Spath Holme LTD împotriva Regatului Unit

Reclamantul este un organism corporativ înregistrat în Anglia și Galles. Este reprezentat de Curtea de către avocatul Willan Bootland White din Manchester. Reclamantul este proprietarul liber al unui bloc de apartamente construit cu scop, construit în 1963 în Manchester. Doisprezece dintre apartamentele sunt reglementate de Actul de închiriere 1977 (a se vedea mai jos). Sistemul actual de control al chiriei din Regatul Unit datează la 1915. Dispozițiile inițiale destinate să protejeze chiriașii de închirieri ridicate au avut ca efect reducerea cantității de cazare disponibile pentru permise private, cu rezultatul că o serie de acte de închiriere, care a culminat în Actul de închiriere 1977 („Actul de 1977”) a fost adoptată în încercarea de a revitaliza piața prin intermediul unui sistem de „chirieri echitabile” calculat în conformitate cu criteriile legale.

În lipsa acordului de „chiriere justă” de către părți la un acord de locație reglementat, se efectuează o evaluare a închirierii, în primul rând, de către ofițeri de închiriere, care nu trebuie să dea motive pentru deciziile lor. Un recurs se află în primul rând în cazul închirierii comitetelor de evaluare, care dau motive scrise la cerere și, ulterior, într-un punct de lege la Curtea Înaltă. Odată ce o „chiriere justă” a fost evaluată de către un ofițer de închiriere sau comitet de evaluare a închirierii, aceasta va fi înregistrată și constituie chiria maximă recuperabilă pentru locația reglementată în cauză. Nici o cerere de înregistrare a unei închirieri diferite poate fi făcută pentru încă doi ani.

Cu toate acestea, absența unei piețe deschise în concedierea privată în urma ct-ului 1977 A, combinat cu o perioadă de inflație ridicată, a avut efectul că „chirieri echitabile” stabilite de ofițeri de închiriere și comitete de evaluare a chiriei au pierdut ritmul cu inflația, în dezavantajul proprietarilor. Legea 1988 privind locuința („Legea 1988”) a căutat stimularea pieței prin crearea de inchirieri garantate și deținute de asigurare, la chirie care urmează să fie negociate între proprietății individuale și chiriașii lor. Inchiriate reglementate în temeiul Legii 1977 au continuat să existe, dar nu au fost noi inchiriate reglementate. Numărul acestor inchirieri a scăzut constant de la aproximativ cincizeci și nouă la sută din inchirieri private din Regatul Unit în 1988 la aproximativ zece la sută în 1998/9.

Crearea unei piețe deschise a furnizat ofițeri de închiriere și comitete de evaluare a închirierilor cu un nou comparator pe care să se bazeze atunci când calculează „chirieri loiale” în temeiul Legii de 1977. Cu toate acestea, variațiile regionale au apărut în greutatea acordată închirierilor de piață deschise atunci când calculul „chirierilor echitabile”, cu rezultatul că, în unele domenii, inclusiv Manchester, diferența dintre „chirierii echitabile” înregistrate și închirierile de piață deschise a crescut până la punctul în care primele erau la un nivel de aproximativ jumătate din cele două.

Acest lucru a condus proprietarii din acele domenii să pună la încercare evaluările „chirierii corecte” în cauză și, în 1995 (în cazul Spath Holme Ltd v. Comitetul de evaluare a rechirierii Greater Manchester & Lancashire [1995] 28 HLR 107) și din nou în 1997 (în cazul Curtis v. Comitetul de evaluare a chiriei din Londra [1999] QB 92), Curtea de Apel a susținut că ar trebui acordată o greutate mai mare în ceea ce privește calculul „chirierii corecte” în aceste zone. O consecință a acestor decizii a fost faptul că chiriașii a căror chirie erau înregistrate anterior la niveluri foarte sub nivelul pieței deschise au suferit creșteri foarte ascuțite și neașteptate. Guvernul a emis în mai 1998 un document de consultare intitulat „Limiting Fair Rent Augmente” care stabilește diferite opțiuni privind modul de soluționare a acestei noi probleme.

În urma consultării publice în care o serie de organizații de proprietăți, precum și de proprietăți individuale, au făcut rapoarte, Guvernul a adoptat opțiunea cea mai favorabilă pentru chiriași, și anume de a face un ordin (Ordinea „Maximum Fair Rent” 1999 („Ordinea”)) aplicand o limită maximă legată de index la majoritatea creșterilor de „chiriate echitabile” înregistrate în temeiul legii din 1977 (excepția aplicată în cazurile în care valoarea închirierii a crescut semnificativ datorită lucrărilor efectuate de proprietar). Efectul Ordinei a fost de a reduce creșterile în „chirieri loiale” la un nivel cuprins între 5 și 7,5 % față de inflația.

