Hagman împotriva Finlandei

Reclamanții sunt Seija și Vidar Hagman, resortisanți finlandezi, care s-au născut în 1949 și, respectiv, 1947 și trăiesc în Vantaa. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dl Olli Pohjakallio, avocat practicant la Helsinki. Guvernul contestat este reprezentat de dl Arto Kosonen, director al Ministerului Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează: locuința reclamanților, clădirile conexe și dreptul lor de a închiria terenurile pe care acestea au fost localizate au fost vândute forțat la 14 decembrie 1995 la ora 11.30 de către ofițerul de executare al districtului Vantaa. Creditorii reclamanților s-au întâlnit la 12 decembrie 1995, la ora 11.30, la 13 decembrie, la ora 14.50, la Curtea de District (käjäoikeus, tingsrätten) din Vantaa, la cererea de a-și ajusta datoriile, în așteptarea suspendării vânzării forțate.

Cererea a fost întocmită de L.K. de la Biroul Vantaa pentru Consilierea Debtors. La ora 15.45, un judecător a ordonat ca măsură intermediară ca vânzarea forțată să fie anulată și să rămână în aplicare. Această decizie a fost luată fără orice audiere orală a avut loc. Curtea s-a bazat pe necesitatea de a proteja posibilitatea efectivă a reclamanților de a reține locuința lor, chiar dacă dovezile pe care le-au adus în acest sens nu erau suficiente. Urgența acestei chestiuni necesită totuși ca instanța să elibereze un ordin interimar fără să asculte creditorii. Nici un recurs separat nu impune acest ordin. Ordinea a fost trimisă prin fax la L.K. la ora 16:00. Departamentul de Execuție și Curtea de District au fost situate pe diferite etaje ale aceleiași clădiri.

La ora 16.10, un funcționar a judecătorului a plasat hotărârea judecătorului – marcată ca urgentă – pe biroul mesagerului Curții de District. Ora de birou a Curții s-a încheiat la ora 16.15, dar se pare că mesagerul deja a plecat pentru ziua de zi. La 14 decembrie, la ora 10.00. Mesagerul a adus decizia, împreună cu poșta de intrare obișnuită, în Registrul Poliției, districtului de urmărire penală și de executare, care nu a fost situată pe același etaj cu Biroul de aplicare a măsurilor, ci de unde a fost distribuită poșta de intrare mai departe în registrul Departamentului de aplicare a măsurilor care a fost situat la etajul trei al clădirii. Vânzarea forțată a fost efectuată conform programului, fără ca reclamanții să fie prezenți sau reprezentați.

Potrivit reclamanților, un prieten al reclamanților, P.M., ar fi fost informat cu ofițerul de aplicare în jur de 9.30, dacă a primit decizia Curții de District. la data de 13 decembrie a efectuat un apel telefonic inițial la Oficiul de Execuție. Potrivit Guvernului, este imposibil de verificat în această etapă dacă P.M. a telefonat de fapt Biroul de Execuție. Ele indică discrepanțe în contul reclamanților în acest punct în apelurile lor diferite. Ceea ce se pare clar guvernului este că P.M. Cel puțin nu a vorbit cu ofițerul de punere în aplicare responsabil pentru efectuarea vânzării forțate. În plus, reclamanții nu au aflat despre cererea presupusă P.M. până după vânzarea forțată. Nici reclamanții înșiși și consilierul lor L.K.

A contactat ofițerul competent al executării sau orice altă persoană din Departamentul de executare înainte de vânzare, chiar dacă au fost conștienți de ședința creditorilor și de vânzarea forțată și au avut dreptul de a participa amândoi. La 28 august 1996, apelul reclamanților împotriva vânzării forțate a fost respins de Consiliul de Administrație al Comitatului (läninhallitus, länsstyrelsen) din Uusimaa, constatand că acestea ar fi trebuit să se asigure că ordinul Curții de District a ajuns în timp util ofițerului de executare. Întrucât el nu a avut cunoștință de decizia în timpul procedurii de vânzare, el nu a acționat în mod necorespunzător. Reclamanții au apelat în continuare la Curtea de Apel (Hovioikeus, hovrätten) din Helsinki, referindu-se, printre altele, la practica constantă prin care Curtea de District va transmite ordonanțele sale intermediare direct Biroului de Execuție.

