PRIMEA SECȚIUNE DECIZIE CU ADMINISIBILITATEA cererii nr. 39015/97 de către Alfred LOTTER și Edith LOTTER împotriva Bulgariei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), ședința la 6 februarie 2003 în calitate de Cameră compusă de Președintele C.L. Rozakis dna Tulkens Bonello dna Vajić Levits dna Botoucharova dna Steiner, judecători și grefierul adjunct al secțiunii Nielsen având în vedere cererea depusă la Comisia Europeană a Drepturilor Omului la 5 noiembrie 1997, având în vedere art. 5 § 2 din Protocolul nr. 11 la Convenție, prin care competența de a examina cererea a fost transferată Curții, având în vedere observațiile prezentate de guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de solicitanți, După deliberare, hotărăsc după cum urmează: FACTELE Reclamanții, dl Alfred Lotter și dna Edith Lotter, sunt cetățeni austriaci, care s-au născut în 1956 și, respectiv, 1962. Ele au fost reprezentate în fața Curții de către dl A. Garay, un avocat practicant la Paris. Guvernul respondent au fost reprezentate de co-agentul lor, dna Samaras, din Ministerul Justiției. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Statutul reclamanților în Bulgaria Reclamanții, care sunt Martorii lui Iehova și au fost căsătoriți în momentul respectiv, au vizitat Bulgaria pentru prima dată în decembrie 1992. Ei s-au întors la 1 martie 1993 și au rămas în țară în următorii ani, stabilindu-se în Assenovgrad, un mic oraș din sudul Bulgariei. La 6 mai 1993, reclamanții au înregistrat în Bulgaria o societate de răspundere limitată, declarând că aceasta va aborda problemele agenției comerciale, import-export, catering, fabricarea mărfurilor, etc. Respectând înregistrarea respectivă, reclamanții au obținut permise de ședere temporară valabile până la 6 noiembrie 1995. Măsuri împotriva reclamanților; ordine de a părăsi țara. La 22 aprilie 1993, serviciul local de investigație a deschis ancheta penală preliminară nr. 430/93 în activitățile Martorilor lui Iehova. În aprilie și iulie 1993, primul reclamant și alți adepți ai Martorilor lui Iehova au fost interogați. Investigatorul a declarat dlui Lotter că ea a considerat pregătirea lui o intruzie în intimitatea persoanelor, a caselor și a propagandei lor împotriva autorităților, a guvernului și a politicii lor. În iunie 1994, în urma unei modificări legislative care impun reînregistrării asociațiilor religioase, prin decizia Consiliului de Miniștri, o serie de astfel de asociații, inclusiv organizația Martorilor lui Iehova în Bulgaria, au fost refuzate reînregistrarea.Decizia Consiliului de Miniștri a fost luată fără nici o formă de proceduri adversare și nu a conținut motive (a se vedea Khristiensko Sdruzhenie "Svideteli na Iehova" c. Bulgaria , nr. 28626/98 , decizia Comisiei din 3 iulie 1997, DR 90, p. 77). Deși reclamanții nu erau membri ai asociației dizolvate, a fost o practică administrativă stabilită în Bulgaria să ia în considerare că decizia Consiliului de Miniștri din iunie 1994 a rendu ilegală toate activitățile religioase legate de cultul Martorilor lui Iehova. La 14 iulie 1995, un ofițer de poliție a fost căutat în prezența dlui Lotter și a doi martori. Procesul-verbal a declarat că scopul cercetării a fost de a stabili prezența „predicarea materialelor scrise împotriva instituțiilor de stat, ordinul de stat și legalitatea”. Cărți și prospecte ale Martorilor lui Iehova au fost găsite și confiscate. La 31 iulie 1995, într - un raport intern elaborat de poliția din Assenovgrad, s - a afirmat despre reclamanții: „Familia Lotter s - a stabilit în Assenovgrad... în scopul răspândirii doctrinei Martorilor lui Iehova, organizand livrarea și difuzarea literaturii [ Martorilor lui Iehova]. Învățat bulgar ... ei vizitează casele înșiși pentru a converti aderenți. Ele sunt foarte persistenți. Nimic nu le oprește. Ele îndura scandaluri, cuvinte ofensive și chiar agresiuni fizice, acceptand-le ca venind de la Dumnezeu ... Soția dlui Lotter a fost numită profesor de limbă germană la liceu [local], pentru anul de școală 1993/94, fără a fi trecut o comcerere și fără a produce un document (diploma). Problema a fost ridicată în repetate rânduri cu municipalitatea și în presă. Ca profesor, ea distribuie literatură [ Martorii lui Iehova] între studenți.” La 19 octombrie 1995, comandantul serviciului de securitate Plovdiv a primit o informație scrisă de la investigatorul care a efectuat ancheta preliminară nr. 430/1993, care a declarat, printre altele, „...Fred Lotter a recrutat persoane cu un dosar criminal care a răspândit propaganda [pentru Martorii lui Iehova] prin a merge din casă în casă în căutarea de noi adepți. Până în prezent, societatea comercială [de aplicanți] nu a desfășurat nicio activitate comercială, așa cum se poate vedea din documentele închise (extragerea din declarațiile lor fiscale). Având în vedere cele de mai sus și faptul că activitățile Martorilor lui Iehova se extinde și asuma proporții alarmante pentru un oraș de mărimea Assenovgrad, în cazul în care oamenii fug de acasă, suferă de tulburări psihologice, refuzând ajutorul medical și transfuzii de sânge, comiterea sinuciderii, etc., vă cer să nu permiteți familiei Lotter să continue să trăiască în Bulgaria.” La 27 octombrie 1995, reclamanții au solicitat o prelungire a permiselor de reședință de la Departamentul de Poliție Regională