VOGGENREITER contre l'ALLEMAGNE

VOGGENREITER contre l'ALLEMAGNE (CtEDO, 2002)

SECȚIUNEA A TREIA DECIZIA PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 47169/99 prezentate de Eveline VOGGENREITER împotriva Germaniei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a treia), care are loc la 28 noiembrie 2002 într-o cameră compusă din Cabral Barreto președintele Ress Caflisch Kūris Zupančič Hedigan Tsatsa-Nikolovska, judecători Berger grefier de secțiune Având în vedere cererea menționată mai sus formulată la 1 februarie 1999, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de recurentă, După ce a deliberat, face următoarea decizie ÎN FAVOAREA recurentei, Eveline Voggenreiter, este un resortisant german, născut în 1945 și rezident la München. Ea este reprezentată în fața Curții de către M. Robert Weimar, avocat la Siegen. Circumstanțele din speță 1. Generarea cauzei Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. Recurenta a deținut o societate de control al tarifelor de transport de marfă (Franchtenprüfstelle) și a deținut profesia de tarificator (Taifoare) timp de 30 de ani până la 1 ianuarie 1994. Temeiul juridic pentru activitățile societăților de control al tarifelor de marfă se afla în Legea privind traficul de mărfuri (Güterkraftverkehrs für) în versiunea sa din 10 martie 1983, modificată la 21 februarie 1992. Această lege era aplicabilă până la 31 decembrie 1993. Ea prevedea tarife obligatorii pentru transportul de mărfuri pe care le stabiliseră în prealabil comisiile de tarife și pe care ministrul federal al transporturilor trebuia să le fi autorizat și publicat prin decret (Rechtsverordnung) ) ulterior. Controlul regulat al respectării tarifelor de transport de marfă impuse incomba Direcției Federale pentru transportul de mărfuri pe distanțe lungi ( Bundesanstalt für den Güterfernverkehr Antreprenorii de transport prezentau lunar Direcției Federale documentele necesare pentru exercitarea controlului tarifelor de către aceasta. În acest scop, ei au avut posibilitatea de a se adresa direct Direcției Federale sau de a trece printr-o societate de control al tarifelor de transport de marfă. Într-adevăr, legea a permis acordarea unor astfel de societăți în scopul de a reduce sarcina de muncă a Direcției Federale, chiar și în cazul în care nu există nicio obligație în acest sens. Majoritatea acestor societăți de control erau formate de societățile cooperative de trafic rutier (Verkehrsgenossenschaften) Cu toate acestea, pentru a evita ca aceste cooperative să ocupe o poziție de monopol, legea permitea, de asemenea, ca alte societăți de control, cum ar fi cea a reclamantei care existau sub diferite forme de drept privat și al cărei număr era de șapte. La 1 ianuarie 1994, a intrat în vigoare legea privind eliminarea tarifelor ( Gesetz zur Aufhebung der Tarife im Güterverkehr - Tarifaufhebungsschaft ) din 13 august 1993 (denumită în continuare "Legea privind eliminarea tarifelor"). Aceasta a fost inclusă în cadrul realizării pieței interne europene a Comunității Economice Europene începând cu 1993, ceea ce a dus la eliminarea limitărilor cantitative în materie de transport, în temeiul articolului 13 din Actul unic european din 28 februarie 1986. Scopul acesteia a fost de a extinde liberalizarea transporturilor la piața națională a transportului de mărfuri (Binnenverkehr). Prin urmare, aceasta prevedea eliminarea tarifelor obligatorii și a controalelor de respectare a tarifelor. Hotărârea Federală a fost transformată în Oficiul Federal pentru Transport de mărfuri ( Bundesamt für Güterverkehr) ) care nu mai avea sarcina de a controla tarifele, dar i s-au atribuit alte funcții, în special în ceea ce privește observarea pieței transporturilor și a statisticilor. Procedura în fața Curții Constituționale federale a devenit fără obiect. La 15 decembrie 1993, recurenta sesizează Curtea Constituțională Federală ( Bundesverfassungsgericht) cu privire la o acțiune împotriva constituționalității legii privind eliminarea tarifelor. Cu titlu principal, recurenta a solicitat Curții Constituționale Federale să declare această lege neconstituțională pentru încălcarea drepturilor sale fundamentale garantate prin art. 12 alineatul (1) (de exemplu, dreptul de a-și exercita în mod liber profesia) și art. 14 alineatul (1) (dreptul de proprietate) din Legea fundamentală (Crundgesetz -) a se vedea dreptul intern relevant de mai jos), pe motiv că societățile de control al tarifelor de transport de marfă și, prin urmare, profesia de tarificator au fost eliminate fără dispoziții tranzitorii și, în subsidiar, din partea legiuitorului de a completa legea cu dispoziții tranzitorii. Recurenta a pus accentul pe importanța unei decizii a Curții Constituționale Federale, deoarece legea în cauză, care nu a făcut obiectul niciunui decret de punere în aplicare, își pune în pericol supraviețuirea economică și profesională, precum și pe domeniul de aplicare al acțiunii sale constituționale pentru întreaga profesie de tarificator din Germania. Aceasta a adăugat că era obligată să se adreseze direct Curții Constituționale, a cărei decizie ar fi decisivă pentru stabilirea unor daune-interese, deoarece problema constituționalității acestei legi nu putea fi soluționată de instanțele obișnuite. Curtea Constituțională Federală a comunicat recursul constituțional la guvernul și Grupul de lucru al societăților de control al tarifelor de transport de marfă (Arbeitsgemeinschaft Frachtenprüfstellen e. V. La 14 iunie 