a cereriii nr. 49636/99
prezentată de Yamina CHEVROL
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a doua secție), ședință la 4 iunie 2002 într-o cameră compusă din:
D-nii A.B. Baka, președinte,
J.-P. Costa,
Gaukur Jörundsson,
Doamna A. Mularoni,
judecători,
și
Doamna S. Dollé,
grefieră de secție,
Având în vedere cererea menționată mai sus introdusă în fața Comisiei Europene a Drepturilor Omului la 4 martie 1996,
Având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, care a transferat Curții competența de a examina cererea,
Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de reclamantă,
După deliberare, adoptă următoarea decizie:
Reclamanta, Doamna Yamina Chevrol, este o cetățeană franceză, născută în Algeria în 1942 și locuind la Aubagne.
A.
Circumstanțele cauzei
Faptele cauzei, după cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
La 17 februarie 1987, reclamanta, medic, dispunând de diplom de stat algerian de doctor în medicină obținut în 1969 la universitatea din Alger, a solicitat înregistrarea sa pe tabloul consilului departamental al ordinului medicilor din Bouches-du-Rhône.
Consiliul departamental a respins cererea sa pe motiv că, deși era franceză, nu dispunea de diplomă franceză de doctor în medicină, trimitând-o în cadrul și aplicarea articolului L 356-2 din codul sănătății publice. Reclamanta a solicitat de zece ori această autorizație de la ministerul sănătății dar fără succes.
La 1 iunie 1995, interesata și-a reinnoit cererea în fața aceluiași consiliu departamental invocând aplicarea declarațiilor guvernamentale din 19 martie 1962 privind Algeria numite "acordurile de Evian" și anume declarația de principiu privind cooperarea culturală al cărui articol 5 din titlul I stipula:
"gradele și diplomele de învățământ eliberate în Algeria și Franța, în aceleași condiții de programe, școlarizare și examene, sunt valabile de plin drept în cele două țări".
Cererea sa a fost respinsă la 16 iunie 1995.
La 13 februarie 1996, reclamanta a prezentat în fața consilului național al ordinului medicilor o cerere de anulare a deciziei, datată 17 decembrie 1995, prin care consiliul regional Provence-Côte-d'Azur-Corse respinsese cererea sa tindând la anularea refuzului de înregistrare pe tabloul lui opus de consiliul departamental Bouches du Rhône.
Prin decizie din 20 martie 1996, secția disciplinară a consilului național al ordinului medicilor a respins cererea pe motiv în special că enunțurile articolului 5 al declarațiilor guvernamentale din 19 martie 1962, privind Algeria, nu pot deschide singure dreptul de a exercita medicina în Franța tuturor diplomaților universității algeriene care au obținut diplomă după această dată și nu pot, prin urmare, fundamenta o cerere de înregistrare.
La 3 iunie 1996, reclamanta a formulat un recurs pentru depășire de putere împotriva acestei decizii în fața Consilului de Stat.
La 29 octombrie 1998, la cererea Consilului de Stat, ministerul Afacerilor Externe, Hotărârea afacerilor juridice, a comunicat observații asupra recursului reclamantei. Memorandumul a fost deci redactat:
"Acest recurs solicită de la mine următoarele observații, care după cum ați exprimat dorința, se referă la stipulațiile articolului 5 al declarației guvernamentale din 19 martie 1962 privind cooperarea culturală între Franța și Algeria, figuring printre declarațiile constituind acordurile de Evian.
1.Natura acestor stipulații
Consilul de Stat, statuând în litigios, a trebuit deja să se pronunțe asupra naturii stipulațiilor cuprinse în acordurile de Evian. Făcând pe ale sale poziția Departamentului, estimase că aceste acorduri constituie o convenție internațională (CE 31 ianuarie 1969 Sieur Moraly).
2.Aplicabilitatea acestor stipulații
Declarațiile guvernamentale din 19 martie 1962 au, după ce au fost subiectul unei aprobări prin vot referendar, în scrutinul din 8 aprilie 1962, fost publicate în Jurnalul Oficial, în ediția din 20 martie 1962. Au intrat în vigoare la 3 iulie 1962 cu schimbul de scrisori între Președintele Republicii Franceze și Președintele Executivului provizoriu al Statului algerian.
Niciun act nefiind suspendat, nici nefiind revenit asupra conținutului lor, stipulațiile menționate trebuie să fie privite ca fiind în vigoare pe 17 decembrie 1995 și 20 martie 1996, datele la care deciziile litigioase (...) au fost luate.
Cu toate acestea, condiția de reciprocitate pusă de art. 55 al Constituției nu putea fi privită ca fiind îndeplinită la aceeași epocă, deoarece stipulațiile în cauză nu erau puse în aplicare de autoritățile algeriene, când erau sesizate de cereri de cetățeni francezi titulari de diplome eliberate în Franța. Ele nu sunt deci susceptibile să se aplice faptelor cauzei.
3.Pe titlu subsidiare, sfera acestor stipulații
Stipulațiile articolului 5-1 din declarație (...) pun principiul unei echivalențe de plin drept între diplome franceze și algeriene, sub rezerva caracterului similar al cursurilor urmate, și aceasta, fără să fie nevoie de texte de aplicare.
Stipulațiile menționate par, din cauza în special a preciziei conținutului lor și absența referinței la un act de aplicare, ca fiind dotate cu un efect direct.
Cu toate acestea, ele nu pot fi privite ca instituind un drept necondiționat pentru titulari de diplome de medicină algeriene de a obține înregistrarea lor pe tabloul ordinului medicilor francezi. Pentru a aprecia candidaturile la înregistrare (...), trebuie să se facă referință la dreptul intern în vigoare, în special la dispozițiile articolului L 356 și următorii ai codului sănătății publice, ale căror cerințe depășesc, pentru cetățenii străini, producerea unei diplome de medicină franceză sau o diplom recunoscută ca fiind echivalentă, deoarece reclamanții trebuie, în plus, să se supună unor probe de aptitudine profesională".