Considerând în această practică și din moment ce nu aveau permis să le comunice originalul ordinului, reclamanții și consilierul acestora nu aveau nici un motiv să ia alte măsuri. La 22 noiembrie 1996, Curtea de Apel a respins recursul, susținând motivele furnizate de Consiliul de Administrație al Județeniei. Reclamanții au primit permisiunea de a face apel la Curtea Supremă (korkein oikeus, högsta domstolen), dar, la 4 decembrie 1997, apelul lor a fost respins cu 3 voturi împotrivă cu 2 voturi (președintele nr. 1997:191). Curtea Supremă a inferit din tăcerea din Actul privind ajustarea datoriilor individuale (laki yksityishenkilön velkajärjestelystä, lag om skuldsanering för privatpersoner 57/1993; „Legea din 1993”) că legislatorul nu a avut intenția de a pune în judecată responsabilitatea de a comunica autorității de executare o decizie intermediară de suspendare a procedurii de executare.

În plus, întrucât numai debitorul ar putea solicita o astfel de ordonanță intermediară înainte de începerea efectivă a ajustării datoriei, legea nu a putut fi interpretată în mod larg, astfel încât să pună o astfel de obligație de comunicare în judecată în această etapă a procedurii. Curtea Supremă a remarcat, de asemenea, că reclamanții au solicitat suspendarea doar cu aproximativ o oră și jumătate înainte de sfârșitul zilei lucrătoare care precedă ziua vânzării forțate. Reclamanții nu au atins niciun motiv pentru a fi în măsură să comunice hotărârea Curții de District oficiului de Execuție, fie personal, fie prin intermediul consilierului lor L.K. Nici ancheta telefonică efectuată în dimineața zilei vânzării nu a pus o obligație de a-l informa pe ofițerul de aplicare a cererii sale în cazul în care a fost luată de fapt decizia.

În cele din urmă, reclamanții ar fi putut participa la vânzarea forțată și, în acest sens, au informat ofițerul de aplicare a ordinii Curții de District. Între timp, cererea de ajustare a datoriei reclamanților a fost examinată de Curtea de District la 22 martie 1996. Programele de plată adoptate pentru fiecare dintre solicitanți la 13 decembrie 1996 le-ar fi permis să își mențină locuința prin plata datoriei în termen de cinci ani. Cu toate acestea, la 18 iunie 1998, banca creditoră a solicitat ca Curtea de District să anuleze aceste cronici de plată, deoarece reclamanții nu le respectase. Curtea de District a constatat că al doilea reclamant a furnizat cu cunoștință informații incorecte despre venitul său atunci când s-a examinat programul de plată.

Curtea de Apel a susținut această decizie la 23 februarie 1999. Reclamanții au fost forțați să își părăsească proprietatea în martie 1998. În decizia sa din 10 iunie 1998, Ombudsmanul Parlamentar (eduskunnan oikeusasiamies, riksdagens justitieombudsman) a considerat că nici conducerea Curții de District, nici a Ombudsmanului de Justiție nu ar putea fi considerată incorectă. Cu toate acestea, el s-a angajat să examineze dacă este necesară îmbunătățirea protecției juridice a debitorilor în situații similare și dacă amendamentele la Legea din 1993 sunt necesare în acest sens. În continuarea sa decizie din 24 noiembrie 1998, Ombudsmanul a remarcat că, având în vedere articolele 16 și 16a din Constituție (Suomen Hallitusmuoto, Regeringsform för Finlanda), autoritățile au fost responsabile în ultima instanță pentru administrarea efectivă a justiției.

