A DOUA DECIZIE FINALĂ PRIVIND RECEVABILITATEA interogării nr. 45574/99 prezentată de Herve-Patrick și Beatrice STELLA și Federația Națională a Familiilor din Franța împotriva Franței Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a doua), care are sediul la 18 iunie 2002 într-o cameră compusă din domnii A.B. Baka președintele Gaukur Jörundsson Loucages Biersan Ugrekhelidze Mularoni Genevois, judecător ad hoc, Dolle graffière de secțiune, având în vedere cererea formulată anterior în fața Comisiei Europene pentru Drepturile Omului la 23 iunie 1998, având în vedere art. 5 alin. (2) din Protocolul nr. 11 la Convenție, care a transferat competența Curții de a examina cererea, având în vedere decizia parțială din 11 iulie 2000, Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de către reclamanți, După ce au deliberat, face următoarea decizie DEFICIENTII Persoane fizice, Herve-Patrick și Beatrice Stella, sunt resortisanți francezi, născuți în 1956 și, respectiv, 1960 și reședința la Rueil-Malmaison. Ei sunt membri ai Federația Națională a Familiilor din Franța, de asemenea reclamantă, care este o asociație fondată în 1921, recunoscută de interes public, reprezentată de președintele său și având sediul social la Paris. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dl Chabrun-Lepany, avocat în Baroul de la Paris. Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. În Franța, diferitele prestații familiale sunt calculate ca procent dintr-o bază lunară de calcul a alocațiilor familiale (BMAF). În conformitate cu art. L 551-1 din Codul securității sociale, valoarea prestațiilor familiale se stabilește pe baza bazelor lunare de calcul stabilite prin decret, de două sau mai multe ori pe an. Pe de altă parte, art. 36 din Legea din 25 iulie 1994 privind familia prevedea, în principiu, că, pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 1995 și decembrie 1999, aceste baze lunare de calcul ar fi revalorizate o dată sau de mai multe ori pe an, în conformitate cu evoluția prețurilor de consum în afara tutunului, prevăzută în raportul economic și financiar anexat la legea finanțelor pentru următorul an calendaristic Un decret din 30 decembrie 1994 prevedea că: (a) baza lunară de calcul a alocațiilor familiale prevăzute în art. 551-1 din Codul securității sociale este stabilită la 2 078,97 F începând cu 1 ianuarie 1995; (b) La 13 decembrie 1995, asociația solicitantă a solicitat prim-ministrului să revalorizeze BMAF cu 0,50% pentru anul 1995. În același timp, guvernul a luat o serie de măsuri în 1996 pentru a remedia deficitul de securitate socială. decembrie 1995, care permitea guvernului să reformeze protecția socială prin ordonanțe, a adus o derogare de la dispozițiile art. L 551-1 din Codul securității sociale și 36 din Legea din 1994 prevăzând absența revalorizării bazelor de calcul al prestațiilor familiale pentru anul 1996. Din cauza refuzului implicit al prim-ministrului de a-și accepta cererea din 13 decembrie 1995, asociația reclamantă sesizează Consiliul prin intermediul unei cereri sumare din 13 iunie 1996 și al unei memorii complementare din 12 iulie 1996. În plus, un decret din 24 decembrie 1996 a stabilit BMAF la 2 108,49 franci pentru anul 1997. Prin Hotărârea din 28 martie 1997, Consiliul depe ă l ia în considerare în special că, în cazul în care ordonanța din 24 ianuarie 1996 se derogase de la dispozițiile articolului 36 din Legea din 1994, această derogare nu se referea la revalorizarea bazelor lunare de calcul al prestațiilor familiale în 1995. După ce a efectuat o analiză comparativă a evoluției prețurilor în 1994 și 1995, el a considerat Federația ca fiind motivat să solicite anularea deciziei atacate în măsura în care refuză să efectueze o revalorizare de 0,50% din baza lunară de calcul al prestațiilor familiale pentru anul 1995 Prin intermediul unei alte hotărâri din aceeași zi, Consiliul de Stat a statuat pe rejudeca unei asociații, Uniunea Națională a Asociațiilor Familii, care intenționa să anuleze decizia de respingere implicită a prim-ministrului de a lua decretele de revalorizare a alocațiilor familiale pentru 1995 și 1996. În ceea ce privește anul 1995, Consiliul de Stat a statuat în termeni identici cu cei reținuți în hotărârea referitoare la asociația reclamantă, făcând în același timp uz, așa cum i s-a cerut de Uniunea Națională a Asociațiilor Familii, de puterea de interdicție conferită prin legea din 8 februarie 1995 în scopul executării lucrului judecat. Pentru anul□ Consiliul da   se pronunță după cum urmează: Considerând că [...] autorii ordonanței nr. 96-51 din 24 ianuarie 1996 au putut să nu prevadă în mod legal revalorizarea în 1996 a bazelor lunare de calcul al prestațiilor familiale, derogând astfel, după cum se precizează la art. 2-I din Ordonanța menționată, la art. 36 din Legea din 25 iulie 1994 și, dacă este necesar, la articolul L. 551-1 din Codul securității sociale ; că, în consecință, Uniunea reclamantă nu este întemeiată să solicite anularea deciziei atacate ca atare este legată de anul 1996 printr-un decret din 12 decembrie 1997, în aplicarea deciziilor Consiliului de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . În conformitate cu art. 36 din Legea din 25 iulie 1994 menționată anterior, 551-1 din Codul securității sociale este stabilită la 2 096,64 F pentru perioada cuprinsă între 1 iunie 1995 și 31 decembrie 1995. Prin stabilirea la 2 096,64 F a bazei lunare de calcul a alocațiilor familiale pentru perioada 1 iunie - 31 decembrie 1995, autorii decretului atacat ar fi executat în mod inexact lucrul judecat de Consiliu în decizia sa din 28 martie 1997, nici nu ar fi aplicat în mod incorect art. 36 din Legea din 25 iulie 1994 (...) Prin Legea din 19 decembrie 1997, publicată în Jurnalul Oficial la 23 decembrie 1997, s-a decis ca baza lunară de calcul a alocațiilor familiale menționate în art. 551-1 din Codul securității sociale să fie stabilită la 2 078,97 F pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 1996 și 31 decembrie 1996. Începând cu 1997, revalorizarea acestei baze se calculează din aceeași referință. Consiliul Constituțional a fost sesizat de deputați pentru a fi declarat art. 21 din lege care nu respectă Constituția din 4 octombrie 1958. că această dispoziție constituie o validare care tinde să dea cu împrumut, pentru anii 1996 și anii următori, deciziile Consiliului din 28 martie 1997 de anulare a refuzului de revalorizare a bazei lunare de calcul a alocațiilor familiale pentru 1995 Printr-o decizie din 18 