a cererii nr. 49636/99
prezentată de Yamina CHEVROL
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a doua secțiune), ședindu-se pe 4 iunie 2002 într-o cameră compusă din Domienii A.B. Baka, președinte, J.-P. Costa, Gaukur Jörundsson, L. Loucaides, C. Bîrsan, M. Ugrekhelidze, Doamna A. Mularoni, judecători, și de Doamna S. Dollé, grefieră de secțiune,
Având în vedere cererea menționată mai sus introdusă în fața Comisiei Europene a Drepturilor Omului pe 4 martie 1996,
Având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea,
Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și pe cele prezentate în răspuns de reclamantă,
După ce au deliberat, pronunță următoarea decizie:
Reclamanta, Doamna Yamina Chevrol, este o cetățeancă franceză, născută în Algeria în 1942 și rezidentă la Aubagne.
Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
Pe 17 februarie 1987, reclamanta, medic, dispunând de diploma de stat algeriană de doctor în medicină obținută în 1969 de la universitatea din Alger, a solicitat înscrierea sa în tabelul consiliului departamental al ordinului medicilor din Bouches-du-Rhône.
Consiliul departamental a respins cererea sa pe motiv că, deși franceză, nu dispunea de diploma franceză de doctor în medicină, redirectand-o în cadrul și aplicarea articolului L 356-2 din codul sănătății publice. Reclamanta a solicitat de aproximativ zece ori această autorizație de la ministrul sănătății, dar în zadar.
Pe 1 iunie 1995, interesata a reiterat cererea în fața aceluiași consiliu departamental invocând aplicarea declarațiilor guvernamentale din 19 martie 1962 referitoare la Algeria numite "acordurile de la Evian" și în special declarația de principiu privitoare la cooperarea culturală, al cărei articol 5 din titlul I stipulează: "gradele și diplomele de învățământ eliberate în Algeria și Franța, în aceleași condiții de programe, școlaritate și examene, sunt valabile de plin drept în ambele țări".
Cererea sa a fost respinsă pe 16 iunie 1995.
Pe 13 februarie 1996, reclamanta a prezentat în fața consilului național al ordinului medicilor o cerere de anulare a deciziei, din data de 17 decembrie 1995, prin care consiliul regional al Provence-Côte-d'Azur-Corse a respins cererea sa care vizau anularea refuzului de înscriș în tabel care i-a fost opus de consiliul departamental al Bouches du Rhône.
Printr-o decizie din 20 martie 1996, secția disciplinară a consilului național al ordinului medicilor a respins cererea pe motiv în special că enunțurile articolului 5 din declarațiile guvernamentale din 19 martie 1962, referitoare la Algeria, nu ar putea prin ele însele să deschidă dreptul de a exercita medicina în Franța tuturor licențiaților universității algeriene care obținuseră diploma după această dată și nu ar putea prin urmare să fundeze o cerere de înscriș.
Pe 3 iunie 1996, reclamanta a depus un recurs pentru excedent de putere împotriva acestei decizii în fața Consilului d'Etat.
Pe 29 octombrie 1998, la cererea Consilului d'Etat, Ministerul Afacerilor Externe, Hotărârea Afacerilor Juridice, a prezentat observațiile sale privitoare la recursul reclamantei. Memorandumul a fost redactat după cum urmează:
"Acest recurs solicită observațiile mele după cum urmează, care așa cum ați exprimat dorința, se referă la stipulațiile articolului 5 din declarația guvernamentală din 19 martie 1962 privind cooperarea culturală între Franța și Algeria, figurând printre declarațiile constituind acordurile de la Evian.
1.Natura acestor stipulații
Consilul d'Etat, statuând în conțiositate, a trebuit deja să se pronunțe cu privire la natura stipulațiilor conținute în acordurile de la Evian. Adoptând poziția Departamentului, estimase că aceste acorduri constituie o convenție internațională (CE 31 ianuarie 1969 Sieur Moraly).
2.Aplicabilitatea acestor stipulații
Declarațiile guvernamentale din 19 martie 1962, după ce fuseseră aprobate prin referendum, în scrutinul din 8 aprilie 1962, au fost publicate în Jurnalul Oficial, în ediția din 20 martie 1962. Au intrat în vigoare pe 3 iulie 1962 cu schimbul de scrisori între Președintele Republicii Franceze și Președintele Executivului provizoriu al Statului algerian.
Niciun act nu a suspendat sau nu a revenit asupra conținutului lor, stipulațiile precitate trebuie să fie considerateța ca fiind în vigoare pe 17 decembrie 1995 și 20 martie 1996, date la care deciziile litigioase (...) au fost luate.
Cu toate acestea, condiția de reciprocitate impusă articolului 55 din Constituție nu putea fi considerată îndeplinită în acea perioadă, întrucât stipulațiile în cauză nu erau puse în practică de autoritățile algeriene, atunci când erau sesizate de cereri din partea cetățenilor francezi titulari de diplome eliberate în Franța. Acestea nu sunt deci susceptibile de a se aplica faptelor cazului.
3.Cu titlu subsidiare, sfera acestor stipulații
Stipulațiile articolului 5-1 din declarație (...) stabilesc principiul unei echivalențe de plin drept între diplomele franceze și algeriene, cu rezerva caracterului similar al cursurilor urmate, și aceasta, fără a fi nevoie de texte de aplicare.
Stipulațiile precitate apar, din motiv în special al preciziei conținutului lor și al absenței referinței la un act de aplicare, ca fiind dotate cu un efect direct.
Totuși, ele nu ar putea fi considerate ca instituind un drept necondiționat pentru titularii diplomelor de medicină algeriene de a obține înscrierea în tabel al ordinului medicilor francezi. Pentru a aprecia candidaturi la înscriș (...), se cuvine să se refere la dreptul intern în vigoare, în special la dispozițiile articolului L 356 și următoare din codul sănătății publice, ale căror cerințe depășesc, pentru cetățenii străini, producția unei diplome de medicină franceză sau a unei diplome recunoscute ca echivalentă, întrucât reclamanții trebuie în plus să se supună unor probe de aptitudine profesională".