Debitorii au fost confundați de lipsa clarității din Legea de 1993 în ceea ce privește locul în care responsabilitatea de a notifica autorității de executare a unei hotărâri interioare, chiar dacă formularea Legii de 1993 nu impune instanțelor de district să informeze biroul de executare a unei hotărâri care să rămână executate, ei au adoptat cu toate acestea o astfel de practică. Prin urmare, Ombudsmanul a propus ca Guvernul să ia în considerare adăugarea la Legea din 1993 a unei dispoziții care să declare în mod explicit instanțelor responsabile cu notificarea biroului de executare a acestor hotărâri.

În conformitate cu Legea din 1993, o instanță poate anula datoriile cu condiția ca debitorul să accepte un program de plată în favoarea creditorilor determinați de instanța (punctul 25). În cazul în care debitorul nu respectă programul de plată sau contractează o nouă datorie, programul poate fi revocat, permițând astfel tuturor creditorilor să solicite plata ca și cum nu s-ar fi acordat nicio ajustare a datoriei (punctul 42). Atât debitorul, cât și creditorii pot căuta modificarea, prelungirea sau revocarea programului de plată, în timp ce rămâne în vigoare sau, în anumite circumstanțe, în termen de cinci ani de la adoptarea programului (secțiunea 30 și 61). Curtea poate auzi unul sau mai mulți creditori, garanții și co-datorii înainte de a decide asupra cererii de ajustare a datoriei (secțiunea 52). Legea din 1993, în vigoare la momentul respectiv, nu a fost înțelesă în ceea ce privește dacă onoarea se afla pe instanța competentă sau pe un debitor fizic pentru a comunica autorității de executare o procedură interzisă de suspendare a executării în timp ce instanța își examina cererea de ajustare a datoriei.

În schimb, în legislația privind ajustarea datoriilor societății, o astfel de obligație a fost impusă instanței în ceea ce privește atât inițiarea procedurii de ajustare, cât și orice măsură interimar de suspendare a executării. Dacă un anunț de vânzare forțată a fost publicat înainte de inițierea procedurii de ajustare a datoriei, vânzarea ar putea fi realizată în continuare. Cu toate acestea, instanța ar putea rămâne executată și să anuleze vânzarea în cazul în care activele aparțin la nevoile de bază ale debitorului și a fost evident că acestea au fost protejate de a fi recuperate în cursul ajustării datoriei (secțiunea 17). În cazul în care acest lucru este solicitat de debitorul, instanța ar putea ordona o ședere a executării chiar înainte de începerea ajustării datoriei, cu condiția ca acest ordin să fie considerat necesar.

Ordinea ar putea fi eliberată fără a auzi creditorii în cazul în care este necesară urgența acestei chestiuni. În cazul în care instanța a refuzat să elibereze o procedură care să renunțe la o măsură de aplicare prin care vor fi realizate nevoile de bază pentru a acoperi datoriile, debitorul are dreptul să depună un recurs pe care instanța trebuie să îl examineze urgent, dacă este necesar, după auzul creditorilor (punctul 21). În momentul în care procedura efectivă de ajustare a datoriei a fost inițiată, instanța a fost de a notifica autorităților de executare la domiciliul debitorului și oriunde deținea proprietatea proprietății imobiliare (secțiunea 54). În conformitate cu art. 21 punctul 3 din Legea de 1993 (modificată de Legea nr. 714/2000), instanța informează fără întârziere autorităților de executare deja autorității de aplicare a unei ordine care să rămână în aplicare.

The applicants are Seija and Vidar Hagman, Finnish nationals, who were born in 1949 and 1947 respectively and live in Vantaa. They are represented before the Court by Mr Olli Pohjakallio, a lawyer practising in Helsinki. The respondent Government are represented by Mr Arto Kosonen, Director in the Ministry for Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicants’ dwelling, related buildings and their right to lease the land on which these were located were due to be forcibly sold on 14 December 1995 at 11.30 a.m. by the Enforcement Officer of the District of Vantaa. The applicants’ creditors had met in the Enforcement Officer’s office on 12 December 1995 at 11.30 a.m.