1994, Curtea Constituțională Federală, care se afla în comitetul a trei membri, a refuzat să accepte cererea recurentei de a dispune suspendarea provizorie a aplicării legii privind eliminarea tarifelor, pe motiv că nu erau îndeplinite condițiile impuse. Cu toate acestea, în decizia sa cu nouă pagini, Curtea Constituțională a adăugat că acțiunea constituțională pe fond nu era nici vădit inadmisibilă, nici în mod vădit nefondată. Acesta ridica întrebări serioase cu privire la domeniul de aplicare și la sfera libertății profesionale în ceea ce privește măsurile naționale care nu se potriveau într-o interferență clasică Prin scrisoarea din 24 februarie 1997, grefa Curții Constituționale Federale a informat recurenta că o dată pentru pronunțarea unei hotărâri nu era încă stabilită din cauza supraîncărcării de muncă a Curții Constituționale. La 29 noiembrie 2000, Curtea Constituțională Federală, hotărând în comitetul a trei judecători, a decis să nu rețină acțiunea constituțională a recurentei. În decizia sa de douăsprezece pagini, dintre care cinci pentru partea în drept, a considerat în special că legea în litigiu nu se referea la libertatea profesională în lipsa unor dispoziții al căror scop era reglementarea profesiei pe care o exercita recurenta. Eliminarea tarifelor a fost inclusă în procesul de liberalizare a sistemului de tarife pentru a stabili piața internă a Comunității Economice Europene pe care legiuitorul a decis să o exercite în exercitarea marjei sale de apreciere pentru stabilirea noilor obiective ale politicii sale economice, ceea ce a dus la trecerea de la un sistem de reglementare care stabilește tarife de transport de marfă la un sistem de liberă piață. Legea în litigiu nu a vizat situația societăților de control al tarifelor, ci a avut ca scop să dea societății de transport de mărfuri tarife până în prezent obligatorii. Acest lucru a avut drept consecință faptul că activitatea profesională a recurentei devenea fără obiect, chiar dacă legea Instanța nu era obligată să ia în considerare situația societăților de control al tarifelor, deoarece acestea nu puteau să se prevaleze de dreptul ca vechiul sistem de tarife să fie menținut pentru a le garanta continuarea activității lor profesionale. De asemenea, Curtea Constituțională Federală nu a făcut obiectul unei încălcări a dreptului de proprietate, în sensul articolului 14 din Legea fundamentală. Curtea Constituțională Federală a amintit că speranțele de câștig viitor nu erau protejate prin această dispoziție. Licența pe care reclamanta o deținea pentru a-și exercita profesia nu putea conferi reclamantei un drept (Rechtspozition) Cu eliminarea tarifelor de transport de marfă el a avut mai mult interes pentru menținerea sistemului de licențe, menține că reclamanta nu a avut dreptul de a revendica. În plus, Curtea Constituțională Federală a considerat că, în lipsa unei intervenții în drepturile fundamentale ale recurentei garantate de Legea fundamentală, recurenta nu putea nici să se prevaleze de principiul protecției încrederii (Verdraensschutz) ), ceea ce ar fi putut face necesară prevederea unor dispoziții tranzitorii; aceasta a indicat că contractul dintre reclamantă și Hotărârea Federală care conferă reclamantului dreptul de a percepe pentru Hotărârea Federală cheltuielile suportate de activitatea de control putea fi încheiat în termen de șase luni. Prin urmare, încrederea recurentei în continuarea activității sale profesionale nu putea depăși acest termen. Curtea Constituțională Federală a adăugat că modificările intervenite în sistemul tarifelor erau previzibile, întrucât procedura legislativă care a dus la promovarea legii în litigiu a durat mai mulți ani. Prin urmare, legislatorul nu are drept de a pune la dispoziția reclamantei o altă activitate profesională în cadrul Direcției Federale. Dreptul intern relevant 1. Legea fundamentală L "Curtea Constituțională Federală decide: (...) 4. (a) cu privire la acțiunile constituționale care pot fi formulate de oricine consideră că a fost lezat de autoritățile publice în unul dintre drepturile sale fundamentale sau în unul din drepturile sale garantate prin art. 20 al. 4, 33, 38, 101, 103 și 104 [Legea fundamentală]." "În cazul în care un tribunal consideră că o lege a cărei valabilitate condiționează decizia sa este neconstituțională, el trebuie să suspende luarea unei hotărâri și să supună problema (...) deciziei Curții Constituționale federale dacă este vorba despre încălcarea prezentei legi fundamentale (...)" (2) Legea privind Curtea Constituțională Federală Astfel, dispozițiile relevante ale Legii privind Curtea Constituțională Federală (Gesetz über das Bundesverfassungsgericht sunt redactate în conformitate cu art. 90 "1. Orice persoană poate introduce în fața Curții Constituționale federale o acțiune constituțională susținând că puterea statului a încălcat unul dintre drepturile sale fundamentale sau unul dintre drepturile prevăzute în Legea fundamentală la art. 20 alineatul (4) și la articolele 33, 38, 101, 103 și 104. În cazul în care căile de atac sunt permise [zulässig ] împotriva încălcării, atunci acțiunea constituțională nu poate fi introdusă decât după epuizarea căilor de atac. Cu toate acestea, Curtea Constituțională Federală poate decide imediat asupra unei acțiuni constituționale înainte de epuizarea căilor de atac atunci când această acțiune are o importanță generală sau dacă reclamantul ar trebui să sufere un dezavantaj important și inevitabil în cazul în care