Woonbron Volkshuisvestingsgroep & Others împotriva Țărilor de Jos

Reclamanții sunt unsprezece asociații de locuințe. Numele lor sunt stabilite în apendicele prezentei decizii. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dl N. Koeman și dl T. Barkhuysen, ambii avocați practicând în Amsterdam. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de asociațiile solicitante, pot fi rezumate după cum urmează. Scopul asociațiilor solicitante este de a construi și renova locuințe pentru închiriarea unor scopuri fără scop lucrativ. profiturile lor sunt utilizate pentru finanțarea construcției de noi locuințe sau pentru renovarea locuințelor existente. În domeniul locuințelor publice în Olanda, asociațiile, precum reclamanții, dețin un loc important în ceea ce privește asigurarea unor locuințe standard bune la un cost relativ scăzut.

Statul Țărilor de Jos oferă sprijin financiar asociațiilor de locuințe prin, printre altele, subvenționarea proiectelor lor de construcție a locuințelor publice. La 1 iulie 1975, Ordinea privind sprijinul financiar pentru locuințe închiriate (Beschikking geldelijke steun huurwoningen – BGSH), publicată în Buletinul Actelor și Decretelor (Staatsblad) 1975, 134, a intrat în vigoare. În BGSH, Secretarul de Stat pentru Locație, Planificare Locală și țară și Mediu (Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – „Secretarul de Stat”) a introdus un sistem de finanțare pentru locuințe publice subvenționate, adică. metoda așa-numită „prețul de cost dinamic” („CPD”), în combinație cu o schemă în care finanțarea se efectuează prin intermediul împrumuturilor orientate la subvențiile acordate.

În cadrul BGSH, secretarul de stat poate, într-o decizie de acordare a unei subvenții pentru o durată totală de 50 de ani pentru un proiect de construcție de locuințe, prevede că un astfel de împrumut este un împrumut de stat (rijkslening) sau conduce asocierea de locuințe în cauză către piața privată de capital pentru un împrumut. împrumuturi în care suma de capital împrumutat crește inițial prin adăugarea unei părți a dobânzii la suma împrumutată, în timp ce rambursarea efectivă începe doar după o perioadă lungă. Ideea este că rambursarea împrumutului este finanțată în parte prin presupusele creșteri de închiriere. Calculul PDC s-a bazat pe principiul că, în perioada totală de exploatare a unei locuințe, care a fost stabilită la 50 de ani, veniturile ar acoperi costurile standardizate.

În acest scop, s-a stabilit o „chiriere a prețurilor costurilor”, indicând ce sumă ar fi necesară – având în vedere dobânzile și rambursarea împrumutului – pentru a îndeplini acest obiectiv, precum și o dezvoltare ipotetică a plăților de închiriere și a costurilor de exploatare în cursul întregii perioade de exploatare. Inchirierea DCP nu a fost stabilită anual, ci calculată pe baza costurilor standardizate totale pe parcursul întregii perioade de exploatare. După presupunerea că închirierile vor crește în viitor, chiria anuală ar fi scăzută în cursul perioadei de exploatare inițială. Ca urmare a acestei forme de calcul, în primii 20-30 de ani de exploatare, costurile anuale de exploatare au depășit veniturile, creând astfel un deficit de lichiditate și exploatare care a obligat proprietarii de locuințe să contracteze un împrumut.

Prin urmare, au fost dezvoltate împrumuturi de dovadă. Deficitul inițial de lichiditate va fi adăugat anual la valoarea bilanțului locuinței în cauză. În ultimii ani de exploatare, închirierile ar fi crescut la un nivel atât de ridicat încât datoria acumulată ar putea fi rambursată rapid. În comparație cu metodele de subvenție anterioare, avantajul acestui sistem a fost că, la un nivel constant de închiriere, o contribuție mai scăzută a statului la costurile suficiente. Caracteristica caracteristică a sistemului în cadrul BGSH a fost faptul că subvenția inițială ar fi scăzută, iar costurile de subvenție, în principiu, fiind proiectate pentru viitor prin anticiparea creșterilor viitoare de închiriere.

Inchirierea DCP a fost calculată în principiu pentru întreaga perioadă de 50 de ani și a fost acordată o subvenție pentru întreaga perioadă cu o revizuire a chiriei prețurilor de cost la fiecare 10 ani, în urma unei eventuale ajustari a valorilor parametrilor stabilite. Construirea locuințelor publice a fost finanțată inițial exclusiv de împrumuturi de stat, dar, din motive bugetare, secretarul de stat a îndreptat asociațiile de locuințe începând din 1977, din ce în ce mai des către piața privată. Associațiile de locuințe au considerat că obiectivele lor vor fi puse în pericol cu această tendință față de împrumuturi private, cu excepția cazului în care condițiile pentru împrumuturi pe piața capitalului au fost reduse.

Pe baza garanțiilor furnizate de Secretarul de Stat la Casa Inferioară (Tweede Kamer) din Parlament, că această metodă de finanțare nu ar avea consecințe financiare negative pentru chiriașii în cauză, dacă este necesar, atunci când sunt furnizate subvenții suplimentare de stat, asociațiile de locuințe au început să efectueze investiții cu împrumuturi la piața de capital. O situație astfel de dezvoltată în cazul în care proiectele de construcții de locuințe publice au fost finanțate atât prin împrumuturi private, cât și de stat, și au fost subvenționate pentru o durată totală de 50 de ani în conformitate cu metoda DCP. În primul zece ani de exploatare, subvenția pentru toate locuințele publice a fost calculată în același mod.

Ca urmare a aplicării metodei DCP, statul s-ar putea limita la subvenții relativ scăzute în primii ani de exploatare. În 1987, Guvernul a considerat că nu mai este de dorit ca costurile de subvenție să fie proiectate în viitor și a decis să neutralizeze această caracteristică prin eliminarea caracterului dinamic al chiriei de prețuri. Acest lucru presupune că parametrul de închiriere a fost stabilit la 0%, ceea ce ar duce la o creștere a nivelului subvenției, ceea ce s-a dovedit a fi mai ușor în cazul împrumuturilor de stat decât în cazul împrumuturilor de piață de capital. În ceea ce privește ultima categorie, îndepărtarea caracterului dinamic nu a fost încă implementată pe deplin până în 1993. Secretarul de stat a dat vina asupra atitudinea necooperativă a creditorilor privați care au refuzat să modifice condițiile împrumuturilor de asociere de locuințe în conformitate cu termenele prevăzute unilateral de secretarul de stat.