On 13 December at 2.50 p.m. the applicants filed, with the District Court (käräjäoikeus, tingsrätten) of Vantaa, a request to have their debts adjusted, pending which they sought to have the forced sale suspended. The request had been drawn up by L.K. from the Vantaa Office for the Counselling of Debtors. At 3.45 p.m. a judge ordered as an interim measure that the forced sale be called off and enforcement be stayed. This decision was taken without any oral hearing having been held. The court based itself on the need to safeguard the applicants’ effective possibility of retaining their dwelling, even though the evidence they had adduced to that effect was insufficient. The urgency of the matter nevertheless required that the court issue an interim order without hearing the creditors.

No separate appeal lay against this order. The order was faxed to L.K. at 4 p.m. The Enforcement Department and the District Court were located on different floors of the same building. At 4.10 p.m. a court clerk placed the judge’s decision – marked as urgent – on the desk of the District Court’s messenger. The court’s office hours ended at 4.15 p.m. but apparently the messenger had already left for the day. On 14 December sometime before 10.00 a.m. the messenger brought the decision, together with the ordinary incoming mail, to the Registry of the Police, Prosecution and Enforcement District which was not situated on the same floor as the Enforcement Office but from where the incoming mail was distributed further to the registry of the Enforcement Department which was located on the third floor of the building.

The forced sale was carried out as scheduled without the applicants being either present or represented. According to the applicants, a friend of the applicants, P.M., had allegedly enquired with the Enforcement Officer around 9.30 a.m. whether he had received the District Court’s decision. The Enforcement Officer had replied in the negative. P.M. had made an initial telephone call to the Enforcement Office on 13 December. According to the Government, it is impossible to verify at this stage whether P.M. actually telephoned the Enforcement Office. They point to discrepancies in the applicants’ account on this point in their various appeals. What appears clear to the Government is that P.M. at least did not speak with the Enforcement Officer responsible for carrying out the forced sale.

Moreover, the applicants did not find out about P.M.’s alleged enquiry until after the forced sale. Neither the applicants themselves nor their counsellor L.K. contacted the competent Enforcement Officer or any other person in the Enforcement Department prior to the sale, even though they were aware of the creditors’ meeting and the forced sale and had the right to attend both. The applicants’ appeal against the forced sale was dismissed by the County Administrative Board (lääninhallitus, länsstyrelsen) of Uusimaa on 28 August 1996, finding that they should themselves have ensured that the District Court’s order reached the Enforcement Officer in time. As he had not been aware of the decision when proceeding to the sale, he had not acted incorrectly.

The applicants appealed further to the Court of Appeal (hovioikeus, hovrätten) of Helsinki, referring inter alia to the constant practice whereby the District Court would pass on its interim orders directly to the Enforcement Office. Relying on that practice and since time had not allowed for the original of the order to be communicated to them, the applicants and their counsellor had had no reason to take any further steps. On 22 November 1996 the Court of Appeal dismissed the appeal, upholding the reasons given by the County Administrative Board. The applicants were granted leave to appeal to the Supreme Court (korkein oikeus, högsta domstolen) but, on 4 December 1997, their appeal was dismissed by 3 votes to 2 (precedent no. 1997:191).

The Supreme Court inferred from the silence in the Act on Adjustment of Individual Debts (laki yksityishenkilön velkajärjestelystä, lag om skuldsanering för privatpersoner 57/1993; “the 1993 Act”) that the legislator had not intended to place on the court the responsibility for communicating to the enforcement authority an interim decision to suspend execution proceedings. Furthermore, since only the debtor could request such an interim order prior to the actual commencement of the debt adjustment, the Act could not be interpreted so broadly as to place such a communication obligation on the court at that stage of the proceedings. The Supreme Court further noted that the applicants had sought the suspension only about an hour and a half before the end of the working day preceding the day of the forced sale.