Imediat ce au cunoscut aceste observații, reclamanta a prezentat Consilului de Stat certificate emanând din diverse autorități algeriene și stabilind recunoașterea valabilității de plin drept în Algeria a diplomelor obținute în Franța de către practicienii francezi.
Prin hotărâre din 9 aprilie 1999, Consilul de Stat a respins cererea în termenii următori:
(...)
Cu privire la grievul basate pe art. 5 al declarației guvernamentale din 19 martie 1962 privind cooperarea culturală între Franța și Algeria
(...) Considerând că potrivit articolului 55 al Constituției: tratatele sau acordurile regulat ratificate sau aprobate au, din publicarea lor, o autoritate superioară legilor, sub rezerva, pentru fiecare acord sau tratat, aplicării lui de cealaltă parte; că nu aparține judecătorului administrativ să aprecieze dacă și în ce măsură condițiile de execuție de cealaltă parte a unui tratat sau acord sunt de natură a priva stipulațiile acestui tratat sau acord din autoritate care le este conferită de constituție; că, prin observații produse la 2 noiembrie 1998, ministrul afacerilor externe a făcut cunoscut că stipulațiile menționate ale articolului 5 din declarația privind cooperarea culturală între Franța și Algeria nu pot fi privite ca fiind fost în vigoare la data deciziei atacate deoarece, la acea dată, condiția de reciprocitate pusă de art. 55 al Constituției nu era îndeplinită; că, prin urmare, reclamanta nu este întemeiată să invoce aceste stipulații;
Cu privire la alte grievuri
(...) Considerând că dacă reclamanta susține că secția disciplinară a Consilului național al ordinului medicilor a nerespectate directiva consiliului comunităților europene din 21 decembrie 1988 privind recunoașterea diplomelor, ea nu prezintă în sprijinul acestui grievu nicio precizie de natură a permite evaluarea temeinicului lui; că recomandarea din 21 decembrie 1988 a consilului comunităților europene nu creează obligații statelor membre din care [reclamanta] ar putea face uz;
Considerând că, deoarece [reclamanta] nu justifica nici eliberarea diplomei franceze de stat de doctor în medicină, nici cea a unuia din diplomele enumerate la articolul L 356 al codului sănătății publice, nici autorizația ministerială specială prevăzută de articolul L 356 (...) pentru titulari de diplome străine, ea nu putea pretinde înregistrare pe tabloul lui; că, prin urmare, grievul că secția disciplinară nu ar fi ținut seama de aptitudinile și funcțiile sale spitalicești și universitare este inoperant; (...)"
Prin decizie din 12 aprilie 1999, consilul național al ordinului medicilor Bouches-du-Rhône a înregistrat reclamanta pe tabloul.
B.
Dreptul și practica interne relevante
Constituție
art. 55
"Tratatele sau acordurile regulat ratificate sau aprobate au, din publicarea lor, o autoritate superioară legilor, sub rezerva, pentru fiecare acord sau tratat, aplicării lui de cealaltă parte".
Jurisprudență
Printr-o decizie din 31 ianuarie 1969, Consilul de Stat (într-o decizie Societate Moraly Rec. p. 51) a judecat că declarațiile guvernamentale din 19 martie 1962 trebuie să fie privite ca constituind o convenție internațională. Înalta jurisdicție a afirmat acest punct atunci când efectuase o trimitere prejudiciară la ministrul Afacerilor Externe pentru a interpreta sfera acestor declarații. Consilul de Stat și-a confirmat jurisprudența pe acest punct, inclusiv atunci când a abandona practica remiterii prejudiciare în materia interpretării unui tratat internațional. Într-adevăr, chestiunea interpretării unui tratat internațional, al cărui conținut este ambiguu sau incert, a fost mult timp considerată de Consilul de Stat ca fiind o materie care nu intră în domeniul aplicării competențelor lui, deoarece o asimila la un act de guvern nedetașabil din relațiile internaționale și insusceptibil de atac litigios. Practica remiterii prejudiciare la ministrul Afacerilor Externe a fost abandonată și Consilul de Stat interpretează acum pe sine însuși acordurile internaționale și, dacă colectează opinia puterii executive, nu se ține legat de aceasta (a se vedea hotărârea Consilului de Stat G.I.S.T.I. din 29 iunie 1990, Rec. p. 170 și hotărârea Curții în cauza Beaumartin c. Franța din 24 noiembrie 1994, seria A nr. 296-B).
Această schimbare de jurisprudență nu s-a efectuat cu privire la implementarea rezervei de reciprocitate prevăzută de art. 55 al Constituției. Într-adevăr, Consilul de Stat a considerat că nu îi aparține să aprecieze dacă și în ce măsuri condițiile de execuție de cealaltă parte a unui tratat sau acord sunt de natură a priva stipulațiile acestui tratat sau acord din autoritate care le este conferită de Constituție (a se vedea hotărârile de adunare Rekhou și Ministrul Bugetului împotriva Doamnei Veuve Belil din 29 mai 1981, Rec. p. 200 și hotărârea Ministrul Bugetului împotriva Nguyen Van Gio din 27 februarie 1987, Rec p. 77). Acestea sunt singurele hotărâri, cu cea a cauzei, în care Consilul de Stat s-a pronunțat asupra modalităților de implementare a clauzei de reciprocitate și menținerea obligației de remiție prejudiciară la ministrul Afacerilor Externe.
Curtea de Casație, sesizată de o chestiune de reciprocitate, în inițial a făcut să prevaleze aceeași soluție ca cea preconizată de Consilul de Stat (Cass. Crim 29 iunie 1972, Males, Bull nr. 227). Apoi, a precizat ulterior că în absența inițiativei luate de Guvern pentru a denunța o convenție sau suspenda aplicația ei, nu aparține judecătorilor să aprecieze respectarea condiției de reciprocitate prevăzute în relații între state de art. 55 al Constituției (cass, 1-a civ. 6 martie 1984, Doamna Kappy, soție Lisak). Această jurisprudență a fost constant menținută de atunci (Cass. 1-a civ. ordinul avocaților lângă curtea de apel Paris împotriva Aït Kaci, 16 februarie 1994, Bull nr. 65; N'guyen Duy Thong împotriva Consilului ordinul avocaților Seine Saint Denis, 23 martie 1994).
Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta se plânge de încălcare a dreptului ei la proces echitabil din cauza interferenței puterii executive în competențele jurisdicționale ale Consilului de Stat. Interpoziția autorității ministeriale a fost, după ea, decisivă pentru rezultatul litigiosului jurisdicțional și nu se presta la niciun recurs din partea ei.
Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta se plânge de încălcare a dreptului ei la proces echitabil din cauza interferenței puterii executive în competențele jurisdicționale ale Consilului de Stat.
art. 6 § 1 din Convenție dispune în părțile sale relevante după cum urmează:
"Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie auzită în mod echitabil (...) de un tribunal independent și imparțial, stabilit de lege, care va hotărî (...) asupra contestațiilor privind drepturile și obligațiile sale de caracter civil (...)"
Guvernul reamintește că Curtea a considerat că, pentru a răspunde cerințelor articolului 6 § 1 din Convenție, un tribunal trebuie, pe de o parte să exercite plenitudinea jurisdicției și, pe de alta parte, să fie independent din partidele la litigiu și din executiv (se referă la hotărârea Beaumartin menționată).
Exercitarea pleniitudinii jurisdicției de către un tribunal presupune ca acela din urmă să nu renunțe la niciuna din componentele funcției de judecare. În cauza Belilos c. Elveția (hotărârea din 29 aprilie 1998, seria A nr. 132), Curtea observase că "un tribunal se caracterizează în sens material prin rolul jurisdicțional al lui", care constă "în a tranșa, pe baza normelor de drept și la finalizarea unei proceduri organizate orice chestiune relevând din competența lui". Din această afirmație, potrivit Guvernului, rezultă că un tribunal nu poate fi privit ca exercitând plenitudine de jurisdicție decât dacă tranșează ansamblul chestiunilor de fapt și de drept relevând din competența naturală a lui. Or soluția din cauza Beaumartin demonstrează că chestiunile de interpretare a normelor internaționale, ca și ale normelor naționale, intră în domeniu al acestei competențe. Chestiunea este deci dacă plena exercitare a acestei competențe presupune de asemenea examinarea chestiunii aplicării reciproce a acordurilor internaționale.
Independența tribunalului din particulele și din executiv implică că, vorba unei chestiuni care intră în competența tribunalului, soluția unui litigiu nu poate fi i dictată nici de una din particule nici de o autoritate relevant din executiv. Este de altfel pe acest temei, reamintește Guvernul, ca Curtea a cenzurat caracterul obligatoriu al remiterii la ministrul Afacerilor Externe pentru interpretarea unei convenții internaționale în cauza Beaumartin. Potrivit lui, cerina de independență ar implica că dacă o jurisdicție este liberă să organizeze lângă particulele sau alte persoane consultațiile care i se par necesare informării sale, ea nu se poate estima obligată de opinia exprimată de una din ele pe un punct ca exercitarea pleniitudinii jurisdicției lui o impune să tranșeze pe sine însuși.
În cazul de față, Guvernul propune tranșarea a două chestiuni:
1) aprecierea aplicării reciproce a unui acord internațional de o stare străină este o componentă necesară a funcției de judecare;
2) judecătorul poate legitim s-o remită aprecierii purtate, pe această chestiune precisă, de o autoritate guvernamentală?
i. Potrivit Guvernului, aprecierea condiției de reciprocitate prevăzute de art. 55 al Constituției nu poate fi privită ca o componentă naturală a funcției de judecare. El susține că argumentarea reclamantei repozeaza pe transpunerea la cauza ei a soluției adoptate de Curt în cauza Beaumartin dar că este inexactă pe motiv că funcția de interpretare a unei norme internaționale nu poate fi asimilată aprecierii condiției de reciprocitate. Ea nu intră în competența naturală a judecătorului.
Sigur, interpretarea normei de drept este una din misiunile esențiale ale judecătorului, din care nu poate se departajeze, fără a "mutila" funcția de judecare. Nicio rație practică nu se opune ca judecătorul să interpreteze o normă internațională, deoarece interpretarea relevă dintr-o abordare intelectuală pentru care este la fel de calificat ca autoritatea administrativă care negociase angajamentul internațional. În acest domeniu, expertiza tehnică a jurisdicției nu poate fi privită ca fiind inferioară celei a administrației și aceasta din urmă poate, potrivit necesității, face cunoscută judecătorului intențiile care au fost ale particulelor la momentul negocierii și concluzionării angajamentului internațional în cauză. Este pe această constatare a naturii particulare a funcției de interpretare că repozeaza hotărârea dată de Consilul de Stat în cauza G.I.S.T.I. care, devansând soluția ce urma să reții Curtea în cauza Beaumartin, puse capăt practicii remiterii prejudiciare la ministrul Afacerilor Externe pentru interpretarea acordurilor internaționale.
Există deci, potrivit Guvernului, o importantă diferență de natură între funcția de interpretare a normei de drept și cea de apreciere a condiției de reciprocitate prevăzute de art. 55 al Constituției. Și aceasta diferență care ar fi determinat Consilul de Stat să nu extindă la chestiunea aplicării reciproce soluția, conformă hotărârii Beaumartin, pe care o consacrase în cauza Gisti cu privire la interpretarea conveniilor internaționale.
Aprecierea condiției de reciprocitate din art. 55 revine la a constata, cu efect retroactiv, aplicabilitatea - sau neaplicabilitatea - unui angajament internațional, plecând de informații privind comportamentul unei state străine. O asemenea abordare ar fi străină misiunii naturale a judecătorului din motivele următoare.