Ordinul a fost încheiat în temeiul articolului 31 din Legea Landlord și Tenant 1985 („Legea din 1985”), subsecțiunea (1): „Secretarul de stat poate prevedea prin ordonanță: a) restricționarea sau împiedicarea creșterilor de închiriere pentru locuințe care ar avea loc altfel, sau b) restricționarea cantității de închiriere care altfel ar fi plătită pentru noile licențe de locuințe; și astfel poate oferi fie în general, fie în raport cu orice descriere specifică a locuinței.” Reclamantul a solicitat o revizuire judiciară a Ordineișei, printre altele, pe motiv că aceaceasta a fost ultra vire ca (i) fiind dincolo de scopurile pentru care a fost prevăzută puterea de autorizare în temeiul Legii din 1985; ii) nu a avut în vedere toate considerațiile relevante; și iii) fiind necorespunzător și disproporționat.

Curtea de Apel a acordat o reexaminare judiciară numai pe primul motiv și a declarat astfel Ordinea ultra vires (R c. Secretarul de Stat pentru Mediu, Transporturi și Regiuni ex parte Spath Holme Ltd [2000] 3 WLR 141). Apelul Secretarului de Stat a fost permis de către Camera Lordilor, care a constatat că Ordinea a fost făcută în exercitarea corectă a competențelor conferite de Legea din 1985 ([2001] 2 WLR 15). Lordul Bingham din Cornhill, care a dat hotărârea principală în Camera Lordilor, a declarat: „Nu găsesc, studiind limba secțiunii 31, că este în orice fel ambiguo sau obscur, sau că duce la absurditate dacă dau efectul său aparent complet. Dar dl Bonney [counsel pentru solicitant] este corect în supunerea sa că limba este, pe fața sa, foarte largă.

Acesta se aplică lăsărilor de locuințe de orice fel, indiferent de cine este proprietarul sau de natura locației ...; nu pune limite la restricțiile pe care ministrul le poate impune plăților de închiriere; prevede numai anularea rezoluției negative; și nu oferă nici o indicație a circumstanțelor în care Parlamentul a prevăzut că puterea de închiriere ar trebui să fie exercițiabilă. Unul învață doar, din nota laterală și din referința din secțiunea 32 alineatul (3), că aceaceasta este o putere de rezervă, ceea ce indică că nu este o putere de exercitare foarte ușor sau de rutină… Nu am nici o îndoială că cuvinte clare și fără ambiguitate ar trebui utilizate dacă cetățeanul trebuie să fie privat de proprietatea sa fără compensare și orice îndoială rezonabilă ar trebui rezolvată în favoarea sa.

Dar o putere de a restrânge sau preveni creșterile de închiriere care altfel ar avea loc sau restricționează cantitatea de închiriere care altfel ar fi plătit pe o nouă livrare trebuie să privească necesar proprietarul de închiriere pe care el ar fi, dar pentru ordinul ministrului, primi. Cuvintele folosite sunt capabile de nicio altă construcție… Orice măsură care restricționează închirierile, sau prețurile sau taxele de orice fel, trebuie să aibă efectul de a priva beneficiarul de ceea ce ar primi altfel, dar Curtea Europeană a respectat necesitatea ca autoritățile naționale să stabilească un echilibru între drepturile persoanelor fizice și interesul general al comunității… Proprietarii aveau într-adevăr motive puternic argumentate pentru a respinge propunerea guvernului, dar nu se poate spune că interesele lor au fost ignorate.

În anexa la documentul de consultare s-a afirmat că obiectul măsurii propuse „să încetinească rata la care închirierile echitabile crește pentru chiriași, dar totuși pentru a se asigura că nu există niciun impact disproporționat asupra proprietăților”. În titlul „Ide pentru echitate sau echitate”, s-a pus întrebarea „este corect pentru proprietarii să modifice sistemul de închiriere echitabil, care a fost lăsat intact atunci când a fost introdusă Legea 1988 privind locuința și care nu s-ar fi așteptat să fie schimbat ulterior”. După ce a pus întrebarea, nu se poate crede că miniștrii au ignorat răspunsul proprietarilor, dezamăgiți deși proprietarii nu au fost dați mai mult în greutate. Unele dintre declarațiile ministeriale despre acest subiect ar fi putut fi exprimate cu mai multă felicitate.

Însă problema creșterilor neașteptate și neașteptate de închiriere a avut loc, în ciuda regimului de închiriere echitabil, deoarece acest regim a fost în vigoare în întregime și creșterile nu ar fi avut loc dacă ar fi fost implementat fidel în toate zonele de la început. Miniștrii nu au sugerat că deciziile Curții de Apel care au pus ofițerii de închiriere rezidenți și comitetele de evaluare a închirierilor nu au avut un efect real asupra legislației de închiriere echitabilă, nici că legislația generală ar trebui modificată. Dar a fost cazul că ceea ce miniștrii considerau o problemă socială gravă a apărut, chiar dacă nu ar fi trebuit să se întâmple, și observațiile lor sunt ușor de înțeles în acest context.