decembrie 1997, Consiliul Constituțional se pronunță după cum urmează: Considerând, în cele din urmă, că, în cazul în care legiuitorul are capacitatea de a adopta, cu excepția cazului în care este vorba despre represiv și sub rezerva respectării hotărârilor judecătorești trecute în forță de lucru judecat, dispoziții retroactive, în vederea validării actelor administrative, acesta nu poate face acest lucru decât în lumina unor motive de interes general sau legate de cerințe constituționale ; că, în lumina acestor principii, trebuie apreciată constituționalitatea dispozițiilor supuse examinării Consiliului Constituțional Având în vedere că deciziile Consiliului din 28 martie 1997, invocate de solicitanți, au determinat guvernul să reevalueze baza lunară de calcul a alocațiilor familiale pentru 1995 cu 0,5%, în plus față de revalorizarea cu 1,2% a decretului nr. 94-131 din 30 decembrie 1994 ; că, în lipsa dispoziției criticate, această revalorizare a bazei pentru anul 1995 ar fi mărit, prin intermediul amânării de la un an la altul, valoarea totală a alocațiilor familiale plătite în anii 1996 și următorii în proporții sensibile ; că cheltuielile suplimentare care ar rezulta din acestea sunt evaluate la peste trei miliarde de franci pentru anii 1996-1998, ceea ce agravează deficitul de familie al regimului general din cauza concurenței ; (c) Având în vedere cerința constituțională care se referă la echilibrul financiar al securității sociale și având în vedere sumele implicate, legiuitorul putea lua măsura de validare în cauză; decretele din 5 ianuarie și 28 decembrie 1998 au stabilit BMAF la 2 131,68 franci pentru 1998 și respectiv la 2 146,81 franci pentru 1999. Invocând art. 6 alin. (1) din Convenție, pentru asociația reclamantă și art. 1 din Protocolul nr. 1, pentru soții Stella, reclamanții consideră că legea din 19 decembrie 1997 a avut ca scop evitarea consecințelor hotărârii Consiliului din 28 martie 1997. Potrivit acestora, executarea hotărârii Consiliului de Stat implică în mod necesar, în afară de revalorizarea ordonată pentru anul 1995, luarea în considerare a acesteia pentru stabilirea valorii bazelor lunare ale anilor 1996 și următorii. ÎN Protocolul nr. 1. Recurenta persoană juridică se plânge de o încălcare a dreptului său la un proces echitabil și la un acces efectiv la instanță în sensul art. 6 alin. (1). Dispozițiile relevante invocate de reclamanți se citesc după cum urmează: art. 6 alin. (1) Orice persoană are dreptul la o audiere echitabilă a cauzei sale (...) de către o instanță (...), care va decide (...) contestațiile privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...) Art. 1 din Protocolul nr. 1 Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea proprietăților sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de interes public și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru reglementarea utilizării bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. 1. Cu privire la excepțiile de la epuizarea căilor de atac interne Guvernul ridică, în principal, excepții din cauza lipsei de epuizare a căilor de atac interne de către solicitanți. Comitetul consideră că reclamanții ar fi trebuit să adreseze guvernului o cerere de revalorizare a bazei lunare de calcul a prestațiilor familiale pentru anii 1996 și 1997 (solicitanți persoane fizice) sau numai 1997 (solicitanți persoane juridice) și apoi să atace eventualele refuzuri ale prim-ministrului în fața Consiliului de Stat. Motivul întemeiat pe necunoașterea articolului 6 alineatul (1) din Convenție și a articolului 1 din Protocolul nr. 1 prin Legea din 19 decembrie 1997 ar fi putut fi invocat în fața judecătorului administrativ prin intermediul unei excepții, întrucât judecătorul administrativ este de acord să controleze, prin aceasta, convenționalitatea chiar și a legilor ulterioare tratatelor (Consiliul de Stat, 20 octombrie 1989, Nicolo , Rec., Lebon 190). Guvernul observă că, prin excepție, Consiliul a fost deja obligat să se pronunțe cu privire la compatibilitatea legislației naționale cu art. 1 din Protocolul nr. 1 (deja, 3 iulie 1998, Bitouzet, Rec., 288 și 27 octombrie 2000, dna Vignon , Rec., 467), precum și cu compatibilitatea unei legi de validare cu art. 6 alin. (1) din Convenție (a se vedea, printre altele, Consiliul de Miniștri, 5 decembrie 1997, Lambert, Rec., 460 și 28 iulie 2000, M. Cap și altele) , Rec., 319). Pentru anul 1998, guvernul consideră că reclamanții ar fi putut ataca în mod direct Decretul din 5 ianuarie 1998 care a stabilit bazele lunare pentru anul respectiv și care a susținut că a fost privat de bază legală, invocând, de asemenea, prin excepție, incompatibilitatea legii din 19 decembrie 1997 cu articolele 6 alineatul (1) din convenție și 1 din Protocolul nr. 1. Reclamanții consideră că excepțiile ridicate de guvern nu pot prospera, în special că excepția de inconvenționalitate prevăzută la art. 21 din Legea din 19 decembrie 1997 era inadmisibilă în fața instanței administrative, în măsura în care deciziile pe care guvernul le-acuză că nu le-a contestat nu constituiau măsuri de punere în aplicare Cu toate acestea, este o jurisprudență constantă că excepția de mai puțin și, prin analogie, excepția de inconvenționalitate nu sunt admisibile decât la fața locului pentru o acțiune îndreptată împotriva unei măsuri de punere în aplicare a regulamentului de care este vorba. Reclamanții susțin că legea în litigiu din 1997 este mulțumită să stabilească o sumă pentru 1996 și să prevadă că reevaluările succesive ar fi calculate pe baza acestei trimiteri, în conformitate cu dispozițiile legislative în vigoare. Prin urmare, deciziile ulterioare privind revalorizarea bazei lunare după 1996 s-au limitat la modificarea sumei prin aplicare și în conformitate cu mecanismul prevăzut de Legea din 24 ianuarie 1994. Din același motiv, reclamanții nu au deferit decretul din 5 ianuarie 1998 cenzurii Consiliului de . Pe de altă parte, reclamanții consideră că, presupunând că excepția de inconvenționalitate admisibilă, aceasta ar fi fost condamnată la eșec, având în vedere efectele combinate ale deciziei Consiliului Constituțional din 18 decembrie 1998 În decembrie 1997 și la art. 62 alineatul (2) din Constituția franceză din 4 octombrie 1958. Într-adevăr, reclamanții susțin că sesizarea Consiliului Constituțional se referea la problema prezentată Curții Europene, și anume lipsa interesului general și că hotărârea pronunțată recunoaște în mod explicit existența unei creanțe pentru reclamanți. În cele din urmă, acestea arată că Constituția prevede în mod expres că deciziile Consiliului Constituțional nu sunt susceptibile să dea nici un fel de acțiune autorităților publice și tuturor autorităților administrative și jurisdicționale. Consiliul Constituțional atribuie el însuși autoritatea absolută a lucrului judecat propriilor decizii (deciziile nr. 62-18 L din 16 ianuarie 1962 și nr. 92-312 DC din 2 septembrie 1992). 