Această abordare constă, în primul rând, în a purta o apreciere asupra atitudinii unei state străine. Jurisdicția tribunalelor franceze nu se exercită decât excepțional cu privire la autoritățile străine.
Acțiunile lor scapă, în majoritatea cazurilor, competenței teritoriale a acestor jurisdicții. Acestea beneficiază imunități care constituie obstacol unor acțiuni inițiate împotriva lor și judecătorul restrânge de sine însuși controlul asupra actelor pe care nu le estimă detașabile din desfășurarea relațiilor internaționale (CE, Ass, Asociația Greenpeace, 29 sept. 1995, Rec p. 347). Într-un asemenea context, Guvernul estimează că aprecierea comportamentului unei state străine se atașează mai natural misiei autorităților diplomatice decât biroului judecătorului. Mai mult, ministrul afacerilor externe este cel mai bine plasat pentru a obține, prin intermediul rețelei diplomație, informații permițând caracterizarea comportamentului sau stărilor în materia aplicării reciproce a angajamentelor internaționale conchise cu Franța.
Al doilea motiv al acestei abordări particulare a aprecierii reciprocității constă în fapt că efectele care se atașează sunt comparabile celor produse de suspensiunea unilaterală a acestui angajament. Afirmația ministrului potrivit căreia o convenție internațională nu făcea la epoca faptelor cauzei obiectul unei aplicări reciproce din partea altei particule are drept consecință că această convenție este privit, cu efect retroactiv, ca fiind neaplicabilă la acea epocă. Aplicarea angajamentului internațional asumat de starea franceză se găsește deci pusă în cauză în aceeași manieră în care dacă autoritățile franceze decideseră unilateral suspensiunea lui. Din perspectiva efectelor lui, aprecierea reciprocității se atașează deci de asemenea sferei diplomatice.
ii. Deoarece aprecierea condiției de reciprocitate scapă competenței naturale a judecătorului, faptul că acela din urmă s-o remită aprecierii purtate de ministru pe acest punct nu poate fi ținut pentru contraria articolului 6 § 1.
Dacă jurisprudența Curții impune judecătorului să fie independent din executiv în exercitarea misiuni naturale a lui, ea nu impune că controlul lui să se extindă la aspecte ale litigiosului care scapă acestei competențe. Contraria cauzei Beaumartin, Consilul de Stat nu trebuia, în cazul de față, să rezolve o "problemă juridică" care i se pusese. A exercitat plenitude de jurisdicție pe alte puncte litigioase ale cauzei care îi aparținea tranșa.
Ca concluzie, Guvernul consideră că faptul ca Consilul de Stat s-o remită ministrului afacerilor externe cu privire la aprecierea condiției de reciprocitate prevăzute de art. 55 al Constituției nu poate constitui o încălcare a prevederilor articolului 6 § 1 din Convenție.
Reclamanta observă că, asemănător faptelor cauzei hotărârii Beaumartin, Consilul de Stat care a cerut în mod unilateral și fără posibilitate de recurs, ministrului afacerilor externe să statueze asupra aplicabilității unui tratat internațional în Franța. Și aceasta, în timp ce chestiunea aplicării dispozițiilor Acordurilor de Evian era decisivă pentru rezultatul litigiosului jurisdicțional.
De altfel, reclamanta reamintește că funcția de judecare trebuie să treacă prin determinarea regulilor aplicabile unui litigiu. Îi revine judecătorului determinarea blocului de legalitate care se va aplica unui litigiu particular. Deci, judecătorul va fi chemat să aplice atât reguli interne cât și internaționale. Judeca este înainte de toate apreciere a elementelor aduse de particule dar de asemenea ansamblul celorlalte elemente ale litigiosului și anume regulile aplicabile. Deci, dacă judecătorul are nevoie să recurgă la ministrul Afacerilor Externe, trebuie obligatoriu să aprecieze răspunsul care i se comunică. Judecătorul nu poate se estima legat de răspunsul dat de executiv deoarece soluția litigiosului poate depinde de aceasta. În caz contrar, nu apreciază elementele de fapt și de drept purtate la cunoștință lui și deci nu are plenitudine de jurisdicție.
Reclamanta observă că mai multe elemente aduse în dezbate tindeau să demonstreze că acordurile de Evian au fost aplicate de Guvernul algerian. Ea citează mai multe certificate ale ministerelor algeriene care poartă echivalență a diplomelor și consacră echivalența doctorat în medicină eliberat de universitățile franceze la doctorat în medicină eliberate de universitățile de medicină algeriene. Ea citează de asemenea 27 ordinări, editate din 1963 la 1973 de ministerul francez al educației naționale, din care 10 referitoare la diplome medicale, care consacraseră și validaseră ca valabile de plin drept pe teritoriul republicii franceze 843 diplome sau titluri eliberate de universitatea Alger pentru anii universitari 1962/1963 și 1971/1972, în aplicarea declarațiilor guvernamentale din 19 martie 1962 privind Algeria. Potrivit reclamantei, un dezbate privind aceste elemente ar fi permis a avea o soluție diferită al litigiosului.
Reclamanta face în sfârșit o distinție între actele de Guvern, care scapă oricărui control jurisdicțional (de exemplu, decizia președintelui Republicii de reluare încercărilor nucleare pe atol de Mururoa citată de Guvern mai sus) și alte acte având o relație cu relațiile internaționale care s-au ieșit din acest bloc al actelor Guvernului pentru a se alătura grupului actelor controlabile. Cum ar fi de exemplu deciziile de extradare. Ar fi de asemenea cazul aprecierii aplicabilității tratatelor internaționale pe teritoriul francez. Conveniile internaționale prevăd condițiile necesare pentru ca un tratat să fie aplicabil și deci invocabil de o cerere. De asemenea, în dreptul francez, o dispoziție înscriază invocabilitatea unei dispoziții internaționale: art. 55 al Constituției punând condiția publicării și condiția de reciprocitate. Poate recurge la ministerul Afacerilor Externe, un pic cum recurga la un expert, dar în niciun caz nu trebuie să se oprească la precizări purtate de ministru. Există deci un bloc juridic care permite judecătorului putea statueze plenitude pe chestiunea litigioas. Într-adevăr, cum indicase Guvernul, răspunsul ministrului este politic și în niciun caz juridic și Consilul de Stat trebuie să judece dreptul și nu pe politic.
