Schengen Information System. In its annual report for 2010, the Commission recorded, on page 38, that it had continued its cooperation with the Agency pursuant to the agreement made in 2009. In its annual report for 2015, the Commission referred, on pages 42-43, to a check on a private foundation that it had carried out together with other authorities, including the Agency. In its annual report for 2016, the Commission referred, on pages 98-99, to its cooperation with the Agency regarding the transposition of new legislation (for instance, regarding the creation of a new financial-intelligence unit within the Agency) and international cooperation. The Commission has not mentioned, in any of its annual reports for the period 2009-23, any inspections which it has carried out in the Agency apart from the above-mentioned 2009 audit relating to the future implementation of the Schengen Information System.

Remedies

In respect of processing falling within the scope of the GDPR

97

.

Data subjects considering that their rights under the GDPR or the 2002

Act have been breached may complain to the Commission for the Protection of Personal Data, and seek judicial review of its decision (section

38(1) and

(7) (since May 2023 subsection (8)) of the 2002 Act, which reflects Articles

77(1) and 78(1) and (2) of the GDPR).

98

.

Data subjects may also directly seek judicial review of actions undertaken or decisions issued by the data controller or processor, or damages from them, if the data controller or processor have processed their personal data unlawfully (section 39(1) and (2) of the 2002 Act, which reflects Articles

79(1) and 82(1) of the GDPR).

In respect of processing by the authorities for law enforcement purposes

99

.

The remedies for alleged breaches of the rights of data subjects that occur in the course of the processing of personal data by the authorities for law-enforcement purposes are the same as those for alleged breaches in the course of processing that fall within the scope of the GDPR (section 82(1) of the 2002 Act, which transposed Articles 52(1), 53 and 54 of the LED).

CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE

100

.

By Article 150 § 1 (5) of the 2006 Code of Administrative Procedure, a claim for judicial review must indicate the administrative decision against which it is directed.

THE LAW

ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 8 OF THE CONVENTION

101

.

The applicant association complained that the 2008 regulations permitting the use of “agents on cover”, as amended in 2018, fell short of the requirements of Article 8 of the Convention in various respects, especially in terms of safeguards, and thus enabled the Agency to deploy such agents in an arbitrary and abusive manner – in particular given that the regulations, which made no provision for the persons concerned to be notified of the Agency’s decision to deploy such agents, did not make it possible to challenge that decision. In that latter respect, the association relied also on Articles 6 §

1 and

13 of the Convention.

102

.

In the light of the Court’s case-law in relation to matters of the kind in issue in the present case (see

Roman Zakharov v. Russia

[GC], no.

47143/06, § 307, ECHR 2015;

Centrum för rättvisa v. Sweden

[GC], no.

35252/08, § 377, 25 May 2021;

Ekimdzhiev and Others v.

Bulgaria

, no.

70078/12, § 247, 11 January 2022; and

Pietrzak and Bychawska-Siniarska and Others v. Poland

, nos. 72038/17 and

25237/18, §

127, 28 May 2024

; see also,

mutatis mutandis

,

Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v.

Portugal

, no. 69436/10, §§ 33-35, 1 December 2015), and in view of the way in which the association formulated its complaint, it falls to be examined solely under Article 8 of the Convention. That Article reads, so far as relevant:

“1.

Everyone has the right to respect for his private ... life, his home and his correspondence.

2.

There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.”

Admissibility

The parties’ submissions

(a)

Victim status

103

.

The Government’s submissions on this point, which they framed in terms of the existence of an interference with the association’s rights under Article

8 of the Convention, have been set out in paragraphs 110-111 below (see, for a similar approach,

Fu Quan, s.r.o. v. the Czech Republic

[GC], no.

24827/14, § 88

in fine

, 1 June 2023).

104

.

The applicant association submitted that it suspected that the Agency had infiltrated “agents on cover” in it, since that was fully possible under the regulations in issue. The Agency was under no duty to notify the association of that, and there was no lawful way for the association to learn whether that had happened; the Government had not denied it in their observations.

(b)

Exhaustion of domestic remedies

105

.

