cererei nr. 63026/00
prezentată de FEDERAȚIA NAȚIONALĂ
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a doua secțiune), ședință din 14 februarie 2006 într-o cameră compusă din:
Domnii
J.-P. Costa,
Doamnele
E. Fura-Sandström,
Domnul
și
Doamna
Având în vedere petița mai sus menționată, depusă în 23 mai 2000,
Având în vedere decizia din 21 septembrie 2004 prin care camera din a doua secțiune a hotărât comunicarea prezentei cereri guvernului pârât,
Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de către asociația reclamantă,
După deliberări, pronunță următoarea decizie:
Asociația reclamantă, Federația Națională a Familiilor Franței, este o uniune de asociații familiale constituită conform legii privind contractul de asociație din 1 iulie 1901. Are, în această calitate, personalitatea juridică de drept privat. Reclamanta este reprezentată în fața Curții de către doamna S. Chabrun-Lepany, avocată la Paris. Guvernul pârât este reprezentat de agenții săi, doamna Edwige Belliard, directoare a Afacerilor juridice la Ministerul Afacerilor Externe.
Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
Federația Națională a Familiilor Franței (FNFF) este o asociație creată, conform statutelor sale pe care le avea la época faptelor, în scopul de a "valorifica proiectul familial al bărbaților și femeilor inspirați de o voință fermă de implicare. Căsătoria, trăită în stabilitate, fidelitate, armonie și fertilitate, este una dintre condițiile favorabile dezvoltării familiei". Asociația urmărește, în plus, să "lucreze pentru ca părinții să poată primi și ridica numărul de copii pe care îi doresc" și pentru "în general, (...) să facă respectate drepturile morale și materiale ale familiilor aderente".
Pe 9 februarie și 1 martie 1994, Confederația Națională a Patronatelor Franceze (CNPF), Confederația Generală a Micilor și Mijlociilor Întreprinderi (CG-PME) și principalele organizații sindicale ale lucrătorilor salariați au semnat un acord național interprofesional, precum și un act adiționalis care modifica Convenția colectivă națională de pensionare și prevederi sociale ale cadrelor (numită "Convenția AGIRC" în referință la Asociația Generală a Instituțiilor de Pensionare ale Cadrelor) încheiat inițial pe 14 martie 1947.
Acest acord și actul adiționalis prevedeau reducerea sumei majorărilor de pensie pentru sarcini familiale, prevăzute în art. 6 al "Convenției AGIRC". Până atunci, cadrele pensionate care aveau cel puțin 3 copii beneficiau de suplimente de pensie. Deși nu au fost revocate, aceste suplimente au fost revizuite în jos (reducere de 20% pe 3 ani). Hotărârea și actul adiționalis litigioase au fost extinse și lărgite prin două acte administrativ emise pe 8 noiembrie 1994 și publicate în Jurnalul Oficial pe 26 noiembrie 1994.
Apelând inițial la judecătoria civilă împotriva Consilului Național al Patronatelor Franceze (CNPF) pentru a constata nulitatea acordurilor semnate, asociația reclamantă a format o acțiune în fața tribunalului din Paris.
Printr-o hotărâre din 28 martie 1995, tribunalul din Paris a respins această cerere refuzând să recunoască calitatea de reclamantă a FNFF. Această decizie a fost motivată după cum urmează:
"(...Motivând) că Federația Familiilor Franței - care nu îndeplinește cerințele articolelor L. 411-1 și următoarele din Codul Muncii - nu poate contesta acordurile litigioase invocând calitatea de organizație sindicală;
Motivând în plus că și-a dat ca scop, în special, să "suscite acțiuni destinate să asigure echilibrul familial, stabilitatea și dezvoltarea familiilor prin adoptarea unei politici familiale efective, având ca temei libertatea educativă economică și socială și să promoveze implementarea solidarităților (...) de natură să permită tuturor familiilor să exercite cu adevărat responsabilitățile lor în toate domeniile (...)";
Că un asemenea scop, care se propune să "valorifice proiectul familial" articulat în principal în jurul instituției căsătoriei și a stabilității și fertilității cuplului, nu poate conferi niciun interes în a acționa în scopul contestării modificărilor aduse unui sistem de pensionare complementară;
Motivând în final că revine Federației reclamante să dovedească că acționează pentru apărarea intereselor colective ale membrilor săi;
Că este totuși stabilit că are vocația să primească non-cadre, care nu sunt în niciun fel afectați de prezenta cerere, referitoare la un sistem de pensionare al cadrelor;
Că astfel, nefiind în măsură să justifice o acțiune introdusă în interesul tuturor membrilor săi, Federația Familiilor Franței nu poate acționa în prezentul proces; că trebuie declarată inadmisibilă."
FNFF a atacat această decizie.
Apelând în al doilea rând la judecătoria administrativă pentru a anula actele emise pe 8 noiembrie 1994, asociația a depus un recurs pentru excesul de putere în fața Consilului de Stat. Printr-o hotărâre din 26 februarie 1996, Consilul de Stat a refuzat să se pronunțe și a amânat decizia asupra acestei cereri, așteptând o decizie definitivă a autorităților judiciare.
Consilul de Stat a observat în special:
"(...)
Considerând că legalitatea unui act administrativ pronunțând extinderea și lărgirea unui acord colectiv privind un regim complementar de pensionare sau prevederi sociale ale salariaților sau al unui act adiționalis la acestea este în mod necesar subordonată validității acordului sau actului adiționalis în cauză; că atunci când se ridică o contestație serioasă cu privire la validitatea menționată, instanța administrativă, competent sesizată cu un recurs pentru exces de putere îndreptat împotriva actului administrativ de extindere și lărgire este, având în vedere caracterul de contract de drept privat pe care îl prezintă acordul sau actul adiționalis, obligată să trimită autorității judiciare examinarea acestei chestiuni preliminare; (...)"