Nu văd nimic care să sugereze că miniștrii au abuzat sursa problemei… Este o problemă durabilă și intracabilă a politicii sociale pe care cei care au nevoie de ajutor nu pot fi întotdeauna ajutați fără a oferi ajutor celor care nu au nevoie de ea. Beneficiul locuinței este testat de mijloace, iar alocarea resurselor publice este o chestiune pentru miniștri, nu pentru instanțe. Dificultatea pe care ordinul impus proprietarilor a fost o considerație foarte relevantă, dar miniștrii trebuie să judece unde ar trebui să fie lovit echilibrul dintre interesele concurente ale proprietarilor și locaților. Nu a fost irazonabil să se prevadă că închirierile maxime recuperabile ar trebui să fie închirierile înregistrate.

Calendarul și domeniul de aplicare al Ordinului erau chestiuni cu privire la care miniștrii trebuiau să constituie o hotărâre, iar hotărârea lor nu poate fi stigmatizată ca fiind perversă. Nu a existat încălcarea Convenției Europene: Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut necesitatea de o măsură largă de discreție în punerea în aplicare a politicii în acest domeniu, așa cum arată Mellacher v. Austria (1989) ... Orice acțiune pe care miniștrii au luat-o, sau orice eșec al miniștrilor de a lua acțiuni, au fost obligat să fie amar supărat de cei care au fost dezavantajați ca urmare. Asta nu înseamnă că acția pe care miniștrii au luat-o pentru a face Ordinul este necorespunzător, nedrept sau disproporționat, dezavantajată de proprietarii, deși cu siguranta a fost.”

The applicant is a corporate body registered in England and Wales. It is represented by before the Court by Willan Bootland White solicitors of Manchester. The applicant is the freehold owner of a purpose-built block of flats, which it constructed in 1963 in Manchester. Twelve of the flats are regulated by the Rent Act 1977 (see below). The current system of rent control in the United Kingdom dates back to 1915. Early provisions intended to protect tenants from high rents had the effect of reducing the amount of accommodation available for private letting, with the result that a series of Rent Acts, culminating in the Rent Act 1977 (“the 1977 Act”) were passed in an attempt to revitalise the market by way of a system of “fair rents” calculated in accordance with statutory criteria.

In default of agreement of a “fair rent” by the parties to a regulated tenancy agreement, a rent assessment is carried out, in the first instance, by rent officers, who do not need to give reasons for their decisions. An appeal lies first to rent assessment committees, who give written reasons upon request, and thereafter on a point of law to the High Court. Once a “fair rent” has been assessed by a rent officer or rent assessment committee, it will be registered and constitutes the maximum recoverable rent for the regulated tenancy concerned. No application for registration of a different rent may be made for a further two years. However, the absence of an open market in private letting following the 1977 A ct, combined with a period of high inflation, had the effect that “fair rents” as set by rent officers and rent assessment committees lost pace with inflation, to the disadvantage of landlords.

The Housing Act 1988 (“the 1988 Act”) sought to stimulate the market by creating assured and assured-shorthold tenancies, at rents to be negotiated between individual landlords and their tenants. Regulated tenancies under the 1977 Act continued to exist, but no new regulated tenancies were to come into existence. The number of such tenancies steady fell from around fifty-nine per cent of private tenancies in the United Kingdom in 1988 to approximately ten per cent in 1998/9. The creation of an open market provided rent officers and rent assessment committees with a new comparator on which to rely when calculating “fair rents” under the 1977 Act. However, regional variations arose in the weight given to open market rents when calculating “fair rents”, with the result that in some areas, including Manchester, the gap between registered “fair rents” and open market rents increased to the point where the former were at a level of about half the latter.

This led landlords in those areas to challenge the “fair rent” assessments concerned and, in 1995 (in the case of Spath Holme Ltd v. The Greater Manchester & Lancashire Rent Assessment Committee [1995] 28 HLR 107) and again in 1997 (in the case of Curtis v. London Rent Assessment Committee [1999] QB 92), the Court of Appeal held that market rents should be awarded greater weight when calculating “fair rent” in those areas. A consequence of these decisions was that tenants whose rents had previously been registered at levels well below the open market level suffered very sharp and unexpected rent increases. The Government issued a consultation paper entitled “Limiting Fair Rent Increases” in May 1998 setting out various options as to how to address this new problem.