Asociațiile de locuințe au considerat că secretarul de stat nu a apreciat faptul că creditorii privați nu au avut nicio obiecție la creșterea subvențiilor de stat, implementând astfel îndepărtarea elementului DCP pentru această formă de cazare închiriată. În cele din urmă, Secretarul de Stat a decis, în ceea ce privește a doua perioadă de subvenție de 10 ani, să elimine caracterul dinamic al chiriei de prețuri pentru toate locuințele publice, cu excepția acestor locuințe finanțate de piața privată.

În acest scop, Secretarul de Stat a emis Regulamentul privind sprijinul financiar pentru locuințe închiriate (Overgangsregeling geldelijke steun huurwoningen – „OR”), astfel cum a fost publicat în Bulletinul Actelor și Decretelor 1989, 145, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1989. În conformitate cu RUP, parametrul de chirie pentru locuințe finanțate de împrumuturi de stat a fost stabilit la 0%, în timp ce parametrul dinamic pentru locuințe finanțate de piața privată a fost stabilit la 5,5%. În ceea ce privește această categorie de locuințe, secretarul de stat s-ar putea limita la un nivel de subvenție considerabil mai scăzut, deoarece s-a presupus că veniturile de închiriere ar crește cu trecerea timpului.

Totuși, în practică, creșterea chiriei de 5,5% nu a fost atinsă, ceea ce a creat dificultăți financiare considerabile pentru unele dintre asociațiile de locuințe. În plus și contrar garanțiilor anterioare acordate de secretarul de stat – pe care asociațiile de locuințe le-au bazat politicile de investiții – nivelul de subvenții în ceea ce privește locuința socială finanțată de piața privată a fost considerabil mai mic decât cel finanțat de împrumuturi de stat. În cadrul procedurilor administrative nereușite inițiate la 30 iunie 1994, a zecea asociere solicitantă (a se vedea anexa) a susținut, printre altele, că normele stabilite în RUP în ceea ce privește acest sistem de finanțare sunt contrar principiului egalității de tratament.

Prin recurs, Divizia de Jurisdicție Administrativă (Afdeling Bestuursrechtspraak) a Consiliului de Stat a deținut, la 24 februarie 1997, că nu s-a stabilit că Secretarul de Stat a acordat întreprinderi cu privire la eliminarea factorului dinamic referitor la locuințe publice finanțate privat. În măsura în care secretarul de stat s-a angajat să compenseze costurile mai mari ale finanțării private, Divizia Jurisdicției Administrative a considerat că această întreprindere a fost respectată ca asociații de locuințe, inclusiv a zecea solicitant, a fost compensată de subvenții suplimentare, respins în continuare argumentul că principiul egalității de tratament a fost încălcat. Între timp, la 1 iulie 1995, au intrat în vigoare Legea din 31 mai 1995 privind eliminarea din bilanțul de sprijin financiar pentru locuințe publice (Wet Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting – „ Act”).

Obiectivul prezentei legi a fost de a răscumpăra angajamentele de subvenție pe termen lung pentru locuințe publice într-un singur caz de compensare în bilanțul asociațiilor de locuințe valoarea netă a angajamentelor de subvenție rămase ale statului în favoarea asociațiilor de locuințe împotriva împrumuturilor de stat nerambursate. Pentru determinarea valorii nete a numerarului pentru locuințe publice finanțate prin împrumuturi private, a fost aplicat un parametr dinamic de închiriere, care nu a fost cazul locuințelor publice finanțate prin împrumuturi de stat. Potrivit asociațiilor solicitante, un tratament dezavantajos și inegal în cadrul RUP a fost astfel perpetuat în ceea ce privește locuințele finanțate de sectorul privat pentru perioadele restante de subvenție de 10 ani (trei în total).

Înainte de adoptarea legii, asociațiile solicitante au încercat să pună în pericol aceste chestiuni prin intermediul unei cereri (reclamă) la 9 mai 1994 către Consiliul de Stat în vederea unui aviz consultativ cu privire la proiectul respectiv de legislație. În petiția lor, asociațiile solicitante au susținut, printre altele, că acordul de răscumpărare prevăzut în proiectul de proiect de lege este încălcarea drepturilor de proprietate și constituie un tratament nejustificat inegal. Consiliul de stat a recunoscut primirea cererei, dar, în sfatul său adresat Guvernului asupra proiectului de lege, acesta nu a abordat explicit problemele susținute de asociațiile solicitante. Potrivit asociațiilor solicitante, consecințele negative ale acordului de răscumpărare au fost, de asemenea, insuficient înțelese în discuțiile ulterioare din Parlament.

Între iulie și septembrie 1995, ministrul Locației, Planificării orașelor și țărilor și mediului (ministrul van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – „ministrul”) a emis primele decizii în sensul art. 3 § 1 din Act tuturor asociațiilor solicitante. Cu excepția asociației unsprezece solicitante (a se vedea anexa), asociațiile solicitante au depus o obiecție comună împotriva acestor decizii cu ministrul. Ministrul și-a respins obiecția la 29 ianuarie 1996. Associațiile solicitante au apelat apoi la Divizia de Competență Administrativă la 11 martie 1997. În decizia sa din 10 septembrie 1998, Divizia de Jurisdicție Administrativă a respins recursul.

Această decizie, în măsura în care este relevantă, afirmă: „Diviziunea Jurisdicției Administrative consideră că, din istoricul de elaborare al Actului, intenționează să stabilească angajamentele existente de subvenție ale statului în ceea ce privește „alocarea asociațiilor” împotriva împrumuturilor de stat în curs de desfășurare deținute de aceste instituții. Aceste angajamente includ contribuții financiare anuale care trebuie încă plătite și sume forfetare pentru construcția de noi locuințe și pentru îmbunătățirea <housing> pe baza modalităților de subvenție înainte de 1992. Instituția angajamentelor împotriva cererilor de plată este descrisă ca „înlăturarea din bilanțul” (balansvercorting).