Printr-o hotărâre pronunțată pe 1 iulie 1997, judecând apelul interpus de asociația reclamantă în urma hotărârii din 28 martie 1995, curtea de apel din Paris a admis intervenția în procedură a sindicatelor semnatare ale acordurilor litigioase, în sprijinul părții defender (CNPF). Curtea de apel a confirmat totuși hotărârea anterioară și a declarat inadmisibilă cererea asociației reclamante, din următoarele motive:
"(...) Considerând că FNFF, asociație având ca scop, reamintit de primii judecători, apărarea și promovarea intereselor familiilor, nu justifică o vocație specială de a asigura apărarea cadrelor în activitate sau la pensie chiar dacă nu poate fi exclus că ar putea cunoaște în sânul său un anumit număr de membri aparținând acestei categorii profesionale;
Că, prin urmare, FNFF nu dovedește că acțiunea privind contestarea unui sistem de pensionare al cadrelor a fost exercitată de ea în interesul colectiv al tuturor membrilor săi; că este astfel lipsite de interes în a acționa și nu poate decât să fie declarată inadmisibilă; (...)"
FNFF a atras în recurs în casație. Printr-o hotărâre pronunțată pe 23 noiembrie 1999, Curtea de Casație a confirmat hotărârea de apel din următoarele motive:
"(...) considerând că hotărârea observă că Federația nu are ca scop apărarea cadrelor în activitate sau la pensie, și constată că nu dovedește că acțiunea sa a fost exercitată în interesul colectiv al membrilor săi; că curtea de apel a dedus corect că Federația nu avea interes în a acționa. (...)"
Printr-o hotărâre pronunțată pe 21 februarie 2000, Consilul de Stat a anulat anumite dispoziții din actele administrative de extindere și lărgire ale acordului și actului adiționalis emise pe 8 noiembrie 1994 bazându-se pe ilegibilitatea parțială a acordului și actului adiționalis litigios pronunțată de Curtea de Casație. Anularea aceasta nu a fost totuși consecința recursului FNFF ci aceea a cererilor introduse de alte asociații sau sindicaate al căror interes în a acționa a fost recunoscut.
1.Legea din 1 iulie 1901 privind contractul de asociație
art. 1
"Asociația este convenția prin care două sau mai multe persoane pun în comun, într-o manieră permanentă, cunoștințele sau activitatea lor în scop altul decât partajarea beneficiilor. Este reglementată, în ceea ce privește validitatea sa, după principiile generale ale dreptului aplicabile contractelor și obligațiilor."
2.Codul de procedură civilă
art. 31
"Acțiunea este deschisă tuturor celor care au un interes legitim în succesul sau respingerea unei pretenții, cu excepția cazurilor în care legea atribuie dreptul de a acționa doar persoanelor pe care le califică pentru a ridica sau combate o pretenție, sau pentru a apăra un interes determinat."
Articolul L. 132-2
"Convenția sau acordul colectiv de muncă este un act, scris sub pedeapsă de nulitate, care este încheiat între:
- pe de o parte, una sau mai multe organizații sindicale ale lucrătorilor recunoscute reprezentative la nivel național conform articolului L. 133-2 al prezentului cod, sau care sunt afiliate acestor organizații, sau care au dovedit reprezentativitatea lor în domeniul de aplicare al convenției sau acordului;
- pe de alta parte, una sau mai multe organizații sindicale ale angajatorilor sau orice alt grup de angajatori, sau unul sau mai mulți angajatori luați individual.
Asociațiile de angajatori constituite conform dispozițiilor legii din 1 iulie 1901, care au competență pentru a negocia convenții și acorduri colective, sunt asimilate organizațiilor sindicale pentru atribuțiile conferite acestora de prezenta secțiune."
Articolul L. 411-1
"Sindicatele profesionale au exclusiv ca scop studiul și apărarea drepturilor precum și intereselor materiale și morale, atât colective cât și individuale, ale persoanelor vizate de statutele lor."
1.Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta susține o încălcare a dreptului său de acces la o instanță din cauza naturii restrictive a jurisprudenței Curții de Casație în materie de interes în a acționa al asociațiilor. Critică aplicarea unor criterii diferite de către instantele judiciare și administrative pentru a determina dacă grupările au interes în a acționa într-un proces.
2.Invocând art. 11 din Convenție combinat cu art. 13 al acesteia, și bazată pe jurisprudența Curții (a se vedea Sidiropoulos și alții c. Grecia, hotărâre din 10 iulie 1998, Culegere de hotărâri și decizii 1998-IV, p. 1614, § 40), reclamanta susține că dreptul la libertate de asociere generează pentru ea un drept de a dispune de mijloace legale de natură să permită exercitarea efectivă a acestei libertăți și în particular dreptul de a acționa în justiție. Estimează că în specia sa dreptul la libertate de asociere nu a fost respectat și chiar a fost lipsit de orice efect, instantele interne nefiind-i recunoscut un drept de a apăra familiile cadrelor pensionate.
3.Invocând art. 14 din Convenție, reclamanta observă că Confederația Franceză a Cadrelor – Confederația Generală a Cadrelor (CFE-CGC) a fost admisă să se opună recursului său în fața Curții de Casație și tindând la obținerea nulității acordurilor, cu motivația că sindicatul era semnattar al acordului. Reclamanta susține că faptul că organizația aceasta era semnatară a acordului litigios nu dovedește că a apărat în realitate interesele cadrelor pensionate și consideră că faptul de a acorda acestui sindicat de salariați dreptul de a acționa în specia, fără a-i acorda același drept, este o decizie discriminatorie la adresa sa.
1.Reclamanta invocă o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție, care prevede, în părțile sale relevante:
"Oricine are dreptul ca cauza sa să fie audiată în mod echitabil, public (...) de o instanță independentă și imparțială (...)".