ar fi mai întâi obligat să epuizeze căile de atac. (...) Art. 93 alin. (3) În cazul în care acțiunea constituțională este îndreptată împotriva unei legi sau a oricărui alt act al autorității publice împotriva căruia nu există căi de atac, acțiunea constituțională nu poate fi introdusă decât în anul următor intrării în vigoare a legii sau intrării în vigoare a actului autorității publice. Se dă curs unei acțiuni constituționale având ca obiect o lege, este necesar să se abroge legea. Același lucru este valabil și în cazul în care se dă curs unei acțiuni constituționale în conformitate cu alineatul (2) de mai sus, deoarece decizia de justiție abrogată se bazează pe o lege neconstituțională (...) (3) Legea privind traficul de mărfuri art. 58 din Legea privind transportul de mărfuri (Güterkraftverkehrs Electrolux) din 10 martie 1983, astfel cum a fost modificată la 21 februarie 1992, dispunea în special de (1) În fiecare lună, antreprenorul trebuie să prezinte Direcției federale pentru transportul de mărfuri pe distanțe lungi ( Bundesanstalt für den Güterfernverkehr) documentele necesare pentru controlul tarifelor. (...) (2) În cazul în care antreprenorul însărcinează o societate de control al tarifelor de marfă să prezinte documentele necesare [menționate la alin. (1) ], aceasta trebuie să informeze Hotărârea Federală pentru Transportul de mărfuri pe distanțe lungi. Organismele de control al tarifelor de marfă trebuie să aibă o licență eliberată de Hotărârea Federală (3). Ministrul Federal al Transporturilor stabilește, prin decret, modalitățile de control al tarifelor de transport de marfă (...) la art. 59 alin. că organismele de control al tarifelor de transport de marfă în sensul articolului 58 pot fi autorizate numai în cazul în care există o garanție că persoanele responsabile cu controlul au calificările profesionale și personale necesare și că, în cazul în care orientările Direcției Federale ar fi executate. De asemenea, acesta a afirmat că licența a fost retrasă din cauza faptului că una dintre condițiile menționate mai sus nu mai era îndeplinită. 4. Legea privind eliminarea tarifelor în traficul de mărfuri la art. 1 din Legea privind eliminarea tarifelor (Gesetz zur Aufhebung der Tarife im Güterverkehr - Tarifaufhebungs ) din 13 august 1993 se referea la modificarea Legii privind transportul de mărfuri. În § 15, această dispoziție îl împuternicea pe ministrul federal al transporturilor să procedeze la modificări ale decretelor privind tarifele de transport de marfă ca urmare a eliminării tarifelor. § 16 a eliminat §§ 20a - 23 din Legea privind transportul de mărfuri care reglementaseră stabilirea tarifelor. §§ 38 și 39, de modificare a articolelor 58 și 59 din Legea privind transportul de mărfuri, prezentau noile funcții ale noului Oficiu Federal pentru Transportul de mărfuri, în special în ceea ce privește observarea pieței de transport și statistică. GRIEF Recurenta susține că durata procedurii în fața Curții Constituționale Federale a depășit termenul rezonabil prevăzut la art. 6 alineatul (1) din convenție. ÎN DREPT, recurenta susține că cauza sa nu a fost audiată într-un termen rezonabil în sensul articolului 6 alineatul (1) din convenție, dispoziție a cărei parte relevantă este astfel redactată Orice persoană are dreptul la audierea cauzei sale (...) într-un termen rezonabil, de către o instanță (...), care va decide (...) contestațiile privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...) Potrivit acesteia, durata procedurii în fața Curții Constituționale federale - aproape șapte ani - este excesivă. Excepție preliminară a guvernului Guvernul obiectează că reclamanta nu a epuizat căile de atac interne care i-au fost deschise în dreptul german. Acesta menționează că acțiunea constituțională a recurentei vizează anularea legii privind eliminarea tarifelor și apoi angajează răspunderea civilă a statului pentru prejudiciile cauzate de un organism al autorităților publice în exercitarea funcțiilor sale de către un comportament ilegal. Or, potrivit guvernului, înainte de a se adresa Curții Constituționale Federale, reclamanta ar fi trebuit să sesizeze mai întâi instanțele civile. Acesta ar fi fost incompatibil cu acestea din urmă în aprecierea constituționalității legii în litigiu și, dacă este cazul, să sesizeze Curtea Constituțională Federală cu privire la o trimitere preliminară în temeiul articolului 100 din Legea fundamentală (a se vedea dreptul intern relevant de mai sus). Acest lucru a fost valabil, de asemenea, în ceea ce privește alte temeiuri juridice care implică răspunderea civilă a statului. În plus, guvernul consideră că acțiunea constituțională, atunci când este îndreptată direct împotriva unei legi, în conformitate cu art. 93 alin. (3) din Legea Curții Constituționale Federale (a se vedea dreptul intern relevant de mai sus), nu constituie o cale de atac obișnuită în dreptul german, ci trebuie considerată o acțiune excepțională care nu poate fi introdusă decât după ce a epuizat căile de atac interne obișnuite. În replica sa, recurenta se referă în principal la observațiile sale inițiale prezentate în sprijinul cererii. Aceasta susține, în special, că nu există căi de atac interne care să fie epuizate înainte de a sesiza Curtea Constituțională Federală, deoarece aceasta este direct abilitată să cunoască constituționalitatea unei legi. În speță, în lipsa unui act de punere în aplicare individual a legii în litigiu împotriva sa, aceasta a avut la dispoziia sa că