din Plovdiv și au fost obligați să își depună pașapoartele și permisele de reședință din Austria, împreună cu cererea lor. La 28 noiembrie 1995, comandantul serviciului de securitate Plovdiv a recomandat departamentului de poliție în cauză că autorizațiile reclamanților ar trebui retrase sau nu ar trebui reînnoite și că ar trebui interzise intrarea în Bulgaria timp de trei ani. El și-a bazat recomandarea pe informațiile scrise de mai sus și pe constatările autorității fiscale că societatea reclamanților nu desfășoară activități comerciale și nu a produs venituri pentru bugetul de stat. El a declarat că „societatea comercială înregistrată” a acestora a fost folosită doar ca acoperire pentru proselitizarea, deoarece sunt membri ai Martorilor lui Iehova. La 1 decembrie 1995, directorul departamentului de poliție a emis decizii administrative nr. 1759 și 1761 care retrag permisele de ședere ale reclamanților și care le ordonă să părăsească Bulgaria până la 29 decembrie 1995. Deciziile au declarat că acestea se bazează doar pe art. 31 alineatul (1) din Legea extraterestră (RiB) (a se vedea mai jos, Legea internă relevantă). Nu au fost furnizate motive. Încercările reclamanților de a obține o revizuire administrativă și judiciară La 9 decembrie 1995, reclamanții au apelat la Ministerul Internului care a declarat că au înregistrat o societate care fabrica produse de artă, plăci și plăci pentru picturi și au stabilit relații de afaceri cu companiile germane, austriece și italiene, au plătit în mod regulat taxele și au efectuat diverse investiții în Bulgaria, unde doresc să rămână. La 31 ianuarie 1996, Ministerul a respins recursul în următoarele termeni: „Societatea înregistrată în numele tău nu este implicată în activități comerciale, ci este utilizată de Martorii lui Iehova, ale căror activități sunt interzise în Republica Bulgaria. Rezultă că deciziile administrative nr. 1759 și 1761 din 1 decembrie 1995 sunt legale și, prin urmare, apelul dvs. este nefondat”. Reclamanții au apelat, de asemenea, la Curtea Regională Plovdiv prin intermediul Departamentului de Poliție Regională, din motive că poliția nu a dat motive pentru retragerea permiselor de ședere și că nu au făcut nimic ilegal, că șederea lor în Bulgaria fiind motivată de activitatea comercială. La 22 februarie 1996, Curtea Regională Plovdiv a fost preluată cu un aviz al directorului Departamentului de Poliție Regională Plovdiv, care a afirmat, printre altele, că: „...este clar că cei doi cetățeni austriaci sunt implicați în activități religioase ilegale ca propaganți în numele asociației „ Martorii Iehova”, ale căror înregistrare a fost refuzată de către Consiliul de Miniștri [în iunie 1994]. Reclamanții pun în pericol securitatea și interesele țării, deoarece activitățile lor pun în pericol integritatea mentală și fizică a unui număr mare de cetățeni... Secțiunea 7 § 1 litera (a) [din Legea privind retragerea în Bulgaria] se referă la securitatea națională și interesele țării noastre; prin urmare, în opinia noastră, ordinele administrative nepotrivit nu sunt amenajabile pentru reexaminarea judiciară, în conformitate cu ... Legea privind procedura administrativă”. La 15 martie 1996, Curtea Regională Plovdiv a organizat o audiere cu participarea reclamanților, în aceeași zi în care a afirmat că nu are competența de a face apelul în conformitate cu art. 34 § 1 din Legea privind procedura administrativă, măsurile administrative referitoare la securitatea națională au fost excluse din control judiciar. La 23 martie 1996, reclamanții au apelat împotriva acestei decizii în fața Curții Supreme. Declarând că revocarea permiselor lor de ședere ar trebui să fie menționată revizuirii judiciare, reclamanții au declarat că drepturile religioase sunt drepturi constituționale fundamentale și că ordinele administrative impugnate nr. 1759 și 1761 nu sunt decizii legate direct de securitatea țării. Acestea nu pot fi considerate ca astfel doar pentru că art. 7 § 1 litera (a) din Legea extraterestră (RiB) nu a fost invocat sau pe baza avizului serviciului de securitate locală. Informațiile că activitățile comerciale ale reclamanților nu au obținut venituri pentru stat și cărțile religioase nu constituie o dovadă a activităților care pun în pericol securitatea națională. La 6 mai 1997, Curtea Supremă, care a devenit între timp Curtea Administrativă Supremă, a respins apelurile reclamanților la o audiere deținută în camera. (i) că Curtea Regională a susținut corect că nu are competența de a aborda chestiunea astfel cum se prevede la art. 34 din Legea privind procedura administrativă, măsurile administrative referitoare la securitatea națională nu pot fi supuse controlului judiciar; și (ii) că instanța nu a avut competența de a decide dacă o lege, în acest caz art. 34 din Legea de procedură administrativă, a încălcat Constituția, această chestiune fiind numai pentru Curtea Constituțională să decidă. La 22 octombrie 1997, poliția din Assenovgrad, acționând după plângeri ale rezidenților, a prins primul reclamant care mergea de la ușă la ușă, încearcă să discute și să distribuie broșuri religioase. Procedura administrativă privind acuzațiile pe care dl Alfred Lotter a făcut-o încalcă art. 6 și 16 din Legea privind denominațiile religioase și că a locuit pe teritoriul bulgar fără a avea permis de