Estimează că nu a avut acces la instanță în cadrul procedurii în fața instantelor judiciare.
Curtea observă din start că acest motiv de plângere privește doar un posibil defect de acces al asociației reclamante la instantele judiciare. Reclamanta a introdus o acțiune în fața acestor ultime pentru a contesta un act încheiat între persoane private din care ea însăși nu era semnatară.
a) Cu privire la excepția preliminară ridicată de Guvern
Guvernul ridică o excepție de inadmisibilitate din motivul că reclamanta nu ar mai avea calitatea de victimă în specia. Hotărârea pronunțată de Consilul de Stat pe 21 februarie 2000, prin care mai multe dispoziții din actele litigioase ar fi fost anulate, ar fi dat dreptate reclamantei.
Reclamanta obține calitatea de victimă din faptul că i s-a opus personal inadmisibilitatea recursului ei în fața instantelor judiciare și evidențiază cheltuielile ocazionate pentru a încerca să introducă acest recurs. Estimează că circumstanța că Consilul de Stat a anulat în final anumite dispoziții din actele litigioase nu demonstrează decât a posteriori corectitudinea acțiunii pe care dorea să o intenteze în fața instantelor judiciare în nulitate a acordului încheiat inițial între diferiți parteneri sociali.
Curtea reamintește că noțiunea de "victimă", conform jurisprudenței constante a Curții, trebuie interpretată în mod autonom și independent de noțiuni interne cum ar fi acelea privind interesul sau calitatea de a acționa. Pentru ca un reclamant să se pretindă victimă a unei încălcări a Convenției, trebuie în special să existe o legătură suficient de directă între reclamant și prejudiciul pe care estimează că l-a suferit din cauza încălcării asumate (a se vedea în special Gorraiz Lizarraga și alții c. Spania, nr. 62543/00, § 35, CEDO 2004 - ...).
Curtea reamintește, de asemenea, jurisprudența organelor Convenției, conform căreia o măsură a unei autorități publice eliminând sau atenuând efectul actului litigios nu face dispărea calitatea de victimă decât dacă autoritățile naționale au recunoscut, explicit sau în esență, și apoi au reparat încălcarea Convenției (a se vedea în special Nsona c. Țările de Jos, hotărâre din 28 noiembrie 1996, Culegere de hotărâri și decizii 1996 - V, § 106, sau D.H. și alții c. Republica Cehă (dec.), nr. 57325/00, 1 martie 2005).
Curtea observă că recursul litigios a fost introdus de reclamantă în fața instantelor judiciare. Avea ca scop contestarea legalității acordului din 9 februarie 1994 și actului adiționalis din 1 martie 1994. Este din refuzul de a recunoaște interesul ei în a acționa în această procedură, confirmat în cele din urmă de hotărârea Curții de Casație din 23 noiembrie 1999, că se plânge în fața Curții invocând art. 6 § 1 din Convenție.
Curtea consideră că dacă, prin hotărârea din 21 februarie 2000, Consilul de Stat a anulat efectiv o parte din dispozițiile actelor din 8 noiembrie 1999 de extindere și lărgire ale acordurilor contestate de altfel de reclamantă în fața instantelor judiciare, ea estimează totuși distinctă chestiunea accesului reclamantei la acestea din urmă. Nu ar putea suficienți pentru a face să piardă reclamanta calitatea de victimă în materie de acces la instantele judiciare, cele două proceduri administrativă și judiciară distinghindu-se în orice caz clar atât prin obiect cât și prin natură. În plus, autoritățile naționale nu au concluzionat în niciun fel la o încălcare a Convenției în specia, și cu atât mai mult nu au-o reparat.
Curtea estimează deci că reclamanta poate fi considerată victimă, în sensul articolului 34 din Convenție, al presupuselor încălcări ale dreptului de acces la o instanță, pe terenul articolului 6 § 1 din Convenție și că trebuie deci respingere excepția preliminară a Guvernului.
b) Cât privește fondul
Guvernul recunoaște că judecătorii judiciarii și administrativi aplică criterii diferite pentru a determina dacă grupările au interes în a acționa într-un proces. Această diferențiere se justifică în special prin dorința de a facilita un recurs împotriva unui act adoptat de autorități publice și de a proteja un act încheiat între persoane private. În specia, inadmisibilitatea recursului reclamantei ar urmări un scop legitim, în special respectarea principiului exprimat de adagiul "nul nu pledează prin mandatar", și ar fi proporționată acestui scop, substanța dreptului de acces al asociației reclamante la o instanță nefiind pusă în cauză în specia.
Reclamanta estimează dimpotrivă că substanța dreptului ei de acces la instanță a fost afectată. Acțiunea sa se încadra strict în limitele scopului său statutar și ale interesului colectiv al membrilor săi, chiar dacă aceștia nu erau toți cadre și nu erau toți afectați de măsurile litigioase. Inadmisibilitatea care i s-a opus la toate stadiile procedurii în fața instantelor judiciare ar fi-o privat de mijloace de a acționa în justiție în apărarea drepturilor familiilor aderente. Reclamanta pune accent pe faptul că obiectul litigiului avea o natură colectivă atingând drepturile unui anumit număr de familii, dincolo de numai părțile semnatare ale acordurilor litigioase.
Curtea reamintește mai întâi că dreptul la o instanță, din care dreptul de acces constituie un aspect (Golder c. Regatul Unit, hotărâre din 21 februarie 1975, seria A nr. 18, p. 18, § 36), nu este absolut și se pretează la limitări implicite, în special în ceea ce privește condițiile de admisibilitate a unui recurs (Ashingdane c. Regatul Unit, hotărâre din 28 mai 1985, seria A nr. 93, pp. 24-25, § 57). Acestea nu pot totuși restricționa exercitarea sa într-un mod sau la un punct în care s-ar afecta în substanța sa însăși. Trebuie să tindă la un scop legitim și trebuie să existe o proporție rezonabilă între mijloacele folosite și scopul urmărit (a se vedea în special hotărârile Fayed c. Regatul Unit din 21 septembrie 1994, seria A nr. 294-B, pp. 49-50, § 65; Bellet c. Franța din 4 decembrie 1995, seria A nr. 333-B, p. 41, § 31). Curtea reamintește în special că această reglementare urmărește un scop legitim atunci când asigură o bună administrare a justiției (Levages Prestations Services c. Franța, hotărâre din 23 octombrie 1996, Culegere 1996-V, p. 1543, § 40).