o aciune constituională îndreptată împotriva propriei legi. Curtea ia notă de faptul că art. 93 alineatul (3) din Legea privind Curtea Constituțională Federală prevede posibilitatea de a elimina constituționalitatea unei legi direct în fața Curții Constituționale Federale în termen de un an de la promovarea legii în cauză. Ea remarcă, de asemenea, că nu a existat un act de punere în aplicare individual a legii în litigiu împotriva recurentei. Aceasta arată că Curtea Constituțională Federală, la 29 noiembrie 2000, nu a respins acțiunea constituțională a recurentei ca fiind inadmisibilă (unzulässig) pentru neobosirea căilor de atac interne, așa cum ar fi putut face în temeiul articolului 90 alineatul (2) din Legea Curții Constituționale Federale (a se vedea dreptul relevant de mai sus), ci ca nefondată (unbégründet) . Curtea amintește de restul că, atunci când o instanță de recurs examinează dreptul de a exercita o cale de atac, deși consideră că aceasta este inadmisibilă, sunt respectate condițiile de admisibilitate prevăzute la art. 35 alineatul (1) din convenție (Huber c. Elveția, nr 12794/87, Decizia Comisiei din 9 iulie 1988, Deciziile și Rapoartele (DR) 57, p. 251 (265)). Prin urmare, Curtea nu poate accepta excepția preliminară a guvernului. B. Temeiul cererii Guvernul susține că art. 6 alin. (1) din Convenție nu se aplică în speță. Procedura în litigiu nu se referea la o contestație referitoare la un drept recunoscut în dreptul intern, iar rezultatul său nu era decisiv pentru dreptul civil în cauză. El precizează că dreptul intern nu conferă niciun drept de a angaja răspunderea civilă a statului atunci când autorul actului contestat este legiuitorul. Prin urmare, chiar presupunând că Curtea Constituțională Federală a declarat neconstituțională legea privind eliminarea tarifelor, nici un drept al recurentei de a angaja răspunderea civilă a statului membru în cauză nu ar fi fost acordat. Guvernul reamintește că Curtea Constituțională Federală se limitează de obicei, atunci când încheie la neconstituționalitate a unei legi (sau a unei dispoziții speciale a acesteia), să oblige legiuitorul să modifice dispozițiile în litigiu, eventual într-un termen stabilit. Prin urmare, nu s-ar fi putut prevedea modul în care legiuitorul s-ar fi conformat unei eventuale decizii a Curții Constituționale Federale și, prin urmare, nu se poate stabili cu ce drept să se prevaleze recurenta. În cele din urmă, guvernul susține că o acțiune care implică răspunderea civilă a statului ar fi trebuit să fie introdusă în fața instanțelor civile, procedura în speță, care se referea numai la constituționalitatea unei legi, nu se referea la o contestare a unui drept sau a unei obligații cu caracter civil. Guvernul consideră, de asemenea, că procedura în litigiu nu era decisivă pentru un drept cu caracter civil. Chiar și în ipoteza în care Curtea Constituțională Federală ar fi declarat legea în litigiu neconstituțională, această constatare nu ar fi fost suficientă pentru a angaja răspunderea civilă a statului. Într-adevăr, trebuie îndeplinite o serie de condiții, inclusiv existența unei obligații (Amtsppolift ) de la agentul de stat care este autorul actului contestat față de o terță persoană, înainte ca chestiunea constituționalității actului respectiv să poată fi pusă în discuție. În replica sa, recurenta se referă în principal la observațiile sale inițiale prezentate în sprijinul cererii. Aceasta arată că, în cazul în care art. 6 din Convenție, potrivit jurisprudenței Curții, ar fi aplicabil atunci când Curtea Constituțională Federală este sesizată cu o acțiune constituțională împotriva hotărârilor judecătorești sau cu o trimitere preliminară, ar fi, de asemenea, aplicabil și atunci când o acțiune constituțională este îndreptată direct împotriva unei legi. Comisia susține că procedura în fața Curții Constituționale federale se referea la dreptul său la proprietate asupra societății sale de control al tarifelor și asupra profesiei sale de platificator pe care a exercitat-o timp de 30 de ani și pe care legea în litigiu a abrogat-o; acțiunea sa constituțională avea ca scop să poată continua să lucreze ca Tarificator; aceasta face trimitere la Hotărârile Benthem c. Țările de Jos (din 23 octombrie 1985, seria A n 97), Pudas c. Suedia (din 27 octombrie 1987, seria A n 125-A) și Tre Traktörer AB c. Suedia (din 7 iulie 1989, seria A n 159). În plus, în cazul în care s 122 și 153-A și, respectiv, H.c Franța, Hotărârea din 24 octombrie 1989, seria A n 162-A. În speță, acțiunea sa constituțională punea sub semnul întrebării comportamentul deputaților Bundestagului care au adoptat o lege ilegală, citează în acest scop o serie de autori care, împotriva jurisprudenței constante a Curții Federale, consideră că o acțiune în răspundere civilă împotriva statului ar trebui să fie posibilă chiar dacă vizează legiuitorul. Curtea consideră, în lumina tuturor argumentelor părților, că litigiul întemeiat pe durata procedurii ridică întrebări serioase de fapt și de drept, inclusiv cea a aplicabilității articolului 6 alineatul (1) din convenție, care nu pot fi soluționate în această etapă a examinării cererii, dar necesită o examinare pe fond ;în consecință, se poate declara în mod vădit nefondat, în sensul art. 35 alin. (3) din Convenție. Nu a fost ridicat niciun alt motiv. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, Declară cerere admisibilă, toate mijloacele de fond rezervate. Vincent Berger Ireneu Cabral Barreto Prezidențial