reședință a fost înființată. Aceste proceduri, care ar fi putut avea ca rezultat impunerea amenzilor, au fost abandonate. Potrivit articolelor de presă din 24 și 25 octombrie 1997, poliția din Assenovgrad și Plovdiv au declarat jurnaliștilor că primul reclamant a rămas în Bulgaria după sfârșitul anului 1995 în așteptarea rezultatului procedurii împotriva retragerii permisului său de ședere. Din moment ce provocarea sa legală nu a avut succes, expulziarea sa a fost iminentă. Primul reclamant a părăsit Bulgaria la sfârșitul anului 1997 Se pare că reclamanții au divorțat. Al doilea reclamant s-a căsătorit cu un cetățean bulgar și a rămas în Bulgaria. După câteva luni de negocieri, în februarie 1998, Guvernul bulgar și persoanele care reprezintă asociația dizolvată a Martorilor lui Iehova au semnat o soluție prietenoasă în cadrul procedurii dinaintea fostei Comisiei (a se vedea Khristiensko Sdruzhenie “Svideteli na Iehova” (Asociația Creștină Martorilor lui Iehova) v. Bulgaria , nr. 28626/98, raportul Comisiei din 9 martie 1998 (rezolvare favorabilă), DR 92, p. 44. Conform termenilor de decontare, asociația s-a angajat să nu distribuie printre minori formele de refuz de transfuzie de sânge și a declarat că nu ar controla sau să-și sancționeze membrii pentru alegerea tratamentului medical. Din octombrie 1998 Martorii lui Iehova din Bulgaria se bucură de statutul de denumire religioasă. „(1) Libertatea conștiinței, libertatea de gândire și alegerea religiei și a punctelor de vedere religios sau ateu trebuie să fie inviolabile. Statul va ajuta la menținerea toleranței și respectului între credincioșii diferitelor confesiuni, și între credincioși și necredenți. (2) Libertatea conștiinței și religiei nu se practică în detrimentul securității naționale, al ordinului public, al sănătății publice și al moralității sau al drepturilor și libertăților altor persoane.” art. 120 „(1) Instanțele revizuiesc legalitatea actelor și deciziilor administrației. (2) Persoanele fizice și juridice au dreptul de a face apel împotriva tuturor actelor și deciziilor administrative care le afectează, cu excepția cazurilor specificate în Legea Parlamentului.” Legea extraterestră [Residența în Bulgaria] (în vigoare la momentul respectiv) și până în decembrie 1998. Potrivit secțiunii 31 § 1 coroborat cu secțiunea 7 § 1 un extraterestru ar putea fi refuzat intrarea sau dreptul de a locui în Bulgaria dacă a pus în pericol securitatea sau interesele statului bulgar sau activitățile sale ar putea constitui o amenințare în acest sens. Potrivit secțiunii 31 § 2 coroborat cu art. 8 § 4, un permis de reședință acordat în scopul activităților comerciale ar putea fi retras în cazul în care nu au fost efectuate astfel de activități de către extraterestru. Un extraterestru al cărui permis de reședință a fost retras este informat în scris și anunțat să părăsească țara. În temeiul articolului 31a, un extraterestru care nu a părăsit țara în termenul indicat în momentul retragerii permisului său de ședere poate fi eliminat din teritoriul bulgar. În cazul în care prezența sa constituie o amenințare pentru ordinea publică sau securitatea națională, se poate ordona expulzarea în temeiul articolului 32. În conformitate cu legea în vigoare la momentul respectiv [Legea extraterestră (RiB) coroborat cu articolele 33-35 și 37 din Legea privind procedura administrativă], toate deciziile administrative privind permisele de ședere și ordinele de îndepărtare din teritoriul bulgar au fost supuse unei reexaminări judiciare cu excepția celor „directive privind securitatea și apărarea naționale”. Legea extraterestră (RiB) a fost înlocuită de Legea extraterestră din decembrie 1998, care exclude, de asemenea, revizuirea judiciară a deciziilor emise din motive legate de securitatea națională. În conformitate cu art. 23 și 37 § 3 din Legea de procedură administrativă, în absența unei decizii administrative anterioare de executare nu sunt puse în aplicare până la examinarea recursurilor administrative și judiciare împotriva acestora. Excepții la această regulă pot fi introduse prin Legea Parlamentului în ceea ce privește anumite categorii de decizii administrative. Legea extraterestră (RiB) nu conținea o astfel de excepție la momentul respectiv. COMPLAINTE Reclamanții se plângeau în temeiul articolelor 9 și 14 din Convenție că dreptul lor la libertatea de religie a fost încălcat și că au fost discriminate în exercitarea acestui drept din cauza afiliației lor religioase. Ei au declarat, în special, că autoritățile bulgare au acționat arbitrar și ilegal și le-au ordonat să părăsească teritoriul bulgar numai pentru că sunt Martorii lui Iehova. DREPTUL Obiecția Guvernului în ceea ce privește termenul de șase luni și presupusele abuzuri Guvernul a susținut că, din moment ce ordinele de retragere a permiselor de ședere ale reclamanților nu au fost menționate în vederea revizuirii judiciare, termenul de șase luni în temeiul articolului 35 § 1 din convenție a început să se desfășoare la 1 decembrie 1995, data la care au fost făcute și notificate aceste ordine. Cu toate acestea, cererea a fost depusă în noiembrie 1997. Prin urmare, încercarea reclamanților de a se baza, în sensul termenului de șase luni, la data deciziei finale în cadrul apelurilor judiciare inutile a fost abuzivă. Reclamanții au răspuns că au apelat