Imediat după cunoașterea acestor observații, reclamanta a prezentat Consilului d'Etat certificări emanate de diverse autorități algeriene, stabilind recunoașterea validității de plin drept în Algeria a diplomelor obținute în Franța de practicienii francezi.
Prin hotărâre din 9 aprilie 1999, Consilul d'Etat a respins cererea, după cum urmează:
(...)
Privitoare la argumentul bazat pe art. 5 al declarației guvernamentale din 19 martie 1962 privind cooperarea culturală între Franța și Algeria
(...) Considerând că potrivit articolului 55 din Constituție: tratatele sau acordurile corect ratificate sau aprobate au, de la publicare, o autoritate superioară față de legi, cu rezerva, pentru fiecare acord sau tratat, a aplicării lui de cealaltă parte; că nu aparține judecătorului administrativ să aprecieze dacă și în ce măsură condițiile de execuție de cealaltă parte a unui tratat sau acord sunt de natură să depriveze stipulațiile acestui tratat sau acord de autoritatea care li se conferă prin constituție; că, prin observațiile prezentate pe 2 noiembrie 1998, ministrul afacerilor externe a făcut cunoscut că stipulațiile precitate ale articolului 5 din declarația referitoare la cooperarea culturală dintre Franța și Algeria nu puteau fi considerate ca fiind în vigoare la data deciziei atacate, întrucât, la acea dată, condiția de reciprocitate impusă articolului 55 din Constituție nu era îndeplinită; că, prin urmare, reclamanta nu este întemeiată să invocieze aceste stipulații;
Privitoare la alte argumente
(...) Considerând că, dacă reclamanta susține că secția disciplinară a Consilului național al ordinului medicilor a încălcat directiva consilului comunităților europene din 21 decembrie 1988 referitoare la recunoașterea diplomelor, nu aduce în sprijinul acestui argument nici o precizare de natură să permită aprecierea bunei întemeierii acestuia; că recomandarea din 21 decembrie 1988 a consilului comunităților europene nu creează obligații statelor membre din care [reclamanta] ar putea se prevaleze;
Considerând că, întrucât [reclamanta] nu justifica nici eliberarea diplomei franceze de stat de doctor în medicină, nici a uneia din diplomele enumerate la articolul L 356 din codul sănătății publice, nici autorizația ministerială specială prevăzută la articolul L 356 (...) pentru titularii diplomelor străine, nu putea pretinde înscrierea în tabel; că, prin urmare, argumentul bazat pe aceea că secția disciplinară n-ar fi ținut seama de aptitudinile sale și de funcțiile ospitalicesti și universitare este nepertinent; (...)"
Printr-o decizie din 12 aprilie 1999, consilul național al ordinului medicilor din Bouches-du-Rhône a înscris reclamanta în tabel.
Constituție
art. 55
"Tratatele sau acordurile corect ratificate sau aprobate au, de la publicare, o autoritate superioară față de legi, cu rezerva, pentru fiecare acord sau tratat, a aplicării lui de cealaltă parte".
Jurisprudență
Printr-o decizie din 31 ianuarie 1969, Consilul d'Etat (într-o decizie Société Moraly Rec. p. 51) a hotărât că declarațiile guvernamentale din 19 martie 1962 trebuie considerate ca constituind o convenție internațională. Înalta jurisdicție a afirmat acest punct în timp ce operase un renvoi prejudicial la ministrul Afacerilor Externe pentru a interpreta sfera acestor declarații. Consilul d'Etat a confirmat jurisprudența sa pe acest punct, inclusiv atunci când a abandonat practica renvoiului prejudicial în materie de interpretare a unui tratat internațional. Într-adevăr, problema interpretării unui tratat internațional, al cărui conținut era ambigu sau incert, a fost multă vreme considerată de Consilul d'Etat ca o materie nu intrând în sfera competențelor sale deoarece o asimila unui act de guvern nedetașabil din relațiile internaționale și insusceptibil de recurs contencios. Practica renvoiului prejudicial la ministrul Afacerilor Externe a fost abandonată și Consilul d'Etat interpretează acum el însuși acordurile internaționale și, dacă culege avizul puterii executive, nu se consideră legat de el (a se vedea hotărârea Consilului d'Etat G.I.S.T.I. din 29 iunie 1990, Rec. p. 170 și hotărârea Curții în cazul Beaumartin c. Franța din 24 noiembrie 1994, seria A nr. 296-B).
Schimbarea acestei jurisprudented nu a avut loc în ceea ce privește implementarea clauzei de reciprocitate prevăzute la art. 55 din Constituție. Într-adevăr, Consilul d'Etat a considerat că nu-i aparține să aprecieze dacă și în ce măsură condițiile de execuție de cealaltă parte a unui tratat sau acord sunt de natură să depriveze stipulațiile acestui tratat sau acord de autoritate care li se conferă prin Constituție (a se vedea hotărârile plenare Rekhou și Ministrul Bugetului împotriva Doamnei Văduva Belil din 29 mai 1981, Rec. p. 200 și hotărârea Ministrul Bugetului împotriva Nguyen Van Gio din 27 februarie 1987, Rec p. 77). Acestea sunt singurele hotărâri, cu cea a cazului, în care Consilul d'Etat s-a pronunțat asupra modalităților de implementare a clauzei de reciprocitate și menținerea obligației renvoiului prejudicial la ministrul Afacerilor Externe.