Following public consultation in which a number of landlords’ organisations, as well as individual landlords, made representations, the Government adopted the option most favourable to tenants, namely the making of an order (the Rent Acts (Maximum Fair Rent) Order 1999 (“the Order”)) applying a maximum index-linked limit to most increases in “fair rents” registered under the 1977 Act (the exception applying in cases where rental value had increased significantly due to works carried out by the landlord). The effect of the Order was to cap increases in “fair rents” at a level between 5 and 7.5 per cent above inflation.

The Order was made under section 31 of the Landlord and Tenant Act 1985 (“the 1985 Act”), sub-section (1) of which states: “The Secretary of State may by order provide for- (a) restricting or preventing increases of rent for dwellings which would otherwise take place, or (b) restricting the amount of rent which would otherwise be payable on new lettings of dwellings; and may so provide either generally or in relation to any specified description of dwelling.” The applicant sought judicial review of the Order on grounds, inter alia, that it was ultra vires as (i) being beyond the purposes for which the enabling power under the 1985 Act had been intended; (ii) having failed to take account of all relevant considerations; and (iii) being unreasonable and disproportionate.

The Court of Appeal granted judicial review on the first ground only and thus declared the Order ultra vires (R v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions ex parte Spath Holme Ltd [2000] 3 WLR 141). The Secretary of State’s appeal was allowed by the House of Lords, which found the Order to have been made in proper exercise of the powers conferred by the 1985 Act ([2001] 2 WLR 15). Lord Bingham of Cornhill, delivering the leading judgment in the House of Lords, stated: “I do not find, studying the language of section 31, that it is in any way ambiguous or obscure, or such as to lead to absurdity if given its full apparent effect. But Mr Bonney [counsel for the applicant] is correct in his submission that the language is, on its face, very broad.

It applies to lettings of dwellings of every kind, no matter who is the landlord or what the nature of the tenancy ... ; it places no limit on the restrictions which the minister may impose on rental payments; it provides only for annulment on negative resolution; and it gives no indication of the circumstances in which Parliament contemplated that the order-making power should be exercisable. One learns only, from the sidenote and the reference in section 32(3), that this is a reserve power, which indicates that it is not a power to be exercised very readily or routinely… I have no doubt that clear and unambiguous words should be used if the citizen is to be deprived of his property without compensation and any reasonable doubt should be resolved in his favour.

But a power to restrict or prevent increases of rent which would otherwise take place or restrict the amount of rent which would otherwise be payable on a new letting must of necessity deprive the landlord of rent which he would, but for the minister’s order, receive. The words used are capable of no other construction… Any measure restricting rents, or prices or charges of any kind, must have the effect of depriving the recipient of what he would otherwise receive, but the European Court of Human Rights has respected the need for national authorities to strike a balance between the rights of individuals and the general interest of the community. This would appear to be such an instance… Landlords did indeed have strongly arguable grounds for resisting the government’s proposal, but it cannot be said that their interests were ignored.

In the annex to the consultation paper the object of the proposed measure was said to be “to slow down the rate at which fair rents are increasing for tenants but nevertheless to ensure that there is no disproportionate impact on landlords”. Under the heading “Issues for equity or fairness”, the question was posed “is it fair to landlords to change the fair rent system which was left intact when the Housing Act 1988 was introduced and which they would not have expected to be changed subsequently”. Having posed the question it cannot be thought that ministers ignored the landlords’ answer, disappointed though landlords may be that it was not given greater weight. Some of the ministerial statements on this subject could have been more felicitously expressed.

But the problem of sharp and unexpected rent increases had indeed arisen despite the fair rent regime, since that regime had been in force throughout and the increases would not have occurred had it been faithfully implemented in all areas from the beginning. Ministers did not suggest that the Court of Appeal decisions which had brought the reluctant rent officers and rent assessment committees into line had not given true effect to the fair rent legislation, nor that the general law should be changed. But it was the case that what ministers considered a serious social problem had arisen, even if it should not have arisen, and their observations are readily understandable in that context. I see nothing to suggest that the ministers had misconceived the source of the problem…

It is an enduring and intractable problem of social policy that those who need relief cannot always be helped without giving relief to those that do not need it. Housing benefit is means-tested, and the allocation of public resources is a matter for ministers, not courts. The hardship which the order imposed on landlords was a very relevant consideration, but it was for ministers to judge where the balance between the competing interests of landlords and tenants should be struck. It was not unreasonable to provide that the maximum recoverable rents should be the rents registered. The timing and scope of the Order were matters on which the ministers had to form a judgment, and their judgment cannot be stigmatised as perverse.

There was no breach of the European Convention: the European Court of Human Rights has recognised the need for a wide measure of discretion in the implementation of policy in this field, as shown by Mellacher v. Austria (1989) … Any actions the ministers took, or any failure by the ministers to take action, were bound to be bitterly resented by those who were disadvantaged as a result. That does not mean that the action which the ministers did take in making the Order was unreasonable, unfair or disproportionate, disadvantageous to landlords though it certainly was.”