PRIMĂ DECIZIE FINALĂ PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 70626/01 prezentate de Nikolaos MANIOS și de alții împotriva Greciei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a doua), care are loc la 17 octombrie 2002 într-o cameră compusă din Tulkens președinte dnii C.L Rozakis Bonello Levits Botomarova Kovler Steiner, judecători S. Nielsen grefier adjunct de secțiune Având în vedere cererea sus-menționată depusă la 30 iunie 2000, având în vedere decizia parțială a celei de a doua secțiuni din 18 octombrie 2001, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de solicitanți, După ce au deliberat, face următoarea decizie DE FAPT Primul reclamant, Nikolaos Manios, este un resortisant grec, născut în 1947 și are reședința în Atena. Ceilalți doi reclamanți sunt două sindicate de medici, Uniunea medicilor și a personalului spitalicesc din I. Proussanides, avocat în Atena. Circumstanțele din speță Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. Primul sindicat reprezintă medicii din sectorul public ( Scopul acestor sindicate este de a proteja interesele morale, economice și profesionale ale medicilor care sunt membri ai acestora. Primul reclamant este un medic de la L 1397/1983 la art. 29 alineatul (2) din această lege prevede o indemnizație pentru orele suplimentare efectuate de acești medici și care este stabilită în conformitate cu dispozițiile generale în vigoare pentru remunerarea orelor suplimentare. Prin decizia din 14 iunie 1991, ministrul economiei a stabilit, pentru sectorul public, suma de plătit pentru fiecare oră suplimentară, începând cu 1 În iulie 1991, la 1/65 din salariul de bază. Cu toate acestea, printr-o altă decizie din 29 iulie 1991, acesta a precizat că decizia menționată anterior nu se aplică medicilor de la l Decizia a fost publicată în Jurnalul Oficial din 3 septembrie 1991. La 16 septembrie 1991, reclamanții au introdus împotriva deciziei din 29 iulie 1991 o acțiune în anulare în fața Consiliului de Stat. Ei se plângeau de un tratament discriminatoriu în măsura în care primeau, în calitate de medici din sectorul public, despăgubiri suplimentare pe oră 1/100 din salariul lor de bază, în timp ce ceilalți funcționari primeau 1/65 din acesta. Ulterior, și din cauza unei greve a avocaților baroului, aceasta a fost amânată la 17 martie 1994, 14 aprilie 1994, 2 iunie 1994. La această ultimă dată, a fost suspendată din oficiu la 13 octombrie 1994, apoi, din cauza organizării alegerilor municipale, la 2 februarie 1995 și, în cele din urmă, din oficiu, la 13 aprilie 1995 și 25 mai 1995, data la care a avut loc. Prin hotărârea din 29 februarie 1996, Consiliul a decis să depună anumite elemente de probă suplimentare. Acesta a constatat că legea relevantă în materie de publicare a deciziilor de stabilire a dreptului de proprietate asupra funcționarilor pentru orele suplimentare a prevăzut că o astfel de publicare ar trebui să se facă prin notificarea serviciilor competente și prin afișarea într-un loc vizibil în cadrul acestor servicii. Cu toate acestea, după cum nu reiese din dosar dacă acest mod de publicare ar fi fost urmat în speță, statul trebuia să demonstreze acest lucru, deoarece o lipsă de publicare ar face ca decizia în litigiu să fie supusă anulării. O nouă ședință a fost stabilită la 13 iunie 1996 Cu toate acestea, a fost încă amânată la 26 septembrie 1996, 12 decembrie 1996 și 13 februarie 1997; a fost desemnat un nou judecător raportor. La 29 mai 1997, camera competentă a Consiliului de Stat a adresat cauza formării plenare a acestuia. Camera a considerat că statul nu putea confirma că decizia în cauză fusese afișată într-un loc vizibil și că nu avea existență legală. Din acest motiv, Consiliul de Stat putea să examineze din oficiu, decizia Deși inexistentă, a fost supusă anulării, deoarece notificarea sa către serviciile interesate a meritat aplicarea acesteia La tribunal în fața sesiunii plenare a avut loc la 13 februarie 1998. La 20 decembrie 1999, Consiliul a anulat decizia ministerială atacată de următoarele motive, ridicate din oficiu și care a examinat mijloacele de anulare invocate de reclamanți redundanți (...) Din art. 42 alin. (1) și 35 alin. (1) din Constituție reiese că un element inerent al validității unei legi, a unui decret sau a unui alt act de reglementare este publicarea acestora în Jurnalul Oficial. Această publicație creează o prezumție