Curtea de Casație, sesizată cu o întrebare de reciprocitate, a în primă instanță favorizat aceeași soluție pe care o preconiza Consilul d'Etat (Cass. Crim 29 iunie 1972, Males, Bull nr. 227). Apoi, a precizat mai tard că în absența unei inițiative luate de Guvern de a denunța o convenție sau suspenda aplicarea sa, nu aparține judecătorilor să aprecieze respectarea condiției de reciprocitate prevăzute în raporturile dintre Stateri conform articolului 55 din Constituție (cass, 1ère civ. 6 martie 1984, Doamna Kappy, soția Lisak). Această jurisprudență a fost menținută constant de atunci (Cass. 1ère civ. Ordinul avocaților lângă curtea de apel Paris împotriva Aït Kaci, 16 februarie 1994, Bull nr. 65; N'guyen Duy Thong împotriva Consilului ordinului avocaților din Seine Saint Denis, 23 martie 1994).
Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta se plânge de încălcarea dreptului la un proces echitabil datorită ingerinței puterii executive în competențele jurisdicționale ale Consilului d'Etat. Interpoziția autorității ministeriale a fost, potrivit ei, decisivă pentru rezultatul conțiosului jurisdicțional și nu se pretează la nici un recurs din partea sa.
Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta se plânge de încălcarea dreptului la un proces echitabil datorită ingerinței puterii executive în competențele jurisdicționale ale Consilului d'Etat.
art. 6 § 1 din Convenție prevede în părțile sale relevante după cum urmează:
"Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie auzită în mod echitabil (...) de un tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege, care va decide (...) asupra litigiilor privitoare drepturile și obligațiile sale de natură civilă (...)"
Guvernul reamintești că Curtea a considerat că, pentru a răspunde cerințelor articolului 6 § 1 din Convenție, un tribunal trebuie, pe de o parte, să exercite plena iurisdictio și, pe de altă parte, să fie independent din părți la litigiu și din puterea executive (se referă la hotărârea Beaumartin precitată).
Exercițiul plenei iurisdictio de un tribunal presupune că acesta nu renunță nici uneia din componentele funcției de a judeca. În cazul Belilos c. Elveția (hotărârea din 29 aprilie 1998, seria A nr. 132), Curtea remarcat "că un tribunal se caracterizează în sens material prin rolul jurisdicțional", care constă "în a tranșa, pe baza normelor de drept și la sfârșitul unei proceduri organizate, orice problemă încadrând în competența sa". Din această afirmație, potrivit Guvernului, rezultă că un tribunal nu poate fi considerat ca exercitând plena iurisdictio decât dacă tranșează ansamblul chestiunilor de fapt și drept încadrand în competența sa naturală. Dar soluția degajată în cazul Beaumartin demonstrează că problemele de interpretare ale normelor internaționale, ca ale normelor naționale, intră în sfera acestei competențe. Întrebarea este deci dacă plena exercitare a acestei competențe presupune de asemenea examinarea chestiunii aplicării reciproce a acordurilor internaționale.
Independența tribunalului din părți și din puterea executive implică că, în cazul unei chestiuni care intră în competența tribunalului, soluția unui litigiu nu poate fi dictată nici de una din părți nici de o autoritate din puterea executive. Este de fapt pe baza acestui fundament, reamintește Guvernul, că Curtea a censurat caracterul obligatoriu al renvoiului la ministrul Afacerilor Externe pentru interpretarea unei convenții internaționale în cazul Beaumartin. Potrivit lui, cerința independenței ar implica că, dacă o jurisdicție este liberă să organizeze pe lângă părți sau alte persoane consultații care i se par necesare pentru informarea, nu se poate considera legată de avizul exprimat de una din ele asupra unui punct pe care exercițiul plenei sa de iurisdictio o obligă să tranșeze ea însăși.
În speța, Guvernul propune tranșare a două chestiuni:
1) aprecierea aplicării reciproce a unui acord internațional de un stat străin este o componentă necesară a funcției de a judeca;
2) poate judecătorul în mod legitim se încrede în aprecierea dată, asupra acestei chestiuni precise, de o autoritate guvernamentală?
i. Potrivit Guvernului, aprecierea condiției de reciprocitate prevăzute articolului 55 din Constituție nu poate fi considerată componentă naturală a funcției de a judeca. El susține că argumentația reclamantei se bazează pe transpunere în cazul ei a soluției adoptate de Curt în cazul Beaumartin, dar că este inexactă pe motiv că funcția interpretării unei norme internaționale nu poate fi asimilată aprecierii condiției de reciprocitate. Nu intră în competența naturală a judecătorului.
Sigur, interpretarea normei de drept este una din misiunile esențiale ale judecătorului, de care nu se poate abate, fără a "mutila" funcția de a judeca. Nici o rațiune practică nu se opune ca judecătorul să interpreteze o normă internațională, deoarece interpretarea aparține unui demers intelectual pentru care este la fel de calificat ca autoritatea administrativă care negociase obligația internațională. În acest domeniu, expertise tehnică a jurisdicției nu ar putea fi ținută pentru inferioară celei din administrație și aceasta din urmă poate, cum se cuvine, face cunoscut judecătorului intențiile care au fost ale părților la momentul negocieri și încheierii obligației internaționale în cauza. Este pe baza acestui constat al naturii particulare a funcției interpretării că se bazează hotărârea dată de Consilul d'Etat în cazul G.I.S.T.I. care, anticipând soluția pe care urma o reține Curtea în cazul Beaumartin, pune capăt practicii renvoiului prejudicial la ministrul Afacerilor Externe pentru interpretarea acordurilor internaționale.
Există deci, potrivit Guvernului, o importantă diferență de natură între funcția interpretării normei de drept și aceea aprecierii condiției de reciprocitate prevăzute articolului 55 din Constituție. Și aceasta diferență care ar fi condus Consilul d'Etat să nu extindă la chestiune aplicării reciproce soluția, conformă cu hotărârea Beaumartin, pe care o consacraseă în cazul Gisti privind interpretarea convențiilor internaționale.