The Government argued that domestic remedies had not been exhausted, on the basis that the association’s members could have sought access to personal data relating to them and processed in the Agency’s databases under section 36(4) of the 2007 Act (see paragraph 60 above), and challenged before the administrative courts any refusal by the Agency to give such access under section 36(9) of the same Act. That possibility was still open, and could enable the association to ascertain whether the Agency had indeed gathered information about itself or its members.

106

.

The applicant association replied that by pursuing to a conclusion the proceedings for judicial review of the impugned regulations, it had exhausted domestic remedies.

The Court’s assessment

(a)

Victim status and exhaustion of domestic remedies

107

.

The question of whether the applicant association can claim to be victim of interference with its rights under Article 8 of the Convention on account of the mere existence of the regulations in issue and whether it has exhausted domestic remedies is closely bound up with the substance of the complaint. The Government’s non-exhaustion objection and their objection that the association cannot claim to be a victim must, then, be joined to the merits (see,

mutatis mutandis

,

Roman Zakharov

, § 150;

Ekimdzhiev and Others

, § 259; and

Pietrzak and Bychawska-Siniarska and Others

, § 129, all cited above).

(b)

Conclusion about the admissibility of the complaint

108.

The complaint is, moreover, not manifestly ill‑founded or inadmissible on other grounds. It must therefore be declared admissible.

Merits

Victim status and the existence of an interference with rights protected under Article 8 of the Convention

(a)

The parties’ submissions

(i)

The applicant association

109

.

The applicant association submitted that the mere existence of the regulations, which enabled the Agency to infiltrate “agents on cover” in private organisations, amounted to interference with its rights under Article

8 of the Convention. In its view, the distinction between “agents under cover” and “agents on cover” was “mere wordplay” and did not reflect any substantive difference, since “agents on cover” could equally encroach on the home or communications of the organisations into which they could be infiltrated – even if they used no technical means to do so.

(ii)

The Government

110

.

The Government argued that it followed from

Lüdi v.

Switzerland

(15

June 1992, § 40, Series A no. 238) that the use of covert operatives did not necessarily affect “private life” or “correspondence”. They also submitted that the work of “agents on cover” did not lead to an intrusion into the private sphere of the same sort, in terms of degree and probability of occurrence, as that entailed by covert surveillance measures such as the interception of communications. The role of “agents on cover” was merely to ascertain criminal conduct that would have taken place in any case.

111

.

The Government also submitted that the association’s complaint was wholly abstract, since it did not allege that it had been infiltrated by “agents on cover”. In their view, the specific nature of “agents on cover” meant that the Court’s approach to the question of whether someone could claim to be victim of interference with rights guaranteed by Article 8 of the Convention by reason of the mere existence of a law permitting covert surveillance could not be readily transposed to “agents on cover”. It was essential in that connection to highlight the difference between “agents under cover” and “agents on cover”. In Bulgaria, the former constituted a type of “special means of surveillance” that were subject to the provisions of the 1997 Act (see paragraphs 73-75 above), whereas the latter were not. They could not give evidence in criminal proceedings, or use technical means to record anything or produce material for use in such proceedings. Their work did not entail any active investigation; it was passive. They operated under their real names, and were not exempt from criminal or civil liability. A report by an “agent on cover” to the relevant authority about an offence was no different from the report that any member of the public had the legal duty to make. The work of “agents on cover” could therefore not be seen as interference with the association’s “private life” or “correspondence”.

(b)

The Court’s assessment

112

.

The issue of whether the existence of the regulations in issue – which enable the Agency to deploy “agents on cover” in private organisations

– interferes with rights of the applicant association under Article 8 of the Convention comprises two questions. The first is whether the work of an “agent on cover” can, in view of its characteristics, in principle interfere with such rights. If the answer to

that first question is yes, the second question

is whether the association can claim to be a victim of such interference on account of the mere existence of those regulations.

(i)

Could the work of an “agent on cover” interfere with the rights of the applicant association under Article 8 of the Convention?

113

.

An “agent on cover” infiltrated into the association would undoubtedly be able to obtain data about the association’s “correspondence” within the meaning of Article 8 § 1 of the Convention (see,

mutatis mutandis

,

Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v.