în mod valabil la instanțe în conformitate cu cerințele procedurale relevante. Dacă nu au făcut acest lucru, Guvernul ar fi, cel mai probabil, susținut că nu s-ar epuiza recours interne. Curtea constată că acuzația de abuz este nefondată. În plus, Curtea remarcă că, în conformitate cu legislația internă relevantă, retragerea permiselor de ședere a străinilor și ordinele de îndepărtare din teritoriul bulgar, în toate cazurile, a fost posibilă revizuirea judiciară, cu excepția cazului în care acestea se referă direct la securitatea și apărarea naționale. În plus, reclamanții au susținut că, în ciuda dispozițiilor Legii extraterestre (RiB) și ale Legii de Procedură Administrativă, Constituția le dă dreptul la revizuire judiciară. În aceste circumstanțe, nu a fost irazonabil să se considere că a trebuit să se ascundă posibilitățile de obținere a unei examinări judiciare în Bulgaria înainte de a depune o cerere fostei Comisiei. Rezultă că decizia finală în sensul articolului 35 § 1 din Convenție a fost cea a Curții Supreme de Administrație din 6 mai 1997. Întrucât cererea a fost depusă la mai puțin de șase luni de la data respectivă, la 5 noiembrie 1997, obiecția guvernului trebuie respinsă. Reclamanții se plângeau că a existat o încălcare a dreptului lor la libertatea religiei și că acestea au fost discriminate pe motive religioase și se bazează pe art. 9 și 14 din Convenție, care prevede: art. 9 „1. Fiecare are dreptul la libertatea de gândire, de conștiință și de religie; acest drept include libertatea de a-și schimba religia sau credința și libertatea, fie singură, fie în comunitate cu alții, fie în public, fie în privat, de a-și manifesta religia sau credința, în închinare, în învățare, în practică și în respectare. Libertatea de a manifesta religia sau convingerile unei persoane este supusă numai la limitele prevăzute de lege și sunt necesare într-o societate democratică în interesul siguranței publice, la protecția ordinului public, a sănătății sau a moralității sau la protecția drepturilor și libertăților altora.” art. 14 „Ocuparea drepturilor și libertăților prevăzute în [] Convenția este asigurată fără discriminare pe niciun motiv, cum ar fi sexul, rasa, culoarea, limba, religia, opinia politică sau de altă natură, origine națională sau socială, asocierea cu o minoritate națională, proprietatea, nașterea sau alt statut.” (a) Observațiile guvernului Guvernul a susținut că, după decizia Guvernului din iunie 1994 de a dizolva o asociație a Martorilor lui Iehova în Bulgaria, fiecare persoană aflată sub jurisdicția autorităților bulgare a fost obligată să se abțină de a predica cultul lor, deși acest lucru nu afectează libertatea individuală a religiei. Reclamanții au încălcat această obligație. După retragerea permiselor de reședință, acestea au rămas ilegal în Bulgaria timp de doi ani și au părăsit în mod voluntar mai târziu. Ei nu au fost îndepărtați de pe teritoriul bulgar și nu au fost impuse sancțiuni. Prin urmare, nu a existat nici o ingerință în drepturile reclamanților la art. 9. Guvernul a subliniat, de asemenea, faptul că Bulgaria nu a fost obligată să prelungească validitatea permiselor de ședere ale reclamanților care, în orice caz, au expirat. În alternativa, guvernul a susținut că orice ingerință în drepturile religioase ale reclamanților a fost legală, a urmărit un obiectiv legitim și a fost necesară într-o societate democratică. În special, ordinele neprevăzute care revocă permisele de ședere ale reclamanților au fost eliberate în conformitate cu legea relevantă și nu au fost motivate în ceea ce privește securitatea națională. Cu toate acestea, informațiile referitoare la activitățile religioase ale reclamanților au fost mai târziu prezentate Curții Regionale. Declarând că există un obiectiv legitim, conform articolului 9 § 2 din Convenție, Guvernul a declarat că măsurile împotriva reclamanților sunt necesare în interesul siguranței publice, al sănătății și al drepturilor și libertăților altor persoane. În opinia Guvernului, în evaluarea proporționalității deciziilor plângute ar trebui să fie luate în considerare circumstanțele specifice obținute în Bulgaria în cursul perioadei relevante. După ce abia a apărut din patru decenii de suprimare totalitară a religiei - un timp de perturbații grave în viața sa religiosă și culturală -, societatea bulgară a devenit deosebit de instabilă și vulnerabilă la influența religiosă nejustificată, inclusiv prin mișcări periculoase și ilegale. Prin urmare, au fost necesare măsuri de protecție active pentru a proteja populația împotriva învățăturilor religioase care constituie o amenințare. Poziția autorităților s-a schimbat doar în urma întreprinderilor din 1998 acordate de asociație. În acest context și având în vedere faptul că reclamanții au petrecut un timp foarte scurt în Bulgaria, nu au legături puternice acolo și ar putea practica religia în Austria, guvernul a susținut că decizia de retragere a permiselor de ședere a acestora a fost proporțională cu obiectivul legitim urmărit. În plus, al doilea reclamant a fost profesor și a fost în contact direct cu copiii pe care i-ar fi putut influența ușor. (b) Observații reclamanților Reclamanții au răspuns, în ceea ce privește întrebarea dacă au existat interferențe cu drepturile lor în temeiul articolului 9 din Convenție, că au fost