Aprecierea condiției de reciprocitate articolului 55 revine constata, cu efect retroactiv, aplicabilitatea - sau inaplicabilitatea - unei obligații internaționale, de la informații referitoare comportamentul unui stat străin. Un asemenea demers ar fi străin misiunii naturale judecătorului din următoarele rațiuni.
Acest demers constă, în primă linie, în a duce apreciere asupra atitudinii unui stat străin. Jurisdicția tribunalelor franceze se exercită doar cu excepție față de autoritățile străine. Acțiunile lor scapă în cea mai mare parte competenței teritoriale acestor jurisdicții. Acestea se bucură imunități care fac obstacol anumitor acțiuni intentate lor și judecătorul își restrânge de sine însuși controlul față acte pe care nu le consideră detașabile din conduita relațiilor internaționale (CE, Ass, Asociația Greenpeace, 29 sept. 1995, Rec p. 347). Într-un asemenea context, Guvernul estimează că aprecierea comportamentului unui stat străin se raportează mai natural misiei autorităților diplomatice decât serviciilor judecătorului. În plus, ministrul afacerilor externe este cel mai bine plasat pentru a obține, prin reteaua diplomatică, informații care permite caracteriza comportamentul statului sau statelor în materia aplicării reciproce a obligațiilor internaționale încheia cu Franța.
Al doilea motiv acestui demers particular care este aprecierea reciprocității constă în faptul că efectele acesteia sunt comparabile celor produse suspensie unilaterală acestei obligații. Afirmația ministrului conform căreia o convenție internațională nu era la acea vreme faptelor cazului obiectul aplicării reciproce din partea altei părți are ca rezultat ca această convenție este considerată, cu efect retroactiv, ca fiind inaplicabilă în acea vreme. Aplicarea obligației internaționale subscrise de Statul francez se găsește deci pusă în cauză în aceeași manieră ca dacă autoritățile franceze ar fi decis unilateral suspendarea. Din perspectiva efectelor sale, aprecierea reciprocității se raportează deci de asemenea sferei diplomatice.
ii. Din moment ce aprecierea condiției de reciprocitate scapă competenței naturale judecătorului, faptul că acesta se încrede aprecierii dată de minister pe acest punct nu poate fi ținut pentru contrar articolului 6 § 1.
Dacă jurisprudența Curții impune judecătorului să se arate independent puterii executive în exercițiul misiunii naturale, nu impune ca controlul se întindă la aspecte litigiului care scapă competenței. Diferit de cazul Beaumartin, Consilul d'Etat nu trebuia, în speța, rezolva o "problemă juridică" care-i era pusă. A exercitat plenar iurisdictio asupra altor puncte litigioase cazului pe care-i aparținea tranșa.
În concluzie, Guvernul consideră că faptul ca Consilul d'Etat se încredează ministrului afacerilor externe pentru ceea ce privește aprecierea condiției de reciprocitate prevăzute art. 55 din Constituție nu poate constitui o încălcare a prevederilor articolului 6 § 1 din Convenție.
Reclamanta observă că, similar faptelor cazului hotărârii Beaumartin, a fost Consilul d'Etat care a cerut în manieră unilaterală, fără posibilitate recurs, ministrului afacerilor externe de pronunța asupra aplicabilității unui tratat internațional în Franța. Și aceasta, în timp ce chestiune aplicării dispozițiilor Acordurilor Evian era decisivă pentru rezultatul conțiosului jurisdicțional.
De altfel, reclamanta reamintește că funcția de a judeca trebuie să treacă prin determinarea regulilor aplicabile unui litigiu. Revine judecătorului determina blocul legalității care se va aplica unui litigiu particular. Astfel, judecătorul va fi duce să aplice atât reguli interne cât și internaționale.
Judeca este în primul rând aprecia elementele duse de părți, dar de asemenea ansamblul celorlalte elemente litigiului și în special regulile aplicabile. Astfel, dacă judecătorul are nevoie recurge la ministrul Afacerilor Externe, trebuie obligatoriu aprecia răspunsul care va-i fi comunicat. Judecătorul nu poate considera legat răspuns dat din puterea executive deoarece soluția litigului poate depinde. În caz contrar, nu apreciază elementele fapt drept duse la cunoștință și deci nu are plena iurisdictio.
Reclamanta observă că mai multe elemente duse dezbatere tindeau demonstra că acordurile Evian au fost aplicate de Guvernul algerian. Ea citeaza mai multe certificări ministere algeriene care poartă echivalență diplomelor consacră echivalența doctoratulul medicină eliberat universitățile franceze doctoratulul medicină eliberat universitățile medicină algeriene. Ea citeaza de asemenea 27 ordine, edictate de 1963 la 1973 de ministerul francez educației naționale, dintre care 10 referitoare diplome medicale, care au consacrat validat drept valabile plin drept pe teritoriul republicii franceze 843 diplome sau titluri eliberate universitatea Alger titlul anilor universitari 1962/1963 1971/1972, în aplicarea declarațiilor guvernamentale 19 martie 1962 referitoare Algeria. Potrivit reclamantei, o dezbatere privitoare aceste elemente ar fi permis o soluție diferită litigului.
Reclamanta face în sfârșit o distincție între acte de Guvern, care scapă orice control jurisdicțional (de exemplu, decizia președintelui Republicii de relua testele nucleare pe atolul Mururoa citată de Guvern mai sus) și alte acte având o legătură cu relațiile internaționale care au ieșit din blocul actelor Guvernului pentru alătura grupul actelor controlabile. Aceasta ar fi cazul de exemplu al deciziilor extrădare. Ar fi de asemenea cazul aprecierii aplicabilității tratatelor internaționale pe teritoriul francez. Convențiile internaționale prevăd condițiile necesare pentru tratat să fie aplicabil și deci invocabil de un reclamant. De asemenea, în dreptul francez, o dispoziție înrămeaza invocabilitatea unei dispoziții internaționale: art. 55 din Constituție punând condiția publicare condiția reciprocitate. Poate recurge ministerul Afacerilor Externe, puțin ca recurge la un expert, dar în nici caz nu trebuie opriți precizările aduse de minister. Există deci un bloc juridic care permite judecătorului putea pronunța plenar asupra chestiunilor litigioase. Într-adevăr, așa cum a indicat Guvernul, răspunsul ministrului este politic în nici caz juridic Consilul d'Etat trebuie judeca dreptul nu politica.