Bulgaria

, no. 62540/00, § 60, 28 June 2007, and

Ekimdzhiev and Others

, cited above, § 263). As construed in the Court’s case-law, that term covers all sorts of private communications, whatever their content or the form that they might take – oral communications, letters, telephone conversations or electronic exchanges (see

Michaud v. France

, no. 12323/11, §

90, ECHR

2012;

M.N. and Others v. San Marino

, no. 28005/12, § 52, 7 July 2015; and

Klaus Müller v. Germany

, no. 24173/18, § 37, 19 November 2020). In particular, it comprises calls made from, or received on, office telephones (see

Halford v. the United Kingdom

, 25 June 1997, § 44,

Reports of Judgments and Decisions

1997‑III

;

Kopp v. Switzerland

, 25 March 1998, §

50,

Reports

1998-II;

Amann v. Switzerland

[GC], no. 27798/95, §

44, ECHR 2000-II;

Liblik and Others v. Estonia

, nos. 173/15 and 5 others, §

110, 28

May 2019; and

Algirdas Butkevičius v. Lithuania

, no. 70489/17, §

63, 14

June 2022), as well as work emails (see

Copland v. the United Kingdom

, no.

62617/00, § 41, ECHR 2007-I). The term “correspondence” also covers the communications of legal persons (see

Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands

[GC], nos. 2799/16 and 3 others, § 146, 1

April 2025).

114

.

It should be noted in this connection that, as borne out by the facts of many cases examined by the Court, “correspondence” can be interfered with not only at the time when it is being sent or received, but also subsequently, through accessing the medium – physical or electronic – where it has been stored (see

Niemietz v. Germany

, 16 December 1992, §

32, Series

A no. 251-B;

Wieser and Bicos Beteiligungen GmbH v. Austria

, no.

74336/01, § 45, ECHR 2007-IV;

Bernh Larsen Holding AS and Others v.

Norway

, no. 24117/08, § 106, 14 March 2013;

Vinci Construction and GTM Génie Civil et Services v. France

, nos. 63629/10 and 60567/10, §

63, 2

April 2015;

M.N. and Others v. San Marino

, cited above, §§ 54-55;

Sérvulo & Associados – Sociedade de Advogados, RL and Others v. Portugal

, no.

27013/10, § 76, 3 September 2015;

Saber v. Norway

, no. 459/18, §

48, 17

December 2020;

Särgava v. Estonia

, no. 698/19, § 85, 16 November 2021; and

Naumenko and SIA Rix Shipping v. Latvia

, no. 50805/14, § 45, 23

June 2022).

115

.

It is not far-fetched to surmise that (a) a covert operative infiltrated into an organisation could use his or her position to obtain such access in a manner that would not be possible for an outsider, and that (b) such an operative, being an Agency officer, would report his or her findings to the Agency far more readily, and in a more sustained and systematic way, than a member of the public or a whistleblower driven by a sense of civic duty or even by statutory duty.

116

.

The infiltration of an “agent on cover” into the association would therefore amount to interference with its right to respect for its “correspondence” within the meaning of Article 8 § 1 of the Convention.

117

.

An “agent on cover” infiltrated into the association would also be likely to have long-term access to its office or other premises. According to the Court’s case-law, a legal person’s registered office, branches and other business premises can be considered as that legal person’s “home” within the meaning of Article 8 § 1 of the Convention (see

Société Colas Est and Others v.

France

, no. 37971/97, § 41, ECHR 2002-III;

Buck v.

Germany

, no.

41604/98, § 31, ECHR 2005-I;

Sallinen and Others v.

Finland

, no.

50882/99, § 70, 27 September 2005;

Heino v. Finland

, no.

56720/09, §

33, 15 February 2011;

Bernh Larsen Holding AS and Others

, cited above, §

104;

Saint-Paul Luxembourg S.A. v. Luxembourg

, no. 26419/10, §

37, 18

April 2013;

DELTA PEKÁRNY a.s. v. the Czech Republic

, no. 97/11, §

77, 2

October 2014;

Lindstrand Partners Advokatbyrå AB v.

Sweden

, no.

18700/09, § 83, 20 December 2016; and

Ships Waste Oil Collector B.V. and Others

, cited above, § 146; see also

Naumenko and SIA Rix Shipping

, cited above, § 46, and

UAB Kesko Senukai Lithuania v.

Lithuania

, no.

19162/19, § 109, 4 April 2023).

118

.

The infiltration of an “agent on cover” into the association would therefore also amount to interference with its right to respect for its “home” within the meaning of Article 8 § 1 of the Convention.