Curtea reamintește pe urmare că faptul de a fi putut apela la căi de recurs interne, dar doar pentru a se auzi declarate irrecevabile acțiunile sale prin aplicarea legii nu satisface întotdeauna imperativele articolului 6 § 1: totuși trebuie că gradul de acces procurat de legislația națională să fie suficient pentru a asigura reclamantei "dreptul de acces" ținând seama de principiul supremației dreptului într-o societate democratică. Efectivitatea dreptului de acces la o instanță cere ca un reclamant să dispună de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act constituind o ingerință în drepturile sale (a se vedea Bellet, citat mai sus, § 36).
Curtea observă că indiscutabil accesul reclamantei la instantele judiciare a fost limitat în specia. Observă totuși, ca și guvernul, că în materie de interes în a acționa al grupărilor, jurisprudența judiciară tinde în mod legitim să garanteze securitatea juridică a acordurilor încheiate între persoane private care au în mod normal doar efect "inter partes". Se străduiește de asemenea să facă respectat principiul exprimat de adagiul "nul nu pledează prin mandatar", în virtutea căruia o asociație nu poate acționa pentru a apăra interese particulare sau chiar sectoriale care nu privesc interesul colectiv al membrilor pe care îi reprezintă. Curtea estimează că acestea sunt scopuri legitime în sensul jurisprudenței sale (a se vedea în particular Fayed, citat mai sus, § 69).
Curtea constată pe urmare caracterul constant al jurisprudenței Curții de Casație pe care s-au bazat instantele judiciare pentru a declara recursul reclamantei inadmisibil. Faptul că rezultă o apreciere mai restrictivă a interesului în a acționa al asociațiilor decât cea utilizată în mod obișnuit de instantele administrative nu ar putea în sine suficienți pentru a demonstra caracterul neproporcional, sau chiar arbitrar, al unei asemenea jurisprudențe, ținând seama de structura dualistă a organizării jurisdicționale a Franței.
Curtea reamintește că revine în primul rând autorităților naționale, și în special instantelor, să interpreteze dreptul intern. În absența unui caracter arbitrar, ea se refuză să-și substituie propria interpretare a dreptului cu aceea a acestor instanțe (a se vedea, mutatis mutandis, Bulut c. Austria, hotărâre din 22 februarie 1996, Culegere 1996-II, pp. 355–356, § 29). Acest principiu este cu deosebire valabil în ceea ce privește interpretarea de către tribunale a regulilor de natură procedurală (Tejedor García c. Spania, hotărâre din 16 decembrie 1997, Culegere 1997-VIII, p. 2796, § 31).
Curtea consideră că, în specia, chestiunea dacă scopul statutar al asociației reclamante o permitea să acționeze în fața instantelor judiciare a revenit în primul rând acestora din urmă. Supremația dreptului într-o societate democratică era garantată de constanța jurisprudenței incriminate, care permite indiscutabil asociațiilor să acționeze în justiție în cadrul scopului lor statutar.
Curtea estimează pe urmare că există o proporție rezonabilă între mijloacele utilizate pentru a limita dreptul de acces la instanță al reclamantei și scopul urmărit. Nu observă niciun semn de caracter arbitrar în aprecierea de către instantele judiciare a scopului statutar al asociației reclamante, și deci a interesului ei în a acționa în specia. Curtea nu ar putea în final să vadă în niciun caz o vătămare a substanței dreptului de acces al reclamantei la o instanță.
Rezultă din aceasta că acest motiv de plângere este în mod evident lipsit de temei și trebuie respins în aplicarea articolului 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
2.Reclamanta invocă o încălcare a articolului 11 din Convenție concomitent cu art. 13 al acesteia. Estimează că dreptul ei la libertate de asociere, care implică dreptul la un recurs efectiv, a fost golesc din substanță din cauza imposibilității de a efectua un asemenea recurs.
Curtea constată că nicio chestiune distinctă nu se pune pe terenul acestor dispoziții, substanța acestui motiv de plângere fiind aceeași cu cea a motivului de plângere anterior.
De aceea, în manieră similară, ea estimează că acest motiv de plângere este în mod evident lipsit de temei și trebuie respins în aplicarea articolului 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
3.Reclamanta invocă în final o încălcare a articolului 14 din Convenție care prevede în dispozițiile sale relevante:
"Folosința drepturilor și libertăților recunoscute în prezenta Convenție trebuie asigurată, fără nicio distincție, fondată în special pe (...) opiniile politice sau orice alte opinii (...) sau orice altă situație".
Reclamanta susține că recunoașterea interesului de a acționa în procedura litigioasă a CFE-CGC constituie un tratament discriminator la adresa sa, estimând că sindicatul se găsește în aceeași situație cu ea în ceea ce privește apărarea intereselor cadrelor pensionate.
Curtea reamintește din start că această dispoziție nu are o existență independentă și nu poate fi invocată decât cu privire la folosința drepturilor și libertăților garantate de Convenție și Protocoalele sale (Van Raalte c. Țările de Jos, hotărâre din 21 februarie 1997, Culegere 1997-I, p.184, § 33). Curtea reamintește de asemenea că în folosința drepturilor și libertăților recunoscute de Convenție, art. 14 al Convenției interzice a trata în mod diferit, cu excepția unor justificări obiective și rezonabile, persoane plasate în situații comparabile (a se vedea, între altele, Hoffmann c. Austria, hotărâre din 23 iunie 1993, seria A nr. 255-C, § 31). Trebuie deci determinate mai întâi dacă reclamanta poate să se plângă de o asemenea diferență de tratament.