Obiectivul acestui lucru este de a obține mai multă independență pentru sectorul închirierilor, de a controla cheltuielile publice și de a dezvolta în mod rațional închiriat. În calcularea prezentei contribuții anuale, se ține seama de punctele inițiale ale costurilor variabile de exploatare, de dezvoltarea închirierilor și a dobânzilor. Actul stabilește parametrii pe baza cărora această serie de contribuții anuale este calculată înainte, care rezultă din art. 4 alineatul (3) litera (c) din Act că parametrul pentru creșterea anuală a chiriei depinde de forma de finanțare a locuințelor. Acest lucru implică faptul că, în ceea ce privește locuința finanțată prin împrumuturi pe piață de capital, metoda dinamică a prețurilor de cost rămâne în vigoare, în timp ce pentru locuința finanțată prin împrumuturi de stat parametrul de chirie este stabilit la zero.

Această diferență a apărut în orice caz deja cu intrarea în vigoare a Regulamentului de tranziție privind sprijinul financiar pentru locuințe închiriate. Începând cu data de 1 ianuarie 1995 (data de referință), seria de contribuții anuale și <alte contribuții financiare> pentru construirea locuințelor noi și pentru îmbunătățirea „housing>, pe baza acordurilor de subvenții înainte de 1992 care încă trebuiau plătite, au fost plătite în numerar imediat. În plus, la data de referință, împrumuturile în curs au fost răscumpărabile. În ceea ce privește obiecțiile recurentelor împotriva diferenței făcute în legea în calculul valorii numerar ... între parametrii pentru locuințe finanțate de împrumuturi de stat și pentru locuințe finanțate de împrumuturi pe piață de capital, Divizia Jurisdicție Administrativă constată că aceste obiecții sunt în principal vizate împotriva Actului ca atare, care este un statut (în formele zin).

În conformitate cu art. 120 din Constituție (Grondwet), judecătorul nu poate examina constituționalitatea statutelor și tratatelor. Având în vedere art. 8:1 din Legea Administrativă Generală, niciun recurs nu conține legea, fiind o regulă generală și obligatorie. Prin urmare, rezonabilitatea și echitatea actului nu pot fi examinate de către judecător. Acest lucru nu este modificat de faptul că Actul este o continuare a politicii deja stabilite în Regulamentul Transitory privind sprijinul financiar pentru locuințe închiriate. Nici nu poate fi examinată compatibilitatea actului cu principiile generale de administrare adecvată (algemene stacheleen van behoorlijk besuur). În acest sens, recurentele au susținut că lipsa unei posibilități de a supune legii unui statut la reexaminare judiciară este contrar articolului 6 din Convenție…

În ceea ce privește acest argument, Divizia Jurisdicțională Administrativă consideră că rezultă din această dispoziție <al Convenției> că statele contractante, pentru cazurile menționate în prezenta dispoziție, trebuie să garanteze accesul la un tribunal independent și imparțial fără, totuși, să stabilească criterii pe baza cărora trebuie examinată chestiunea în litigiu. Deja din acest motiv, nu se poate deduce din această dispoziție faptul că absența unei posibilități de examinare a legii Actului, ca atare, este incompatibilă cu dreptul prevăzut în <art. 6 § 1 din Convenție>. Deoarece legea prevede posibilitatea de a depune litigii precum cele actuale divizii de jurisdicție administrativă a Consiliului de stat, nu apare nicio încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție.

În măsura în care recurentele au susținut că legea este contrară <art. 1 din Protocolul nr. 1>, Diviziunea de jurisdicție administrativă consideră după cum urmează… În avizul Diviziei Jurisdicției administrative, nu se poate menține cu succes că modificarea plății a contribuțiilor <financiare> care urmează să fie furnizate de stat în legătură cu finanțarea locuințelor deținute de recurente implică o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Pentru a ajunge la această concluzie, s-a luat în considerare faptul că, cu introducerea actului, drepturile de proprietate în locuințe și dreptul la contribuții de stat nu au fost afectate sau limitate. Actul nu a adus decât o schimbare a plății contribuțiilor de stat, și anume, în loc de contribuții anuale la recurente, valoarea în numerar a acestor contribuții se plătește după ce acestea au fost denunțate împotriva obligațiilor <în urma împrumuturilor contractate>.

În calculul valorii contribuțiilor anuale, se presupune o creștere anuală a chiriei de 5%, în timp ce, în cadrul sistemului de plată anuală a contribuțiilor, în vigoare până la 1 ianuarie 1995, aceste creșteri pentru stocul de locuințe al recurentelor în cauză au fost stabilite la 5,5%. De asemenea, nu există încălcare a interdicției de discriminare prevăzute la ... art. 14 din convenție. Actul se aplică diferitelor tipuri de locuințe care aparțin instituțiilor menționate la art. 70 din Legea privind locuințele înainte de 1 ianuarie 1995, inclusiv asociații de locuințe. Este adevărat că la art. 4 din Lege sunt utilizate diferite parametri pentru diferite complexe de locuințe, dar această diferență este legată de diferența dintre reglementările în temeiul cărora, în acel moment, contribuțiile financiare au fost acordate pentru aceste case și cu forma finanțării lor.

Diferența făcută de Act nu este un aspect legat de diferența naturii, caracteristicii sau caracteristicii beneficiarului contribuțiilor. Toate asociațiile <housing> sunt tratate în mod egal în ceea ce privește locuințele create în același regulament și finanțate în același mod. În măsura în care recurentele au susținut că legea nu ar trebui să fie aplicată în cazurile lor <particulare>, deoarece încalcă principiile generale ale administrării adecvate ...<or> principii generale de drept (algemene rechtsbeginselen), Divizia de Jurisdicție Administrativă consideră următoarele: chiar și presupunând că în cazuri foarte excepționale, cel puțin în parte, legea nu ar trebui aplicată în temeiul faptului că este contrară principiilor generale ale dreptului, acest lucru nu apare în acest caz.

