S.A.R.L. du Parc D'Activites de Blotzheim și la S.C.I Haselaecker împotriva Franței

Reclamanții, Parc d’activités de Blotzheim („PAB”), o societate limitată (société à responsabilité limitée – “SARL”), și Haselaecker, o parteneriat necomercial (société civile – “SCI”), au fost ambele încorporate în temeiul dreptului francez și au sediul lor social în Blotzheim (Franța). Guvernul francez („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dl R. Abraham, director al afacerilor juridice la Ministerul Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Schema de dezvoltare a Mulhouse-Rhin-Mines, aprobată într-o ordine prefectoară din 15 septembrie 1977, a prevăzut construirea unei proprietăți industriale în vecinătatea Aeroportului Basle-Mulhouse (al căror sedii sunt situate pe teren în municipalitățile franceze Blotzheim, Hésingue, Bourgfelden și Saint-Louis).

La 27 aprilie și 3 mai 1989, directorul administrativ al PAB (al cărui memorandum și articole de asociere au fost elaborate înainte de un notar la 8 iunie 1989) a prezentat primarului Blotzheim un proiect pentru dezvoltarea activităților industriale, de afaceri și de sectorul serviciilor pe un site în cadrul frontierelor municipiului, în apropierea aeroportului Basle-Mulhouse. La 16 mai 1989, Consiliul Comunal Blotzheim a acordat primarului consimțământul pentru vânzarea către PAB a terenurilor municipale din zona acoperită de proiect. De asemenea, a dat aprobarea, printre altele, a municipiului de a se angaja de a-și renunța la dreptul de isenție pe terenurile pe care societatea le-a destinat utilizării, a instituit o zonă specială de planificare (zona d’aménagement concerté – “ZAC”) și a procedurii de revizuire a planului de utilizare a terenului municipalității (planul d’occupation des sols) care urmează să fie inițiat.

Prin acte notariale din 30 iunie 1989, PAB a achiziționat diverse parcele de teren din Blotzheim din municipiu. La 11 ianuarie 1990, Consiliul municipal a decis să ia măsuri pentru crearea unui ZAC, pentru a iniția procedura adecvată și pentru a revizui planul de utilizare a terenului în consecință. S-a desfășurat la 28 februarie 1990 o ședință publică de consultare cu privire la propunerea de creare a ZAC. La 2 martie 1990, având în vedere concluziile procesului de consultare, Consiliul municipal a hotărât oficial să creeze ZAC. Între timp, la 4 iulie 1989, Consiliul de director al Aeroportului Basle-Mulhouse a adoptat, confidențial, un plan general de dezvoltare în care a fost propus, în special, să achiziționeze terenuri suplimentare și să construiască o a treia pistă pe același site pe care dezvoltatorii proprietății industriale Blotzheim au intenția de a utiliza.

La 8 septembrie 1991, PAB și-a prezentat proiectul de construcție consiliului de administrație al aeroportului. Într-o scrisoare trimisă Consiliului din 1 decembrie 1989, a subliniat că proiectul nu ar împiedica dezvoltarea activităților aeroportului. La 17 aprilie 1990, Consiliul de administrație a hotărât să ia măsurile necesare pentru a anula terenurile necesare pentru punerea în aplicare a planului său de dezvoltare. La 6 decembrie 1989, a decis să se aplice prefectului departamentului Haut-Rhin pentru a iniția procedura prin care planul de dezvoltare ar putea fi desemnat ca „proiect în interesul public”. În ordinea din 17 mai 1990 prefectul Haut-Rhin a desemnat planul de dezvoltare ca „proiectul în interesul public” și a comunicat oficial municipiului Blotzheim pentru a revizui planul de utilizare a terenului pentru a ține seama de proiect.

Întrucât primarul Blotzheim nu a răspuns în termenul legal, prefectul a pronunțat un ordin la 11 iulie 1990 pentru revizuirea planului de utilizare a terenului. După ce consiliul de administrație al Aeroportului Basle-Mulhouse și-a modificat planul de dezvoltare și perioada statutară de trei ani a expirat fără a fi fost confirmată ordinele menționate mai sus, prefectul Haut-Rhin a formulat alte ordine la 14 martie 1993 (denumit planul ca „proiectul în interesul public” și care depune un anunț oficial pentru primar) și 26 octombrie 1993 (depunând revizuirea planului de utilizare a terenului).