că reglementarea a fost difuzată, o face accesibilă cetățenilor și permite controlul legalității acesteia de către Consiliul de Stat și de către celelalte jurisdicții. Cu toate acestea, în special pentru actele de reglementare, legiuitorul poate introduce alte modalități de publicare prin alte mijloace mai adecvate naturii reglementării. (...) Metoda specială de publicare a deciziilor de stabilire a termenului limită pentru orele suplimentare efectuate de funcționari, instituită prin Legea nr. 301/1976, este conformă cu principiul constituțional de publicitate a actelor de reglementare, ținând seama de caracterul și obiectul acestor decizii, precum și de întinderea părților interesate la care trebuie să fie accesibile astfel de decizii. Pentru ca astfel de decizii să aibă o existență legală, trebuie respectată metoda de publicare prevăzută în art. 3 alin. (3) din Legea nr. 301/1976, și anume notificarea serviciilor competente și a afișării într-un loc vizibil. Totuși, în ceea ce privește afișajul, este suficient ca acesta să fie efectuat la sediul central al serviciului respectiv. ; nu este necesar ca afișajul să aibă loc în fiecare sucursală a serviciului în care funcționarii interesați lucrează. (...) Din documentul (...) al Ministerului Afacerilor Economice reiese că decizia ministerială atacată a fost notificată tuturor serviciilor în cauză, dar nu se confirmă că aceasta a fost afișată într-un loc vizibil al unității centrale a acestora. Având în vedere cele de mai sus (...), decizia atacată nu a avut nici o existență legală și trebuie anulată deoarece notificarea sa către destinatari merită aplicarea acesteia. Între timp, la 30 mai 1996, ministrul afacerilor economice stabilise suma de plată pentru orele suplimentare ale medicilor de la a.m.d., la același nivel ca și ceilalți funcționari. La 30 decembrie 1996, anumiți medici, alții decât reclamantul, au sesizat instanța administrativă cu privire la o acțiune de condamnare a unui spital public la plata indemnizațiilor pentru ore suplimentare. Prin hotărârea nr. 8425/2000 din 31 octombrie 2000, instanța a respins acțiunea pe baza raționamentului hotărârii Consiliului din 20 decembrie 1999. Dreptul intern relevant Art. 2 și 3 alin. (3) din Legea nr. 301/1976 prevăd art. 2 1. Nu se publică în Jurnalul Oficial (.) c) deciziile de stabilire a termenului limită pentru orele suplimentare (...) Art. 3 alin. (3) Actele menționate la lit. (c) din art. 2 alin. (1) sunt notificate serviciilor competente prin intermediul directivelor și sunt aduse la cunoștința celor interesați prin afișarea într-un loc vizibil în cadrul acestor servicii. GRIFS Invocând art. 6 alin. (1) din Convenție, reclamanții se plâng de durata procedurii în fața Consiliului de Stat. Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1, reclamanții se plâng de ceea ce nu au atins dreptul la plată pentru orele suplimentare pe care le-au efectuat. ÎN Ân primul rând, guvernul invită Curtea să respingă petiția, cu condiția ca aceasta să fie efectuată de cele două sindicate de medici, de la EINAP și de la ÕOENGE, ca fiind incompatibilă cu rația personae se bazează pe jurisprudența Curții în cauza Kanakis și alte cauze c. Grecia 59142/00, decizia parțială din 20 septembrie 2001) și susține că aceste două sindicate nu au calitatea de victimă a presupuselor încălcări ale Convenției, deoarece ele însele nu au o legătură directă cu aceasta. Reclamanții susțin că cele două sindicate au sesizat Curtea în numele membrilor lor, în cadrul obiectivului lor care constă în protejarea și promovarea intereselor profesionale, economice, sociale și sindicale ale membrilor lor, astfel cum se precizează la art. 4 din lege 1264/1982, care stabilește obiectivele și funcțiile organizațiilor sindicale ale medicilor din sectorul public. Curtea trebuie să examineze dacă condițiile prevăzute la art. 34 din Convenție sunt respectate în speță. Curtea poate fi sesizată de orice persoană fizică, de orice organizație guvernamentală sau de orice grup de particulari care pretind că sunt victime ale unei încălcări de către una dintre părțile înalte contractante a drepturilor recunoscute în convenție sau în protocoalele sale (...) Curtea reamintește că, pentru a putea invoca această dispoziție, trebuie îndeplinite două condiții: : Reclamantul trebuie să intre în una dintre categoriile de solicitanți menționate la art. 34 și trebuie să poată pretinde că a fost victima unei încălcări a convenției sau a protocoalelor sale. Curtea constată că recurentele, în calitate de asociații, uniuni sau federații de persoane fizice care au interese comune în temeiul dreptului elen, intră în mod clar într-una dintre categoriile de solicitanți menționate la art. 34, cea a organizațiilor neguvernamentale. Prin urmare, prima condiție este îndeplinită. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, Curtea amintește că noțiunea de "victima" trebuie interpretată în mod autonom și independent de noțiunile interne, cum ar fi cele referitoare la interesul sau calitatea de a acționa (N 18598/91, c. 18.5.1994, D.R. 78 p. 71; N 3414/96, c. 7.4.1997, DR 89, p. 163). Pentru ca un solicitant să poată pretinde că a fost victima unei încălcări a unuia dintre drepturile și libertățile garantate de convenție, trebuie să existe o legătură suficient de directă între reclamant și prejudiciul pe care pretinde că l-a suferit ca urmare a încălcării respective. Potrivit jurisprudenței constante a organelor Convenției, o asociație solicitantă nu se poate pretinde ea însăși victimă a unor măsuri care ar fi adus atingere drepturilor pe care Convenția le garantează membrilor săi. Cu alte cuvinte, singurul fapt că o asociație se consideră gardianul interesului colectiv al membrilor săi nu este suficient pentru a-i oferi calitatea de victimă în sensul articolului 34 (a se vedea N 9900/82, p. 4.5.1983, D.R. 32 p. 261; N 9939/92, c. 4.7.1983, D.R. 34 p. 213; N 10733/84, c. 11.3.1985, D.R. 41 p. 211; N 24581/94, c. 6.4.1995, DR 81 p. 123). În speță, în mod evident nu asociațiile solicitante ca atare sunt victime ale încălcării prevăzute la art. 1 din Protocolul N 1, ci fiecare membru al acestora, luat individual. Chiar și victimele unei încălcări a acestei dispoziții, ele nu și-au identificat membrii și nu au demonstrat, în orice caz, că au primit instrucțiuni specifice din partea fiecăruia dintre ei (N/4614/96, op. cit.). În consecință, cererea, atât timp cât aceasta din partea a două sindicate reclamante este incompatibilă cu rația personae cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 alin. (3) și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 Reclamantul, dl Manios, declară o încălcare a art. 6 alin. (1), care, în partea sa relevantă, se citește astfel Orice persoană are dreptul la audierea cauzei sale (...) într-un termen rezonabil, de către o instanță (...), care va decide (...) contestațiile cu privire la drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...) Guvernul invită Curtea să respingă acest motiv ca fiind incompatibil rațional cu dispozițiile Convenției. Într-adevăr, acesta susține că, prin acțiunea sa, reclamantul viza să obțină anularea unui act administrativ de reglementare, care stabilește indemnizațiile pentru orele suplimentare efectuate de medicii din sectorul public. Controlul Consiliului de Stat se limita în speță la a verifica dacă decizia ministerială se baza pe o dispoziție legislativă și dacă condițiile prevăzute de această dispoziție erau îndeplinite. Consiliul de Stat nu putea controla oportunitatea adoptării acestei decizii ministeriale și anularea acesteia nu implica din oficiu aplicarea la reclamant a altor decizii mai favorabile, cum ar fi decizia din 14 iunie 1991. Cu reclamantul, Curtea ia notă de faptul că, prin decizia sa din 29 iulie 1991, ministrul economiei a precizat că decizia din 14 iunie 1991 de stabilire a termenului limită pentru orele suplimentare efectuate de funcționari nu se referă la medicii din sectorul public. aplicarea celei de-a doua, mai favorabile, rămâne totuși faptul că procedura era direct decisivă pentru un drept cu caracter civil în sensul art. 6 alin. În ceea ce privește bunul întemeiat al fondului, guvernul susține că: între data la care a fost introdusă acțiunea reclamantului și data la care s-a acordat amânarea din 25 mai 1995 era de scurtă durată, în pofida dificultăților pe care le-a creat greva avocaților baroului, care a durat, cu întreruperi, între 23 ianuarie 1989 și 30 iunie 1994. Această grevă avea un caracter imprevizibil și excepțional și accentua în mod semnificativ rolul tribunalelor care erau deja ocupate. Având în vedere faptul că aceasta avea un caracter punctual, nu era posibil să se adopte măsuri instituționale, cum ar fi creșterea numărului de judecători. Amânările din 17 februarie 1994, 