Având în vedere examinarea parlamentară a proiectului de lege care a dus la Act, nu se poate menține că Parlamentul nu a fost conștient și nu a luat în considerare problemele actualizate de recurente. În plus, nu s-a demonstrat că situația financiară – neprevăzută – concretă a recurentelor ca urmare a aplicării Actului este atât de gravă încât ar trebui luate măsuri. Din cele de mai sus rezultă că nici o obligație (subsidiară) de compensare administrativă (bestuurscompensatie) nu a apărut, pe baza echivalentului pentru consecințele negative care rezultă din actele administrative, așa cum au susținut recurentele.” Din 10 septembrie 1998, un număr neespecificat de asociații solicitante au primit o decizie finală, în sensul articolului 3 § 3 din acțiune, iar unele dintre acestea au depus o obiecție în fața ministrului împotriva acestor hotărâri, solicitând o suspendare în așteptarea rezultatului prezentei cereri la Curtea.

Asociația unsprezecea solicitantă a primit o astfel de decizie finală la 23 iulie 1997. În opoziția depusă la ministru, acesta a solicitat o suspendare în așteptarea rezultatului prezentei cereri la Curte. Ministrul a acordat această cerere la 12 septembrie 1997. În conformitate cu art. 60 din Legea de locuințe din 1962 (Woningwet – „Legea din 1962”), un consiliu municipal (gemeenteraad) poate acorda instituții recunoscute, în sensul articolului 59 din Legea din 1962, sprijin financiar pentru a suporta costurile suportate sau pentru a fi suportate de astfel de instituții în interesul locuințelor publice.

Costurile recunoscute ca atare includ costurile de exploatare ale locuințelor și anexele acestora (art. 60 § 2e din Legea din 1962). Acest sprijin financiar poate fi acordat prin acordarea contribuțiilor anuale (art. 60 § 3d din Legea din 1962). Instituțiile în sensul art. 59 din Legea din 1962 sunt asociații și fundații ale căror scop exclusiv este să lucreze în domeniul locuințelor publice, fără a face alte plăți decât în interesul locuințelor publice.

Punerea în aplicare practică a acestor dispoziții din Legea din 1962 a fost prevăzută în Decizia privind sprijinul financiar pentru locuințe publice (Besluit geldelijke steun vulkshuisvesting – BGSV), astfel cum a fost publicată în Bulletinul Actelor și Decretelor (Staatsblad) 1965, 589. În temeiul articolului 16 § 1 din BGSV, împrumuturile pot fi acordate municipalităților în sensul articolului 60 § 1 din Legea din 1962 prin decizia Ministrului Locației, Planificării Locale și Țărilor și Mediului (Ministrul van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – „ministrul”). În temeiul articolului 16 § 2 din BGSV, municipalitățile pot fi acordate subvenții anuale în sensul articolului 60 § 2e din Legea din 1962. În conformitate cu art. 19 din BGSV, ministrul trebuie să stabilească norme suplimentare privind sumele acestor subvenții.

Aceste norme suplimentare au fost emise în Ordinea privind sprijinul financiar pentru locuințe închiriate din 1975 (Beschikking geldelijke steun huurwoningen – BGSH), publicată în Bulletinul Actelor și Decretelor 1975, 134. În conformitate cu art. 19 § 1 din BGSH, subvenția anuală pentru primul an de exploatare a primului termen de zece ani este diferența dintre valoarea închirierii dinamice a prețurilor de cost la începutul termenului de zece ani și valoarea închirierii anuale, calculată în conformitate cu un tabel prevăzut în anexa I la BGSH.

Rechiriarea dinamică a prețurilor de cost este închirierea calculată la începutul exploatării și după fiecare perioadă de zece ani necesară – în funcție de presupunerea prevăzută la art. 15 din BGSH în ceea ce privește dezvoltarea atât a costurilor de închiriere, cât și a costurilor de exploatare – pentru a obține cu exploatarea, anual și ca minim, veniturile prevăzute la art. 17 din BGSH asupra capitalului investit la începutul acelui an (art. 10 § 1 din BGSH). Calculul chiriei dinamice a costurilor la începutul celui de-al doilea termen de zece ani și al oricărui termen ulterior se bazează pe presupunerea că, la începutul termenului respectiv, închirierile sunt majorate în fiecare an cu procentul prevăzut în art. 18 din Legea privind controlul închirierilor de domiciliu (Huurprijzenwet woonruimte).

Sistemul de calcul al contribuțiilor anuale după primul an de exploatare a fost stabilit în articolele 20-22 din BGSH. În conformitate cu art. 22 § 1 din Ordinul Secretarului de Stat din 3 octombrie 1998 (Bulletinul Actelor și Decretelor 1988, 211), BGSH din 1975 a fost retras la 1 ianuarie 1989. Acesta a fost înlocuit cu Regulamentul de tranziție privind sprijinul financiar pentru locuințe închiriate (Overgangsregeling geldelijke steun huurwoningen – „OR”). În temeiul RUP, calculul închirierii dinamice a prețurilor de închiriere la începutul termenului de cel de-al doilea zece ani se bazează pe o presupusă creștere a chiriei de 0% pe an (art. 3). Într-o circulară (Circulaire), publicată în Buletinul Actelor și Decretelor 1989, 124, Secretarul de Stat a stabilit politica de subvenționare a locuințelor închiriate, ceea ce implică eliminarea caracterului dinamic al exploatării locuințelor existente.

În acest scop, determinarea închirierii dinamice a prețurilor de închiriere a costurilor pentru termenele de cel de-al doilea și următorii zece ani pentru locuințe finanțate prin împrumuturi de stat a fost bazată pe o creștere presupusă de 0% a costurilor de închiriere și de exploatare. Schema de plată a dobânzii și a împrumutului de stat a fost adaptată în consecință. Obiectivul acestei noi politici a fost de a atinge o situație în care datoria rămasă pentru noua locuință nu va mai fi crescută cu trecerea timpului, astfel încât – având în vedere evoluțiile inflaționale limitate – să se atingă un echilibru mai bun între valoarea bilanțului și valoarea reală a locuințelor. Prin stabilirea parametrilor relevante la zero, ar putea fi împiedicată amânarea costurilor pentru viitor.