Comunitatea Blotzheim, PAB și SCI Haselaecker au solicitat Curtea Administrativă de la Strasbourg, care, într-o hotărâre din 27 octombrie 1995, a anulat decizia luată de consiliul de administrație al Aeroportului Basile-Mulhouse la 6 decembrie 1989, precum și decizia prefectului din 17 mai și 11 iulie 1990 și 14 mai și 26 octombrie 1993. Hotărând o obiecție preliminară cu privire la admisibilitatea depusă de Aeroportul Basle-Mulhouse, Curtea a susținut că PAB a avut interesul de a încerca să dea deoparte decizia luată de consiliul de administrație al Aeroportului Basle-Mulhouse la 6 decembrie 1989 și de ordonanțe ulterioare, din cauza faptului că, înainte de această dată, municipalitatea Blotzheim a promis să-i vândă terenurile în cauză.

În ceea ce privește fondul, instanța a subliniat că Aeroportul Basle-Mulhouse a fost reglementat de Tratatul franco-swiss semnat la Berna la 4 iulie 1949, care prevedea, printre altele, construirea de două piste și expropriarea de 536 ha de teren (articolele I și IV din anexa III la tratat), și că în temeiul tratatului, deși bordul aeroportului a fost împuternicit să elaboreze planuri de extindere a aeroportului, exercitarea acestei puteri a fost supusă limitelor stabilite în tratat în ceea ce privește atât infrastructura aeroportului, cât și zona maximă de terenuri care urmează să fie expropiate. Remarcand faptul că, în cazul instantaneu, planul de dezvoltare adoptat de consiliul aeroportului a depășit aceste limite, instanța a anulat deciziile în cauză.

La 25 ianuarie 1996, Consiliul de administrație al Aeroportului Basle-Mulhouse a hotărât să ceară guvernelor în cauză să revizuiască specificațiile anexate la Tratatul Franco-Swiss din 4 iulie 1949, în conformitate cu art. 19 din tratat, și să crească suprafața maximă care ar putea fi expropriată pentru utilizare de la aeroport de la 536 ha până la 850 ha, în vederea construirii unei trei piste. Această propunere a fost convenită într-un schimb de note (la 12 și 29 februarie 1996) între Guvernul francez și Consiliul Federal al Elvețian; acordul a intrat în vigoare la 29 februarie 1996. La 13 mai 1996, Președintele francez a emis un decret de publicare a acordului. La 12 iulie 1996, societățile candidate au solicitat Conseil d'Etat în căutarea anulării decretului.

Având în vedere faptul că ratificarea tratatului franco-swis din 4 iulie 1949 a fost autorizată de o lege din 1 august 1950, acestea au susținut că, în conformitate cu art. 53 din Constituție (care prevede că „... tratate sau acorduri ... care implică un angajament financiar din partea statului ... poate fi ratificată sau aprobată numai de un act al Parlamentului”) și cu principiul conform căruia competența de a adopta și de a modifica legislația ar trebui să fie conferită aceleași autorități, o astfel de modificare necesită intervenția legislativă și nu ar putea fi efectuată prin metoda simplificată de schimb de note.

Acestea au adăugat că decretul în cauză și acordul publicat în ea au încălcat art. 19 din tratat (prin care „modificarea articolelor de asociere și a specificațiilor în urma unei decizii cu o majoritate de două treimi dintre membrii servitori ai consiliului de administrație pot fi efectuate prin acord între cei doi guverne”) în sensul că acestea au mers dincolo de scopul procedurii de modificare simplificată. Societățile au susținut, de asemenea, că schimbul de note publicate prin decret în eliberare a afirmat în mod incorect că cerințele de la alineatul 9 din specificațiile anexate la tratat au fost îndeplinite.

întrucât alin. 9 a subordonat procedura prevăzută la art. 19 cu producerea unei descrieri detaliate și a unei estimări – ceea ce presupune achiziționarea de către statul francez a terenurilor necesare pentru aeroport – o parte semnificativă a 536 hectare de teren corespunzător suprafeței maxime care ar putea fi expropriate nu a fost achiziționată de statul francez. În sfârșit, ei au susținut că acordul în cauză a contrazis clauzele financiare ale tratatului.