Curtea estimează, la lumina ansamblului argumentelor particulelor, că acest grievul pune chestiuni serioase de fapt și de drept care nu pot fi rezolvate pe această etapă a examinării cererii, dar necesită un examen pe fond; de aici rezultă că acest grievul nu poate fi declarat manifestă fără temei, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Niciun alt motiv de inadmisibilitate nu a fost relevanț.
Din aceste motive, Curtea, cu unanimitate,
Declară
cererea recevabilă, toate movele de fond rezervate.
A.B. Baka
Grefieră
Președinte
de la requête n
o
49636/99
présentée par Yamina CHEVROL
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 4 juin 2002 en une chambre composée de
MM.
A.B.
Baka
,
président
,
J.-P.
Costa
,
Gaukur
Jörundsson
,
L.
Loucaides
,
C.
Bîrsan
,
M.
Ugrekhelidze
,
M
me
A.
Mularoni
,
juges
,
et
de
M
me
S.
Dollé
,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 4 mars 1996,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n
o
11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La requérante, M
me
Yamina Chevrol, est une ressortissante française, née en Algérie en 1942 et résidant à Aubagne.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 17 février 1987, la requérante, médecin, disposant du diplôme d’Etat algérien de docteur en médecine obtenu en 1969 à l’université d’Alger, sollicita son inscription au tableau du conseil départemental de l’ordre des médecins des Bouches-du-Rhône.
Le conseil départemental rejeta sa demande au motif que, bien que française, elle ne disposait pas du diplôme français de docteur en médecine, la renvoyant dans le cadre et l’application de l’article L 356-2 du code de la santé publique. La requérante sollicita une dizaine de fois cette autorisation du ministre de la santé mais en vain.
Le 1er juin 1995, l’intéressée renouvela sa demande devant le même conseil départemental en se réclamant de l’application des déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 relatives à l’Algérie dites «
accords d’Evian
» et notamment de la déclaration de principe relative à la coopération culturelle dont l’article 5 du titre I stipule
:
«
les grades et diplômes d’enseignement délivrés en Algérie et en France, dans les mêmes conditions de programmes, de scolarité et d’examens, sont valables de plein droit dans les deux pays
».
Sa demande fut rejetée le 16 juin 1995.
Le 13 février 1996, la requérante présenta auprès du conseil national de l’ordre des médecins une demande d’annulation de la décision, en date du 17 décembre 1995, par laquelle le conseil régional de Provence-Côte-d’Azur-Corse a rejeté sa requête tendant à l’annulation du refus d’inscription à son tableau que lui a opposé le conseil départemental des Bouches du Rhône.
Par décision du 20 mars 1996, la section disciplinaire du conseil national de l’ordre des médecins rejeta la requête au motif notamment que les énonciations de l’article 5 des déclarations gouvernementales du 19
mars
1962, relatives à l’Algérie, ne sauraient à elles seules ouvrir le droit d’exercer la médecine en France à tous les diplômés de l’université algérienne ayant obtenu leur diplôme postérieurement à cette date et ne sauraient, par suite, fonder une demande d’inscription.
Le 3 juin 1996, la requérante forma un recours pour excès de pouvoir contre cette décision auprès du Conseil d’Etat.
Le 29 octobre 1998, à la demande du Conseil d’Etat, le ministère des Affaires étrangères, Direction des affaires juridiques, fit part de ses observations sur le recours de la requérante. Le mémoire fut ainsi rédigé
:
«
Ce recours appelle de ma part les observations suivantes, qui comme vous en avez émis le souhait, portent sur les stipulations de l’article 5 de la déclaration gouvernementale du 19 mars 1962 relative à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie, figurant au nombre des déclarations constituant les accords d’Evian.
1.La nature de ces stipulations
Le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a déjà eu à se prononcer sur la nature des stipulations contenues dans les accords d’Evian. Faisant sienne la position du Département, il avait estimé que ces accords constituent une convention internationale (CE 31 janvier 1969 Sieur Moraly).
2.L’applicabilité de ces stipulations
Les déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 ont, après avoir fait l’objet d’une approbation par voie référendaire, lors du scrutin du 8 avril 1962, été publiées au Journal officiel, dans son édition du 20 mars 1962. Elles sont entrées en vigueur le 3 juillet 1962 avec l’échange de lettres entre le Président de la République Française et le Président de l’Exécutif provisoire de l’Etat algérien.
Aucun acte n’en ayant suspendu, ni n’étant revenu sur leur contenu, lesdites stipulations doivent être regardées comme en vigueur les 17 décembre 1995 et 20
mars 1996, dates auxquelles les décisions litigieuses (...) ont été prises.
Cependant la condition de réciprocité posée à l’article 55 de la Constitution ne pouvait être regardée comme remplie à la même époque, puisque les stipulations dont il s’agit n’étaient pas mises en œuvre par les autorités algériennes, lorsqu’elles étaient saisies de demandes de ressortissants français titulaires de diplômes délivrés en France. Elles ne sont donc pas susceptibles de s’appliquer aux faits de l’espèce.
3.A titre subsidiaire, la portée de ces stipulations
Les stipulations de l’article 5-1 de la déclaration (...) posent le principe d’une équivalence de plein droit entre diplômes français et algériens, sous réserve du caractère similaire des cursus suivis, et ce, sans qu’il soit besoin de textes d’application.
Lesdites stipulations apparaissent, en raison notamment de la précision de leur contenu et de l’absence de renvoi à un acte d’application, comme étant pourvues d’un effet direct.