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n

o

47169/99

présentée par Eveline VOGGENREITER

contre l’Allemagne

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 28 novembre 2002 en une chambre composée de

M.

I.

Cabral Barreto

,

président

,

M.

G.

Ress

,

M.

L.

Caflisch

,

M.

P.

Kūris

,

M.

B.

Zupančič

,

M.

J.

Hedigan

,

M

me

M.

Tsatsa-Nikolovska,

juges

,

et

de

M.

V.

Berger

,

greffier de section

,

Vu la requête susmentionnée introduite le 1er février 1999,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

La requérante, Eveline Voggenreiter, est une ressortissante allemande, née en 1945 et résidant à Munich. Elle est représentée devant la Cour par M

e

Robert Weimar, avocat à Siegen.

A.

Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La requérante était propriétaire d’une société de contrôle de tarifs de fret (

Frachtenprüfstelle

) et exerça le métier de tarificateur (

Tarifeur

) pendant trente ans jusqu’au 1er janvier 1994.

La base légale pour les activités des sociétés de contrôle de tarifs de fret se trouvait dans la loi relative au trafic de marchandises (

Güterkraftverkehrsgesetz

) dans sa version du 10 mars 1983, modifiée le 21

février

Rechtsverordnung

) par la suite. Le contrôle régulier du respect des tarifs de fret imposés incomba à la Direction fédérale pour le transport de marchandises à longue distance (

Bundesanstalt für den Güterfernverkehr

). Les entrepreneurs de transports étaient tenus de soumettre chaque mois à la Direction fédérale les documents nécessaires à l’exercice du contrôle des tarifs par celle-ci. A cet effet, ils avaient la possibilité de s’adresser directement à la Direction fédérale ou bien de passer par une société de contrôle de tarifs de fret. La loi avait en effet permis d’agréer de telles sociétés dans le but d’alléger la charge de travail de la Direction fédérale, même s’il n’existait aucune obligation d’en instituer. La majorité de ces sociétés de contrôle étaient formées par les sociétés coopératives de trafic routier (

Verkehrsgenossenschaften

). Cependant, dans le souci d’éviter que ces coopératives occupent une position de monopole, la loi permettait aussi que soient agrées d’autres sociétés de contrôle comme celle de la requérante qui existaient sous différentes formes de droit privé et dont le nombre était de sept.

Le 1er janvier 1994, entra en vigueur la loi sur la suppression des tarifs (

Gesetz zur Aufhebung der Tarife im Güterverkehr - Tarifaufhebungsgesetz

) du 13 août 1993 (ci-après dénommée loi sur la suppression des tarifs). Elle s’inscrivait dans la cadre de la réalisation du marché intérieur européen de la Communauté économique européenne à partir de 1993 donnant lieu à la suppression des limitations quantitatives en matière de transports, en vertu de l’article 13 de l’Acte unique européen du 28 février 1986. Elle visait à élargir la libéralisation en matière des transports au marché national du transport des marchandises (

Binnenverkehr

). Par conséquent, elle prévoyait la suppression des tarifs obligatoires et des contrôles du respect des tarifs. La Direction fédérale fut transformée en l’Office fédéral pour le transport de marchandises (

Bundesamt für Güterverkehr

) qui n’avait plus la charge du contrôle des tarifs mais se vit attribuer d’autres fonctions, notamment en matière d’observation du marché des transports et de statistiques.

En raison de la suppression des tarifs, le métier de tarificateur devint sans objet. La requérante a donc dû fermer son entreprise et licencier ses onze collaborateurs.

Le 15 décembre 1993, la requérante saisit la Cour constitutionnelle fédérale (

Bundesverfassungsgericht

) d’un recours contestant la constitutionnalité de la loi sur la suppression des tarifs.

La requérante demanda à titre principal à la Cour constitutionnelle fédérale de déclarer ladite loi anticonstitutionnelle pour violation de ses droits fondamentaux garantis par les articles 12 § 1 (droit d’exercer librement son métier) et 14 § 1 (droit de propriété) de la Loi fondamentale (

Grundgesetz -

voir droit interne pertinent ci-dessous), au motif que les sociétés de contrôle des tarifs de fret et, par voie de conséquence, le métier de tarificateur avaient été supprimés sans dispositions transitoires, et, à titre subsidiaire, d’enjoindre au législateur de compléter la loi par des dispositions transitoires.

La requérante mit l’accent sur l’importance d’une décision de la Cour constitutionnelle fédérale, car la loi en question, qui n’avait fait l’objet d’aucun décret d’application, menaçait sa survie économique et professionnelle, ainsi que sur la portée de son recours constitutionnel pour l’ensemble de la profession de tarificateur dans toute l’Allemagne. Elle ajouta qu’elle était tenue de s’adresser directement à la Cour constitutionnelle, dont la décision serait déterminante pour la fixation d’éventuels dommages-intérêts, car la question de la constitutionnalité de cette loi ne pouvait être tranchée par les juridictions ordinaires.