refuzate permisiunea de a rămâne în Bulgaria și au fost ordonate să părăsească teritoriul său pe baza acuzațiilor grave că activitățile lor religioase constituie o amenințare pentru securitatea națională. În plus, aceste evenimente s-au reflectat în mare măsură în mass-media din Bulgaria. În acest context, posibilitatea ca reclamanții să rămână în Bulgaria și să își desfășoare activitățile s-a pierdut irevocabil. Reclamanții au susținut că, deși Convenția nu înscrie dreptul de a locui într-o țară străină ca atare, măsurile împotriva acestora, care au fost motivate doar de faptul că sunt Martorii lui Iehova, constituie o ingerință gravă și nejustificată cu drepturile acestora în temeiul articolului 9 din Convenția luată singur și în colaborare cu art. 14. Convenția a garantat dreptul fundamental la libertatea religioasă și la manifestarea religiei tuturor persoanelor aflate în jurisdicția statelor membre, fără a aduce atingere frontierelor naționale. Reclamanții au subliniat faptul că nu au fost niciodată membri ai asociației Martorilor lui Iehova în Bulgaria și că își practică liber religia fără să fie legați legal de legături asociative. Prin urmare, decizia autorităților împotriva asociației Martorilor lui Iehova nu le poate afecta. În orice caz, reclamanții au declarat că trimiterea Guvernului la presupusele pericole ale învățămintelor Martorilor lui Iehova nu era în concordanță cu faptul că Martorii lui Iehova au fost acceptați în 1998, ca religie recunoscută în Bulgaria. Nu se poate menține în mod serios faptul că, în 1995, Martorii lui Iehova sau reclamanții au pus în pericol ordinea publică sau securitatea națională a Bulgariei. De fapt, prezentul caz a avut ca obiect măsuri de represiune ilegale și nejustificate împotriva Martorilor lui Iehova în Bulgaria înainte de 1998, și a fost, prin urmare, similare cu cererea nr. 28626/95, declarată admisibilă de fosta Comisie și stabilită în 1998. (c) Hotărârea Curții privind admisibilitatea Curtea consideră, având în vedere argumentele părților, că plângerile de mai sus sus susțin probleme serioase de fapt și de drept în temeiul Convenției, ale căror hotărâre ar trebui să depinde de o examinare a fondului. Prin urmare, Curtea concluzionează că aceste plângeri nu sunt în mod evident bolnave În sensul articolului 35 § 3 din Convenție, nu s-a stabilit niciun alt motiv pentru declararea lor inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea admisibilă, fără a judeca fondurile cauzei. Søren Nielsen Christos Rozakis Președintele adjunct al grefierului
Application no. 39015/97
by Alfred LOTTER and Edith LOTTER
against Bulgaria
The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 6
February 2003 as a Chamber composed of
Mr
C.L.
Rozakis
,
President
,
Mrs
F.
Tulkens
,
Mr
G.
Bonello
,
Mrs
N.
Vajić
,
Mr
E.
Levits
,
Mrs
S.
Botoucharova
,
Mrs
E.
Steiner,
judges
,
and
Mr
S.
Nielsen
,
Deputy Section Registrar
,
Having regard to the above application lodged with the European Commission of Human Rights on 5 November 1997,
Having regard to Article 5 § 2 of Protocol No. 11 to the Convention, by which the competence to examine the application was transferred to the Court,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,
Having deliberated, decides as follows:
The applicants, Mr Alfred Lotter and Mrs Edith Lotter, are Austrian nationals, who were born in 1956 and 1962 respectively. They were represented before the Court by Mr A. Garay, a lawyer practising in Paris.
The respondent Government were represented by their co-agent, Mrs
G.
Samaras, of the Ministry of Justice.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
1.
The applicants’ status in Bulgaria
The applicants, who are Jehovah’s Witnesses and were married at the relevant time, visited Bulgaria for the first time in December 1992.
They returned on 1 March 1993 and remained in the country for the following several years, settling in Assenovgrad, a small town in Southern Bulgaria.
On 6 May 1993 the applicants registered in Bulgaria a limited liability company, declaring that it would deal with commercial agency matters, import-export, catering, manufacture of goods, etc. Relying on that registration, the applicants obtained temporary residence permits valid until 6 November 1995.
2.
Measures against the applicants; orders to leave the country
On 22 April 1993 the local investigation service opened preliminary criminal investigation no. 430/93 into the activities of Jehovah’s Witnesses. In April and July 1993 the first applicant and other followers of Jehovah’s Witnesses were interrogated. The investigator stated to Mr Lotter that she considered his preaching an intrusion into the privacy of individuals and their homes and propaganda against the authorities, the Government and their policy.
In June 1994, following a legislative amendment requiring religious associations to re-register, by decision of the Council of Ministers a number of such associations, including the Jehovah’s Witnesses’ organisation in Bulgaria, were refused re-registration. The Council of Ministers’ decision was taken without any form of adversarial proceedings and contained no reasons (see
Khristiansko Sdruzhenie “Svideteli na Iehova” (Christian Association Jehovah’s Witnesses) v. Bulgaria
, no. 28626/98, Commission’s decision of 3 July 1997, DR 90, p. 77).