Pour autant, elles ne sauraient être regardées comme instaurant un droit inconditionnel pour les titulaires de diplômes de médecine algériens à obtenir leur inscription au tableau de l’ordre des médecins français. Pour apprécier les candidatures à l’inscription (...), il convient de se reporter au droit interne en vigueur, notamment aux dispositions de l’article L 356 et suivants du code de la santé publique, dont les exigences excèdent, pour les ressortissants étrangers, la production d’un diplôme de médecine français ou d’un diplôme reconnu équivalent, puisque les postulants doivent en outre se soumettre à des épreuves d’aptitude professionnelle
».
Dès connaissance de ces observations, la requérante produisit au Conseil d’Etat des attestations émanant de diverses autorités algériennes et établissant la reconnaissance de la validité de plein droit en Algérie des diplômes obtenus en France par des praticiens français.
Par arrêt du 9 avril 1999, le Conseil d’Etat rejeta la requête dans les termes suivants
:
(...)
En ce qui concerne le moyen tiré de l’article 5 de la déclaration gouvernementale du 19 mars 1962 relative à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie
(...) Considérant qu’aux termes de l’article 55 de la Constitution
: les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie
; qu’il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier si et dans quelle mesure les conditions d’exécution par l’autre partie d’un traité ou d’un accord sont de nature à priver les stipulations de ce traité ou de cet accord de l’autorité qui leur est conférée par la constitution
; que, par des observations produites le 2 novembre 1998, le ministre des affaires étrangères a fait savoir que les stipulations précitées de l’article 5 de la déclaration relative à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie ne pouvaient être regardées comme ayant été en vigueur à la date de la décision attaquée dès lors que, à cette date, la condition de réciprocité posée à l’article 55 de la Constitution n’était pas remplie
; que, par suite, la requérante n’est pas fondée à invoquer ces stipulations
;
En ce qui concerne les autres moyens
(...) Considérant que si la requérante soutient que la section disciplinaire du Conseil national de l’ordre des médecins a méconnu la directive du conseil des communautés européennes du 21 décembre 1988 relative à la reconnaissance des diplômes, elle n’apporte à l’appui de ce moyen aucune précision de nature à permettre d’en apprécier le bien-fondé
; que la recommandation du 21 décembre 1988 du conseil des communautés européennes ne crée pas d’obligations aux Etats membres dont [la requérante] pourrait se prévaloir
;
Considérant que, dès lors que [la requérante] ne justifiait ni de la délivrance du diplôme français d’Etat de docteur en médecine ou de celle d’un des diplômes énumérés à l’article L 356 du code de la santé publique, ni de l’autorisation ministérielle spéciale prévue par l’article L 356 (...) pour les titulaires de diplômes étrangers, elle ne pouvait prétendre à son inscription au tableau
; que, par suite, le moyen tiré de ce que la section disciplinaire n’aurait pas tenu compte de ses aptitudes et de ses fonctions hospitalières et universitaires est inopérant
; (...)
»
Par décision du 12 avril 1999, le conseil national de l’ordre des médecins des Bouches-du-Rhône a inscrit la requérante au tableau.
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
Constitution
Article 55
«
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie
».
Jurisprudence
Par une décision du 31 janvier 1969, le Conseil d’Etat (dans une décision Société Moraly Rec. p. 51) a jugé que les déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 doivent être regardées comme constituant une convention internationale. La haute juridiction a affirmé ce point alors qu’elle avait procédé à un renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères pour interpréter la portée de ces déclarations. Le Conseil d’Etat confirma sa jurisprudence sur ce point, y compris lorsqu’il abandonna la pratique du renvoi préjudicel en matière d’interprétation d’un traité international. En effet, la question de l’interprétation d’un traité international, dont le contenu est ambigu ou incertain, fut longtemps considéré par le Conseil d’Etat comme une matière n’entrant pas le champ d’application de ses compétences car il assimilait celle-ci à un acte de gouvernement non détachable des relations internationales et insusceptible de recours contentieux. La pratique du renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères a été abandonnée et le Conseil d’Etat interprète désormais lui-même les accords internationaux et, s’il recueille l’avis du pouvoir exécutif, ne se tient pas pour lié par lui (voir l’arrêt du Conseil d’Etat G.I.S.T.I. du 29
juin 1990, Rec. p. 170 et l’arrêt de la Cour dans l’affaire Beaumartin c.
France du 24 novembre 1994, série A n
o
Ce revirement de jurisprudence n’a pas eu lieu en ce qui concerne la mise en oeuvre de la réserve de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution. En effet, le Conseil d’Etat a considéré qu’il ne lui appartenait d’apprécier si et dans quelles mesure les conditions d’exécution par l’autre partie d’un traité ou d’un accord sont de nature à priver les stipulations de ce traité ou de cet accord de l’autorité qui leur est conférée par la Constitution (voir les arrêts d’assemblée Rekhou et Ministre du Budget contre M
me
Veuve Belil du 29 mai 1981, Rec. p. 200 et l’arrêt Ministre du Budget contre Nguyen Van Gio du 27 février 1987, Rec p. 77). Ce sont les seuls arrêts, avec celui-de l’espèce, dans lequels le Conseil d’Etat s’est prononcé sur les modalités de mise en œuvre de la clause de réciprocité et le maintien de l’obligation de renvoi préjudicel au ministre des Affaires étrangères.
La Cour de cassation, saisie d’une question de réciprocité, a dans un premier temps fait prévaloir la même solution que celle préconisée par le Conseil d’Etat (Cass. Crim 29 juin 1972, Males, Bull n
o
227). Puis, elle a précisé par la suite qu’en l’absence d’initiative prise par le Gouvernement pour dénoncer une convention ou suspendre son application, il n’appartient pas aux juges d’apprécier le respect de la condition de réciprocité prévue dans les rapports entre Etats par l’article 55 de la Constitution (cass, 1
re
civ. 6 mars 1984, M
me
Kappy, épouse Lisak). Cette jurisprudence a été constamment maintenue depuis lors (Cass. 1
re
civ. ordre des avocats près la cour d’appel de Paris contre Aït Kaci, 16 février 1994, Bull n
o
65; N’guyen Duy Thong contre Conseil de l’ordre des avocats de la Seine Saint Denis, 23 mars 1994).