Conseil d’Etat a respins cererea într-o hotărâre din 18 decembrie 1998. Acesta a subliniat că, prin Legea din 1 august 1950, Parlamentul a autorizat ratificarea tratatului franco-swis din 4 iulie 1949, care prevedea de la început posibilitatea extinderii sediilor aeroportului, și că, prin urmare, Parlamentul ar trebui considerat ca fiind „prin această lege a autorizat cheltuielile legate de dezvoltarea și exploatarea structurilor sau facilităților suplimentare destinate compensarii inadecvației structurilor sau facilităților existente”, astfel încât nu s-a încălcat art. 53 din Constituție.

În ceea ce privește celelalte observații ale societăților solicitante, Consiliul d’Etat a susținut: „Deși societățile solicitante susține că acordul din 12 și 29 februarie are un scop mai larg decât simpla elaborare a unei modificări a specificațiilor anexate la tratat din 4 iulie 1949 și că, în consecință, nu ar fi putut fi încheiat în cadrul procedurii simplificate prevăzute la art. 19 din tratat, alegerea mijloacelor prin care tratatele și acordurile internaționale trebuie să fie încheiate este indissociabilă de desfășurarea relațiilor diplomatice și, prin urmare, nu poate fi contestată în cadrul procedurilor în fața instanțelor administrative.

Nu este nici sarcina Consiliului d’Etat, acționând în capacitatea sa judiciară, să revizuiască evaluarea de către Guvernul francez și Consiliul Federal al Elvețian dacă cerința de a produce o descriere și estimare detaliată, astfel cum se prevede la punctul 9 din specificațiile anexate la tratat, a fost îndeplinită și dacă extinderea aeroportului Basle-Mulhouse a fost necesară. În sfârșit, deși societățile solicitante au criticat conținutul schimbului de note publicat prin decretul impugat în ceea ce privește dispozițiile tratatului din 4 iulie 1949, nu este obligația Conseil d’Etat, acționând în capacitatea sa judiciară, să se pronunțe cu privire la validitatea unei întreprinderi internaționale în ceea ce privește alte întreprinderi internaționale.

„Președintele Republicii negocia și ratifica tratate. El este informat cu privire la toate negocierile care duc la încheierea unui acord internațional care nu face obiectul ratării.” „Tratatele de pace, tratatele comerciale sau acordurile privind organizarea afacerilor internaționale, sau implicarea unui angajament financiar din partea statului, sau modificarea dispozițiilor legislative, sau privind statutul persoanelor, sau implicarea decesiunii, schimbului sau achiziționarea teritoriului, pot fi ratificate sau aprobate numai printr-un act al Parlamentului. Acestea intră în vigoare numai după ce au fost ratificate sau aprobate.

Nici o cesionare, schimb sau achiziție de teritoriu nu este valabil fără acordul populației în cauză.” „Tratatele sau acordurile care au fost legal ratificate sau aprobate prevalează, la publicare, peste Actele Parlamentului, sub rezerva, în ceea ce privește fiecare acord sau tratat, aplicării sale de către cealaltă parte.” „Ministrul Afacerilor Externe are singura responsabilitate de a asigura ratificarea și publicarea tratatelor internaționale, a acordurilor, a protocoalelor și a reglementărilor la care Franța este semnatar sau prin care Franța este obligată. Același lucru se aplică în ceea ce privește reînnoirea sau denunțarea acestor acorduri…

” „După transmiterea Ministrului Afacerilor Externe și, dacă este necesar, ratificarea, tratatele, acordurile, protocoalele și reglementările menționate în articolele anterioare, în cazul în care punerea lor în aplicare este capabilă să afecteze drepturile sau obligațiile persoanelor fizice, se publică în Journalul Oficial al Republicii Franceze.”

The applicants, Parc d’activités de Blotzheim (“PAB”), a limited company (société à responsabilité limitée – “SARL”), and Haselaecker, a non-commercial partnership (société civile – “SCI”), were both incorporated under French law and have their registered office in Blotzheim (France). They were represented before the Court by Mr P. Martin, of the Paris Bar. The French Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr R. Abraham, Director of Legal Affairs at the Ministry of Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The Mulhouse-Rhin-Mines outline development scheme, approved in a prefectoral order of 15 September 1977, made provision for the building of an industrial estate in the vicinity of Basle-Mulhouse Airport (whose premises are situated on land in the French municipalities of Blotzheim, Hésingue, Bourgfelden and Saint-Louis).