119

.

In view of the conclusions set out in paragraphs 116 and 118 above, it would be superfluous to ascertain whether the use of an “agent on cover” with respect to the association would also amount to interference with its right to respect for its “private life”, if any (in relation to individuals, see on the one hand,

Lüdi

, cited above, § 40, and, on the other,

Verliere v. Switzerland

(dec.), no. 41953/98, ECHR 2001-VII, and

Vukota-Bojić v. Switzerland

, no.

61838/10, § 59, 18 October 2016; in relation to legal persons, see

Bernh Larsen Holding AS

, cited above, § 107).

(ii)

Can the applicant association claim to be a victim of interference with those rights on account of the mere existence of the regulations on “agents on cover”?

(α)

General principles

120

.

The previously diverging strands of case-law regarding when applicants could claim to be victims of interference with their rights under Article

8 of the Convention on account of the mere existence of domestic laws or practices permitting covert surveillance were harmonised, and the general principles on the point clarified, in

Roman Zakharov

(cited above, §

171). They were more recently restated in

Centrum för rättvisa

(cited above, § 167).

121

.

Those principles are equally relevant to situations, such as the one at hand, where the secrecy of the surveillance in question is achieved not through fully disguising from the target that monitoring is under way – as happens for instance with the covert interception of communications or the use of covert surveillance equipment such as hidden cameras or recording devices – but through systematic arrangements calculated to conceal simply that the target’s otherwise overt interlocutor (an acquaintance, business contact, employee, colleague, service provider, client, fellow practitioner, and so on) is in fact an operative systematically using or manipulating his or her position or relationships to obtain information for use by the authorities. In such situations, the persons targeted or affected by such surveillance remain similarly unaware of it.

(β)

Application of those principles

‒

Scope of the relevant law

122

.

Under the terms of regulation 52(1) of the 2008 Regulations, “agents on cover” may be deployed if there is a “proven operational need”, and, by regulation

53(1) and (2), they can carry out intelligence and counterintelligence work aimed at the protection of national security, and their specific tasks are to be set by the head of the Agency in each individual case (see paragraphs 11-12 above). By regulation 50, as amended in September 2018, “agents on cover” can be infiltrated into any private organisation (see paragraphs 28-29 above). It follows that, theoretically, any non-governmental organisation in Bulgaria can become the target of such measures, and thus possibly be affected by the regulations in issue.

‒

Availability of an effective remedy

123

.

The next question is whether there exists in Bulgaria an effective remedy that can alleviate suspicions among the general public that the Agency’s capability to deploy “agents on cover” can be abused.

124

.

As repeatedly insisted upon at the domestic level and by the Government in their observations before the Court (see paragraphs 24, 32-33, 36, 39-40 and 111 above), “agents on cover” do not constitute “special means of surveillance” within the meaning of the 1997 Act and related legislation (see paragraph 74 above). It follows that the body supervising the use of “special means of surveillance” in Bulgaria – the National Bureau for the Oversight of Special Means of Surveillance – is under no duty to supervise the deployment of such agents or to inform the persons concerned that such agents have been used with respect to them (see

Ekimdzhiev and Others

, cited above, §§ 130-35). It also follows that the special remedy put in place in 2009 with respect to “special means of surveillance” – a claim for damages in respect of their unlawful use (ibid., §§ 136-44 and 265-72) – does not apply to “agents on cover”. That remedy is, in any event, not open to legal persons such as the applicant association (ibid., § 273). Indeed, the Government did not seek to argue that those legal avenues could provide any redress with respect to the use of “agents on cover”.

125

.

What the Government did suggest was that members of the applicant association could have sought access to personal data of theirs processed in the Agency’s databases by way of a request lodged under section 36(4) of the

2007 Act (see paragraph 60 above), and then challenged before the administrative courts under section 36(9) any refusal by the Agency to afford access to such data (see paragraph 105 above) – and thus discovered information about any “agents on cover” used with respect to the association.

126

.