La Cour constitutionnelle fédérale communiqua le recours constitutionnel au gouvernement et au Groupe de travail des sociétés de contrôle de tarifs de fret (

Arbeitsgemeinschaft Frachtenprüfstellen e. V.

).

Le 14 juin 1994, la Cour constitutionnelle fédérale, siégeant en comité de trois membres, refusa de faire droit à la demande de la requérante tendant à ordonner la suspension provisoire de l’application de la loi sur la suppression des tarifs, au motif que les conditions requises n’étaient pas remplies. Dans sa décision comportant neuf pages, la Cour constitutionnelle ajouta cependant que le recours constitutionnel sur le fond n’était ni manifestement irrecevable ni manifestement mal fondé. Celui-ci soulevait des questions sérieuses concernant le champ d’application et l’étendue de la liberté professionnelle s’agissant de mesures étatiques qui ne s’analysaient pas en une ingérence «

classique

» dans ce droit.

Par une lettre du 24 février 1997, le greffe de la Cour constitutionnelle fédérale informa la requérante qu’une date pour le prononcé d’une décision n’était pas encore fixée en raison de la surcharge de travail de la Cour constitutionnelle.

Le 29 novembre 2000, la Cour constitutionnelle fédérale, statuant en comité de trois juges, décida de ne pas retenir le recours constitutionnel de la requérante. Dans sa décision de douze pages, dont cinq pour la partie en droit, elle estima notamment que la loi litigieuse ne concernait pas la liberté professionnelle en l’absence de dispositions dont le but était de réglementer la profession qu’exerçait la requérante. La suppression des tarifs s’inscrivait dans le cadre de la libéralisation du système de tarifs en vue d’établir le marché intérieur de la Communauté économique européenne que le législateur avait décidé dans l’exercice de sa marge d’appréciation pour la fixation des nouveaux objectifs de sa politique économique, ce qui s’analysait en un passage d’un système dirigiste fixant des tarifs de fret à un système de libre marché. La loi litigieuse ne visait pas la situation des sociétés de contrôle de tarifs mais avait pour but d’affranchir les sociétés de transport de marchandises des tarifs jusqu’à maintenant obligatoires. Cela avait certes pour conséquence que l’activité professionnelle de la requérante devenait sans objet, même si la loi

litigieuse n’interdisait pas l’exercice du métier. Le législateur n’était pas tenu de prendre en considération la situation des sociétés de contrôle de tarifs car celles-ci ne pouvaient se prévaloir d’un droit à ce que l’ancien système de tarifs fût maintenu leur garantissant la continuation de leur activité professionnelle.

La Cour constitutionnelle fédérale ne releva pas non plus une violation du droit à la propriété, au sens de l’article 14 de la Loi fondamentale. Elle rappela que les espérances de gains futurs n’étaient pas protégés par cette disposition. La licence dont la requérante était titulaire pour exercer son métier ne pouvait conférer à la requérante un droit (

Rechtsposition

) qu’aussi longtemps qu’une licence était nécessaire. Avec la suppression des tarifs de fret il n’y avait plus d’intérêt pour le maintien du système de licences, maintien que la requérante n’était pas en droit de réclamer.

La Cour constitutionnelle fédérale estima en outre que, en l’absence d’une ingérence dans les droits fondamentaux de la requérante garantis par la Loi fondamentale, la requérante ne pouvait pas non plus se prévaloir du principe de protection de la confiance (

Vertrauensschutz

), ce qui aurait pu rendre nécessaire de prévoir des dispositions transitoires. Elle fit état de ce que le contrat entre la requérante et la Direction fédérale

conférant à la requérante le droit de prélever pour la Direction fédérale les frais occasionnés par l’activité de contrôle pouvait être résilié dans un délai de six mois. La confiance de la requérante en la poursuite de son activité professionnelle ne pouvait dès lors aller au-delà de ce délai. La Cour constitutionnelle fédérale ajouta que les changements survenus dans le système des tarifs était prévisible étant donné que la procédure législative ayant abouti à la promulgation de la loi litigieuse avait duré plusieurs années. Il n’y avait dès lors pas lieu pour le législateur de mettre à la disposition de la requérante une autre activité professionnelle au sein de la Direction fédérale.

B.

Le droit interne pertinent

L’article 12 de la Loi fondamentale (

Grundgesetz

) garantit le droit d’exercer librement son métier, l’article 14 la propriété.

L’article 93 § 1 est ainsi rédigé

:

"La Cour constitutionnelle fédérale statue :

(...)

L’article 100 § 1 est ainsi libellé:

"Si un tribunal estime qu’une loi dont la validité conditionne sa décision est inconstitutionnelle, il doit surseoir à statuer et soumettre la question (...) à la décision de la Cour constitutionnelle fédérale s’il s’agit de la violation de la présente Loi fondamentale (...)"

Les dispositions pertinentes de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale (

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht

)

sont ainsi rédigées

:

Article 90

"1.

Toute personne peut introduire devant la Cour constitutionnelle fédérale un recours constitutionnel en soutenant que la puissance étatique a porté atteinte à l’un de ses droits fondamentaux ou à l’un des droits énoncés dans la Loi fondamentale à l’alinéa 4 de son article 20, ainsi qu’à ses articles 33, 38, 101, 103 et 104.

2.