31 și respectiv 76) și instanțele judecătorești și administrative au considerat că supremația conferită angajamentelor internaționale nu se aplică în ordinea internă dispozițiilor de valoare constituțională. Curtea consideră că această chestiune nu poate fi examinată independent de examinarea cererii pe fond. 2. În special, guvernul consideră că reclamanta confundă, pe de o parte, executarea unei hotărâri și, pe de altă parte, repercusiunile indirecte ale unei decizii. În cazul în care ordonanța din 1996 și legea din 1997 au împiedicat amânarea mecanică a revalorizărilor de la un an la altul, ele nu au paralizat în nici un fel execuția hotărârii Consiliului de Stat. Această hotărâre, care nu valora decât pentru anul 1995, a fost executată în întregime, precum și în afara hotărârii Consiliului din 15 octombrie 1999. Mai mult decât atât, printr-o altă hotărâre din 28 martie 1997, Consiliul de Stat a considerat, după anularea refuzului pentru anul 1995 în hotărârea sa din aceeași zi, că ordonanța din 24 ianuarie 1996 putea să nu prevadă în mod legal revalorizarea în 1996 a bazelor lunare de calcul al prestațiilor familiale. Pe de altă parte, guvernul reamintește că o validare legislativă poate interveni fie înainte de începerea unui proces, fie după încheierea acestuia, și că jurisprudența organelor Convenției nu a recunoscut niciodată că ruperea egalității armelor ar putea rezulta din măsuri care precedă într-un fel un proces nenăscut (hotărâre Organizația Națională a Asistenților Liberali c. Franța , nr. 39971/98, 29.8.2000).În schimb, litigiile pentru 1995, 1996 și privind decretul din 12 decembrie 1997 au fost respinse prin hotărâri pronunțate în ultimă instanță. Nici un nou litigiu n În plus, guvernul consideră că interesul financiar care era legat de adoptarea legii din 19 decembrie 1997 justifica validarea legislativă, din cauza unui motiv impetuos de interes general (a se vedea în special Hotărârile Naționale & Director Building Society și alții c. Regatul Unit din 23 octombrie 1997, Recuperarea hotărârilor și deciziilor 1997-VII și Zielinski și Pradal și Gonzalez și alții c. Franța [GC] din 28 octombrie 1999, CEDH 1999-VII), având în vedere sumele implicate, deficitul de securitate socială și necesitatea de a asigura echilibrul financiar. Protocolul nr. 1, în special, subliniază că dreptul la acordarea prestațiilor sociale este un drept patrimonial în sensul acestei dispoziții (hotărârea Gaygusuz c. Austria din 16 septembrie 1996, Rec. 1996-IV), guvernul consideră că reclamanții nu pot revendica o creanță în temeiul anilor 1996 și următorii. El consideră că nu are niciun drept la menținerea drepturilor stabilite de legislator, legea putând să scadă sau să crească valoarea prestațiilor sociale, așa cum a recunoscut Curtea în Hotărârea Zielinski și alții, judecând în principiu, puterea legislativă nu este împiedicată să reglementeze în materie civilă, prin noi dispoziții cu domeniu de aplicare retroactiv, drepturile care decurg din legislația în vigoare (în prealabil, § 57). În subsidiar, el reamintește că intervenția, presupunând că există una, are o bază legală și are un scop legitim. În ceea ce privește partea care face obiectul articolului 6 alineatul (1) din Convenție, asociația reclamantă consideră că nu există îndoieli cu privire la faptul că: stabilirea valorii bazei pentru anul 1996 la un nivel mai mic decât valoarea bazei rectificate pentru 1995 și prevăzând că revalorizările ulterioare ar trebui calculate pe baza aceleiași sume, legea din 19 decembrie 1997 a avut drept scop în mod direct eșecul executării hotărârii Consiliului din 28 martie 1997 și consideră că aceasta rezultă în special din cronologia faptelor și a comentariilor autorizate. Aceasta contestă, de asemenea, domeniul de aplicare acordat de către guvern la data de 28 martie 1997, alte hotărâri pronunțate de Consiliu la data de 28 martie 1997, referitoare la anul 1996, care, dimpotrivă, nu au avut ca efect validarea valorii bazei pentru 1996. În plus, recurenta reamintește că dreptul la executare a unei hotărâri judecătorești face parte integrantă din dreptul la un proces echitabil garantat prin art. 6 (hotărârile Hornsby c. Grecia din 19 martie 1997, Rec. 1997-II și Georgiadis c. Grecia, nr. 4120/98, 28 martie 2000) În sfârșit, recurenta contestă existența unui motiv imperativ de interes general □ de natură să justifice intervenția legii în litigiu. Într-adevăr, Comisia consideră că cifrele sunt invocate în afara contextului lor, că baza de calcul utilizată de guvern este eronată și că valoarea cheltuielilor suplimentare generate de o revalorizare a bazei în conformitate cu hotărârea Consiliului de Stat ar fi semnificativ mai mică decât incertitudinea care afectează previziunile privind soldul ramurii familiale, al cărei raport al Comisiei de Conturi pentru Securitate Socială a ridicat un excedent de 4,8 miliarde de franci în 1999. De asemenea, recurenta denunță condițiile de adoptare a legii de validare, în absența unor studii și dezbateri serioase în Parlament, își declară buna credință în opoziție cu atitudinea reclamantelor în cauza Building Societies (hotărârea menționată anterior) și reamintește că aprecierea Consiliului Constituțional nu leagă Curtea Europeană de Justiție. Protocolul nr. 1, reclamanții consideră că dreptul lor, necontestate, la atribuirea prestațiilor sociale este direct afectat de valoarea bazei lunare a alocațiilor. L Ei nu doresc să susțină că decizia trebuia să stabilească în mod intangibil nivelul de bază pentru anii următori, ci să revendice un calcul al valorii bazei în conformitate cu hotărârea Consiliului din 1994, în conformitate cu legea din 1994. În cele din urmă, ei consideră că: ordonanța din 24 ianuarie 1996 nu a conferit un temei legal sumei reținute în cele din urmă, din lipsă de respect față de hotărârea Consiliului de Primă Instanță. Curtea menționează mai întâi că atât aplicabilitatea art. 6 alin. (1) cât și existența unui bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 nu sunt contestate de către părți. Curtea amintește că puterea