Leaving to one side the fact that this avenue was not open to the association itself (since it is a legal person), it does not appear that that course of action was in practice capable of providing information about the use of “agents on cover” by the Agency. According to section 36(7) of the 2007

Act, the Agency can refuse, wholly or in part, to disclose data sought under section

36(4) if doing so would endanger national security, the protection of information classified as constituting a “State secret” or “official secret”, or the confidentiality of its sources of information or of the covert methods and techniques employed by it in gathering that information, or if such disclosure would otherwise hinder the Agency’s statutory tasks (see paragraph

63 above). Moreover, under section 35a of the 2007 Act, the Agency may refuse to disclose information about “agents on cover” to protect the methods or techniques that it uses to gather intelligence (see paragraph 48 (a) above). All examples of requests lodged under section 36(4) and ensuing judicial review challenges under section 36(9) of which the Court is aware, spanning over the period 2012-24, show that the Agency has been systematically availing itself of the possibility to refuse to disclose information about any aspect of its operations and that the Bulgarian administrative courts have been consistently upholding those refusals (see paragraphs 66-71 above; also compare,

mutatis mutandis

,

Pietrzak and Bychawska-Siniarska and Others

, cited above, § 241). The Government have not cited any contrary examples.

127

.

It follows that the remedy under section 36(4) and (9) of the 2007

Act cannot sufficiently dispel the public’s misgivings about the threat posed by the abusive deployment of “agents on cover” by the Agency. It also follows that the Government’s non-exhaustion objection based on those provisions (which was joined to the merits – see paragraphs 105 and 107 above) must be dismissed.

128

.

Nor can those misgivings be dispelled by other possible remedies.

129

.

The Government did not argue – and there is no indication – that there have so far been any instances of someone being able to obtain information concerning, or redress in relation to, the use of an ”agent on cover” by way of lodging a complaint with the Commission for Protection of Personal Data. It is true that section 37 of the 2007 Act empowers that Commission to supervise the processing of personal data by the Agency in the manner provided by the 2002 Act (see paragraph 72 above). At the same time, section 1(5) of the 2002 Act itself (as amended in March 2019) states that the 2002 Act does not apply to the processing of personal data for national security purposes unless such processing is expressly provided for elsewhere – the stated rationale being that the elaborate data protection regime instituted by EU law, especially since the adoption of the GDPR and the LED, and reflected in the 2002 Act – does not cover the processing of personal data for activities relating to the protection of national security (see paragraph

82 above).

It is therefore unclear whether section 37 of the 2007

Act can be read to mean that the 2002 Act’s strictures apply to the processing of such data by the Agency for operational purposes (or only for other purposes – such as, for instance, staff administration and public procurement), and that that Commission can exercise the investigatory and remedial powers that it has under the 2002 Act

with respect to data obtained by the Agency in the course of its intelligence operations.

130

.

Nor is there any indication that – apart perhaps from a 2009 audit of the Agency in connection with preparations for the future implementation of the Schengen Information System – that Commission has ever checked how the Agency processes operational data – and, in particular, whether it duly follows the statutory rules and the regulations which govern that matter (see paragraphs

52-54 and 96 above; also compare

Ekimdzhiev and Others

, cited above, §§ 346 and 412; also contrast,

mutatis mutandis

,

Centrum för rättvisa

, cited above, § 351, and

Big Brother Watch and Others v. the United Kingdom

([GC], nos. 58170/13 and 2 others, §§ 409-10, 25 May 2021). On the contrary, the (apparently) only case in which that Commission was invited to look into the matter indicates that it was of the view that data resulting from surveillance carried out by the Agency did not amount to personal data, and that such operations by the Agency were not for it to supervise (see paragraph

84 above).

131

.

The possibility of complaining to that Commission cannot therefore be seen as an effective remedy with respect to the use of “agents on cover” (compare,

mutatis mutandis

,

Ekimdzhiev and Others

, cited above, § 346, and

Hüttl v. Hungary

[Committee], no. 58032/16, §§ 15-18, 29 September 2022; also contrast

Breyer v. Germany

, no. 50001/12, §§ 105 and 107, 30 January 2020, and

Ringler v. Austria

(dec.) [Committee], no. 2309/10, §§

72-79, 15

May 2020).

132

.

The same considerations apply to the other general data protection remedies under the 2002 Act (see paragraphs 97-99 above).

133

.