Secretarul de stat a considerat că este de dorit ca aceste costuri să fie acoperite direct, atenuând astfel creșterea autonomă pe termen lung a subvențiilor pentru proiectele de locuințe ca urmare a angajamentelor luate anterior. În ceea ce privește proiectele de locuință care au fost finanțate prin împrumuturi pe piață de capital, s-a dovedit că o schimbare intermediară a condițiilor de împrumut convenite în ceea ce privește rambursarea programată a problemelor furnizorilor de capital, în timp ce această situație nu a apărut în cazul locuințelor finanțate prin împrumuturi de stat. În aceste circumstanțe, s-a decis să diferențieze între locuința finanțată de împrumuturi de stat și alte locuințe.

În urma unui acord achiziționat între secretarul de stat și organizațiile reprezentative ale asociațiilor de locuințe, un proiect de lege a fost elaborat permițând stabilirea angajamentelor de subvenție în curs de despăgubire față de împrumuturi de stat nerambursate. În acest mod, asociațiile de locuințe ar avea posibilități mai mari pentru o politică financiară independentă, în timp ce bugetul total al locuințelor din Ministerul Locației, Planificării orașului, al țărilor și al mediului ar fi aproape diminuat la jumătate. La 10 mai 1994, proiectul de proiect de lege privind eliminarea din bilanțul de sprijin financiar pentru locuințe publice a fost prezentat Consiliului de stat pentru aviz consultativ.

Consiliul de stat și-a emis avizul la 20 iulie 1994. Pe baza recomandărilor sale, au fost formulate anumite modificări ale memorandumului explicativ al proiectului de lege. La 31 mai 1995, a fost adoptată Legea privind eliminarea din bilanțul de sprijin financiar pentru locuințe publice (Wet Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting – „Legea 1995”). A intrat în vigoare la 1 iulie 1995. În conformitate cu dispozițiile Legii din 1995, ministrul trebuie să stabilească pentru fiecare asociere de locuințe recunoscută de un municipiu valoarea numerarului la 1 ianuarie 1995 a angajamentelor de subvenție încă în curs pentru stocul lor de locuințe (art. 2). Procedura de stabilire a acestei valori de numerar este prevăzută la art. 3 din lege.

Ministrul stabilește inițial valoarea în numerar într-o primă decizie luată pe baza informațiilor deja disponibile (art. 3 § 1). Ministrul solicită ulterior asociației de locuințe și municipiului în cauză să prezinte datele și documentele relevante necesare pentru o a doua determinare și finală a valorii în numerar (art. 3 § 2). Această decizie finală va fi luată în termen de cinci ani de la prima decizie (art. 3 § 3). În conformitate cu dispozițiile articolului 4 din Legea din 1995, calculul dinamic al prețurilor de închiriere a costurilor este eliminat pentru toate categoriile de locuințe subvenționate, inclusiv pentru locuințe subvenționate de împrumuturi de stat și de împrumuturi pe piața capitalului.

Procentele de calcul pe care s-au bazat deciziile anterioare de subvenție trebuie respectate în timp ce, pentru primele anuale de subvenție prevăzute în cadrul sistemului precedent, se aplică procentaje fixe.

art. 4 § 3 din Legea de 1995 prevede: „Pentru fiecare perioadă de 10 ani începând sau după 1 ianuarie 1995 se ia în considerare, în cazul în care s-a acordat sprijin financiar în aplicarea Ordinei de susținere financiară pentru locuințe închiriate ..., a unei chirie dinamică a costurilor ... înțelegând că calcularea acesteia începe de la: a. o creștere anuală a costurilor variabile de exploatare cu 0%; b. o venituri peste capitalul investit cu 7%; și c. o creștere anuală a chiriei cu 0% pentru locuințe pentru care, la momentul acordării sprijinului financiar, un credit <stat> … în conformitate cu art. 5 din Legea de 1995, valoarea în numerar a angajamentelor de subvenție pentru locuințe care nu au fost acordate trebuie să fie compensată cu împrumuturi de stat nerambursate care au fost răscumpărabile imediat în întregime, rezultând astfel îndepărtarea angajamentelor de subvenție rămase din bilanțul fiecărei asociații de locuințe.

The applicants are eleven housing associations. Their names are set in the appendix to this decision. They are represented before the Court by Mr N. Koeman and Mr T. Barkhuysen, both lawyers practising in Amsterdam. The facts of the case, as submitted by the applicant associations, may be summarised as follows. The aim of the applicant associations is to construct and renovate housing for renting purposes on a non-profit-making basis. Their profits are used for financing the construction of new housing or for the renovation of existing housing. In the field of public housing in the Netherlands, associations like the applicants hold a prominent place in that they provide good standard housing at a relatively low cost on a large scale.

The Netherlands State provides financial support to housing associations by, inter alia, subsidising their public housing construction projects. On 1 July 1975, the Order on Financial Support for Rented Housing (Beschikking geldelijke steun huurwoningen – the “BGSH”), as published in the Bulletin of Acts and Decrees (Staatsblad) 1975, 134, entered into force. In the BGSH, the State Secretary for Housing, Town and Country Planning and Environment (Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – “the State Secretary”) introduced a financing system for subsidised public housing, i.e. the so-called “dynamic cost price” (“DCP”) method, in combination with a scheme where financing takes place by way of loans geared to the subsidies granted.

Under the BGSH, the State Secretary may, in a decision granting a subsidy for a total duration of 50 years for a housing construction project, stipulate that such a loan is a State loan (rijkslening) or direct the housing association concerned to the private capital market for a loan. Both the State and capital market loans were endowment loans (klimleningen), i.e. loans in which the loaned capital sum initially increases by adding part of the interest to the loaned sum, whereas actual repayment only starts after a long period. The idea is that the repayment of the loan is financed in part by presumed rent increases. The calculation of the DCP was based on the principle that during the total exploitation period of a dwelling, which was set at 50 years, the revenues would cover the standardised costs.

To this end a “cost price rent” was determined, indicating what amount would be required – given the interest on and repayment of the loan – to meet this objective, as well as a hypothetical development of rent payments and exploitation costs during the entire period of exploitation. The DCP rent was not annually determined, but calculated on the basis of the total standardised costs over the entire period of exploitation. On the assumption that rents would increase in the future, the annual rent would be low during the initial exploitation period. As a consequence of this form of calculation, during the first 20-30 years of exploitation, the annual exploitation costs exceeded the revenue, thus creating a liquidity and exploitation deficit which required the house owners to contract a loan.