17 martie 1994, 14 aprilie 1994 și 2 iunie 1994 se datorau exclusiv acestei greve. iulie până la 15 septembrie și în timpul cărora sunt examinate numai cazuri urgente, cum ar fi cele care impun adoptarea de măsuri provizorii. În plus, hotărârea avanpremieră a fost adoptată imediat după data de 25 mai 1995, iar întârzierea procedurii în fața sesiunii plenare a Consiliului de Stat a fost cauzată de o forță majoră, în special lipsa din motive de sănătate a anumitor membri ai acestei instanțe. În cele din urmă, reclamantul nu a solicitat, așa cum avea dreptul, accelerarea procedurii, în special prin solicitarea stabilirii datelor de încuviințare în termen mai scurt. Reclamantul susține că nu i se poate acorda nicio întârziere și că întârzierea din cauza grevei baroului a durat doar opt luni și două zile. Curtea consideră, în lumina tuturor argumentelor părților, că această cauză ridică întrebări serioase de fapt și de drept care nu pot fi soluționate în această etapă a examinării cererii, dar necesită o examinare pe fond ; se presupune că acest aspect nu poate fi declarat în mod vădit nefondat, în sensul articolului 35 alineatul (3) din Convenție. Reclamantul se plânge de ceea ce nu a atins dreptul la plată pentru orele suplimentare pe care le-a efectuat, ca urmare a deciziei Consiliului de a declara că decizia atacată nu a avut o existență legală. El a declarat o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1, care dispune de Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea proprietăților sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de interes public și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. În primul rând, guvernul excită de neobosirea căilor de atac interne. El susține că reclamantul omite să introducă o acțiune în despăgubire împotriva statului, în temeiul articolului 105 din legea de trimitere a codului civil. Această acțiune este autonomă și nu depindea de anularea prealabilă a deciziei ministeriale. În al doilea rând, guvernul susține că reclamantul nu dispune de nici un fel de "bine" în sensul articolului 1. În ceea ce privește prima excepție, reclamantul susține că acțiunea menționată de mai sus nu a fost eficientă, după cum demonstrează hotărârea nr. 8425/2000 a instanței administrative din Atena, care s-a întemeiat în întregime pe încetarea formării plenare a Consiliului de Stat. În ceea ce privește cea de-a doua, acesta susține că, pentru el (la fel ca și pentru ceilalți medici din sectorul public) să primească aceleași indemnizații pentru orele suplimentare ca și ceilalți funcționari se datorează aplicării celor două decizii ministeriale care sunt de fapt inexistente în temeiul dreptului elen. Curtea nu consideră necesar să se pronunțe sub forma primei excepții a guvernului, deoarece consideră că cea de-a doua este pe deplin întemeiată. Curtea reamintește jurisprudența sa potrivit căreia, pentru ca o creanță să poată fi considerată drept un "bine," aceasta trebuie să fie suficient de stabilită pentru a fi exigibilă (hotărârea Rafinării Grecești și Stratis Andreadis Grecia din 9 decembrie 1994, seria A n Cu toate acestea, în speță, Curtea constată, împreună cu guvernul, că reclamantul nu putea fundamenta dreptul de proprietate pretins nici pe decizia ministerială din 14 iunie 1991, nici pe o hotărâre judecătorească. Întradevăr, decizia din 14 iunie 1991 Iunie 1991 se referea exclusiv la funcționari, alții decât medicii din sectorul public, a căror remunerație se bazează pe o reglementare diferită de cea a medicilor. În plus, formarea plenară a Consiliului de Stat a respins recursul recurentului în urma unei proceduri care respectă cerințele articolului 6 alineatul (1) din Convenție, astfel cum a arătat Curtea în decizia sa parțială privind admisibilitatea din 18 octombrie 2001; prin urmare, acest aspect trebuie respins ca fiind în mod vădit nefondat, în conformitate cu art. 3 și art. 4 din Convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, Declar admisibil, toate mijloacele de fond rezervate, partea reclamantului întemeiat pe art. 6 alineatul (1) din Convenție Declară restul cererii inadmisibile pentru surplus. Søren Nielsen Françoise Tulkens Organiser Adjunct Președinte
de la requête n
o
70626/01
présentée par Nikolaos MANIOS et autres
contre la Grèce
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le
17 octobre 2002 en une chambre composée de
M
me
F.