Although the applicants were not members of the dissolved association, it was an established administrative practice in Bulgaria to consider that the Council of Ministers’ decision of June 1994 rendered unlawful all religious activity related to the Jehovah’s Witness’ cult.
On 14 July 1995 the applicants’ home was searched by a police officer in the presence of Mr Lotter and two witnesses. The minutes stated that the purpose of the search had been to establish the presence of “written material preaching against the State institutions, the State order and legality”. Books and leaflets of Jehovah’s Witnesses were found and seized.
On 31 July 1995, in an internal report drawn up by the police in Assenovgrad, the following was stated about the applicants:
“The Lotter family has settled in Assenovgrad ... with the purpose of spreading the doctrine of Jehovah’s Witnesses. They organise the delivery and dissemination of [Jehovah’s Witnesses’] literature.
Having learned Bulgarian ... they are visiting homes themselves in order to convert adherents. They are very persistent. Nothing stops them. They endure scandals, offensive words and even physical assaults, accepting them as coming from God ...
Mr Lotter’s wife was appointed as German language teacher at the [local] high school, for the 1993/94 school year, without having passed a competition and without producing a document (diploma). The issue has been repeatedly raised with the municipality and in the press. As a teacher, she distributes [Jehovah’s Witnesses’] literature among students”.
On 19 October 1995 the commanding officer of the Plovdiv security service received a written information from the investigator conducting preliminary investigation no. 430/1993 which stated,
inter alia
:
“ ...Alfred Lotter has recruited persons with a criminal record who spread propaganda [for Jehovah’s Witnesses] by going from house to house seeking new followers.
Up to now, the [applicants’] commercial company has not carried on any commercial activity, as can be seen from the enclosed papers (extract from their tax returns).
Having regard to the above and to the fact that the activities of the Jehovah’s Witnesses are expanding and assuming alarming proportions for a town of the size of Assenovgrad in that people are running away from home, suffering from psychological disorders, refusing medical help and blood transfusions, committing suicide, etc., I ask you not to allow the Lotter family to continue to live in Bulgaria.”
On 27 October 1995 the applicants sought an extension to their residence permits from the Plovdiv Regional Police Department. They were required to deposit their Austrian passports and residence permits together with their application.
On 28 November 1995 the commanding officer of the Plovdiv security service recommended to the police department concerned that the applicants’ permits should be withdrawn or should not be renewed and that they should be banned from entering Bulgaria for three years. He based his recommendation on the above written information and on the tax authority’s findings that the applicants’ company was not carrying on any business activities and produced no income for the State budget. He stated that their “registered commercial company” had only been used as a cover for proselytising, as they were members of Jehovah’s Witnesses.
On 1 December 1995 the director of the police department issued administrative decisions nos. 1759 and 1761 withdrawing the applicants’ residence permits and ordering them to leave Bulgaria by 29 December 1995. The decisions only stated that they were based on section 31(1) of the Aliens (RiB) Act (see below, Relevant Domestic Law). No reasons were provided.
3.
Applicants’ attempts to obtain administrative and judicial review
On 9 December 1995 the applicants appealed to the Ministry of the Interior stating that they had registered a company manufacturing art products, canvasses and plates for paintings, and had established business relations with German, Austrian and Italian companies, had paid taxes regularly and had made various investments in Bulgaria, where they wished to remain.
On 31 January 1996 the Ministry dismissed the appeal in the following terms:
“The company registered in your name is not engaged in commercial activities, but is used by Jehovah’s Witnesses, whose activities are prohibited in the Republic of Bulgaria. It follows that administrative decisions nos. 1759 and 1761 of 1 December 1995 are lawful and, therefore, your appeal is ill-founded.”
The applicants also appealed to the Plovdiv Regional Court through the Regional Police Department on the grounds that the police had given no reasons for withdrawing their residence permits and that they had never done anything unlawful, their stay in Bulgaria being motivated by their commercial activity.
On 22 February 1996 the Plovdiv Regional Court was served with an opinion of the director of the Plovdiv Regional Police Department stating,
inter alia
, that:
“...it is clear that the two Austrian citizens are engaged in illegal religious activities as propagators on behalf of the association “Jehovah’s Witnesses”, whose registration was refused by the Council of Ministers [in June 1994]. The applicants endanger the security and the interests of the country, as their activities jeopardise the mental and physical integrity of a large number of citizens...
Section 7 § 1(a) [of the Aliens’ (Residence in Bulgaria) Act] concerns the national security and the interests of our country; therefore, in our opinion, the impugned administrative orders are not amenable to judicial review, in accordance with ... the Administrative Procedure Act”.
On 15 March 1996 the Plovdiv Regional Court held a hearing with the applicants’ participation. On the same day it held that it had no jurisdiction to deal with their appeal as under section 34 § 1 of the Administrative Procedure Act, administrative measures relating to the national security were excluded from judicial review.
On 23 March 1996 the applicants appealed against that decision to the Supreme Court. Arguing that the revocation of their residence permits should be amenable to judicial review, the applicants stated that religious rights were fundamental Constitutional rights and that the impugned administrative orders nos. 1759 and 1761 were not decisions directly related to the country’s security. They could not be regarded as such only because section 7 § 1(a) of the Aliens’ (RiB) Act had been invoked or on the basis of the opinion of the local security service. The information that the applicants’ commercial activities yielded no revenue for the State and the seizure of religious books did not constitute proof of activities endangering national security.