On 27 April and 3 May 1989 the managing director of PAB (whose memorandum and articles of association were drawn up before a notary on 8 June 1989) submitted a project to the mayor of Blotzheim for the development of industrial, business and service-sector activities on a site within the municipality’s boundaries, adjoining Basle-Mulhouse Airport. On 16 May 1989 Blotzheim Town Council gave the mayor its consent for the sale to PAB of municipal land within the area covered by the project. It also gave its approval for, among other things, the municipality to undertake to waive its right of pre-emption over the land which the company intended to use, a special planning area (zone d’aménagement concerté – “ZAC”) to be created on the site and the procedure for revision of the municipality’s land-use plan (plan d’occupation des sols) to be initiated.

By notarial deeds of 30 June 1989 PAB purchased various plots of land in Blotzheim from the municipality. On 11 January 1990 the town council decided to take steps to create a ZAC, to set in motion the appropriate procedure and to revise the land-use plan accordingly. A public consultation meeting was held on 28 February 1990 about the proposal to create the ZAC. On 2 March 1990, in the light of the findings of the consultation process, the town council formally decided to create the ZAC. In the meantime, on 4 July 1989, Basle-Mulhouse Airport’s board of directors had adopted, confidentially, a general development plan in which it was proposed, in particular, to acquire additional land and build a third runway on the same site which the developers of the Blotzheim industrial estate intended to use.

On 8 September 1991 PAB submitted its building project to the airport’s board of directors. In a letter to the board dated 1 December 1989 it had emphasised that the project would not hinder the development of the airport’s activities. On 17 April 1990 the board of directors decided to take the necessary steps to set aside the land it required in order to implement its development plan. On 6 December 1989 it had decided to apply to the prefect of the département of Haut-Rhin to set in motion the procedure by which the development plan could be designated as a “project in the public interest”. In an order of 17 May 1990 the prefect of Haut-Rhin designated the development plan as a “project in the public interest” and served formal notice on the municipality of Blotzheim to revise its land-use plan to take the project into account.

As the mayor of Blotzheim did not reply within the statutory time-limit, the prefect made an order on 11 July 1990 for the revision of the land-use plan. After Basle-Mulhouse Airport’s board of directors had amended its development plan and the statutory three-year period had expired without the above-mentioned orders having been confirmed, the prefect of Haut-Rhin made further orders on 14 March 1993 (designating the plan as a “project in the public interest” and serving formal notice on the mayor) and 26 October 1993 (requiring the revision of the land-use plan).

The municipality of Blotzheim, PAB and SCI Haselaecker applied to the Strasbourg Administrative Court, which in a judgment of 27 October 1995 set aside the decision taken by Basle-Mulhouse Airport’s board of directors on 6 December 1989 and the prefect’s orders of 17 May and 11 July 1990 and 14 May and 26 October 1993. Ruling on a preliminary objection as to admissibility lodged by Basle-Mulhouse Airport, the court held that PAB had an interest in seeking to have set aside the decision taken by Basle-Mulhouse Airport’s board of directors on 6 December 1989 and the subsequent orders, on the ground that prior to that date the municipality of Blotzheim had promised to sell it the land in question.

As to the merits, the court pointed out that Basle-Mulhouse Airport was governed by the Franco-Swiss treaty signed in Berne on 4 July 1949, which provided, among other things, for the building of two runways and for the expropriation of 536 ha of land (Articles I and IV of Annex III to the treaty), and that under the treaty, although the airport’s board was empowered to draw up plans to expand the airport, its exercise of that power was subject to the limits laid down in the treaty regarding both the airport’s infrastructure and the maximum area of land to be expropriated. Noting that in the instant case the development plan adopted by the airport’s board had exceeded those limits, the court set aside the decisions in issue.

On 25 January 1996 Basle-Mulhouse Airport’s board of directors decided to ask the governments concerned to revise the specifications appended to the Franco-Swiss treaty of 4 July 1949 in accordance with Article 19 of the treaty, and to increase the maximum area that could be expropriated for use by the airport from 536 ha to 850 ha with a view to building a third runway. That proposal was agreed to in an exchange of notes (on 12 and 29 February 1996) between the French Government and the Swiss Federal Council; the agreement came into force on 29 February 1996. On 13 May 1996 the French President issued a decree publishing the agreement. On 12 July 1996 the applicant companies applied to the Conseil d’Etat seeking to have the decree annulled.