Tulkens
,
présidente
,
MM.
C.L.
Rozakis
,
G.
Bonello
,
E.
Levits
,
M
me
S.
Botoucharova
,
M.
A.
Kovler
,
M
me
E.
Steiner,
juges
,
et
de
M.
,
greffier adjoint de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 30 juin 2000,
Vu la décision partielle de la deuxième section du 18 octobre 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Le premier requérant, Nikolaos Manios est un ressortissant grec, né en 1947 et résidant à Athènes. Les deux autres requérants sont deux syndicats de médecins, l’Union de médecins et du personnel hospitalier d’Athènes et du Pirée («
l’EINAP
») et la Fédération des médecins hospitaliers de Grèce (“l’OENGE”). Ils sont représentés devant la Cour par M
e
e
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le premier syndicat représente les médecins du secteur public («
l’ESY
») qui travaillent dans les hôpitaux d’Athènes et du Pirée. Le second est l’organisation syndicale de deuxième degré des médecins de l’ESY. Le but de ces syndicats consiste en la protection des intérêts moraux, économiques et professionnels des médecins qui en sont membres. Le premier requérant est un médecin de l’ESY et membre de l’EINAP. Les médecins de l’ESY sont des fonctionnaires, selon l’article 24 § 2 de la loi
n
o
1397/1983. L’article 29 § 2 de cette loi prévoit une indemnité pour les heures supplémentaires effectuées par ces médecins et qui est fixée selon les dispositions générales en vigueur pour la rémunération des heures supplémentaires.
Par une décision du 14 juin 1991, le ministre de l’Economie fixa, pour le secteur public, le montant de l’indemnité à verser pour chaque heure supplémentaire, à partir du 1
er
juillet 1991, à 1/65 du salaire de base. Toutefois, par une autre décision du 29 juillet 1991, il précisa que la décision précitée ne s’appliquait pas aux médecins de l’ESY, qui restaient soumis aux dispositions de l’article 7 de la loi n
o
1810/1988 (fixant l’indemnité à 1/100 du salaire de base). Le ministre précisa que cette décision serait publiée au Journal Officiel.
La décision fut publiée au Journal Officiel du 3 septembre 1991.
Le 16 septembre 1991, les requérants introduisirent contre la décision du 29 juillet 1991 un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Ils se plaignaient d’un traitement discriminatoire dans la mesure où ils recevaient, en tant que médecins du secteur public, comme indemnité par heure supplémentaire 1/100 de leur salaire de base alors que les autres fonctionnaires en recevaient 1/65 de celui-ci.
L’audience, initialement fixée au 10 février 1994, fut ajournée d’office au 17 février 1994. Par la suite, et en raison d’une grève des avocats du barreau, elle fut ajournée aux 17 mars 1994, 14 avril 1994, 2 juin 1994. A cette dernière date, elle fut ajournée d’office au 13 octobre 1994, puis, en raison de la tenue des élections municipales, au 2 février 1995, et enfin, d’office, aux 13 avril 1995 et 25 mai 1995, date à laquelle elle eut lieu.
Par un arrêt avant-dire droit du 29 février 1996, le Conseil d’Etat invita l’Etat à déposer certains éléments de preuve supplémentaires. Il constata que la loi pertinente en matière de publication des décisions fixant l’indemnité des fonctionnaires pour heures supplémentaires prévoyait qu’une telle publication devait se faire par notification aux services compétents et par affichage à un endroit visible au sein de ces services. Toutefois, comme il ne ressortait pas du dossier si ce mode de publication avait été suivi en l’espèce, l’Etat devait en apporter la preuve, car un défaut de publication rendrait la décision litigieuse sujette à annulation.
Une nouvelle audience fut fixée au 13 juin 1996
; toutefois, elle fut encore ajournée aux 26 septembre 1996, 12 décembre 1996 et 13 février 1997. Un nouveau juge rapporteur fut désigné.
Le 29 mai 1997, la chambre compétente du Conseil d’Etat déféra l’affaire à la formation plénière de celui-ci. La chambre releva que l’Etat ne pouvait pas confirmer que la décision litigieuse avait été affichée à un endroit visible et qu’ainsi elle n’avait pas d’existence légale. Pour cette raison, que le Conseil d’Etat pouvait examiner d’office, la décision «
quoique inexistante, était sujette à annulation car sa notification aux services intéressés valait application de celle-ci
».