Hence, endowment loans were developed. The initial liquidity deficit would be added annually to the balance sheet value of the dwelling concerned. In the later years of exploitation, the rents would have increased to such a level that the accrued debt could be repaid rapidly. In comparison to previous subsidy methods, the advantage of this system was that at a constant rent level, a lower State contribution to the costs sufficed. The characteristic feature of the system under the BGSH was that the initial subsidy would be low, subsidy costs in principle being projected to the future by anticipating future rent increases. The DCP rent was calculated in principle for the entire 50 year period and a subsidy was awarded for the whole period with a review of the cost price rent every 10 years, following a possible adjustment of the set parameter values.

The construction of public housing was initially solely financed by State loans but, for budgetary reasons, the State Secretary directed housing associations as from 1977 more and more often towards the private market. The housing associations considered that their aims would be put in jeopardy with this tendency towards private loans unless the conditions for capital market loans were eased. On the basis of assurances given by the State Secretary to the Lower House (Tweede Kamer) of Parliament that this method of financing would not have negative financial consequences for the tenants concerned, if necessary with extra State subsidies being provided, the housing associations started to make investments with capital market loans.

A situation thus developed in which public housing building projects were financed by both private and State loans, and were subsidised for a total duration of 50 years in accordance with the DCP method. During the first ten year period of exploitation, the subsidy for all public housing was calculated in the same manner. As a result of the application of the DCP method, the State could limit itself to relatively low subsidies during the first years of exploitation. In 1987, the then Government felt that it was no longer desirable that subsidy costs be projected in the future and decided to neutralise this feature by removing the dynamic character of the cost price rent. This implied that the rent parameter was set at 0%, which would result in an increase in the subsidy level.

This proved to be easier in cases concerning State loans than in those concerning capital market loans. As to the latter category, the removal of the dynamic character was still not fully implemented by 1993. The State Secretary blamed this on the uncooperative attitude of the private lenders who refused to amend the terms of the housing association loans in accordance with the terms unilaterally prescribed by the State Secretary. The housing associations considered that the State Secretary had failed to appreciate that the private lenders had no objection to increased State subsidies, thereby implementing the removal of the DCP element for this form of rented accommodation. The State Secretary eventually decided, as regards the second 10 year subsidy period, to remove the dynamic character of the cost price rent for all public housing, with the exception of such housing financed by the private market.

To this end, the State Secretary issued the Transitory Regulation on Financial Support for Rented Housing (Overgangsregeling geldelijke steun huurwoningen – the “OR”), as published in the Bulletin of Acts and Decrees 1989, 145, which entered into force on 1 January 1989. Under the OR, the rent parameter for dwellings financed by State loans was set at 0%, whereas the dynamic parameter for dwellings financed by the private market was set at 5.5%. As regards the latter housing category, the State Secretary could limit himself to a considerably lower subsidy level, as it was assumed that the rent revenues would increase with the passage of time. In practice, however, the 5.5% rent increase was not attained, which created considerable financial difficulties for some of the housing associations.

In addition and contrary to previous assurances given by the State Secretary – upon which the housing associations had based their investment policies – the level of subsidies in respect of social housing financed by the private market was considerably lower than that financed by State loans. In unsuccessful administrative proceedings instituted on 30 June 1994, the tenth applicant association (see Annex) argued inter alia that the rules set out in the OR as to this financing system were contrary to the principle of equal treatment. On appeal, the Administrative Jurisdiction Division (Afdeling Bestuursrechtspraak) of the Council of State held, on 24 February 1997, that it had not been established that the State Secretary had given any undertakings about the removal of the dynamic factor concerning privately financed public housing.

Insofar as the State Secretary had undertaken to compensate the higher costs of private financing, the Administrative Jurisdiction Division considered that this undertaking had been respected as the housing associations, including the tenth applicant, had been compensated by extra subsidies. It further rejected the argument that the principle of equal treatment had been violated. It held that State and private financing systems were not comparable and that all mixed stock housing associations had met with the same treatment. In the meantime, on 1 July 1995, the Act of 31 May 1995 on the Removal from the Balance Sheet of Financial Support for Public Housing (Wet Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting – “the Act”) had entered into force.

The aim of this Act was to redeem the long term subsidy commitments for public housing in one go by offsetting in the balance sheet of housing associations the net cash value of the State’s outstanding subsidy commitments to housing associations against unpaid State loans. For the determination of the net cash value amount for public housing financed by private loans, a dynamic rent parameter was to be applied. This was not the case for public housing financed by State loans. According to the applicant associations, a disadvantageous and unequal treatment under the OR was thereby perpetuated in respect of housing financed by the private sector for the remaining 10 year subsidy periods (three in all).

Prior to the adoption of the Act, the applicant associations attempted to challenge these matters by way of a petition (rekest) on 9 May 1994 to the Council of State for an advisory opinion on the then draft legislation. In their petition, the applicant associations argued inter alia that the redemption arrangement set out in the Draft Bill was in violation of property rights and constituted unjustified unequal treatment. The Council of State acknowledged receipt of the petition but, in its advice to the Government on the Draft Bill, it did not explicitly address the issues raised by the applicant associations. According to the applicant associations, the negative consequences of the redemption arrangement were also insufficiently understood in the subsequent discussions in Parliament.

Between July and September 1995, the Minister of Housing, Town and Country Planning and Environment (Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – “the Minister”) issued the first decisions within the meaning of Article 3 § 1 of the Act to all the applicant associations. With the exception of the eleventh applicant association (see Annex), the applicant associations filed a joint objection against these decisions with the Minister. The Minister rejected their objection on 29 January 1996. The applicant associations then appealed to the Administrative Jurisdiction Division on 11 March 1997. In its decision of 10 September 1998, the Administrative Jurisdiction Division dismissed the appeal.