Curtea estimează, în lumina ansamblului argumentelor părților, că acest motiv pune probleme serioase de fapt drept care nu pot rezolvate în această etapă examinării cererii, ci necesită examinare fond; din aceasta rezultă că acest motiv nu poate declarat evident neîntemeiat, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nici alt motiv inadmisibilitate nu a fost relevat.
Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Decide
că cererea este admisibilă, toate argumentele de fond fiind rezervate.
A.B. Baka
Grefieră
Președinte
de la requête n° 49636/99
présentée par Yamina CHEVROL
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 4 juin 2002 en une chambre composée de
MM.
A.B.
Baka
,
président
,
J.-P.
Costa
,
Gaukur
Jörundsson
,
L.
Loucaides
,
C.
Bîrsan
,
M.
Ugrekhelidze
,
M
me
A.
Mularoni
,
juges
,
et
de
M
me
S.
Dollé
,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 4 mars 1996,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La requérante, M
me
Yamina Chevrol, est une ressortissante française, née en Algérie en 1942 et résidant à Aubagne.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 17 février 1987, la requérante, médecin, disposant du diplôme d’Etat algérien de docteur en médecine obtenu en 1969 à l’université d’Alger, sollicita son inscription au tableau du conseil départemental de l’ordre des médecins des Bouches-du-Rhône.
Le conseil départemental rejeta sa demande au motif que, bien que française, elle ne disposait pas du diplôme français de docteur en médecine, la renvoyant dans le cadre et l’application de l’article L 356-2 du code de la santé publique. La requérante sollicita une dizaine de fois cette autorisation du ministre de la santé mais en vain.
Le 1er juin 1995, l’intéressée renouvela sa demande devant le même conseil départemental en se réclamant de l’application des déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 relatives à l’Algérie dites «
accords d’Evian
» et notamment de la déclaration de principe relative à la coopération culturelle dont l’article 5 du titre I stipule
:
«
les grades et diplômes d’enseignement délivrés en Algérie et en France, dans les mêmes conditions de programmes, de scolarité et d’examens, sont valables de plein droit dans les deux pays
».
Sa demande fut rejetée le 16 juin 1995.
Le 13 février 1996, la requérante présenta auprès du conseil national de l’ordre des médecins une demande d’annulation de la décision, en date du 17 décembre 1995, par laquelle le conseil régional de Provence-Côte-d’Azur-Corse a rejeté sa requête tendant à l’annulation du refus d’inscription à son tableau que lui a opposé le conseil départemental des Bouches du Rhône.
Par décision du 20 mars 1996, la section disciplinaire du conseil national de l’ordre des médecins rejeta la requête au motif notamment que les énonciations de l’article 5 des déclarations gouvernementales du 19
mars
1962, relatives à l’Algérie, ne sauraient à elles seules ouvrir le droit d’exercer la médecine en France à tous les diplômés de l’université algérienne ayant obtenu leur diplôme postérieurement à cette date et ne sauraient, par suite, fonder une demande d’inscription.
Le 3 juin 1996, la requérante forma un recours pour excès de pouvoir contre cette décision auprès du Conseil d’Etat.
Le 29 octobre 1998, à la demande du Conseil d’Etat, le ministère des Affaires étrangères, Direction des affaires juridiques, fit part de ses observations sur le recours de la requérante. Le mémoire fut ainsi rédigé
:
«
Ce recours appelle de ma part les observations suivantes, qui comme vous en avez émis le souhait, portent sur les stipulations de l’article 5 de la déclaration gouvernementale du 19 mars 1962 relative à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie, figurant au nombre des déclarations constituant les accords d’Evian.
1.La nature de ces stipulations
Le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a déjà eu à se prononcer sur la nature des stipulations contenues dans les accords d’Evian. Faisant sienne la position du Département, il avait estimé que ces accords constituent une convention internationale (CE 31 janvier 1969 Sieur Moraly).
2.L’applicabilité de ces stipulations
Les déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 ont, après avoir fait l’objet d’une approbation par voie référendaire, lors du scrutin du 8 avril 1962, été publiées au Journal officiel, dans son édition du 20 mars 1962. Elles sont entrées en vigueur le 3 juillet 1962 avec l’échange de lettres entre le Président de la République Française et le Président de l’Exécutif provisoire de l’Etat algérien.
Aucun acte n’en ayant suspendu, ni n’étant revenu sur leur contenu, lesdites stipulations doivent être regardées comme en vigueur les 17 décembre 1995 et 20
mars 1996, dates auxquelles les décisions litigieuses (...) ont été prises.
Cependant la condition de réciprocité posée à l’article 55 de la Constitution ne pouvait être regardée comme remplie à la même époque, puisque les stipulations dont il s’agit n’étaient pas mises en œuvre par les autorités algériennes, lorsqu’elles étaient saisies de demandes de ressortissants français titulaires de diplômes délivrés en France. Elles ne sont donc pas susceptibles de s’appliquer aux faits de l’espèce.
3.A titre subsidiaire, la portée de ces stipulations
Les stipulations de l’article 5-1 de la déclaration (...) posent le principe d’une équivalence de plein droit entre diplômes français et algériens, sous réserve du caractère similaire des cursus suivis, et ce, sans qu’il soit besoin de textes d’application.
Lesdites stipulations apparaissent, en raison notamment de la précision de leur contenu et de l’absence de renvoi à un acte d’application, comme étant pourvues d’un effet direct.