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la violation de son droit à un procès équitable en raison de l’ingérence du pouvoir exécutif dans les compétences juridictionnelles du Conseil d’Etat. L’interposition de l’autorité ministérielle fut, selon elle, décisive pour l’issue du contentieux juridictionnel et ne se prêtait à aucun recours de sa part.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la violation de son droit à un procès équitable en raison de l’ingérence du pouvoir exécutif dans les compétences juridictionnelles du Conseil d’Etat.
L’article 6 § 1 de la Convention dispose dans ses parties pertinentes ainsi
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Le Gouvernement rappelle que la Cour a considéré que, pour répondre aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, un tribunal doit, d’une part exercer une pleine juridiction et, d’autre part, être indépendant des parties au litige et de l’exécutif (il se réfère à l’arrêt Beaumartin précité).
L’exercice de la plénitude de juridiction par un tribunal suppose que celui-ci ne renonce à aucune des composantes de la fonction de juger. Dans l’affaire Belilos c. Suisse (l’arrêt du 29 avril 1998, série A n
o
132), la Cour a ainsi relevé «
qu’un tribunal se caractérise au sens matériel par son rôle juridictionnel
», lequel consiste «
à trancher, sur la base de normes de droit et à l’issue d’une procédure organisée toute question relevant de sa compétence
». Il résulte de cette affirmation, selon le Gouvernement, qu’un tribunal ne peut être regardé comme exerçant plénitude de juridiction que s’il tranche l’ensemble des questions de fait et de droit relevant de sa compétence naturelle. Or la solution dégagée dans l’affaire Beaumartin démontre que les questions d’interprétation des normes internationales, comme des normes nationales, entrent dans le champ de cette compétence. La question est donc de savoir si le plein exercice de cette compétence suppose également l’examen de la question d’application réciproque des accords internationaux.
L’indépendance du tribunal des parties et de l’exécutif implique que, s’agissant d’une question qui entre dans la compétence du tribunal, la solution d’un litige ne saurait lui être dicté ni par l’une des parties ni par une autorité relevant de l’exécutif. C’est d’ailleurs sur ce fondement, rappelle le Gouvernement, que la Cour a censuré le caractère obligatoire du renvoi au ministre des Affaires étrangères pour l’interprétation d’une convention internationale dans l’affaire Beaumartin. Selon lui, l’exigence d’indépendance impliquerait que si une juridiction est libre d’organiser auprès des parties ou d’autres personnes les consultations qui lui paraissent nécessaires à son information, elle ne peut s’estimer tenue par l’avis exprimé par l’une d’entre elles sur un point que l’exercice de sa pleine de juridiction lui impose de trancher elle-même.
En l’espèce, le Gouvernement propose de trancher deux questions
:
1) l’appréciation de l’application réciproque d’un accord international par un Etat étranger est-elle une composante nécessaire de la fonction de juger
;
2) le juge peut-il légitimement s’en remettre à l’appréciation portée, sur cette question précise, par une autorité gouvernementale
?
i. Selon le Gouvernement, l’appréciation de la condition de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution ne peut être regardée comme une composante naturelle de la fonction de juger. Il soutient que l’argumentation de la requérante repose sur la transposition à son affaire de la solution adoptée par la Cour dans l’affaire Beaumartin mais qu’elle est inexacte au motif que la fonction d’interprétation d’une norme internationale ne peut être assimilée à l’appréciation de la condition de réciprocité. Elle n’entre pas dans la compétence naturelle du juge.
Certes, l’interprétation de la norme de droit est l’une des missions essentielles du juge, dont il ne peut se départir, sans «
mutiler
» la fonction de juger. Aucune raison pratique ne s’oppose à ce que le juge interprète une norme internationale, car l’interprétation relève d’une démarche intellectuelle pour laquelle il est aussi qualifié que l’autorité administrative qui a négocié l’engagement international. En ce domaine, l’expertise technique de la juridiction ne saurait être tenue pour inférieure à celle de l’administration et cette dernière peut, en tant que de besoin, faire connaître au juge les intentions qui ont été celles des parties au moment de la négociation et de la conclusion de l’engagement international en cause. C’est sur ce constat de la nature particulière de la fonction d’interprétation que repose l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat dans l’affaire G.I.S.T.I. qui, devançant la solution qu’allait retenir la Cour dans l’affaire Beaumartin, a mis fin à la pratique du renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères pour l’interprétation des accords internationaux.
Il existe donc, selon le Gouvernement, une importante différence de nature entre la fonction d’interprétation de la norme de droit et celle de l’appréciation de la condition de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution. Et c’est cette différence qui aurait conduit le Conseil d’Etat à ne pas étendre à la question de l’application réciproque la solution, conforme à l’arrêt Beaumartin, qu’il avait consacrée dans l’affaire Gisti à propos de l’interprétation des conventions internationales.
L’appréciation de la condition de réciprocité de l’article 55 revient à constater, avec effet rétroactif, l’applicabilité - ou l’inapplicabilité - d’un engagement international, à partir d’informations relatives au comportement d’un Etat étranger. Une telle démarche serait étrangère à la mission naturelle du juge pour les raisons suivantes.
Cette démarche consiste, en premier lieu, à porter une appréciation sur l’attitude d’un Etat étranger. La juridiction des tribunaux français ne s’exerce qu’exceptionnellement à l’égard des autorités étrangères.