This decision, insofar as relevant, states: “The Administrative Jurisdiction Division considers that it appears from the drafting history of the Act that it intends to set off existing subsidy commitments of the State towards <housing associations> against outstanding State loans held by these institutions. These commitments encompass annual financial contributions still to be paid and lump sums for the construction of new housing and for <housing> improvement on the basis of subsidy arrangements prior to 1992. The setting off of commitments against payment claims is being described as ‘the removal from the balance sheet’ (balansverkorting). The aim of this is to attain further independence for the leasehold sector, control over public expenses and sound rent development.

In the calculation of the present annual contribution, account is being taken of the starting-points of variable exploitation costs, rent development and interest. The Act sets parameters on the basis of which this series of annual contributions is calculated beforehand. It appears from Article 4 § 3 (c) of the Act that the parameter for the annual rent increase is dependent on the form of financing the housing. This implies that, as regards housing financed by capital market loans, the dynamic cost price method remains in force, whereas for housing financed by State loans the rent parameter is set at zero. This difference has in any event already come about with the entry into force of the Transitory Regulation on financial support for rented housing.

As from 1 January 1995 (the reference date), the series of annual contributions and <other financial> contributions for the construction of new housing and for <housing> improvement, on the basis of subsidy arrangements prior to 1992 that were still to be paid, were rendered payable in cash at once. Furthermore, on the reference date the outstanding loans were rendered redeemable. As regards the appellants’ objections against the difference made in the Act in the calculation of the cash value ... between the parameters for housing financed by State loans and for housing financed by capital market loans, the Administrative Jurisdiction Division finds that these objections are primarily aimed against the Act as such, which is a statute (wet in formele zin).

Pursuant to Article 120 of the Constitution (Grondwet), the judge cannot examine the constitutionality of statutes and treaties. Having regard to Article 8:1 of the General Administrative Law Act, no appeal lies against the Act, it being a general, binding rule. The reasonableness and equity of the Act cannot, therefore, be examined by the judge. This is not altered by the fact that the Act is a continuation of the policy already set out in the Transitory Regulation on financial support for rented housing. Neither can the compatibility of the Act with the general principles of proper administration (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) be examined. In this connection, the appellants have argued that the lack of a possibility to subject the lawfulness of a statute to judicial review is contrary to Article 6 of the Convention…

As to this argument, the Administrative Jurisdiction Division considers that it follows from this provision <of the Convention> that Contracting States, for cases referred to in this provision, must guarantee access to an independent and impartial tribunal without, however, setting criteria on the basis of which the matter in dispute must be examined. Already for this reason it cannot be deduced from this provision that the absence of a possibility to examine the lawfulness of the Act, as such, is incompatible with the right set forth in <Article 6 § 1 of the Convention>. Since the law provides for the possibility to submit disputes like the present one to the Administrative Jurisdiction Division of the Council of State, no violation of Article 6 § 1 of the Convention arises.

Insofar as the appellants have submitted that the Act is contrary to <Article 1 of Protocol No. 1>, the Administrative Jurisdiction Division considers as follows… In the opinion of the Administrative Jurisdiction Division it cannot be successfully maintained that the change in payment of <financial> contributions to be provided by the State in connection with the financing of housing owned by the appellants entails a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. In reaching this conclusion, account has been taken of the fact that, with the introduction of the Act, the ownership rights in the housing and the entitlement to State contributions have not, as such, been affected or limited.

The Act merely brought about a change in the payment of State contributions, namely, instead of annual contributions to the appellants, the cash value of those contributions is paid after these have been set off against the obligations <arising out of loans contracted>. In the calculation of the value of the annual contributions, an annual rent increase of 5% is assumed, whereas under the system of annual payment of the contributions, in force until 1 January 1995, those increases for the appellants’ housing stock at issue were set at 5.5%. There is also no violation of the prohibition on discrimination as set forth in ... Article 14 of the Convention. The Act is applicable to various sorts of housing belonging to those institutions indicated in Article 70 of the Housing Act prior to 1 January 1995, including housing associations.

It is true that in Article 4 of the Act different parameters are used for different housing complexes, but this difference is linked to the difference between the regulations under which, at that time, the financial contributions have been awarded for these houses and with the form of their financing. The difference made by the Act is not an aspect connected to a difference in the nature, trait or characteristic of the beneficiary of the contributions. All <housing associations> are treated equally as regards housing created under the same regulation and financed in the same manner.

Insofar as the appellants have argued that the Act should not be applied in their <particular> cases as it violates the general principles of proper administration ...<or> general principles of law (algemene rechtsbeginselen), the Administrative Jurisdiction Division considers as follows: Even assuming that in very exceptional cases the Act, at least in part, should not be applied on the ground of being contrary to the general principles of law, this does not arise in the present case. In reaching this finding account has been taken of the fact that it does not concern a situation that was not foreseen in the establishment of the Act. Having regard to the parliamentary consideration of the Bill which resulted in the Act, it cannot be maintained that Parliament was not aware and did not take into consideration the problems now advanced by the appellants.

It has moreover not been shown that the – unforeseen – concrete financial situation of the appellants as a consequence of the application of the Act is so serious that measures should be taken. It follows from the above that a (subsidiary) obligation to <award> administrative compensation (bestuurscompensatie) <on the basis of equity for negative consequences stemming from acts of the Administration>, as contended by the appellants, does not arise either.” Since 10 September 1998, an unspecified number of applicant associations have received a final decision, within the meaning of Article 3 § 3 of the Act, and some of them have filed an objection with the Minister against these decisions, requesting an adjournment pending the outcome of the present application to the Court.

The eleventh applicant association received such a final decision on 23 July 1997. In its objection filed with the Minister, it requested an adjournment pending the outcome of the present application to the Court. The Minister granted this request on 12 September 1997. Under Article 60 of the Housing Act 1962 (Woningwet – “the 1962 Act”), a municipal council (gemeenteraad) may grant recognised institutions, within the meaning of Article 59 of the 1962 Act, financial support in order to meet costs incurred or to be incurred by such institutions in the interests of public housing. Costs recognised as such include the exploitation costs of dwellings and their annexes (Article 60 § 2e of the 1962 Act).