Si les voies de recours sont admissibles [

zulässig

] contre la violation, alors le recours constitutionnel ne peut être introduit qu’après épuisement des voies de recours. Toutefois la Cour constitutionnelle fédérale peut statuer immédiatement sur un recours constitutionnel avant l’épuisement des voies de recours lorsque ce recours revêt une importance générale ou si le requérant devait subir un désavantage important et inéluctable dans le cas où il serait d’abord tenu d’épuiser les voies de recours.

(...)

»

Article 93 § 3

«

Si le recours constitutionnel est dirigé contre une loi ou tout autre acte de la puissance publique, contre lequel il n’existe pas de voies de recours, le recours constitutionnel ne peut être introduit que dans l’année qui suit l’entrée en vigueur de la loi ou la prise d’effet de l’acte de la puissance publique.

»

Article 95 § 3

«

S’il est donné suite à un recours constitutionnel ayant pour objet une loi, il y a lieu d’abroger la loi. Il en va de même lorsqu’il est donné suite à un recours constitutionnel conformément à l’alinéa 2 ci-dessus, parce que la décision de justice abrogée est fondée sur une loi anticonstitutionnelle (...)

»

L’article 58 de la loi sur le transport de marchandises (

Güterkraftverkehrsgesetz

) du 10 mars 1983, modifiée le 21 février 1992, disposait notamment

:

«

(1) Chaque mois, l’entrepreneur doit soumettre à la Direction fédérale pour le transport de marchandises à longue distance (

Bundesanstalt für den Güterfernverkehr

) les documents nécessaires au contrôle des tarifs. (...)

(2) Si l’entrepreneur charge une société de contrôle de tarifs de fret de présenter les documents nécessaires [mentionnés au paragraphe 1er], il est tenu d’en informer la Direction fédérale pour le transport de marchandises à longue distance. Les organismes de contrôle de tarifs de fret doivent avoir une licence délivrée par la Direction fédérale.

(3)

Le ministre fédéral des Transports fixe par décret les modalités du contrôle des tarifs de fret (...)

»

L’article 59 § 1 disposait notamment

que les organismes de contrôle de tarifs de fret au sens de l’article 58 ne pouvaient être agréés que s’il y avait une garantie que les personnes chargées du contrôle avaient les qualifications professionnelles et personnelles nécessaires et que si les directives de la Direction fédérale étaient exécutées. Il énonçait en outre que la licence était retirée dès lors qu’une des conditions susmentionnées n’était plus remplie.

L’article 1er de la loi sur la suppression des tarifs (

Gesetz zur Aufhebung der Tarife im Güterverkehr - Tarifaufhebungsgesetz

) du 13 août 1993 portait sur la modification de la loi sur le transport de marchandises. Dans son § 15, cette disposition habilitait le ministre fédéral des Transports à procéder à des modifications des décrets relatifs aux tarifs de fret à la suite de la suppression des tarifs. Le § 16 supprimait les §§ 20a -23 de la loi sur le transport de marchandises qui avaient réglementé la fixation des tarifs. Les §§ 38 et 39, portant modification des articles 58 et 59 de la loi sur le transport de marchandises, énonçaient les nouvelles fonctions du nouvel Office fédéral pour le transport de marchandises, notamment en matière d’observation du marché de transport et de statistiques.

GRIEF

La requérante soutient que la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale a excédé le délai raisonnable prévu à l’article 6 §

1 de la Convention.

EN DROIT

La requérante soutient que sa cause n’a pas été entendue dans un délai raisonnable au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, disposition dont la partie pertinente est ainsi rédigée

:

«

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)

»

D’après elle, la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale - presque sept ans - est excessive.

A.

Exception préliminaire du Gouvernement

Le Gouvernement objecte que la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes qui lui étaient ouvertes en droit allemand. Il fait état de ce que le recours constitutionnel de la requérante visait l’annulation de la loi sur la suppression des tarifs pour ensuite engager la responsabilité civile de l’Etat pour préjudice causé par un organe des pouvoirs publics dans l’exercice de ses fonctions par un comportement illégal. Or, d’après le Gouvernement, avant de s’adresser à la Cour constitutionnelle fédérale, la requérante aurait dû saisir d’abord les juridictions civiles. Il aurait incombé à celles-ci d’apprécier la constitutionnalité de la loi litigieuse et, le cas échéant, de saisir la Cour constitutionnelle fédérale à titre d’un renvoi préjudiciel en vertu de l’article 100 de la Loi fondamentale (voir droit interne pertinent ci-dessus). Cela valait aussi en ce qui concerne d’autres fondements juridiques engageant la responsabilité civile de l’Etat. Le Gouvernement estime en outre que le recours constitutionnel, lorsqu’il est directement dirigé contre une loi, conformément à l’article 93 § 3 de la Loi sur la Cour constitutionnelle fédérale (voir droit interne pertinent ci-dessus), ne constitue pas une voie de recours ordinaire en droit allemand, mais doit être considérée comme un recours exceptionnel qui ne peut être introduit qu’après avoir épuisé les voies de recours internes ordinaires.

Dans sa réplique, la requérante renvoie pour l’essentiel à ses observations initiales soumises à l’appui de la requête. Elle soutient notamment qu’il n’existait pas de voies de recours internes à épuiser avant de saisir la Cour constitutionnelle fédérale car celle-ci est l’unique instance habilitée à connaître de la constitutionnalité d’une loi. En l’espèce, en l’absence d’un acte d’exécution individuel de la loi

litigieuse à son encontre, elle n’avait à sa disposition qu’un recours constitutionnel dirigé contre la loi même.