legislativă nu este împiedicată să reglementeze în materie civilă, prin noi dispoziții cu aplicare retroactivă, drepturile care decurg din legile în vigoare, chiar dacă principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrat prin art. 6 se cu privire la, cu excepția din mai multe motive de interes general, la intervenția autorității legislative în cadrul administrației justiției în scopul de a da: a culminării judiciare a litigiului (hotărârile Rafinării Grecești Stran și Stratis Andreadis c. Grecia din 9 decembrie 1994, seria A nr. 301-B, p. 82, § 49; Național & Trinital Building Society și altele menționate anterior, p. 2363, § 112 ; Zielinski și Pradal și Gonzalez și altele menționate anterior, p. 174 alineatul 57. În plus, aceasta reafirmă faptul că jurisprudența organelor convenției nu a recunoscut niciodată că ruperea egalității armelor de foc rezultă din măsuri care implică, într-un fel, un proces nenăscut și că ar duce prea departe această teorie printr-o specie de analog (a se vedea decizia Organizația Națională a Asistenților Liberali c. Franța menționată anterior. Este adevărat că, în circumstanțele din speță, reclamanții se plâng de intervenția legiuitorului nu într-un moment în care o instanță judiciară la care se afla statul membru ar fi fost pe rol, dar în timp ce Consiliul de Stat pronunțase o decizie care le permitea să facă o cerere. Potrivit reclamanților, legea în litigiu, care ar interzice, de altfel, orice acțiune judiciară, ar urma să paralizeze, așadar, executarea integrală a executării hotărârii Consiliului din 28 martie 1997. În această privință, Curtea amintește că executarea unei hotărâri judecătorești sau a unei hotărâri, din orice instanță, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din În sensul articolului 6 alineatul (1) (hotărârile Di Pede c. Italia și Zappia c. Italia din 26 septembrie 1996, Rec., 1996-IV, p. 1383-1384, § 20-24, și p. 1410-1411, § 16-20, . Hornsby c. Grecia menționată anterior, p. 510-511, § 40). Având în vedere cele de mai sus, Curtea este de părere că adoptarea unei legi retroactive, destinată eșecului executării unei hotărâri judecătorești definitive, ar putea ridica o problemă de compatibilitate cu dispozițiile art. 6 alin. (1) din Convenție și 1 din Protocolul nr. 1. Curtea constată că Hotărârea Consiliului din 28 martie 1997 se pronunță cu privire la cererea Federației Familiilor din Franța în anulare a deciziei implicite de respingere a prim-ministrului născută la 13 aprilie 1996, decizie prin care a respins cererea ca guvernul să ia o decizie în temeiul anului calendaristic 1995. Un al doilea decret de revalorizare a bazei lunare a alocațiilor familiale de 0,50 %. În hotărârea sa, Consiliul de Stat a considerat că Federația era Curtea nu menționează, atât în cadrul sistemului, cât și în motivarea hotărârii Consiliului de la . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dimpotrivă, Curtea ia notă, pe de o parte, de faptul că Consiliul de Stat a avut grijă să precizeze că, în cazul în care ordonanța din 24 ianuarie 1996 derogase de la dispozițiile articolului 36 din Legea din 1994, această derogare nu se referea la revalorizarea bazelor lunare de calcul al prestațiilor familiale în 1995, fără a menționa anii următori și, pe de altă parte, să realizeze o analiză comparativă a evoluției prețurilor pentru 1994 și 1995, pentru a găsi o soluție specifică pentru anul 1995. În plus, într-o altă hotărâre pronunțată în aceeași zi, cu privire la o cerere privind anii 1995 și 1996, Consiliul de Stat a confirmat hotărârea pronunțată în cauza societății reclamante în termeni strict identici, înainte de a respinge cererea de revalorizare pentru 1996. În cele din urmă, Curtea arată că hotărârea din 27 martie 1997 a fost executată pe deplin, precum și o altă hotărâre a Consiliului din 15 octombrie 1999. În aceste condiții, Curtea nu poate urmări pe reclamanți în interpretarea lor cu privire la domeniul de aplicare a hotărârii Consiliului din 28 martie 1997. Cu excepția faptului că termenii acestei hotărâri sunt în mod evident limitați numai în anul 1995 și că o cerere prezentată în aceleași scopuri de revalorizare de către o altă asociație, de data aceasta pentru anul □ a fost respinsă de către Consiliu la . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Curtea reamintește că nu are mai multă competență să se substituie judecătorilor interni în acest scop. Pe de altă parte, și deși instanțele naționale apără acest lucru, Curtea consideră că interpretarea lor în ceea ce privește domeniul de aplicare a hotărârii din 28 martie 1997 prezintă riscuri de insecuritate juridică, motiv pentru care nu poate fi admis decât o hotărâre judecătorească referitoare la un anumit an calendaristic a avut, de facto , autoritate de lucru judecat cu privire la anii următori, hipothethethe, astfel marja de apreciere de care dispun puterile legislative și de reglementare, într-o perioadă de timp restul nedeterminată. O astfel de situație ar fi cu atât mai puțin acceptabilă cu cât dreptul la alocație, în cazul în care nu este contestat în principiu de către guvern, nu implică un drept intangibil la o anumită sumă a acestei alocații. În orice caz, nu se pot baza pe hotărârea Consiliului din 28 martie 1997 de a se declara titulari ai unei creanțe, nici pe o speranță legitimă de revalorizare a bazei pentru anii 1996 și următorii în condiții identice cu cele aplicate pentru anul 1995. Prin urmare, acestea din urmă nu au avut un "bine" în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1. În consecință, acestea din urmă nu se aplică în cazul reclamanților. În ceea ce privește recurenta persoană juridică, el ia notă de faptul că hotărârea Consiliului din 28 martie 1997 a fost executată integral de către autoritățile interne și, prin urmare, nu poate invoca nicio încălcare a dreptului său la un proces echitabil și la un acces efectiv la o instanță a acestui șef. Prin urmare, în conformitate cu art. 3 și art. 4 din convenție, obiecțiunile trebuie, prin urmare, respinse ca fiind vădit nefondate. Prin urmare, Curtea nu consideră că este necesar să se examineze excepțiile de la Guvern sau alte argumente ale părților. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară restul cererii inadmisibile. Dolle A.B. Baka Modulière Președinte
de la requête n° 45574/99
présentée par Hervé-Patrick et Béatrice STELLA
et la Fédération Nationale des Familles de France
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 18 juin 2002 en une chambre composée de
MM.