On 6 May 1997 the Supreme Court, which had in the meanwhile become the Supreme Administrative Court, dismissed the applicants’ appeals at a hearing held in camera. The court held,
inter alia
:
(i) that the Regional Court had correctly held that it had no jurisdiction to deal with the matter as under section 34 of the Administrative Procedure Act administrative measures concerning national security could not be subject to judicial review; and
(ii) that the court had no jurisdiction to decide whether a law, in this case section 34 of the Administrative Procedure Act, violated the Constitution, that issue being solely for the Constitutional Court to decide.
4.
Subsequent developments
On 22 October 1997 the police in Assenovgrad, acting upon complaints of residents, apprehended the first applicant who was going from door to door, seeking to engage in conversations and to distribute religious brochures. Administrative proceedings on charges that Mr Alfred Lotter was proselytising in breach of sections 6 and 16 of the Religious Denominations Act and that he resided on the Bulgarian territory without having a residence permit were instituted. These proceedings, which could have resulted in the imposition of fines, were abandoned.
According to press articles of 24 and 25 October 1997, the police in Assenovgrad and Plovdiv had told journalists that the first applicant had remained in Bulgaria after the end of 1995 pending the outcome of the proceedings against the withdrawal of his residence permit. Since his legal challenge had been unsuccessful, his expulsion was imminent.
The first applicant left Bulgaria at the end of 1997. It appears that the applicants divorced. The second applicant married a Bulgarian citizen and stayed in Bulgaria.
Following several months of negotiations, in February 1998 the Bulgarian Government and persons representing the dissolved association of Jehovah’s Witnesses signed a friendly settlement in the proceedings before the former Commission (see
Khristiansko Sdruzhenie “Svideteli na Iehova” (Christian Association Jehovah’s Witnesses) v. Bulgaria
, no.
28626/98, Commission’s report of 9 March 1998 (friendly settlement), DR
92, p.
44). According to the terms of the settlement, the association undertook not to distribute among minors refusal-of-blood-transfusion forms and declared that it would not control or sanction its members for their choice of medical treatment.
Since October 1998 Jehovah’s Witnesses in Bulgaria enjoy the status of a religious denomination.
B.
Relevant domestic law
1.
Constitution of the Republic of Bulgaria
Article 37
“(1) The freedom of conscience, the freedom of thought and the choice of religion and of religious or atheistic views shall be inviolable. The State shall assist the maintenance of tolerance and respect among the believers of different denominations, and among believers and non-believers.
(2) The freedom of conscience and religion shall not be practised to the detriment of national security, public order, public health and morals, or of the rights and freedoms of others.”
Article 120
“(1) The courts shall review the lawfulness of the administration’s acts and decisions.
(2) Physical and legal persons shall have the right to appeal against all administrative acts and decisions that affect them, save in the cases expressly specified by Act of Parliament.”
2.
The Aliens [Residence in Bulgaria] Act (as in force at the relevant time) and until December 1998
According to section 31 § 1 in conjunction with section 7 § 1 an alien could be refused entry or the right to reside in Bulgaria if he has endangered the security or the interests of the Bulgarian State or his activities could pose a threat in this respect.
According to section 31 § 2 in conjunction with section 8 § 4 a residence permit granted for the purpose of commercial activities could be withdrawn if no such activities were performed by the alien.
An alien whose residence permit has been withdrawn shall be informed in writing and given notice to leave the country.
Under section 31a, an alien who has failed to leave the country within the time-limit indicated to him at the moment of withdrawal of his residence permit may be removed from Bulgarian territory. Where his presence constitutes a threat to public order or national security an expulsion under section 32 may be ordered.
Under the law as in force at the relevant time (the Aliens (RiB) Act in conjunction with sections 33-35 and 37 of the Administrative Procedure Act) all administrative decisions concerning residence permits and orders for removal from Bulgarian territory were subject to judicial review except those “directly concerning national security and defence”.
The Aliens (RiB) Act was superseded by the Aliens Act of December
1998 which also excludes judicial review of decisions issued on grounds related to national security.
In accordance with sections 23 and 37 § 3 of the Administrative Procedure Act, in the absence of an advance enforcement order administrative decisions are not enforced pending the examination of administrative and judicial appeals against them. Exceptions to this rule may be introduced by Act of Parliament in respect of certain categories of administrative decisions. The Aliens (RiB) Act did not contain such an exception at the relevant time.
The applicants complained under Articles 9 and 14 of the Convention that their right to freedom of religion had been violated and that they had been discriminated against in the exercise of that right because of their religious affiliation. They stated, in particular, that the Bulgarian authorities had acted arbitrarily and unlawfully and had ordered them to leave the Bulgarian territory only because they were Jehovah’s Witnesses.
1.
The Government’s objection as regards the six months’ time limit and alleged abuse
The Government submitted that since the orders withdrawing the applicants’ residence permits were not amenable to judicial review, the six months’ time limit under Article 35 § 1 of the Convention had started to run on 1 December 1995, the date on which these orders had been made and notified. However, the application had been submitted in November 1997. The applicants’ attempt to rely, for the purposes of the six months time limit, on the date of the final decision in their futile judicial appeals was therefore abusive.
The applicants replied that they had validly appealed to the courts in accordance with the relevant procedural requirements. Had they not done so, the Government would have most probably pleaded failure to exhaust domestic remedies.
The Court finds that the allegation of abuse is groundless.