Presupunând că acest motiv de plângere este ridicat în esență în combinație cu art. 6 din Convenție, Curtea observă că CFE-CGC era parte la acordurile contestate și că sindicatul aceasta asuma deci în procedură un rol natural de apărător al actului, semnat între persoane private, din care era cocontractant.
Rezultă din aceasta că asociația reclamantă nu ar putea pretinde că se găsește în aceeași situație cu CFE-CGC și să susțină o discriminare în specia la adresa sa.
De aceea, acest motiv de plângere este în mod evident lipsit de temei și trebuie respins în aplicarea articolului 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
Din aceste motive, Curtea, unanim,
Declară
petiția inadmisibilă.
Grefieră
Președinte
de la requête n
o
63026/00
présentée par FEDERATION NATIONALE
des
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 14 février 2006 en une chambre composée de
:
MM.
I.
Cabral Barreto
,
président
,
J.-P.
Costa
,
V.
Butkevych
,
M
mes
A.
Mularoni
,
E.
Fura-Sandström
,
D.
Jočienė,
M.
D.
Popović,
juges
,
et de
M
me
S.
Dollé,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 23 mai 2000,
Vu la décision du 21 septembre 2004 par laquelle la chambre de la deuxième section a décidé de communiquer la présente requête au gouvernement défendeur,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par l’association requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
L’association requérante, la Fédération Nationale des Familles de France, est une union d’associations familiales constituée selon la loi relative au contrat d’association du 1
er
juillet 1901. Elle est dotée à ce titre de la personnalité morale de droit privé. La requérante est représentée devant la Cour par M
e
me
Edwige Belliard, directrice des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La Fédération Nationale des Familles de France (FNFF) est une association créée, selon les statuts qui étaient les siens à l’époque des faits, dans le but «
de valoriser le projet familial des hommes et des femmes inspirés par une ferme volonté d’engagement. Le mariage, vécu dans la stabilité, la fidélité, l’harmonie et la fécondité, est une des conditions favorables à l’épanouissement de la famille
». L’association vise en outre à «
œuvrer pour que les parents puissent accueillir et élever le nombre d’enfants qu’ils désirent
» et pour «
d’une manière générale, (...) faire respecter les droits moraux et matériels des familles adhérentes
».
Le 9 février et le 1
er
mars 1994, la Confédération Nationale du Patronat Français (CNPF), la Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises (CG-PME) et les principales organisations syndicales de travailleurs salariés signèrent un accord national interprofessionnel ainsi qu’un avenant modifiant la Convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres (dite «
Convention AGIRC
» en référence à l’Association Générale des Institutions de Retraites des Cadres) conclue initialement le 14 mars 1947.
Cet accord et cet avenant prévoyaient de réduire le montant des majorations de pension pour charges de famille, prévu à l’article 6 de la «
Convention AGIRC
». Jusqu’alors, les cadres retraités ayant eu au moins 3 enfants bénéficiaient de suppléments de pensions. Sans être remis en cause, ces suppléments furent revus à la baisse (baisse de 20
% sur 3 ans). L’accord et l’avenant litigieux firent l’objet de deux arrêtés ministériels d’extension et d’élargissement pris le 8 novembre 1994 et publiés au Journal Officiel le 26 novembre 1994.
Saisissant dans un premier temps le juge civil à l’encontre du Conseil National du Patronat Français (CNPF) afin de faire constater la nullité des accords signés, l’association requérante forma un recours devant le tribunal de grande instance de Paris.
Par un jugement du 28 mars 1995, le tribunal de grande instance de Paris rejeta cette requête en refusant de reconnaître l’intérêt à agir de la FNFF. Cette décision fut motivée comme suit
:
«
[...Attendu] que la Fédération des Familles de France
‑
qui ne répond pas aux exigences des articles L. 411-1 et suivants du Code du Travail
‑
ne saurait contester les accords litigieux en invoquant la qualité d’organisation syndicale
;
Attendu en outre, qu’elle s’est donné pour objet, notamment, de «
susciter les actions propres à assurer l’équilibre familial, la stabilité et le développement des familles par l’adoption d’une politique familiale effective, ayant pour fondement la liberté éducative économique et sociale et de promouvoir la mise en œuvre des solidarités (...) de nature à permettre à toutes les familles d’exercer véritablement leurs responsabilités dans tous les domaines (...)
»
;
Qu’un tel but, qui se propose de «
valoriser le projet familial
» articulé principalement autour de l’institution du mariage et de la stabilité et de la fécondité du couple, ne saurait conférer un quelconque intérêt à agir aux fins de contester les modifications apportées à un système de retraite complémentaire
;
Attendu enfin qu’il incombe à la Fédération demanderesse de rapporter la preuve qu’elle agit pour la défense des intérêts collectifs de ses membres
;
Qu’il est cependant établi qu’elle a vocation à accueillir des non-cadres, lesquels ne sont en aucune façon concernés par la présente demande, relative à un système de retraite des cadres
;
Qu’ainsi faute de justifier d’une action introduite dans l’intérêt de tous ses membres, la Fédération des Familles de France ne peut agir en la présente instance
; qu’elle doit être déclarée irrecevable.
»
La FNFF interjeta appel de cette décision.
Saisissant dans un second temps le juge administratif afin de faire annuler les arrêtés pris le 8 novembre 1994, l’association déposa un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. Par un arrêt du 26
février 1996, le Conseil d’Etat refusa de se prononcer et sursit à statuer sur cette requête, attendant qu’une décision définitive soit rendue par les autorités judiciaires.
Le Conseil d’Etat releva notamment
:
«
(...)