A.B.
Baka
,
président
,
Gaukur
Jörundsson
,
L.
Loucaides
,
C.
Bîrsan
,
M.
Ugrekhelidze
,
M
me
A.
Mularoni
,
juges
,
M.
B.
Genevois,
juge ad hoc,
et
de
M
me
S.
Dollé
,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 23 juin 1998,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu la décision partielle du 11 juillet 2000,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Les requérants personnes physiques, Hervé-Patrick et Béatrice Stella, sont des ressortissants français, nés respectivement en 1956 et 1960 et résidant à Rueil-Malmaison. Ils sont adhérents de la «
Fédération Nationale des Familles de France
», également requérante, qui est une association fondée en 1921, reconnue d’utilité publique, représentée par son président et ayant son siège social à Paris. Ils sont représentés devant la Cour par M
e
Chabrun-Lepany, avocate au barreau de Paris.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
En France, les différentes prestations familiales sont calculées en pourcentage d’une «
base mensuelle de calcul des allocations familiales
» (BMAF). Selon l’article L 551-1 du code de la Sécurité Sociale, «
le montant des prestations familiales est déterminé d’après des bases mensuelles de calcul fixées par décret, deux ou plusieurs fois par an
».
Par ailleurs, l’article 36 de la loi du 25 juillet 1994 sur la famille posait en principe que pour la période allant du 1
er
janvier 1995 au
31
décembre 1999, ces bases mensuelles de calcul seraient «
revalorisées une ou plusieurs fois par an, conformément à l’évolution des prix à la consommation hors tabac, prévue dans le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour l’année civile à venir
». Au cas où l’évolution effective des prix différerait de la prévision, il était prévu de procéder à un ajustement «
destiné à assurer pour l’année civile suivante
» une évolution des bases mensuelles conforme à l’évolution des prix à la consommation hors tabac. Un décret du 30 décembre 1994 prévoyait que
: «
la base mensuelle de calcul des allocations familiales visée par l’article
L
551-1 du code de la sécurité sociale est fixée à 2
078,97
F à compter du 1
er
janvier 1995
».
Le 13 décembre 1995, l’association requérante demanda au Premier ministre de revaloriser, par un second décret, la BMAF à hauteur de 0,50 % pour l’année 1995.
Parallèlement, le Gouvernement prit une série de mesures en 1996 pour remédier au déficit de la sécurité sociale. Une ordonnance du 24
janvier 1996, prise en application de la loi d’habilitation du 30
décembre 1995 autorisant le Gouvernement à réformer la protection sociale par voie d’ordonnances, apporta une dérogation aux dispositions des articles L 551-1 du code de la Sécurité Sociale et 36 de la loi de 1994 en prévoyant l’absence de revalorisation des bases de calcul des prestations familiales pour l’année 1996.
En raison du refus implicite du Premier ministre de faire droit à sa demande du 13 décembre 1995, l’association requérante saisit le Conseil d’Etat par une requête sommaire du 13 juin 1996 et un mémoire complémentaire du 12 juillet 1996.
Par ailleurs, un décret du 24 décembre 1996 fixa la BMAF à 2
108,49
francs au titre de l’année 1997.
Par arrêt du 28 mars 1997, le Conseil d’Etat releva notamment que si l’ordonnance du 24 janvier 1996 avait dérogé aux dispositions de l’article
36 de la loi de 1994, cette dérogation ne concernait pas la revalorisation des bases mensuelles de calcul des prestations familiales en 1995. Après avoir mené une analyse comparative de l’évolution des prix pour 1994 et 1995, il considéra que la Fédération était «
fondée à demander l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle refuse de procéder à une revalorisation de 0,50 % de la base mensuelle de calcul des prestations familiales pour l’année 1995
».
Par un autre arrêt du même jour, le Conseil d’Etat statua sur la requête d’une association, l’Union nationale des associations familiales, tendant à l’annulation de la décision de rejet implicite du Premier ministre de prendre les décrets décidant de la revalorisation des allocations familiales pour 1995 et 1996. S’agissant de l’année 1995, le Conseil d’Etat statua en des termes identiques à ceux retenus dans l’arrêt relatif à l’association requérante tout en faisant usage, en outre, comme il lui était demandé par l’Union nationale des associations familiales, du pouvoir d’injonction conféré par la loi du 8 février 1995, aux fins d’exécution de la chose jugée. Pour l’année 1996, le Conseil d’Etat se prononça dans les termes suivants
:
«
Considérant que [...] les auteurs de l’ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 ont pu légalement ne pas prévoir de revalorisation en 1996 des bases mensuelles de calcul des prestations familiales, dérogeant ainsi, comme le précise d’ailleurs l’article 2-I de ladite ordonnance, à l’article 36 de la loi du 25 juillet 1994 et, en tant que besoin, à l’article L. 551-1 du code de la sécurité sociale
; que, par suite, l’Union requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle est relative à l’année 1996
».
Par un décret du 12 décembre 1997, en exécution des décisions du Conseil d’Etat, le gouvernement revalorisa de 0,50 % la base de calcul pour 1995, en ces termes
:
«
la base mensuelle de calcul des allocations familiales, mentionnées à l’article
L
551-1 du code de la sécurité sociale, est fixée, en application de l’article 36 de la loi du 25 juillet 1994 susvisée, à 2 096,64 F pour la période du 1
er
juin 1995 au 31
décembre 1995.
»
L’association requérante demanda au Conseil d’Etat d’annuler l’article 2 de ce décret.
Par arrêt du 15 octobre 1999, le Conseil d’Etat rejeta la demande, en considérant
:
«
Qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en fixant à 2 096,64 F la base mensuelle de calcul des allocations familiales pour la période du 1
er
juin au 31
décembre 1995, les auteurs du décret attaqué auraient inexactement exécuté la chose jugée par le Conseil d’Etat dans sa décision du 28 mars 1997, ni inexactement appliqué l’article 36 de la loi du 25 juillet 1994 (...)