Observing that the ratification of the Franco-Swiss treaty of 4 July 1949 had been authorised by a law of 1 August 1950, they submitted that in accordance with Article 53 of the Constitution (which provides that “... treaties or agreements ... entailing a financial commitment on the part of the State ... may be ratified or approved only by an Act of Parliament”) and with the principle that power to enact and amend legislation should be vested in the same authority, such an amendment required the legislature’s intervention and could not be carried out by the simplified method of an exchange of notes.

They added that the decree in issue and the agreement published in it contravened Article 19 of the treaty (by which “amendments to the articles of association and specifications following a decision by a two-thirds majority of the serving members of the board may be effected by agreement between the two Governments”) in that they went beyond the purpose of the simplified amendment procedure. The companies further submitted that the exchange of notes published by the decree in issue incorrectly stated that the requirements of paragraph 9 of the specifications appended to the treaty had been satisfied. Whereas paragraph 9 made the procedure laid down in Article 19 conditional on the production of a detailed description and estimate – entailing the acquisition by the French State of the land needed for the airport – a significant portion of the 536 hectares of land corresponding to the maximum area that could be expropriated had not been acquired by the French State.

Lastly, they argued that the agreement in issue contravened the treaty’s financial clauses. The Conseil d’Etat dismissed the application in a judgment of 18 December 1998. It pointed out that by the Law of 1 August 1950 Parliament had authorised the ratification of the Franco-Swiss treaty of 4 July 1949, which had from the outset provided for the possibility of extending the airport’s premises, and that Parliament should therefore be regarded as having “by that law authorised the expenditure associated with the development and operation of additional structures or facilities designed to compensate for the inadequacy of existing structures or facilities”, so that there had been no breach of Article 53 of the Constitution.

As regards the applicant companies’ other submissions, the Conseil d’Etat held: “Although the applicant companies submit that the agreement of 12 and 29 February has a broader purpose than the mere drawing up of an amendment to the specifications appended to the treaty of 4 July 1949 and that, consequently, it could have not been concluded under the simplified procedure provided for in Article 19 of the treaty, the choice of the means by which international treaties and agreements are to be concluded is indissociable from the conduct of diplomatic relations and, accordingly, cannot be challenged in proceedings before the administrative courts.

Nor is it the task of the Conseil d’Etat, acting in its judicial capacity, to review the assessment by the French Government and the Swiss Federal Council of whether the requirement to produce a detailed description and estimate, as laid down in paragraph 9 of the specifications appended to the treaty, was satisfied and whether the expansion of Basle-Mulhouse Airport was necessary. Lastly, although the applicant companies criticised the content of the exchange of notes published by the impugned decree in relation to the provisions of the treaty of 4 July 1949, it is not for the Conseil d’Etat, acting in its judicial capacity, to rule on the validity of an international undertaking in relation to other international undertakings.” “The President of the Republic shall negotiate and ratify treaties.

He shall be informed of all negotiations leading to the conclusion of an international agreement not subject to ratification.” “Peace treaties, commercial treaties and treaties or agreements relating to the organisation of international affairs, or entailing a financial commitment on the part of the State, or amending legislative provisions, or relating to the status of persons, or entailing the cession, exchange or acquisition of territory, may be ratified or approved only by an Act of Parliament. They shall take effect only after having been ratified or approved.

No cession, exchange or acquisition of territory shall be valid without the consent of the populations concerned.” “Treaties or agreements that have been lawfully ratified or approved shall, upon publication, prevail over Acts of Parliament, subject, in respect of each agreement or treaty, to its application by the other party.” “The Minister for Foreign Affairs shall have sole responsibility for ensuring the ratification and publication of international treaties, agreements, protocols and regulations to which France is a signatory or by which France is bound. The same shall apply to the renewal or denunciation of such agreements… ” “After transmission to the Minister for Foreign Affairs and, where necessary, ratification, the treaties, agreements, protocols and regulations referred to in the preceding Articles, where their implementation is liable to affect the rights or obligations of individuals, shall be published in the Official Gazette of the French Republic…

”