L’audience devant la plénière eut lieu le 13 février 1998.
Le 20 décembre 1999, le Conseil d’Etat annula la décision ministérielle attaquée par les motifs suivants, soulevés d’office et qui rendaient l’examen des moyens d’annulation invoqués par les requérants superflu
:
«
(...) Il ressort des articles 42 § 1 et 35 § 1 de la Constitution qu’un élément inhérent de la validité d’une loi, d’un décret ou d’un autre acte réglementaire est la publication de ceux-ci au Journal Officiel. Cette publication crée une présomption que la réglementation a été diffusée, la rend accessible aux citoyens et permet le contrôle de la légalité de celle-ci par le Conseil d’Etat et les autres juridictions. Toutefois, et en particulier pour les actes réglementaires, le législateur peut instituer d’autres modes de publication par d’autres moyens plus appropriés à la nature de la réglementation. (...) Le mode de publication spécial des décisions fixant l’indemnité pour les heures supplémentaires effectuées par les fonctionnaires, instauré par la loi n
o
301/1976,est conforme au principe constitutionnel de publicité des actes réglementaires, compte tenu du caractère et de l’objet de ces décisions, ainsi que de l’étendue des intéressés auxquels de telles décisions doivent être accessibles.
(...) Pour que de telles décisions aient une existence légale, le mode de publication prévue par l’article 3 § 3 de la loi n
o
301/1976, à savoir la notification aux services compétents et l’affichage à un endroit visible, doit être respecté. Toutefois, en ce qui concerne l’affichage, il est suffisant que celui-ci soit effectué à l’établissement central du service concerné
; il n’est pas nécessaire que l’affichage ait lieu dans chaque succursale du service où les fonctionnaires intéressés travaillent.
(...) Il ressort du document (...) du ministère de l’Economie que la décision ministérielle attaquée a été notifiée à l’ensemble des services concernés, mais il n’est pas confirmé qu’elle a été affichée à un endroit visible de l’établissement central de ceux-ci. Compte tenu de ce qui précède (...), la décision attaquée n’a pas d’existence légale et doit être annulée car sa notification aux destinataires vaut application de celle-ci.
»
L’arrêt du Conseil d’Etat fut mis au propre et certifié conforme le 31
décembre 1999. Les requérants en eurent connaissance le 21 janvier 2000.
Entre-temps, le 30 mai 1996, le ministre de l’Economie avait fixé le montant de l’indemnité pour heures supplémentaires des médecins de l’ESY au même niveau que pour les autres fonctionnaires.
Le 30 décembre 1996, certains médecins, autres que le requérant, avaient saisi le tribunal administratif d’Athènes d’une action visant à condamner un hôpital public à leur verser des indemnités pour heures supplémentaires. Par un jugement n
o
8425/2000 du 31 octobre 2000, le tribunal rejeta l’action en se fondant sur le raisonnement de l’arrêt du Conseil d’Etat, du 20 décembre 1999.
B.
Le droit interne pertinent
Les articles 2 et 3 § 3 de la loi n
o
301/1976 disposent
:
Article 2
«
1.Ne sont pas publiées au Journal Officiel
:
(..)
c) les décisions fixant l’indemnité pour heures supplémentaires (...)
»
Article 3 § 3
«
Les actes mentionnés à l’alinéa c) de l’article 2 § 1 sont notifiés aux services compétents au moyen des directives et sont portés à la connaissance des intéressés par affichage à un endroit visible au sein de ces services.
»
1.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure devant le Conseil d’Etat.
2.
Invoquant l’article 1 du Protocole n
o
1, les requérants se plaignent de ce qu’ils n’ont pas touché l’indemnité adéquate pour les heures supplémentaires qu’ils ont effectuées.
1.
En premier lieu, le Gouvernement invite la Cour à rejeter la requête, pour autant qu’elle émane des deux syndicats de médecins, l’EINAP et l’OENGE, comme incompatible
ratione personae
avec les dispositions de la Convention. Il se fonde sur la jurisprudence de la Cour dans l’affaire
Kanakis et autres c. Grèce
(n
o
59142/00, décision partielle d’irrecevabilité du 20 septembre 2001) et soutient que ces deux syndicats n’ont pas la qualité de victime des violations alléguées de la Convention, car elles
‑
mêmes n’ont pas un lien direct avec celle-ci.