This financial support can be provided by way of awarding annual contributions (Article 60 § 3d of the 1962 Act). Institutions within the meaning of Article 59 of the 1962 Act are associations and foundations whose sole aim is to work in the field of public housing without making any payments other than in the interests of public housing. The practical implementation of these provisions of the 1962 Act were set out in the Decision on Financial Support for Public Housing (Besluit geldelijke steun volkshuisvesting – the “BGSV), as published in the Bulletin of Acts and Decrees (Staatsblad) 1965, 589. Under Article 16 § 1 of the BGSV, loans may be granted to municipalities for the purposes set out in Article 60 § 1 of the 1962 Act by a decision of the Minister of Housing, Town and Country Planning and Environment (Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – “the Minister”).

Under Article 16 § 2 of the BGSV, municipalities may be awarded annual grants for the purposes set out in Article 60 § 2e of the 1962 Act. Pursuant to Article 19 of the BGSV, the Minister is to set further rules on the amounts of those grants. These further rules were issued in the 1975 Order on Financial Support for Rented Housing (Beschikking geldelijke steun huurwoningen – the “BGSH”), as published in the Bulletin of Acts and Decrees 1975, 134. According to Article 19 § 1 of the BGSH, the annual grant for the first year of exploitation of the first term of ten years is the difference between the amount of the dynamic cost price rent at the beginning of that ten year term and the amount of the annual rent, as calculated in accordance with a table set out in Annex I to the BGSH.

The dynamic cost price rent is the rent calculated at the beginning of the exploitation and after each term of ten years that is necessary – under the assumption set out in Article 15 of the BGSH as to the development of both rents and exploitation costs – to attain with the exploitation, annually and as a minimum, the revenues envisaged in Article 17 of the BGSH over the capital invested in the beginning of that year (Article 10 § 1 of the BGSH). The calculation of the dynamic cost price rent at the beginning of the second ten year term and any subsequent term is based on the assumption that, at the beginning of that term, rents are increased each year by the percentage set out in Article 18 of the House Rent Control Act (Huurprijzenwet woonruimte).

The system for the calculation of the annual contributions after the first year of exploitation were set out in Articles 20-22 of the BGSH. According to Article 22 § 1 of the State Secretary’s Order of 3 October 1998 (Bulletin of Acts and Decrees 1988, 211), the 1975 BGSH was withdrawn as of 1 January 1989. It was replaced by the Transitory Regulation on Financial Support for Rented Housing (Overgangsregeling geldelijke steun huurwoningen – the “OR”). Under the OR, the calculation of the dynamic cost price rent at the beginning of the second ten year term is to be based on an assumed rent increase of 0% per year (Article 3). In a Circular (Circulaire), published in the Bulletin of Acts and Decrees 1989, 124, the State Secretary set out the policy for subsidising rented housing.

This policy entailed the removal of the dynamic character of the exploitation of existing housing. To this end, the determination of the dynamic cost price rent for the second and subsequent ten year terms for housing financed by State loans was to be based on an assumed 0% increase of both the rent and exploitation costs. The scheme for the payment of the interest and the State loan was to be adapted accordingly. The aim of this new policy was to attain a situation in which the remaining debt for the new housing would no longer be increased by the passage of time so that – given limited inflationary developments – a better balance would be achieved between the balance sheet value and the real value of housing.

This also applied for already existing housing. By setting the relevant parameters at zero, the postponement of costs to the future could be prevented. The State Secretary considered it desirable that these costs be covered directly, thus mitigating the long-term autonomous increase of housing project subsidies as a result of previously undertaken commitments. In respect of housing projects that were financed by capital market loans, it had appeared that a mid-term change of agreed loan conditions as to scheduled repayment met with problems from the capital providers, whereas this situation did not arise in the case of housing financed by State loans. In these circumstances, it was decided to differentiate between housing financed by State loans and other housing.

Following an agreement reached between the State Secretary and representative organisations of housing associations, a Bill was prepared enabling the setting off of outstanding subsidy commitments against unpaid State loans. In this manner, housing associations would have greater possibilities for an independent financial policy, whereas the total housing budget of the Ministry of Housing, Town and Country Planning and Environment would be almost halved. On 10 May 1994, the resulting Draft Bill on the removal from the balance sheet of financial support for public housing was submitted to the Council of State for an advisory opinion. The Council of State issued its advice on 20 July 1994. On the basis of its recommendations, certain amendments to the Explanatory Memorandum of the Draft Bill were made.

The Bill was subsequently submitted to Parliament for approval. On 31 May 1995, the Act on the Removal from the Balance Sheet of Financial Support for Public Housing (Wet Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting – “the 1995 Act”) was adopted. It entered into force on 1 July 1995. Under the provisions of the 1995 Act, the Minister is to determine for each housing association recognised by a municipality the amount of the cash value on 1 January 1995 of the still outstanding subsidy commitments for their housing stock (Article 2). The procedure for the determination of this cash value is set out in Article 3 of the Act.

The Minister initially determines the cash value in a first decision taken on the basis of information already available (Article 3 § 1). The Minister subsequently requests the housing association and the municipality concerned to submit relevant data and documents required for a second and final determination of the cash value (Article 3 § 2). This final determination is to be made within five years of the first decision (Article 3 § 3). Under the provisions of Article 4 of the 1995 Act, the dynamic cost price rent calculation is abolished for all categories of subsidised housing, including housing subsidised by State loans and by capital market loans. The calculation percentages on which previous subsidy decisions were based are to be respected whereas, for the intended annual subsidy awards made under the previous system, fixed percentages apply.

Article 4 § 3 of the 1995 Act provides: “For each 10 year period starting on or after 1 January 1995 account shall be taken, where financial support has been given in application of the 1975 Order on Financial Support for Rented Housing ..., of a dynamic cost price rent ... on the understanding that the calculation thereof starts from: a. an annual increase of the variable exploitation costs by 0%; b. a revenue over the invested capital of 7%; and c. an annual rent increase of 0% for housing for which, at the time of the award of financial support, a <State> loan … has been provided, and of 5% for other housing.” Under Article 5 of the 1995 Act, the cash value of the outstanding housing subsidy commitments is to be offset against unpaid State loans that have been rendered immediately redeemable in full, thus resulting in a removal of outstanding subsidy commitments from the balance sheet of each housing association.