The general possibility of seeking judicial review of the decisions of the head of the Agency – to which the Government referred in their observations on the merits (see paragraph 137 (b) below) – cannot be seen as an effective remedy with respect to the use of “agents on cover” either. The persons targeted or affected (whether directly or collaterally) by the deployment of such agents are by definition unaware that such deployment has taken place. As the Court has consistently emphasised, there is little scope for recourse to the courts unless those concerned are advised of a measure taken without their knowledge and are thus able to challenge it (see

Klass and

Others v.

Germany

, 6 September 1978, § 57, Series A no. 28;

Weber and

Saravia v.

Germany

(dec.), no. 54934/00, § 135, ECHR 2006-XI;

Roman Zakharov

, cited above, § 234;

Sommer v. Germany

, no. 73607/13, §

62, 27

April 2017;

Centrum för rättvisa

, cited above, § 251; and

Big Brother Watch and Others

, cited above, § 337). The Government have not sought to argue that such a claim for judicial review can be brought blindly, without identifying the specific decision of the head of the Agency that is being challenged – which is a general requirement for claims for judicial review in Bulgaria (see paragraph 100 above; also contrast,

mutatis mutandis

,

Big

Brother Watch and Others

, cited above, § 413).

134

.

Seeking to engage the personal liability of “agents on cover” for acts carried out in the course of their work – a possible remedy to which the Government also referred in their observations on the merits (see paragraph

137 (c) below) – cannot be seen as an effective remedy with respect to the use of such agents either. There is an air of unreality about the suggestion that it is possible to engage the personal liability of such agents for unlawful interferences with rights protected under Article 8 of the Convention during the course of their work in the absence of any lawful possibility for the persons affected by their deployment to learn about it. Moreover, according to the Court’s case-law, suing a private person does not constitute a remedy in respect of acts of the State (see

Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland

, 29 November 1991, § 48, Series

A no.

222;

Iatridis v. Greece

[GC], no. 31107/96, § 47

in fine

, ECHR 1999-II;

and

Zlínsat, spol. s r.o., v. Bulgaria

, no. 57785/00, § 55

in fine

, 15 June 2006).

‒

Conclusion

135

.

For the above reasons, the mere existence of the regulations in issue

– which have since September 2018 permitted the infiltration of “agents on cover” into private organisations – can be seen as interference with the applicant association’s rights under Article 8 of the Convention, without it being necessary to ascertain whether the association is at risk of having such agents infiltrated into it owing to its specific situation. It is therefore justified to examine those regulations (along with any related laws and practices) in

the abstract (see,

mutatis mutandis

,

Centrum för rättvisa

, cited above, §§

175-76). Indeed, by pursuing to a conclusion its claim for judicial review of those regulations (see paragraphs 31-40 above), the association has exhausted the available domestic remedies in respect of its complaint on that point. It follows that the Government’s objection that the association cannot claim to be a victim of interference with its Article 8 rights, which was – like their non-exhaustion objection – joined to the merits (see paragraphs 103 and

107 above), must be dismissed.

Justification for the interference

(a)

The parties’ submissions

(i)

The applicant association

136

.

The applicant association submitted that the interference had been neither “in accordance with the law” nor “necessary in a democratic society”, since the regulations, which lacked detail and were unclear, did not lay down any safeguards against the misuse of “agents on cover”. No conditions restricted their use, and they could be resorted to whenever the Agency deemed that there was an operational need for so doing. Nor was their use subject to prior authorisation or subsequent supervision by a judge. That opened the way towards their arbitrary deployment. Moreover, no rules defined their work, and no time-limits or procedures constrained their deployment. It seemed as though the very concept “of “agents on cover” had been devised to circumvent the statutory limitations on deploying “agents under cover”. It was impossible in practice to engage the liability of such “agents on cover” in respect of any unlawful acts, since their identities remained confidential.

(ii)

The Government

137

.

The Government argued that the preconditions for the use of “agents on cover” under the regulations in issue indicated that such agents were to be used exceptionally and as a measure of last resort, and emphasised in that connection the need for States to safeguard their national security. They also pointed out that the tasks of “agents on cover” were specifically set in each case, and argued that that their deployment was not without supervision, since (

a

) the Agency’s work was supervised by Parliament, the President of the Republic and the Government, (

b

) all decisions of the Agency’s head could be subjected to judicial review, and (

c

) “agents on cover” bore civil and criminal liability in respect of any unlawful acts carried out in the course of their work. Moreover, such agents had to apply for the position in which they would be infiltrated just like any other person, and needed to have the requisite qualifications to fill any such position. That meant that the Agency was not able to uncontrollably infiltrate such agents into any legal entity. Nor could those agents use technical means to record anything. Their work had a merely informative character and did not entail active investigation.