Leurs agissements échappent le plus souvent à la compétence territoriale de ces juridictions. Celles-ci bénéficient d’immunités qui font obstacle à certaines actions engagées à leur encontre et le juge restreint de lui-même son contrôle à l’égard d’actes qu’ils n’estime pas détachables de la conduite des relations internationales (CE, Ass, Association Greenpeace, 29 sept. 1995, Rec p. 347). Dans un tel contexte, le Gouvernement estime que l’appréciation du comportement d’un Etat étranger se rattache plus naturellement à la mission des autorités diplomatiques qu’à l’office du juge. Au surplus, le ministre des affaires étrangères est le mieux placé pour obtenir, par le biais de son réseau diplomatique, les informations permettant de caractériser le comportement du ou des Etats en matière d’application réciproque
des engagements internationaux conclus avec la France.
La deuxième raison de cette démarche particulière qu’est l’appréciation de la réciprocité consiste dans le fait que les effets qui s’y attachent sont comparables à ceux produits par la suspension unilatérale de cet engagement. L’affirmation du ministre selon laquelle une convention internationale ne faisait pas à l’époque des faits de l’espèce l’objet d’une application réciproque de la part d’une autre partie a pour conséquence que cette convention est regardée, avec effet rétroactif, comme ayant été inapplicable à cette époque. L’application de l’engagement international souscrit par l’Etat français se trouve donc remise en cause de la même façon que si les autorités françaises en avaient décidé unilatéralement la suspension. Du point de vue de ses effets, l’appréciation de la réciprocité se rattache donc également à la sphère diplomatique.
ii. Dès lors que l’appréciation de la condition de réciprocité échappe à la compétence naturelle du juge, le fait que celui-ci s’en remette à l’appréciation portée par le ministre sur ce point ne peut être tenu pour contraire à l’article 6 § 1.
Si la jurisprudence de la Cour impose au juge de se montrer indépendant de l’exécutif dans l’exercice de sa mission naturelle, elle n’impose pas que son contrôle s’étende à des aspects du litige qui échappent à cette compétence. A la différence de l’affaire Beaumartin, le Conseil d’Etat ne devait pas, en l’espèce, résoudre un «
problème juridique
» qui lui était posé. Il a exercé pleinement sa juridiction sur les autres points en litige du cas d’espèce qu’il lui appartenait de trancher.
En conclusion, le Gouvernement considère que le fait pour le Conseil d’Etat de s’en remettre au ministre des affaires étrangères pour ce qui concerne l’appréciation de la condition de réciprocité prévue à l’article 55 de la Constitution ne peut constituer une violation des prévisions de l’article
6 § 1 de la Convention.
La requérante relève que, à l’instar des faits d’espèce de l’arrêt Beaumartin, c’est le Conseil d’Etat qui a demandé de manière unilatérale et sans possibilité de recours, au ministre des affaires étrangères de statuer sur l’applicabilité d’un traité international en France. Et ce, alors que la question de l’application des dispositions des Accords d’Evian était décisive pour l’issue du contentieux juridictionnel.
Par ailleurs, la requérante rappelle que la fonction de juger doit passer par la détermination des règles applicables à un litige. Il revient au juge de déterminer le bloc de légalité qui s’appliquera à un litige particulier. Ainsi, le juge sera amené à appliquer aussi bien des règles internes qu’internationales. Juger c’est avant tout apprécier les éléments apportés par les parties mais également l’ensemble des autres éléments du litige et notamment les règles applicables. Ainsi, si le juge a besoin de recourir au ministre des Affaires étrangères, il doit obligatoirement apprécier la réponse qui lui sera communiquée. Le juge ne peut s’estimer lié par la réponse donnée par l’exécutif puisque la solution du litige peut en dépendre. En cas contraire, il n’apprécie pas les éléments de fait et de droit portés à sa connaissance et n’a donc pas plénitude de juridiction.
La requérante relève que plusieurs éléments apportés au débat tendaient à démontrer que les accords d’Evian ont été appliqués par le Gouvernement algérien. Elle cite plusieurs attestations des ministères algériens qui portent équivalence des diplômes et consacrent l’équivalence du doctorat de médecine délivré par les universités françaises au doctorat de médecine délivrés par les universités de médecine algériennes. Elle cite également 27
arrêtés, édictés de 1963 à 1973 par le ministère français de l’éducation nationale, dont 10 relatifs à des diplômes médicaux, qui ont consacré et validé comme valables de plein droit sur le territoire de la république française 843 diplômes ou titres délivrés par l’université d’Alger au titre des années universitaires 1962/1963 et 1971/1972, en application des déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 relatives à l’Algérie. Selon la requérante, un débat à propos de ces éléments aurait permis d’avoir une solution différente au litige.
La requérante fait enfin une distinction entre les actes de Gouvernement, qui échappent à tout contrôle juridictionnel (par exemple, la décision du président de la République de reprendre les essais nucléaires sur l’atoll de Mururoa citée par le Gouvernement plus haut) et d’autres actes ayant un rapport avec les relations internationales qui sont sortis de ce bloc des actes du Gouvernement pour rejoindre le groupe des actes contrôlables. Tel est le cas par exemple des décisions d’extradition. Tel serait également le cas de l’appréciation de l’applicabilité des traités internationaux sur le territoire français. Des conventions internationales prévoient les conditions requises pour qu’un traité soit applicable et donc invocable par un requérant. De même, en droit français, une disposition encadre l’invocabilité d’une disposition internationale
: l’article 55 de la Constitution posant la condition de publication et la condition de réciprocité. Il peut recourir au ministère des Affaires étrangères, un peu comme il recourait à un expert, mais il ne doit en aucun cas s’arrêter aux précisions apportées par le ministre. Il existe donc un bloc juridique qui permet au juge de pouvoir statuer pleinement sur la question litigieuse. En effet, comme l’a indiqué le Gouvernement, la réponse du ministre est politique et en aucun cas juridique et le Conseil d’Etat doit juger du droit et non de la politique.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
S.
Dollé
A.B.
Baka
Greffière
Président