Pour autant, elles ne sauraient être regardées comme instaurant un droit inconditionnel pour les titulaires de diplômes de médecine algériens à obtenir leur inscription au tableau de l’ordre des médecins français. Pour apprécier les candidatures à l’inscription (...), il convient de se reporter au droit interne en vigueur, notamment aux dispositions de l’article L 356 et suivants du code de la santé publique, dont les exigences excèdent, pour les ressortissants étrangers, la production d’un diplôme de médecine français ou d’un diplôme reconnu équivalent, puisque les postulants doivent en outre se soumettre à des épreuves d’aptitude professionnelle
».
Dès connaissance de ces observations, la requérante produisit au Conseil d’Etat des attestations émanant de diverses autorités algériennes et établissant la reconnaissance de la validité de plein droit en Algérie des diplômes obtenus en France par des praticiens français.
Par arrêt du 9 avril 1999, le Conseil d’Etat rejeta la requête dans les termes suivants
:
(...)
En ce qui concerne le moyen tiré de l’article 5 de la déclaration gouvernementale du 19 mars 1962 relative
à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie
(...) Considérant qu’aux termes de l’article 55 de la Constitution
: les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie
; qu’il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier si et dans quelle mesure les conditions d’exécution par l’autre partie d’un traité ou d’un accord sont de nature à priver les stipulations de ce traité ou de cet accord de l’autorité qui leur est conférée par la constitution
; que, par des observations produites le 2 novembre 1998, le ministre des affaires étrangères a fait savoir que les stipulations précitées de l’article 5 de la déclaration relative à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie ne pouvaient être regardées comme ayant été en vigueur à la date de la décision attaquée dès lors que, à cette date, la condition de réciprocité posée à l’article 55 de la Constitution n’était pas remplie
; que, par suite, la requérante n’est pas fondée à invoquer ces stipulations
;
En ce qui concerne les autres moyens
(...) Considérant que si la requérante soutient que la section disciplinaire du Conseil national de l’ordre des médecins a méconnu la directive du conseil des communautés européennes du 21 décembre 1988 relative à la reconnaissance des diplômes, elle n’apporte à l’appui de ce moyen aucune précision de nature à permettre d’en apprécier le bien-fondé
; que la recommandation du 21 décembre 1988 du conseil des communautés européennes ne crée pas d’obligations aux Etats membres dont [la requérante] pourrait se prévaloir
;
Considérant que, dès lors que [la requérante] ne justifiait ni de la délivrance du diplôme français d’Etat de docteur en médecine ou de celle d’un des diplômes énumérés à l’article L 356 du code de la santé publique, ni de l’autorisation ministérielle spéciale prévue par l’article L 356 (...) pour les titulaires de diplômes étrangers, elle ne pouvait prétendre à son inscription au tableau
; que, par suite, le moyen tiré de ce que la section disciplinaire n’aurait pas tenu compte de ses aptitudes et de ses fonctions hospitalières et universitaires est inopérant
; (...)
»
Par décision du 12 avril 1999, le conseil national de l’ordre des médecins des Bouches-du-Rhône a inscrit la requérante au tableau.
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
Constitution
Article 55
«
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie
».
Jurisprudence
Par une décision du 31 janvier 1969, le Conseil d’Etat (dans une décision Société Moraly Rec. p. 51) a jugé que les déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 doivent être regardées comme constituant une convention internationale. La haute juridiction a affirmé ce point alors qu’elle avait procédé à un renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères pour interpréter la portée de ces déclarations. Le Conseil d’Etat confirma sa jurisprudence sur ce point, y compris lorsqu’il abandonna la pratique du renvoi préjudicel en matière d’interprétation d’un traité international. En effet, la question de l’interprétation d’un traité international, dont le contenu est ambigu ou incertain, fut longtemps considéré par le Conseil d’Etat comme une matière n’entrant pas le champ d’application de ses compétences car il assimilait celle-ci à un acte de gouvernement non détachable des relations internationales et insusceptible de recours contentieux. La pratique du renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères a été abandonnée et le Conseil d’Etat interprète désormais lui-même les accords internationaux et, s’il recueille l’avis du pouvoir exécutif, ne se tient pas pour lié par lui (voir l’arrêt du Conseil d’Etat G.I.S.T.I. du 29
juin 1990, Rec. p. 170 et l’arrêt de la Cour dans l’affaire Beaumartin c.
France du 24 novembre 1994, série A n° 296-B).
Ce revirement de jurisprudence n’a pas eu lieu en ce qui concerne la mise en oeuvre de la réserve de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution. En effet, le Conseil d’Etat a considéré qu’il ne lui appartenait d’apprécier si et dans quelles mesure les conditions d’exécution par l’autre partie d’un traité ou d’un accord sont de nature à priver les stipulations de ce traité ou de cet accord de l’autorité qui leur est conférée par la Constitution (voir les arrêts d’assemblée Rekhou et Ministre du Budget contre M
me
Veuve Belil du 29 mai 1981, Rec. p. 200 et l’arrêt Ministre du Budget contre Nguyen Van Gio du 27 février 1987, Rec p. 77). Ce sont les seuls arrêts, avec celui-de l’espèce, dans lequels le Conseil d’Etat s’est prononcé sur les modalités de mise en œuvre de la clause de réciprocité et le maintien de l’obligation de renvoi préjudicel au ministre des Affaires étrangères.
La Cour de cassation, saisie d’une question de réciprocité, a dans un premier temps fait prévaloir la même solution que celle préconisée par le Conseil d’Etat (Cass. Crim 29 juin 1972, Males, Bull n° 227). Puis, elle a précisé par la suite qu’en l’absence d’initiative prise par le Gouvernement pour dénoncer une convention ou suspendre son application, il n’appartient pas aux juges d’apprécier le respect de la condition de réciprocité prévue dans les rapports entre Etats par l’article 55 de la Constitution (cass, 1
re
civ. 6 mars 1984, M
me
Kappy, épouse Lisak). Cette jurisprudence a été constamment maintenue depuis lors (Cass. 1
re
civ. ordre des avocats près la cour d’appel de Paris contre Aït Kaci, 16 février 1994, Bull n° 65; N’guyen Duy Thong contre Conseil de l’ordre des avocats de la Seine Saint Denis, 23 mars 1994).