»
Par une loi du 19 décembre 1997, publié au Journal Officiel le 23
décembre 1997, il fut décidé que
:
«
la base mensuelle de calcul des allocations familiales mentionnée à l’article
L
551-1 du code de la sécurité sociale est fixée à 2 078,97 F pour la période du 1
er
janvier 1996 au 31 décembre 1996. A compter de 1997, la revalorisation de cette base est calculée à partir de cette même référence
».
Le Conseil constitutionnel fut saisi par des députés aux fins de voir déclarer l’article 21 de loi non conforme à la Constitution du 4
octobre 1958. Les députés soutinrent notamment «
que cette disposition constitue une validation qui tend à priver d’effet, pour les années 1996 et suivantes, les décisions du Conseil d’Etat du 28 mars 1997 annulant le refus de revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales pour 1995
» et «
qu’aucun intérêt général ne justifiait [cette mesure de validation]
».
Par une décision du 18 décembre 1997, le Conseil constitutionnel se prononça dans les termes suivants
:
«
Considérant, enfin, que, si le législateur a la faculté de prendre, sauf en matière répressive et sous réserve du respect des décisions de justice passées en force de chose jugée, des dispositions rétroactives, afin de valider des actes administratifs, il ne peut le faire qu’en considération de motifs d’intérêt général ou liés à des exigences constitutionnelles
; que c’est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la constitutionnalité des dispositions soumises à l’examen du Conseil constitutionnel
;
Considérant que les décisions du Conseil d’Etat du 28 mars 1997, invoquées par les requérants, ont conduit le Gouvernement à revaloriser la base mensuelle de calcul des allocations familiales pour 1995 de 0,5 %, en sus de la revalorisation de 1,2 % découlant du décret n° 94-131 du 30 décembre 1994
; qu’à défaut de la disposition critiquée, cette revalorisation de la base relative à l’année 1995 aurait, par l’effet du report d’une année sur l’autre, accru le montant global des allocations familiales versées au cours des années 1996 et suivantes dans des proportions sensibles
; que la dépense supplémentaire qui en serait résultée est évaluée à plus de trois milliards de francs pour les années 1996 à 1998, venant aggraver à due concurrence le déficit de la branche famille du régime général
; qu’eu égard à l’exigence constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale et compte tenu des sommes en jeu, le législateur pouvait prendre la mesure de validation en cause.
»
Des décrets du 5 janvier et 28 décembre 1998 fixèrent respectivement la BMAF à 2 131,68 francs pour 1998 et à 2 146,81 francs pour 1999.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, pour l’association requérante et l’article 1
er
du Protocole n° 1, pour les époux Stella, les requérants estiment que la loi du 19 décembre 1997 visait à échapper aux conséquences de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997. Selon eux, l’exécution de l’arrêt du Conseil d’Etat impliquait nécessairement, outre la revalorisation ordonnée pour l’année 1995, la prise en compte de celle-ci pour la fixation du montant des bases mensuelles des années 1996 et suivantes.
Les requérants, personnes physiques, se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens au sens de l’article 1
er
du Protocole n° 1. La requérante personne morale se plaint d’une violation de son droit à un procès équitable et à un accès effectif à tribunal au sens de l’article 6 § 1. Les dispositions pertinentes invoquées par les requérants se lisent comme suit :
Article 6 § 1
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Article 1
er
du Protocole n° 1
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
1.Sur les exceptions de non-épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement soulève, à titre principal, des exceptions tirées du défaut d’épuisement des voies de recours internes par les requérants. Il considère que les requérants auraient dû adresser au Gouvernement une demande de revalorisation de la base mensuelle de calcul des prestations familiales pour les années 1996 et 1997 (requérants personnes physiques), ou uniquement 1997 (requérante personne morale), puis attaquer les éventuels refus du Premier ministre devant le Conseil d’Etat. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles 6 § 1 de la Convention et 1
er
du Protocole
n° 1 par la loi du 19 décembre 1997 aurait pu être invoqué devant le juge administratif par la voie de l’exception, puisque le juge administratif accepte de contrôler, par ce biais, la conventionnalité des lois mêmes postérieures aux traités (Conseil d’Etat, 20 octobre 1989,
Nicolo
, Recueil Lebon 190). Le Gouvernement note que le Conseil d’Etat a, par la voie de l’exception, déjà été amené à statuer sur la compatibilité de la loi nationale avec l’article 1
er
du Protocole n° 1 (Conseil d’Etat, 3 juillet 1998,
Bitouzet
, Recueil 288 et 27 octobre 2000,
Mme Vignon
, Recueil 467), ainsi qu’avec la compatibilité d’une loi de validation avec l’article 6 § 1 de la Convention (voir, notamment, Conseil d’Etat, 5 décembre 1997,
Lambert
, Recueil 460 et 28 juillet 2000,
, Recueil 319). Pour l’année 1998, le Gouvernement estime que les requérants auraient pu attaquer directement le décret du 5 janvier 1998 qui a fixé les bases mensuelles pour cette année-là et soutenir qu’il était privé de base légale en invoquant également, par la voie de l’exception, l’incompatibilité de la loi du 19 décembre 1997 avec les articles 6 § 1 de la Convention et 1
er
du Protocole n° 1.
Les requérants estiment que les exceptions soulevées par le Gouvernement ne sauraient prospérer. Ils indiquent notamment que l’exception d’inconventionnalité de l’article 21 de la loi du 19
décembre 1997 était irrecevable devant le juge administratif, dans la mesure où les décisions que le Gouvernement leur reproche de ne pas avoir contesté ne constituaient pas des «
mesures d’application
» de la loi litigieuse. Or il est de jurisprudence constante que l’exception d’illégalité et, par analogie, l’exception d’inconventionnalité, ne sont recevables qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre une «
mesure d’application
» du règlement dont l’illégalité est alléguée. Les requérants relèvent que la loi litigieuse de 1997 s’est contentée de fixer un montant pour 1996 et de prévoir que les réévaluations successives seraient calculées à partir de cette même référence en application des dispositions législatives en vigueur. Les décisions ultérieures concernant la revalorisation de la base mensuelle après 1996 se sont donc bornées à modifier le montant par application et selon le mécanisme prévu par la loi du 24 janvier 1994. Partant, si les décisions intègrent nécessairement les effets de la loi de 1997, elles ne constituent pas des mesures d’application de cette loi, mais de la seule loi de 1994. Pour la même raison, les requérants n’ont donc pas déféré le décret du 5
janvier 1998 à la censure du Conseil d’Etat.