The applicants had not pointed to any reason for being unable to communicate the District Court’s decision to the Enforcement Officer, either personally or through their counsellor L.K. Neither had the telephone enquiry made in the morning of the day of the sale placed the Enforcement Officer under an obligation to enquire of his own motion into whether the decision had actually been made. Finally, the applicants could themselves have attended the forced sale and in that connection informed the Enforcement Officer of the District Court’s order. In the meantime, the merits of the applicants’ debt adjustment request were examined by the District Court on 22 March 1996. The payment schedules adopted for each of the applicants on 13 December 1996 would have enabled them to retain their dwelling by paying off their debt within five years.

On 18 June 1998, however, the creditor bank requested that the District Court annul those payment schedules as the applicants had failed to respect them. The District Court found that the second applicant had knowingly given incorrect information about his income when his payment schedule had been considered. It therefore annulled his schedule. The Court of Appeal upheld this decision on 23 February 1999. The applicants were forced to leave their property in March 1998. In his decision of 10 June 1998, the Parliamentary Ombudsman (eduskunnan oikeusasiamies, riksdagens justitieombudsman) considered that neither the conduct of the District Court nor that of the Enforcement Officer could be considered incorrect.

He nevertheless undertook to examine whether there was a need to improve the legal protection of debtors in similar situations, and whether amendments to the 1993 Act were necessary to that effect. In his further decision of 24 November 1998 the Ombudsman noted that in light of Articles 16 and 16a of the Constitution (Suomen Hallitusmuoto, Regeringsform för Finland) the authorities were responsible in the last resort for the effective administration of justice. Debtors had been confused by the lack of clarity in the 1993 Act as to where the responsibility lay for notifying the enforcement authority of an interim order. Even though the wording of the 1993 Act did not require the district courts to inform the enforcement office of an order staying execution, they had nevertheless adopted such a practice.

The Ombudsman therefore proposed that the Government should consider adding to the 1993 Act a provision explicitly rendering the courts responsible for notifying the enforcement office of such orders.

According to the 1993 Act, a court may write off debts on condition that the debtor agrees to a payment schedule in favour of the creditors determined by the court (section 25). If the debtor fails to adhere to the payment schedule or contracts a new debt the schedule may be revoked, thereby enabling all creditors to claim payment as if no debt adjustment had been granted (section 42). Both the debtor and the creditors may seek to have the payment schedule amended, extended or revoked while it remains in force or, in certain circumstances, within five years from the adoption of the schedule (sections 30 and 61). The court may hear one or several creditors, guarantors and co-debtors before deciding on the request for debt adjustment (section 52). The 1993 Act, as in force at the relevant time, was silent as to whether the onus was on the competent court or on a physical debtor to communicate to the enforcement authority an interim order suspending enforcement while the court was examining his or her request for debt adjustment.

By contrast, in the legislation on the adjustment of company debts such an obligation was imposed on the court as regards both the commencement of adjustment proceedings and any interim measure suspending execution. If a notice of a forced sale had been published before debt adjustment proceedings had been initiated, the sale could still be carried out. However, the court could stay enforcement and cancel the sale if the assets belonged to the debtor’s basic necessities and it was evident that they were protected from being recovered in the course of the debt adjustment (section 17). If so requested by the debtor, the court could order a stay of enforcement even before the debt adjustment had commenced, provided such an order was deemed necessary.

The order could be issued without hearing the creditors if the urgency of the matter so required. No appeal lay against such an order. If the court refused to issue an order staying an enforcement measure whereby basic necessities would be realised to cover debts, the debtor was entitled to file an appeal which the court had to examine urgently, if necessary after hearing the creditors (section 21). When the actual debt adjustment proceedings had commenced the court was to notify the enforcement authorities at the debtor’s place of residence of the debtor and wherever the debtor owned real property (section 54). According to the existing section 21, subsection 3 of the 1993 Act (as amended by Act no. 714/2000), the court shall without delay inform those enforcement authorities already of an order staying enforcement.