Considérant que la légalité d’un arrêté ministériel prononçant l’extension et l’élargissement d’un accord collectif relatif à un régime complémentaire de retraite ou de prévoyance des salariés ou d’un avenant à celui-ci est nécessairement subordonnée à la validité de la convention ou de l’avenant en cause
; que lorsqu’une contestation sérieuse s’élève sur ladite validité, la juridiction administrative, compétemment saisie d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’arrêté ministériel d’extension et d’élargissement est, eu égard au caractère de contrat de droit privé que présente l’accord ou l’avenant, tenue de renvoyer à l’autorité judiciaire l’examen de cette question préjudicielle
; (...)
»
Par un arrêt rendu le 1
er
juillet 1997, statuant sur l’appel interjeté par l’association requérante à la suite du jugement du 28 mars 1995, la cour d’appel de Paris admit l’intervention dans la procédure des syndicats signataires des accords litigieux, en soutien à la partie défenderesse (le CNPF). La cour d’appel confirma cependant le jugement précédent et déclara irrecevable la demande de l’association requérante, pour les motifs suivants
:
«
(...) Considérant que la FNFF, association ayant pour objet, rappelé par les premiers juges, la défense et la promotion des intérêts des familles, ne justifie pas d’une vocation particulière à assurer la défense des cadres en activité ou à la retraite même s’il ne peut être exclu qu’elle puisse compter en son sein un certain nombre de membres appartenant à cette catégorie professionnelle
;
Que, dès lors, la FNFF ne rapporte pas la preuve que l’action relative à la contestation d’un système de retraites de cadres ait été exercée par elle dans l’intérêt collectif de tous ses membres
; qu’elle est ainsi dépourvue d’un intérêt à agir et ne peut qu’être déclarée irrecevable
; (...)
»
La FNFF se pourvut en cassation. Par un arrêt rendu le 23
novembre 1999, la Cour de cassation confirma l’arrêt d’appel par les motifs suivants
:
«
(...) attendu que l’arrêt relève que la Fédération n’a pas pour objet la défense des cadres en activité ou en retraite, et retient qu’elle ne prouve pas que son action ait été exercée dans l’intérêt collectif de ses membres
; que la cour d’appel en a exactement déduit que la Fédération n’avait pas intérêt à agir.
(...)
»
Par un arrêt rendu le 21 février 2000, le Conseil d’Etat annula certaines dispositions des arrêtés ministériels d’extension et d’élargissement de l’accord et de l’avenant pris le 8 novembre 1994 en se fondant sur l’illégalité partielle de l’accord et de l’avenant litigieux prononcée par la Cour de cassation. Cette annulation ne fut cependant pas la conséquence du recours de la FNFF mais celle de requêtes introduites par d’autres associations ou syndicats et dont l’intérêt à agir fut reconnu.
B.
Le droit interne pertinent
1.
Loi du 1
er
juillet 1901 relative au contrat d’association
Article 1
«
L’association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d’une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations.
»
2.
Code de procédure civile
Article 31
«
L’action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d’une prétention, sous réserve des cas dans lesquels la loi attribue le droit d’agir aux seules personnes qu’elle qualifie pour élever ou combattre une prétention, ou pour défendre un intérêt déterminé.
»
3.
Code du travail
Article L. 132-2
«
La convention ou l’accord collectif de travail est un acte, écrit à peine de nullité, qui est conclu entre
:
-
d’une part, une ou plusieurs organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au plan national conformément à l’article L.
133-2 du présent code, ou qui sont affiliées auxdites organisations, ou qui ont fait la preuve de leur représentativité dans le champ d’application de la convention ou de l’accord
;
-
d’autre part, une ou plusieurs organisations syndicales d’employeurs ou tout autre groupement d’employeurs, ou un ou plusieurs employeurs pris individuellement.
Les associations d’employeurs constituées conformément aux dispositions de la loi du 1
er
juillet 1901, qui ont compétence pour négocier des conventions et accords collectifs, sont assimilées aux organisations syndicales pour les attributions conférées à celles-ci par le présent titre.
»
Article L. 411-1
«
Les syndicats professionnels ont exclusivement pour objet l’étude et la défense des droits ainsi que des intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu’individuels, des personnes visées par leurs statuts.
»
1.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante allègue une violation de son droit d’accès à un tribunal en raison du caractère restrictif de la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’intérêt à agir des associations. Elle critique l’application de critères différents par les juridictions judiciaires et administratives afin de déterminer si les groupements ont un intérêt à agir dans une instance.
2.
Invoquant l’article 11 de la Convention combiné à l’article 13 de celle-ci, et se fondant sur la jurisprudence de la Cour
(voir
Sidiropoulos et autres c.
Grèce
, arrêt du 10 juillet 1998,
Recueil des arrêts et décisions
1998-IV, p. 1614, § 40), la requérante soutient que le droit à la liberté d’association est générateur pour elle d’un droit à disposer de moyens légaux de nature à permettre un exercice effectif de cette liberté et en particulier du droit d’ester en justice. Elle estime qu’en l’espèce son droit à la liberté d’association n’a pas été respecté et a même été privé de toute portée, les juridictions internes ne lui ayant pas reconnu un droit à défendre les familles de cadres retraités.
3.
Invoquant l’article 14 de la Convention, la requérante relève que la Confédération Française de l’Encadrement – Confédération Générale des Cadres (CFE-CGC) a été admise à s’opposer à son recours devant la Cour de cassation et tendant à obtenir la nullité des accords, au motif que ce syndicat était signataire de l’accord. La requérante soutient que le fait que cette organisation était signataire de l’accord litigieux ne prouve pas qu’elle ait réellement défendu les intérêts des cadres retraités et considère que le fait d’octroyer à ce syndicat de salariés le droit d’agir en l’espèce, sans lui accorder le même droit, est une décision discriminatoire à son encontre.