La Cour note que l’article 93 § 3 de la Loi sur la Cour constitutionnelle fédérale prévoit la possibilité d’attaquer la constitutionnalité d’une loi directement devant la Cour constitutionnelle fédérale dans le délai d’un an à partir de la promulgation de la loi en question. Elle note aussi qu’il n’y avait pas d’acte d’exécution individuel de la loi litigieuse à l’encontre de la requérante. Elle relève que la Cour constitutionnelle fédérale, le 29

novembre 2000, n’a pas rejeté le recours constitutionnel de la requérante comme étant irrecevable (

unzulässig

) pour non-épuisement des voies de recours internes, comme elle aurait pu le faire en vertu de l’article 90 § 2 de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale (voir droit pertinent ci-dessus), mais comme non fondé (

unbegründet

). La Cour rappelle du reste que lorsqu’une juridiction de recours examine le bien-fondé d’un recours bien qu’elle le considère comme étant irrecevable, les conditions de recevabilité prévues à l’article 35 § 1 de la Convention sont respectées (

Huber c. Suisse

, n

o

12794/87, décision de la Commission du 9 juillet 1988,

Décisions et Rapports

(DR) 57, p. 251 (265)).

Par conséquent, la Cour ne saurait accueillir l’exception préliminaire du Gouvernement.

B. Bien-fondé de la requête

Le Gouvernement soutient que l’article 6 § 1 de la Convention n’est pas applicable en l’espèce. La procédure en l’occurrence ne portait pas sur une contestation relative à un droit reconnu en droit interne et son issue n’était pas déterminante pour le droit de caractère civil en cause. Il précise que le droit interne ne confère aucun droit à engager la responsabilité civile de l’État lorsque l’auteur de l’acte contesté est le législateur. Il s’ensuit qu’à supposer même que la Cour constitutionnelle fédérale eût déclaré inconstitutionnelle la loi sur la suppression des tarifs, aucun droit de la requérante engageant la responsabilité civile de l’État n’en aurait découlé. Le Gouvernement rappelle que la Cour constitutionnelle fédérale se borne d’habitude, lorsqu’elle conclut à l’inconstitutionnalité d’une loi (ou d’une disposition particulière de celle-ci), à obliger le législateur à modifier la ou les dispositions litigieuses, éventuellement dans un délai imparti. Par conséquent, on n’aurait pas pu prévoir la manière par laquelle le législateur se serait conformé à une décision éventuelle de la Cour constitutionnelle fédérale. Il est dès lors impossible de savoir de quel droit la requérante pourrait se prévaloir. Le Gouvernement soutient enfin que puisqu’une action engageant la responsabilité civile de l’État aurait dû être introduite devant les juridictions civiles, la procédure en l’espèce, qui ne portait que sur la constitutionnalité d’une loi, ne concernait pas une contestation sur un droit ou obligation de caractère civil.

Le Gouvernement estime en outre que la procédure litigieuse n’était pas déterminante pour un droit de caractère civil. Même dans l’hypothèse où la Cour constitutionnelle fédérale aurait déclaré la loi litigieuse inconstitutionnelle, ce constat n’aurait pas suffi pour engager la responsabilité civile de l’État. En effet, un certain nombre de conditions doivent être remplies, dont notamment l’existence d’une obligation (

Amtspflicht

) de l’agent de l’État qui est l’auteur de l’acte contesté envers une tierce personne, avant que la question de la constitutionnalité de l’acte en question ne puisse se poser.

Dans sa réplique, la requérante renvoie pour l’essentiel à ses observations initiales soumises à l’appui de la requête. Elle expose que si l’article 6 de la Convention, d’après la jurisprudence de la Cour, était applicable lorsque la Cour constitutionnelle fédérale est saisie d’un recours constitutionnel contre des décisions judiciaires ou d’un renvoi préjudiciel, il le serait également lorsqu’un recours constitutionnel est dirigé directement contre une loi. Elle soutient que la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale portait sur son droit à la propriété sur sa société de contrôle de tarifs et sur son métier de tarificateur qu’elle a exercé pendant 30 ans et que

la loi litigieuse a abrogé. Son recours constitutionnel avait pour but de pouvoir continuer de travailler comme tarificateur. Elle renvoie aux arrêts

Benthem c. Pays-Bas

(du 23 octobre 1985, série A n

o

97),

Pudas c. Suède

(du 27 octobre 1987, série A n

o

125-A) et

Tre Traktörer AB c. Suède

(du 7 juillet 1989, série A n

o

159). Par ailleurs, lorsqu’il s’agit d’une procédure portant sur la responsabilité civile de l’Etat, la Cour a considéré que l’article 6 était applicable (

Baraona et Neves e Silva c. Portugal,

arrêts des 8 juillet 1987 et 27 avril 1989, série A n

o

s 122 et 153-A respectivement, et

H. c France,

arrêt du 24 octobre 1989, série A n

o

162-A). En l’espèce, son recours constitutionnel mettait en cause le comportement des députés du

Bundestag

qui avaient adopté une loi illégale. Elle cite à cet effet un certain nombre d’auteurs qui, contre la jurisprudence constante de la Cour de justice fédérale, considèrent qu’une action en responsabilité civile contre l’Etat devrait être possible même si elle vise le législateur.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que le grief tiré de la durée de la procédure pose de sérieuses questions de fait et de droit, y compris celle de l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention, qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond

; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare

la

requête recevable,

tous moyens de fond réservés.

Vincent

Berger

Ireneu

Cabral Barreto

Greffier

Président