Les requérants soutiennent que les deux syndicats ont saisi la Cour au nom de leurs adhérents, dans le cadre de leur objectif qui consiste «
en la sauvegarde et promotion des intérêts professionnels, économiques, sociaux et syndicaux de leurs membres
», comme le précise l’article 4 de la loi
n
o
1264/1982, qui détermine les buts et les fonctions des organisations syndicales des médecins du secteur public.
La Cour doit tout examiner la question de savoir si les conditions posées par l’article 34 de la Convention sont respectées en l’espèce. Cet article dispose
:
«
La Cour peut être saisie d’une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles (...)
»
La Cour rappelle que, pour pouvoir se prévaloir de cette disposition, il faut remplir deux conditions
: le requérant doit entrer dans l’une des catégories de demandeurs mentionnées à l’article 34 et il doit pouvoir se prétendre victime d’une violation de la Convention ou de ses Protocoles.
La Cour constate que les requérantes, en tant qu’associations, unions ou fédérations de personnes physiques ayant des intérêts communs au regard du droit grec, entrent manifestement dans l’une des catégories de requérants visées à l’article 34, celle des organisations non gouvernementales. La première condition se trouve donc remplie.
Quant à la seconde condition, la Cour rappelle que la notion de «
victime
» doit être interprétée de façon autonome et indépendamment de notions internes telles que celles concernant l’intérêt à ou la qualité pour agir (N
o
18598/91, déc. 18.5.1994, D.R. 78 p. 71
; N
o
34614/96, déc.
7.4.1997, DR 89, p. 163).
Pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de l’un des droits et libertés garantis par la Convention, il doit exister un lien suffisamment direct entre le requérant lui-même et le préjudice qu’il prétend avoir subi du fait de la violation alléguée. D’après la jurisprudence constante des organes de la Convention, une association requérante ne saurait se prétendre elle-même victime de mesures qui auraient porté atteinte aux droits que la Convention garantit à ses membres. Autrement dit, le seul fait qu’une association se considère comme le gardien de l’intérêt collectif de ses membres ne suffit pas à lui donner la qualité de victime au sens de l’article 34 (voir N
o
9900/82, déc. 4.5.1983, D.R. 32 p. 261 ; N
o
9939/92, déc. 4.7.1983, D.R. 34 p. 213 ; N
o
10733/84, déc. 11.3.1985, D.R. 41 p.
211
; N
o
24581/94, déc. 6.4.1995, DR 81 p. 123).
En l’espèce, ce ne sont manifestement pas les associations requérantes en tant que telles qui sont victimes de la violation alléguée de l’article 1 du Protocole N
o
1, mais chacun des membres de celles-ci, pris individuellement. Or, si les associations requérantes se prétendent elles
‑
mêmes victimes d’une violation de cette disposition, elles n’ont pas identifié leurs membres et n’ont, quoi qu’il en soit, pas démontré qu’elles avaient reçu des instructions spécifiques de la part de chacun d’eux (N
o
34614/96, op. cit.).
Il s’ensuit que la requête, pour autant qu’elle émane de deux syndicats requérants, est incompatible
ratione personae
avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35
§
3 et doit être rejetée en application de l’article 35
§
4.
2.
Le requérant, M. Manios, allègue une violation de l’article 6 § 1 qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
a)
Le Gouvernement invite la Cour à rejeter ce grief comme incompatible
ratione materiae
avec les dispositions de la Convention. En effet, il soutient que par son recours, le requérant visait à obtenir l’annulation d’un acte administratif réglementaire, qui fixait les indemnités pour heures supplémentaires effectuées par les médecins du secteur public. Le contrôle du Conseil d’Etat se limitait en l’espèce à vérifier si la décision ministérielle était fondée sur une disposition législative et si les conditions posées par cette dispositions étaient remplies. Le Conseil d’Etat ne pouvait contrôler l’opportunité d’adopter cette décision ministérielle et l’annulation de celle-ci n’entraînait pas d’office l’application au requérant d’autres décisions plus favorables, telle la décision du 14 juin 1991.
Avec le requérant, la Cour note que par sa décision du 29 juillet 1991, le ministre de l’Economie précisa que la décision du 14 juin 1991, qui fixait l’indemnité pour heures supplémentaires effectuées par les fonctionnaires, ne s’appliquait pas aux médecins du secteur public. S’il est vrai que l’annulation de la première décision par le Conseil d’Etat n’aurait pas entraîné
ipso facto
l’application de la seconde, plus favorable, il n’en reste pas moins que la procédure était directement déterminante pour un droit de caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la Convention
: la fixation de l’indemnité pour heures supplémentaires effectuées par les médecins du secteur public, dont le requérant.