Par ailleurs, les requérants considèrent qu’à supposer l’exception d’inconventionnalité recevable, elle aurait été vouée à l’échec compte tenu des effets combinés de la décision du Conseil constitutionnel du 18
décembre 1997 et de l’article 62 alinéa 2 de la Constitution française du 4 octobre 1958. En effet, les requérants soutiennent que la saisine du Conseil constitutionnel portait sur la question soumise à la Cour européenne, à savoir l’absence d’intérêt général, et que la décision rendue reconnaît explicitement l’existence d’une créance pour les requérants. Ils relèvent enfin que la Constitution prévoit expressément que les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Le Conseil constitutionnel attribue lui-même l’autorité absolue de la chose jugée à ses propres décisions (décisions n° 62-18 L du 16 janvier 1962 et n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Rec. respectivement 31 et 76) et les juridictions de l’ordre judiciaire et administratif ont jugé que la suprématie conférée aux engagement internationaux ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de valeur constitutionnelle.
La Cour considère que cette question ne saurait être examinée indépendamment de l’examen de la requête sur le fond.
S’agissant du grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention, le Gouvernement estime notamment que la requérante confond, d’une part, l’exécution d’un arrêt et, d’autre part, les répercussions indirectes d’une décision. C’est en fait l’ordonnance du 24 janvier 1996, et non la loi litigieuse de 1997 qui n’a fait que la confirmer, qui a fixé le montant de la base pour 1996. Si l’ordonnance de 1996 et la loi de 1997 ont fait obstacle au report mécanique des revalorisations d’une année sur l’autre, elles ne paralysaient en rien l’exécution de l’arrêt du Conseil d’Etat. Cet arrêt, qui ne valait que «
pour l’année 1995
», a été complètement exécuté, ainsi qu’en atteste l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 octobre 1999. Plus encore, par un autre arrêt du 28 mars 1997, le Conseil d’Etat a considéré, après avoir annulé le refus pour l’année 1995 dans son arrêt du même jour, que l’ordonnance du 24 janvier 1996 pouvait légalement ne pas prévoir de revalorisation en 1996 des bases mensuelles de calcul des prestations familiales.
Par ailleurs, le Gouvernement rappelle qu’une validation législative peut intervenir soit avant le commencement d’un procès, soit après la fin de celui-ci, et que la jurisprudence des organes de la Convention n’a jamais admis que la rupture de l’égalité des armes pût résulter de mesures anticipant en quelque sorte sur un procès non encore né (décision
Organisation nationale des infirmiers libéraux c. France
, n° 39971/98, 29.8.2000). Or les litiges pour 1995, 1996 et concernant le décret du 12
décembre 1997 ont été rejetés par des décisions rendues en dernier ressort. Aucun nouveau litige n’était encore né lors de l’adoption de la loi de 1997.
Le Gouvernement considère en outre que l’intérêt financier qui s’attachait à l’adoption de la loi du 19 décembre 1997 justifiait la validation législative, en raison d’un motif impérieux d’intérêt général (cf. notamment les arrêts National & Provincial Building Society et autres c. Royaume-Uni du 23 octobre 1997,
Recueil des arrêts et décisions
1997-VII et
Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France
[GC] du 28 octobre 1999, CEDH 1999-VII), compte tenu des sommes en jeu, du déficit de la sécurité sociale et de la nécessité d’assurer son équilibre financier.
Concernant le grief tiré de l’article 1
er
du Protocole n° 1, s’il relève notamment que le droit à l’attribution de prestations sociales est un droit patrimonial au sens de cette disposition (arrêt Gaygusuz c. Autriche du 16
septembre 1996,
Recueil
1996-IV), le Gouvernement considère que les requérants ne sauraient se prétendre titulaires d’une créance au titre des années 1996 et suivantes.
Il estime que nul n’a le droit au maintien des droits fixés par le législateur, la loi pouvant diminuer ou augmenter le montant des prestations sociales, comme la Cour l’a reconnu dans l’arrêt Zielinski et autres, en jugeant «
qu’en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur
» (précité, § 57). A titre subsidiaire, il rappelle que l’ingérence, à supposer qu’il y en ait une, avait une base légale et poursuivait un but légitime.
S’agissant du grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention, l’association requérante considère qu’il n’est pas douteux qu’en fixant le montant de la base au titre de l’année 1996 à un niveau inférieur au montant de la base rectifiée pour 1995, et en prévoyant que les revalorisations ultérieures devraient être calculées à partir de ce même montant, la loi du 19
décembre 1997 a directement eu pour objet de faire échec à l’exécution de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997. Elle estime que cela ressort notamment de la chronologie des faits et des commentaires autorisés. Elle conteste également la portée accordée par le Gouvernement à l’autre arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 28 mars 1997, relatif à l’année 1996, relevant au contraire qu’il n’a pas eu pour effet de valider le montant de la base pour 1996.
La requérante rappelle en outre que le droit à l’exécution d’une décision de justice fait partie intégrante du droit au procès équitable garanti par l’article 6 (arrêts Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997,
Recueil
1997-II et
Georgiadis c. Grèce
, n° 41209/98, 28 mars 2000)
Enfin, la requérante conteste l’existence d’un «
impérieux motif d’intérêt général
» de nature à justifier l’intervention de la loi litigieuse. Elle estime en effet que les chiffres sont invoqués hors de leur contexte, que la base de calcul utilisée par le Gouvernement est erronée et que le montant de la dépense supplémentaire engendrée par une revalorisation de la base conforme à l’arrêt du Conseil d’Etat serait sensiblement inférieure à l’incertitude qui affecte les prévisions relatives au solde de la branche famille, dont un rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale a relevé un excédent de 4,8 milliards de francs en 1999. La requérante dénonce également les conditions d’adoption de la loi de validation, en l’absence d’études et de débats sérieux au Parlement, affirme sa bonne foi par opposition à l’attitude des requérantes dans l’affaire des Building Societies (arrêt précité) et rappelle que l’appréciation du Conseil constitutionnel ne lie pas la Cour européenne.
Concernant le grief tiré de l’article 1
er
du Protocole n° 1, les requérants estiment que leur droit, non contesté, à l’attribution des prestations sociales est directement affecté par le montant de la base mensuelle des allocations. L’exécution complète de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997 impliquait nécessairement une revalorisation pour les années 1996 et suivantes. Ils ne souhaitent pas soutenir que la décision devait fixer de manière intangible le niveau des bases pour les années ultérieures, mais revendiquer un calcul du montant de la base conforme à l’arrêt du Conseil d’Etat, en application de la loi de 1994. Ils estiment enfin que l’ordonnance du 24 janvier 1996 n’a pas conféré de base légale au montant finalement retenu, faute de respect de l’arrêt du Conseil d’Etat.