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la violation de son droit à un procès équitable en raison de l’ingérence du pouvoir exécutif dans les compétences juridictionnelles du Conseil d’Etat. L’interposition de l’autorité ministérielle fut, selon elle, décisive pour l’issue du contentieux juridictionnel et ne se prêtait à aucun recours de sa part.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la violation de son droit à un procès équitable en raison de l’ingérence du pouvoir exécutif dans les compétences juridictionnelles du Conseil d’Etat.
L’article 6 § 1 de la Convention dispose dans ses parties pertinentes ainsi
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Le Gouvernement rappelle que la Cour a considéré que, pour répondre aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, un tribunal doit, d’une part exercer une pleine juridiction et, d’autre part, être indépendant des parties au litige et de l’exécutif (il se réfère à l’arrêt Beaumartin précité).
L’exercice de la plénitude de juridiction par un tribunal suppose que celui-ci ne renonce à aucune des composantes de la fonction de juger. Dans l’affaire Belilos c. Suisse (l’arrêt du 29 avril 1998, série A n° 132), la Cour a ainsi relevé «
qu’un tribunal se caractérise au sens matériel par son rôle juridictionnel
», lequel consiste «
à trancher, sur la base de normes de droit et à l’issue d’une procédure organisée toute question relevant de sa compétence
». Il résulte de cette affirmation, selon le Gouvernement, qu’un tribunal ne peut être regardé comme exerçant plénitude de juridiction que s’il tranche l’ensemble des questions de fait et de droit relevant de sa compétence naturelle. Or la solution dégagée dans l’affaire Beaumartin démontre que les questions d’interprétation des normes internationales, comme des normes nationales, entrent dans le champ de cette compétence. La question est donc de savoir si le plein exercice de cette compétence suppose également l’examen de la question d’application réciproque des accords internationaux.
L’indépendance du tribunal des parties et de l’exécutif implique que, s’agissant d’une question qui entre dans la compétence du tribunal, la solution d’un litige ne saurait lui être dicté ni par l’une des parties ni par une autorité relevant de l’exécutif. C’est d’ailleurs sur ce fondement, rappelle le Gouvernement, que la Cour a censuré le caractère obligatoire du renvoi au ministre des Affaires étrangères pour l’interprétation d’une convention internationale dans l’affaire Beaumartin. Selon lui, l’exigence d’indépendance impliquerait que si une juridiction est libre d’organiser auprès des parties ou d’autres personnes les consultations qui lui paraissent nécessaires à son information, elle ne peut s’estimer tenue par l’avis exprimé par l’une d’entre elles sur un point que l’exercice de sa pleine de juridiction lui impose de trancher elle-même.
En l’espèce, le Gouvernement propose de trancher deux questions
:
1) l’appréciation de l’application réciproque d’un accord international par un Etat étranger est-elle une composante nécessaire de la fonction de juger
;
2) le juge peut-il légitimement s’en remettre à l’appréciation portée, sur cette question précise, par une autorité gouvernementale
?
i. Selon le Gouvernement, l’appréciation de la condition de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution ne peut être regardée comme une composante naturelle de la fonction de juger. Il soutient que l’argumentation de la requérante repose sur la transposition à son affaire de la solution adoptée par la Cour dans l’affaire Beaumartin mais qu’elle est inexacte au motif que la fonction d’interprétation d’une norme internationale ne peut être assimilée à l’appréciation de la condition de réciprocité. Elle n’entre pas dans la compétence naturelle du juge.
Certes, l’interprétation de la norme de droit est l’une des missions essentielles du juge, dont il ne peut se départir, sans «
mutiler
» la fonction de juger. Aucune raison pratique ne s’oppose à ce que le juge interprète une norme internationale, car l’interprétation relève d’une démarche intellectuelle pour laquelle il est aussi qualifié que l’autorité administrative qui a négocié l’engagement international. En ce domaine, l’expertise technique de la juridiction ne saurait être tenue pour inférieure à celle de l’administration et cette dernière peut, en tant que de besoin, faire connaître au juge les intentions qui ont été celles des parties au moment de la négociation et de la conclusion de l’engagement international en cause. C’est sur ce constat de la nature particulière de la fonction d’interprétation que repose l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat dans l’affaire G.I.S.T.I. qui, devançant la solution qu’allait retenir la Cour dans l’affaire Beaumartin, a mis fin à la pratique du renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères pour l’interprétation des accords internationaux.
Il existe donc, selon le Gouvernement, une importante différence de nature entre la fonction d’interprétation de la norme de droit et celle de l’appréciation de la condition de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution. Et c’est cette différence qui aurait conduit le Conseil d’Etat à ne pas étendre à la question de l’application réciproque la solution, conforme à l’arrêt Beaumartin, qu’il avait consacrée dans l’affaire Gisti à propos de l’interprétation des conventions internationales.
L’appréciation de la condition de réciprocité de l’article 55 revient à constater, avec effet rétroactif, l’applicabilité - ou l’inapplicabilité - d’un engagement international, à partir d’informations relatives au comportement d’un Etat étranger. Une telle démarche serait étrangère à la mission naturelle du juge pour les raisons suivantes.
Cette démarche consiste, en premier lieu, à porter une appréciation sur l’attitude d’un Etat étranger. La juridiction des tribunaux français ne s’exerce qu’exceptionnellement à l’égard des autorités étrangères.