La Cour ne saurait donc accueillir l’exception du Gouvernement sur ce point.
b)
Quant au bien fondé du grief, le Gouvernement soutient qu’entre la date de l’introduction de l’action du requérant et l’audience du 25 mai 1995, les ajournements accordés étaient de courte durée malgré les difficultés qu’avait créées la grève des avocats du barreau, qui dura, avec des interruptions, du 23 janvier 1989 au 30 juin 1994. Cette grève avait un caractère imprévisible et exceptionnel et aggrava sensiblement le rôle des tribunaux qui était déjà chargé. Compte tenu du fait qu’elle avait un caractère ponctuel, il n’était pas possible d’adopter des mesures institutionnelles, telles que l’augmentation du nombre des juges. Les ajournements des 17 février 1994, 17 mars 1994, 14 avril 1994 et 2 juin 1994 étaient dus exclusivement à cette grève. L’ajournement du 16 octobre 1994, à la tenue des élections législatives, dont les autorités judiciaires supervisent leur déroulement. A cela il faudrait ajouter les vacances judiciaires qui durent du 1
er
juillet jusqu’au 15 septembre et pendant lesquelles sont examinées seulement des affaires urgentes, telles celles qui exigent l’adoption de mesures provisoires.
De plus, l’arrêt avant-dire droit fut adopté rapidement après l’audience du 25 mai 1995. Le retard de la procédure devant la formation plénière du Conseil d’Etat était dû à une force majeure, notamment l’absence pour des raisons de santé de certains membres de cette juridiction.
Enfin, le requérant ne demanda pas, comme il en avait le droit, l’accélération de la procédure, notamment en sollicitant la fixation des dates d’audiences dans des délais plus brefs.
Le requérant soutient qu’aucun retard ne peut lui être attribué et que le retard à cause de la grève du barreau dura seulement huit mois et deux jours.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
3.
Le requérant se plaint de ce qu’il n’a pas touché l’indemnité adéquate pour les heures supplémentaires qu’il a effectuées, suite à la décision du Conseil d’Etat selon laquelle la décision attaquée n’avait pas eu d’existence légale. Il allègue une violation de l’article 1 du Protocole n
o
1, qui dispose
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
En premier lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient que le requérant omit d’introduire une action en réparation contre l’Etat, sur le fondement de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil. Ce recours est autonome et ne dépendait pas de l’annulation préalable de la décision ministérielle.
En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que le requérant ne dispose d’aucun «
bien
» au sens de l’article 1.
En ce qui concerne la première exception, le requérant allègue que le recours mentionné par le Gouvernement n’était pas efficace, comme le prouve le jugement n
o
8425/2000 du tribunal administratif d’Athènes qui se fonda entièrement sur l’arrêt de la formation plénière du Conseil d’Etat. Quant à la seconde, il soutient que l’impossibilité pour lui (comme pour les autres médecins du secteur public) de toucher les mêmes indemnités pour les heures supplémentaires que les autres fonctionnaires est due à l’application des deux décisions ministérielles qui sont en réalité inexistantes au regard du droit grec.
La Cour n’estime pas nécessaire de se prononcer sue la première exception du Gouvernement car elle considère que la seconde est entièrement fondée.
La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle pour qu’une créance puisse être considérée comme un «
bien
», elle doit être suffisamment établie pour être exigible (arrêt Raffineries grecques et Stratis Andreadis
c.
Grèce du 9 décembre 1994, série A n
o
301-B, p. 84, § 59).
Or en l’espèce, la Cour note avec le Gouvernement que le requérant ne pouvait fonder le droit de propriété alléguée ni sur la décision ministérielle du 14 juin 1991, ni sur une décision judiciaire. En effet, la décision du 14
juin 1991 concernait exclusivement les fonctionnaires autres que les médecins du secteur public et dont la rémunération repose sur une réglementation différente de celles des médecins. En outre, la formation plénière du Conseil d’Etat rejeta le recours du requérant à la suite d’une procédure respectueuse des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, comme l’a relevé la Cour dans sa décision partielle sur la recevabilité du 18
octobre 2001.
Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article
35
§§
3 et
4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
recevable,
tous moyens de fond réservés, le grief du requérant tiré de l’article 6 § 1 de la Convention
;
Déclare
le restant de la requête irrecevable pour le surplus.
Søren
Nielsen
Françoise
Tulkens
Greffier adjoint
Présidente