Further, the Court notes that under the relevant domestic law withdrawal of residence permits of aliens and orders for removal from Bulgarian territory were amenable to judicial review in all cases except where they directly concerned national security and defence. The applicants submitted judicial appeals stating,
inter alia
, that they did not pose a threat to national security. Furthermore, the applicants also argued that despite the provisions of the Aliens (RiB) Act and the Administrative Procedure Act, the Constitution entitled them to judicial review.
In these circumstances, it was not unreasonable for them to consider that they had to exhaust the possibilities for obtaining judicial review in Bulgaria before submitting an application to the former Commission.
It follows that the final decision within the meaning of Article 35 § 1 of the Convention was that of the Supreme Administrative Court of 6 May 1997. As the application was lodged less than six months after that date, on 5 November 1997, the Government’s objection must be dismissed.
2.
Complaints under Articles 9 and 14 of the Convention
The applicants complained that there had been a violation of their right to freedom of religion and that they had been discriminated against on religious grounds. They relied on Articles 9 and 14 of the Convention which provide:
Article 9
“1.
Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief, in worship, teaching, practice and observance.
2.
Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.”
Article 14
“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”
(a)
Government’s submissions
The Government submitted that following the Government’s decision of June 1994 to dissolve an association of Jehovah’s Witnesses in Bulgaria, every person within the jurisdiction of the Bulgarian authorities was under an obligation to abstain from preaching their cult, although that did not affect the individual freedom of religion. The applicants had breached that obligation. Following the withdrawal of their residence permits they had remained in Bulgaria unlawfully for two years and had later left voluntarily. They had not been removed from Bulgarian territory and no sanctions had been imposed. Therefore, there had been no interference with the applicants’ Article 9 rights.
The Government also stressed that Bulgaria had been under no obligation to extend the validity of the applicants’ residence permits which, in any event, had expired.
Alternatively, the Government maintained that any interference with the applicants’ religious rights had been lawful, pursued a legitimate aim and had been necessary in a democratic society.
In particular, the impugned orders revoking the applicants’ residence permits had been issued in accordance with the relevant law. They had not been reasoned as they concerned the national security. Nevertheless, information about the applicants’ religious activities had later been presented to the Regional Court.
Arguing that there had been a legitimate aim as required by Article 9 § 2 of the Convention, the Government stated that the measures against the applicants were necessary in the interests of public safety, health and the rights and freedoms of others.
In the Government’s view, in the assessment of the proportionality of the decisions complained of account should be taken of the specific circumstances obtaining in Bulgaria during the relevant period. Having just emerged from four decades of totalitarian suppression of religion - a time of grave disruptions in its religious and cultural life -, Bulgarian society had become particularly unstable and susceptible to undue religious influence, including by dangerous and illegal movements. Therefore, active protective measures had been necessary to shield the population against religious teachings that posed a threat. Examining the activities of Jehovah’s Witnesses, the authorities had established in June 1994 that they posed a threat by inciting others to refuse blood transfusion and to serve in the army. The authorities’ position had only changed following the 1998 undertakings given by the association.
In this context, and regard being had to the fact that the applicants had spent a very short time in Bulgaria, did not have strong ties there, and could practice their religion in Austria, the Government maintained that the decision to withdraw their residence permits had been proportionate to the legitimate aim pursued. Moreover, the second applicant had been a teacher and had been in direct contact with children whom she could have easily influenced.
(b)
Applicants’ submissions
The applicants replied, as to the question whether there had been an interference with their rights under Article 9 of the Convention, that they had been refused permission to remain in Bulgaria and had been ordered to leave its territory on the basis of grave allegations that their religious activities posed a threat to national security. Moreover, these events had been widely reflected in the media in Bulgaria. In this context, the possibility of the applicants’ remaining in Bulgaria and pursuing their activities had been irrevocably lost.
The applicants maintained that although the Convention did not enshrine a right to reside in a foreign country as such, the measures against them, which were motivated by the sole fact that they were Jehovah’s Witnesses, constituted a grave and unjustified interference with their rights under Article 9 of the Convention taken alone and in conjunction with Article 14. The Convention guaranteed the fundamental right to religious freedom and manifestation of religion to all persons within the jurisdiction of member States, without regard to national borders. It was inconceivable that ordering a foreigner to leave on the sole basis of his or her religion could be a matter left outside the protection afforded by the Convention.
The applicants emphasised that they had never been members of the Jehovah’s Witnesses’ association in Bulgaria. They freely practised their religion without being legally bound by associative links. Therefore, the authorities’ decision against the Jehovah’s Witnesses’ association could not affect them.
In any event, the applicants stated that the Government’s reference to the alleged dangers of Jehovah’s Witnesses’ teachings were inconsistent with the fact that Jehovah’s Witnesses had been accepted, in 1998, as a recognised religion in Bulgaria. It could not be seriously maintained that in 1995 Jehovah’s Witnesses or the applicants endangered Bulgaria’s public order or national security. In fact, the present case concerned unlawful and unjustified repressive measures against Jehovah’s Witnesses in Bulgaria before 1998, and was thus similar to application no. 28626/95, declared admissible by the former Commission and settled in 1998.
(c)
The Court’s decision on admissibility
The Court considers, in the light of the parties’ submissions, that the above complaints raise serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which should depend on an examination of the merits. The Court concludes therefore that these complaints are not manifestly ill
‑
founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring them inadmissible has been established.
For these reasons, the Court unanimously
Declares
the application admissible, without prejudging the merits of the case.
Søren
Nielsen
Christos
Rozakis
Deputy Registrar
President