1.
La requérante allègue une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, qui dispose, dans ses parties pertinentes
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial (...)
».
Elle estime ne pas avoir eu accès au tribunal dans le cadre de la procédure devant les juridictions judiciaires.
La Cour relève d’emblée que ce grief concerne uniquement un éventuel défaut d’accès de l’association requérante aux juridictions judiciaires. La requérante introduisit un recours devant ces dernières afin de contester un acte conclu entre personnes privées dont elle n’était pas elle-même signataire.
a)
Sur l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement
Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tirée de ce que la requérante ne jouirait plus de la qualité de victime en l’espèce. L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 21 février 2000, par lequel plusieurs dispositions des arrêtés litigieux auraient été annulées, aurait donné gain de cause à la requérante.
La requérante tire sa qualité de victime de ce qu’elle s’est personnellement vu opposer l’irrecevabilité de son recours devant les juridictions judiciaires et souligne les dépenses occasionnées afin de tenter d’introduire ce recours. Elle estime que la circonstance que le Conseil d’Etat a finalement annulé certaines des dispositions des arrêtés litigieux ne fait que démontrer
a posteriori
le bien-fondé de l’action qu’elle souhaitait intenter devant les juridictions judiciaires en nullité de l’accord conclu initialement entre différents partenaires sociaux.
La Cour rappelle que la notion de «
victime
», selon la jurisprudence constante de la Cour, doit être interprétée de façon autonome et indépendante de notions internes telles que celles concernant l’intérêt ou la qualité pour agir. Pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de la Convention, il doit notamment exister un lien suffisamment direct entre le requérant et le préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la violation alléguée (voir, notamment,
Gorraiz Lizarraga et autres c.
Espagne
, n
o
‑
...).
La Cour rappelle également la jurisprudence des organes de la Convention, selon laquelle une mesure d’une autorité publique éliminant ou atténuant l’effet de l’acte litigieux ne fait disparaître la qualité de victime que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (voir notamment
Nsona c.
Pays
‑
Bas
, arrêt du 28 novembre 1996,
Recueil des arrêts et décisions
1996
‑
V, §
106, ou encore
D.H. et autres c. la République tchèque
(déc.), n
o
57325/00, 1
er
mars 2005).
La Cour relève que le recours litigieux a été introduit par la requérante devant les juridictions judiciaires. Il visait à contester la légalité de l’accord du 9 février 1994 et de l’avenant du 1
er
mars 1994. C’est bien du refus de reconnaître son intérêt à agir dans cette procédure, confirmé
in fine
par l’arrêt de la Cour de cassation du 23 novembre 1999, qu’elle se plaint devant la Cour en invoquant l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour considère que si, par son arrêt du 21 février 2000, le Conseil d’Etat a effectivement annulé une partie des dispositions des arrêtés du 8
novembre 1999 portant extension et élargissement des accords contestés par ailleurs par la requérante devant les juridictions judiciaires, elle estime cependant distincte la question de l’accès de la requérante à ces dernières. Cela ne saurait en effet suffire à faire perdre à la requérante sa qualité de victime en matière d’accès aux juridictions judiciaires, les deux procédures administrative et judiciaire se distinguant d’ailleurs clairement aussi bien par leur objet que par leur nature. En outre, les autorités nationales n’ont aucunement conclu à une violation de la Convention en l’espèce, et à plus forte raison ne l’ont pas réparée.
La Cour estime dès lors que la requérante peut être considérée victime, au sens de l’article 34 de la Convention, des prétendus manquements au droit d’accès à un tribunal, sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention et qu’il convient donc de rejeter l’exception préliminaire du Gouvernement.
b)
Quant au fond
Le gouvernement reconnaît que les juges judiciaires et administratifs appliquent des critères différents afin de déterminer si les groupements ont un intérêt à agir dans une instance. Cette différenciation se justifie notamment par le souci de faciliter un recours contre un acte pris par des autorités publiques et de protéger un acte conclu entre personnes privées. En l’espèce, l’irrecevabilité du recours de la requérante poursuivrait un but légitime, notamment le respect du principe traduit par l’adage «
nul ne plaide par procureur
», et serait proportionnée à ce but, la substance du droit d’accès de l’association à un tribunal n’ayant pas été mise en cause en l’espèce.
La requérante estime au contraire que la substance de son droit d’accès au tribunal a été affectée. Son action s’inscrivait strictement dans les limites de son objet social et de l’intérêt collectif de ses membres, quand bien même ces derniers n’étaient pas tous cadres et n’étaient pas tous concernés par les mesures litigieuses. L’irrecevabilité qui lui fut opposée à tous les stades de la procédure devant les juridictions judiciaires l’aurait privée de moyens d’agir en justice en défense des droits des familles adhérentes. La requérante met l’accent sur le fait que l’objet du litige avait une nature collective touchant aux droits d’un certain nombre de familles, au-delà des seules parties signataires aux accords litigieux.
La Cour rappelle tout d’abord que le droit à un tribunal, dont le droit d’accès constitue un aspect (
Golder c. Royaume-Uni
, arrêt du 21 février 1975, série A n
o
18, p. 18, § 36), n’est pas absolu et qu’il se prête à des limitations implicites, notamment en ce qui concerne les conditions de recevabilité d’un recours (
Ashingdane c. Royaume-Uni
, arrêt du 28 mai 1985, série A n
o
93, pp. 24-25, § 57). Celles-ci ne peuvent toutefois pas en restreindre l’exercice d’une manière ou à un point tels qu’il se trouve atteint dans sa substance même. Elles doivent tendre à un but légitime et il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir notamment les arrêts
Fayed c. Royaume-Uni
du 21 septembre 1994, série A n
o
294-B, pp. 49-50, § 65
;
Bellet c. France
du 4 décembre 1995, série A n
o
333-B, p. 41, § 31). La Cour rappelle notamment que cette réglementation poursuit un but légitime lorsqu’elle assure une bonne administration de la justice (
Levages Prestations Services c.