Leurs agissements échappent le plus souvent à la compétence territoriale de ces juridictions. Celles-ci bénéficient d’immunités qui font obstacle à certaines actions engagées à leur encontre et le juge restreint de lui-même son contrôle à l’égard d’actes qu’ils n’estime pas détachables de la conduite des relations internationales (CE, Ass, Association Greenpeace, 29 sept. 1995, Rec p. 347). Dans un tel contexte, le Gouvernement estime que l’appréciation du comportement d’un Etat étranger se rattache plus naturellement à la mission des autorités diplomatiques qu’à l’office du juge. Au surplus, le ministre des affaires étrangères est le mieux placé pour obtenir, par le biais de son réseau diplomatique, les informations permettant de caractériser le comportement du ou des Etats en matière d’application réciproque
des engagements internationaux conclus avec la France.
La deuxième raison de cette démarche particulière qu’est l’appréciation de la réciprocité consiste dans le fait que les effets qui s’y attachent sont comparables à ceux produits par la suspension unilatérale de cet engagement. L’affirmation du ministre selon laquelle une convention internationale ne faisait pas à l’époque des faits de l’espèce l’objet d’une application réciproque de la part d’une autre partie a pour conséquence que cette convention est regardée, avec effet rétroactif, comme ayant été inapplicable à cette époque. L’application de l’engagement international souscrit par l’Etat français se trouve donc remise en cause de la même façon que si les autorités françaises en avaient décidé unilatéralement la suspension. Du point de vue de ses effets, l’appréciation de la réciprocité se rattache donc également à la sphère diplomatique.
ii. Dès lors que l’appréciation de la condition de réciprocité échappe à la compétence naturelle du juge, le fait que celui-ci s’en remette à l’appréciation portée par le ministre sur ce point ne peut être tenu pour contraire à l’article 6 § 1.
Si la jurisprudence de la Cour impose au juge de se montrer indépendant de l’exécutif dans l’exercice de sa mission naturelle, elle n’impose pas que son contrôle s’étende à des aspects du litige qui échappent à cette compétence. A la différence de l’affaire Beaumartin, le Conseil d’Etat ne devait pas, en l’espèce, résoudre un «
problème juridique
» qui lui était posé. Il a exercé pleinement sa juridiction sur les autres points en litige du cas d’espèce qu’il lui appartenait de trancher.
En conclusion, le Gouvernement considère que le fait pour le Conseil d’Etat de s’en remettre au ministre des affaires étrangères pour ce qui concerne l’appréciation de la condition de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution ne peut constituer une violation des prévisions de l’article
6 § 1 de la Convention.
La requérante relève que, à l’instar des faits d’espèce de l’arrêt Beaumartin, c’est le Conseil d’Etat qui a demandé de manière unilatérale et sans possibilité de recours, au ministre des affaires étrangères de statuer sur l’applicabilité d’un traité international en France. Et ce, alors que la question de l’application des dispositions des Accords d’Evian était décisive pour l’issue du contentieux juridictionnel.
Par ailleurs, la requérante rappelle que la fonction de juger doit passer par la détermination des règles applicables à un litige. Il revient au juge de déterminer le bloc de légalité qui s’appliquera à un litige particulier. Ainsi, le juge sera amené à appliquer aussi bien des règles internes qu’internationales.
Juger c’est avant tout apprécier les éléments apportés par les parties mais également l’ensemble des autres éléments du litige et notamment les règles applicables. Ainsi, si le juge a besoin de recourir au ministre des Affaires étrangères, il doit obligatoirement apprécier la réponse qui lui sera communiquée. Le juge ne peut s’estimer lié par la réponse donnée par l’exécutif puisque la solution du litige peut en dépendre. En cas contraire, il n’apprécie pas les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance et n’a donc pas plénitude de juridiction.
La requérante relève que plusieurs éléments apportés au débat tendaient à démontrer que les accords d’Evian ont été appliqués par le Gouvernement algérien. Elle cite plusieurs attestations des ministères algériens qui portent équivalence des diplômes et consacrent l’équivalence du doctorat de médecine délivré par les universités françaises au doctorat de médecine délivrés par les universités de médecine algériennes. Elle cite également 27
arrêtés, édictés de 1963 à 1973 par le ministère français de l’éducation nationale, dont 10 relatifs à des diplômes médicaux, qui ont consacré et validé comme valables de plein droit sur le territoire de la république française 843 diplômes ou titres délivrés par l’université d’Alger au titre des années universitaires 1962/1963 et 1971/1972, en application des déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 relatives à l’Algérie. Selon la requérante, un débat à propos de ces éléments aurait permis d’avoir une solution différente au litige.
La requérante fait enfin une distinction entre les actes de Gouvernement, qui échappent à tout contrôle juridictionnel (par exemple, la décision du président de la République de reprendre les essais nucléaires sur l’atoll de Mururoa citée par le Gouvernement plus haut) et d’autres actes ayant un rapport avec les relations internationales qui sont sortis de ce bloc des actes du Gouvernement pour rejoindre le groupe des actes contrôlables. Tel est le cas par exemple des décisions d’extradition. Tel serait également le cas de l’appréciation de l’applicabilité des traités internationaux sur le territoire français. Des conventions internationales prévoient les conditions requises pour qu’un traité soit applicable et donc invocable par un requérant. De même, en droit français, une disposition encadre l’invocabilité d’une disposition internationale
: l’article 55 de la Constitution posant la condition de publication et la condition de réciprocité. Il peut recourir au ministère des Affaires étrangères, un peu comme il recourait à un expert, mais il ne doit en aucun cas s’arrêter aux précisions apportées par le ministre. Il existe donc un bloc juridique qui permet au juge de pouvoir statuer pleinement sur la question litigieuse. En effet, comme l’a indiqué le Gouvernement, la réponse du ministre est politique et en aucun cas juridique et le Conseil d’Etat doit juger du droit et non de la politique.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
S.
Dollé
A.B.
Baka
Greffière
Président