138

.

The Government went on to argue that the relevant law was fully accessible, since the 2007 Act and the impugned regulations had been published in the State Gazette. Moreover, the preconditions for infiltrating an “agent on cover” laid down in those regulations – in particular, that the use of such agents was a means of last resort and that they could be deployed only if there was a “proven operational need” – and the way in which they were to be infiltrated ensured that their use would be proportionate to the specific aims which called for it. As regards specifically the term “national security”, it had been defined by statute (see paragraph 77 above). In the light of all those factors, it could also be accepted that the alleged interference had been intended to safeguard national security and to prevent disorder and crime, that “agents on cover” would not be used if that was not “necessary in a democratic society”, and that the proportionality of resorting to them would be ascertained in each individual case.

139

.

The absence of time-limits in respect of the deployment of “agents on cover” was not an issue, since those were difficult to fix in advance. Nor could it be required that the authorities notify a target person or entity that an “agent on cover” has been deployed against him, her or it, since that could frustrate the purpose of using an “agent on cover”. Those concerned by such a measure could seek information about the use of such agents under section

36(4) of the 2007 Act (see paragraph 60 above), and in such event the Agency would decide, with reference to the criteria in section

35a (see paragraph

48 (a) above), whether to give such information.

(b)

The Court’s assessment

140

.

Under the second paragraph of Article 8 of the Convention, an interference with the rights protected by that Article can be justified only if it is “in accordance with the law” and “necessary in a democratic society” to attain one or more of the legitimate aims set out in that paragraph. Such interference otherwise entails a breach of that Article.

(i)

General principles

(α)

With regard to the level of safeguards

141

.

The general principles regarding when covert surveillance can be justified under Article 8 § 2 of the Convention were set out in detail in

Roman

Zakharov

(cited above, §§ 227-34, 236, 243, 247, 250, 257-58, 275, 278 and

287-88). Many of those principles were more recently reiterated, although in relation to a somewhat different context – the bulk interception of communications – in

Centrum för rättvisa

(cited above, §§ 246-53) and

Big

Brother Watch and Others

(cited above, §§ 332-39).

142

.

There is no need to repeat those principles in full here, except to emphasise that the overarching requirement is that any covert surveillance system must contain effective safeguards – especially review and supervision arrangements – which can protect against the inherent risk of arbitrariness and abuse, and which can keep the interference that such a system entails with the rights protected by Article 8 of the Convention to what is “necessary in a democratic society”.

143

.

Those principles are equally relevant to situations, such as the one at hand – where, as noted in paragraph 121 above, the secrecy of the surveillance is achieved through arrangements calculated to conceal that the target’s otherwise overt interlocutor is in effect an operative using or manipulating his or her position or relationships to obtain information for use by the authorities. The degree of intrusion resulting from the use of this surveillance technique is not necessarily any lesser in a given case than that entailed by the interception of communications – in particular since such operatives can likewise obtain access to the content of the target’s communications. According to the Court’s case-law, the decisive factor for assessing what level of safeguards is required in relation to a given surveillance technique is the degree of intrusion with the rights under Article

8 of the Convention that it entails rather than its technical definition (see

R.E. v. the United Kingdom

, no. 62498/11, §§ 126-30, 27 October 2015, with reference to

Bykov v. Russia

[GC], no. 4378/02, § 78, 10 March 2009, and

Uzun v. Germany

, no. 35623/05, § 66, ECHR 2010). That said, the specific requirements flowing from those principles may need to be adjusted to account for the differences between the intrusion entailed by the use of an “agent on cover” and the degree of intrusion entailed by other covert surveillance techniques such as the interception of communications.

(β)

With regard to the manner of examination of those safeguards

144

.

In cases such as the present one – in which the applicant complains in the abstract about a system that allows covert surveillance rather than of specific instances of such surveillance – the relevant domestic laws must be scrutinised as they stand when the Court examines the application rather than as they stood when it was lodged (see

Centrum