France
, arrêt du 23 octobre 1996,
Recueil
1996-V, p. 1543, § 40).
La Cour rappelle ensuite que le fait d’avoir pu emprunter des voies de recours internes, mais seulement pour entendre déclarer ses actions irrecevables par le jeu de la loi ne satisfait pas toujours aux impératifs de l’article 6 § 1
: encore faut-il que le degré d’accès procuré par la législation nationale suffise pour assurer au requérant le «
droit d’accès
» eu égard au principe de la prééminence du droit dans une société démocratique. L’effectivité du droit d’accès à un tribunal demande qu’un requérant jouisse d’une possibilité claire et concrète de contester un acte constituant une ingérence dans ses droits (voir
Bellet
, précité, § 36).
La Cour relève qu’incontestablement l’accès de la requérante aux juridictions judiciaires a été limité en l’espèce. Elle note cependant, comme le gouvernement, qu’en matière d’intérêt à agir des groupements, la jurisprudence judiciaire tend légitimement à garantir la sécurité juridique des accords conclus entre personnes privées lesquels ont normalement un effet «
inter partes
» seulement. Elle s’efforce également de faire respecter le principe traduit par l’adage «
nul ne plaide par procureur
», en vertu duquel une association ne peut agir pour défendre des intérêts particuliers ou même sectoriels qui ne concernent pas l’intérêt collectif des membres qu’elle représente. La Cour estime qu’il s’agit de buts légitimes au sens de sa jurisprudence (voir en particulier
Fayed
, précité, § 69).
La Cour constate ensuite le caractère constant de la jurisprudence de la Cour de cassation sur laquelle se sont fondées les juridictions judiciaires afin de déclarer le recours de la requérante irrecevable. Le fait qu’il en résulte une appréciation plus restrictive de l’intérêt à agir des associations que celle usuellement utilisée par les juridictions administratives ne saurait en soi suffire à démontrer le caractère disproportionné, ou même arbitraire, d’une telle jurisprudence, eu égard à la structure dualiste de l’organisation juridictionnelle de la France.
La Cour rappelle qu’il appartient avant tout aux autorités nationales, et spécialement aux juridictions, d’interpréter le droit interne. En l’absence d’arbitraire, elle se refuse à substituer sa propre interprétation du droit à celle de ces juridictions (voir,
mutatis mutandis
,
Bulut c. Autriche
, arrêt du 22
février 1996,
Recueil
1996-II, pp. 355–356, § 29). Ce principe vaut particulièrement s’agissant de l’interprétation par les tribunaux des règles de nature procédurale (
Tejedor García c. Espagne
, arrêt du 16 décembre 1997,
Recueil
1997-VIII, p. 2796, § 31).
La Cour considère que, en l’espèce, la question de savoir si l’objet statutaire de l’association requérante lui permettait d’agir devant les juridictions judiciaires relevait en premier lieu de ces dernières. La prééminence du droit dans une société démocratique était garantie par la constance de la jurisprudence incriminée, laquelle permet sans conteste aux associations d’ester en justice dans le cadre de leur objet statutaire.
La Cour estime ensuite qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens utilisés afin de limiter le droit d’accès au tribunal de la requérante et le but poursuivi. Elle ne relève aucune apparence d’arbitraire dans l’appréciation par les juridictions judiciaires de l’objet statutaire de l’association requérante, et donc de son intérêt à agir en l’espèce. La Cour ne saurait enfin y voir, en aucune mesure, une atteinte à la substance même du droit d’accès de la requérante à un tribunal.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2.
La requérante allègue une violation de l’article 11 de la Convention conjointement à l’article 13 de celle-ci. Elle estime que son droit à la liberté d’association, qui implique le droit à un recours effectif, a été vidé de sa substance en raison de l’impossibilité d’effectuer un tel recours.
La Cour constate que nulle question distincte ne se pose sur le terrain de ces dispositions, la substance de ce grief étant la même que celle du grief précédent.
Partant, de manière similaire, elle estime que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3.
La requérante allègue enfin une violation de l’article 14 de la Convention qui dispose dans ses dispositions pertinentes
:
«
La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) les opinions politiques ou toutes autres opinions (...) ou toute autre situation
».
La requérante soutient que la reconnaissance de l’intérêt à agir dans la procédure litigieuse de la CFE-CGC constitue un traitement discriminatoire à son égard, estimant que ce syndicat se trouve dans la même situation qu’elle au regard de la défense des intérêts des cadres retraités.
La Cour rappelle d’emblée que cette disposition n’a pas d’existence indépendante et ne peut être invoquée qu’à propos de la jouissance des droits et libertés garantis par la Convention et ses Protocoles (
Van Raalte c.
Pays-Bas
, arrêt du 21 février 1997,
Recueil
1997-I, p.184, § 33). La Cour rappelle également que dans la jouissance des droits et libertés reconnus par la Convention, l’article 14 de la Convention interdit de traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées dans des situations comparables (voir, entre autres,
Hoffmann c. Autriche
, arrêt du 23 juin 1993, série A n
o
255-C, § 31). Il y a donc lieu de déterminer avant toute chose si la requérante peut se plaindre d’une telle différence de traitement.
A supposer que ce grief soit soulevé en substance en combinaison avec l’article 6 de la Convention, la Cour relève que la CFE-CGC était partie aux accords contestés et que ce syndicat assumait dès lors dans la procédure un rôle naturel de défendeur de l’acte, signé entre personnes privées, dont il était cocontractant.
Il s’ensuit que l’association requérante ne saurait prétendre se trouver dans la même situation que la CFE-CGC et alléguer une discrimination en l’espèce à son encontre.
Partant, ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
S.
Dollé
ABRAL
B
Greffière
Président