La Cour relève tout d’abord que tant l’applicabilité de l’article 6 § 1 que l’existence d’un bien au sens de l’article 1
er
du Protocole n° 1 ne sont pas contestés par les parties.
La Cour rappelle que le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, même si le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article
6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige (arrêts Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce du 9 décembre 1994, série A n°
301-B, p. 82, § 49
; National & Provincial Building Society et autres précité, p. 2363, § 112
; Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres précité, p.
174, § 57). Par ailleurs, elle réaffirme que la jurisprudence des organes de la Convention n’a jamais admis que la rupture de l’égalité des armes pût résulter de mesures «
anticipant
» en quelque sorte sur un procès non encore né, et que ce serait aller trop loin d’étendre cette théorie par une espèce d’analogie (voir la décision
Organisation nationale des infirmiers libéraux c. France
précitée).
Il est vrai que, dans les circonstances de l’espèce, les requérants se plaignent de l’intervention du législateur non pas à un moment où une instance juridictionnelle à laquelle l’Etat se trouvait partie aurait été pendante, mais alors que le Conseil d’Etat avait rendu une décision faisant droit à leur demande. Selon les requérants, la loi litigieuse, qui interdirait d’ailleurs tout recours juridictionnel, viendrait donc paralyser l’exécution complète de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997.
Sur ce point, la Cour rappelle que l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du «
procès
» au sens de l’article 6 § 1 (arrêts Di Pede c. Italie et Zappia c. Italie du 26 septembre 1996,
Recueil
1996-IV, pp. 1383-1384, §§
20-24, et pp. 1410-1411, §§ 16-20, respectivement
; Hornsby c. Grèce précité, pp. 510-511, § 40).
Au vu de ce qui précède, la Cour est d’avis que l’adoption d’une loi rétroactive, destinée à faire échec à l’exécution d’une décision de justice définitive, pourrait poser un problème de compatibilité avec les dispositions des articles 6 § 1 de la Convention et 1
er
du Protocole n° 1. Reste à savoir si la question se pose en ces termes dans la présente affaire.
La Cour constate que l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997 se prononce sur la demande de la Fédération des familles de France en annulation de la décision implicite de rejet du Premier ministre née le 13
avril
1996, décision ayant rejeté la demande tendant à ce que le Gouvernement prenne, «
au titre de l’année civile 1995
», un second décret de revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales à hauteur de 0,50 %. Dans son arrêt, le Conseil d’Etat a considéré que la Fédération était «
fondée à demander l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle refuse de procéder à une revalorisation de 0,50 % de la base mensuelle de calcul des prestations familiales pour l’année 1995
».
La Cour ne relève, tant dans le dispositif que dans la motivation de l’arrêt du Conseil d’Etat, aucune formule de nature à étayer la thèse des requérants selon laquelle cette décision consacrerait un principe général valant pour les années postérieures à 1995. Au contraire, la Cour note, d’une part, que le Conseil d’Etat a pris soin de préciser que si l’ordonnance du 24 janvier 1996 avait dérogé aux dispositions de l’article 36 de la loi de 1994, cette dérogation ne concernait pas la revalorisation des bases mensuelles de calcul des prestations familiales en 1995, sans évoquer les années ultérieures et, d’autre part, de réaliser une analyse comparative de l’évolution des prix pour 1994 et 1995, afin de dégager une solution propre à l’année 1995. En outre, dans un autre arrêt rendu le même jour, concernant une demande portant sur les années 1995 et 1996, le Conseil d’Etat a confirmé l’arrêt rendu dans l’affaire de l’association requérante en des termes strictement identiques, avant de rejeter la demande de revalorisation pour 1996. Enfin, la Cour relève que l’arrêt du 27 mars 1997 a été complètement exécuté, ainsi qu’en atteste d’ailleurs un autre arrêt du Conseil d’Etat, en date du 15 octobre 1999.
Dans ces conditions, la Cour ne saurait suivre les requérants dans leur interprétation quant à la portée de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997. Hormis le fait que les termes de cet arrêt sont manifestement circonscrits à la seule année 1995 et qu’une demande présentée aux mêmes fins de revalorisation par une autre association, cette fois pour l’année 1996, ait été rejetée par le Conseil d’Etat, la Cour estime qu’il ne lui appartient pas de préjuger de la décision qu’aurait adoptée le Conseil d’Etat pour les autres années litigieuses. Elle rappelle qu’elle n’a pas davantage compétence pour se substituer aux juges internes à cette fin.
Par ailleurs, et bien que les requérants s’en défendent, la Cour estime que leur interprétation quant à la portée de l’arrêt du 28 mars 1997 présente des risques d’insécurité juridique, puisqu’il ne saurait être admis qu’une décision juridictionnelle portant sur une année civile donnée ait,
de facto
, autorité de chose jugée à l’égard des années postérieures, hypothéquant ainsi la marge d’appréciation dont disposent les pouvoirs législatif et réglementaire et ce, sur une période au demeurant indéterminée. Une telle situation serait d’autant moins acceptable que le droit à l’allocation, s’il n’est pas contesté dans son principe par le Gouvernement, n’entraîne pas pour autant un droit intangible à un montant déterminé de cette allocation.
Partant, les requérants personnes physiques, à supposer qu’ils puissent invoquer un «
bien
» consistant en un droit au versement d’allocations familiales, ne sauraient en tout état de cause se fonder sur l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1997 pour se prétendre titulaires d’une créance, ni d’ailleurs d’une espérance légitime de revalorisation de la base pour les années 1996 et suivantes à des conditions identiques à celles appliquées pour l’année 1995. Ils ne disposaient donc pas d’un «
bien
», au sens des dispositions de l’article 1
er
du Protocole n°1. En conséquence, ces dernières ne s’appliquent pas au grief des requérants.
Quant à la requérante personne morale, il échet de noter que l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 28 mars 1997 a été intégralement exécuté par les autorités internes. En conséquence, elle ne saurait invoquer aucun manquement à son droit à un procès équitable et à un accès effectif à un tribunal de ce chef.
Il s’ensuit que les griefs doivent dès lors être rejetés comme étant manifestement mal fondés, en application de l’article
35
§§
3 et
4 de la Convention. Dès lors, la Cour n’estime pas nécessaire d’examiner les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Gouvernement, ni les autres arguments des parties.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
le restant de la requête irrecevable.
S.
Dollé
A.B.
Baka
Greffière
Président