Reclamantul, Ana Maria Paulino Tomás, este o națională portugheză născută în 1970 și locuiește în Caldas da Rainha (Portugal). Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dna A.P. de Carvalho, din Barul Caldas da Rainha, care a apărut în numele ei în cadrul audierii din 27 martie 2003. Guvernul respondent a fost reprezentat la audierea de către agentul lor, dl J. Miguel, Procuror General Adjunct, asistat de dna M.M. Flores Ferreira, Procuror General Adjunct și coordonator al Diviziei de Procedințe Administrative a Curții Administrative Centrale. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. La 17 mai 1993, reclamantul a introdus o acțiune de daune împotriva a două persoane private și a Fondului de asigurare a autovehiculelor („Fondul”) în Curtea de District Caldas da Rainha după suferirea unui accident rutier. De asemenea, a solicitat asistență judiciară. La 25 mai 1993, instanța a convocat acuzații să apară. Fondul a depus plângeri în răspuns la 13 iulie 1993. Unul dintre ceilalți acuzați a depus apelurile sale la 14 iulie 1993 și a solicitat, de asemenea, asistență juridică. În ordinul de 10 februarie 1995, instanța a solicitat autorităților de poliție informații despre circumstanțele financiare și sociale ale reclamantului și a inculpatului care a solicitat ajutor judiciar. Garda Republicană Națională a răspuns la 26 mai 1995. La 26 iunie 1995, Curtea a dat o hotărâre preliminară (despacho saneador) care a stabilit faptele deja stabilite și chestiunile rămase care urmează să fie clarificate. De asemenea, a acordat asistență juridică reclamantului și acuzatului care au solicitat-o. După ce înregistrarea Curții de District Caldas da Rainha s-a dat seama că reclamantul nu a fost notificat nici din declarațiile acuzate în răspuns, nici din decizia preliminară, instanța a ordonat la 15 februarie 1996 că documentele respective ar trebui să fie înaintate asupra ei. La 30 septembrie 1996, reclamantul a prezentat o listă a martorilor pe care dorește să-l examineze. Ea solicită, de asemenea, Curtea să ordone o companie de asigurări și centrul medical Caldas da Rainha pentru a produce anumite documente și a solicitat opinie medicală expertă. Curtea a permis cererile sale la 28 octombrie 1996. Centrul medical Caldas da Rainha a produs documentele necesare la 30 ianuarie 1997. Compania de asigurări a făcut-o la 2 decembrie 1997, după ce instanța l-a amendat că nu a respectat ordonanța sa în timp util. În ordinul de 30 ianuarie 1998, instanța a anunțat că numirea experților va avea loc la 9 februarie 1998. Experții au efectuat examinarea la 20 mai 1998 și au prezentat raportul lor la 2 iunie 1998. La 30 iunie 1998, instanța a anulat audierea la 25 noiembrie 1998. Cu toate acestea, audierea nu a putut avea loc la acea dată deoarece avocatul unuia dintre acuzați a fost absent. Acesta a fost amânat până la 26 aprilie 1999, dar nu a putut avea loc nici în acea dată, deoarece Curtea de District a fost ocupată cu luarea de probe de la martori într-un caz penal. Audierea a avut loc în cele din urmă la 16 noiembrie 1999. În hotărârea din 4 ianuarie 2000, Curtea de District a permis în parte afirmațiile reclamantului. art. 20 § 4 din Constituția din 1976 înscrie dreptul la o „decizie judiciară într-un timp rezonabil”. art. 22 definește, de asemenea, răspunderea civilă a statului și a autorităților și agenților săi în următoarele termeni: „Statul și alte organisme publice sunt responsabile în mod comun și în mod mai mare în dreptul civil cu membrii agențiilor lor, funcționarii acestora sau agenții lor pentru acțiuni sau omisiuni în îndeplinirea sarcinilor lor, sau cauzate de astfel de performanță, care rezultă în încălcări ale drepturilor, libertăților sau garanțiilor sau în amenințare cu o altă parte.” Decretul legislativ nr. 48051 guvernează răspunderea civilă necontractuală a statului. Acesta conține următoarele dispoziții de relevanță pentru cazul instantaneu: art. 2 § 1 „Statul și alte organisme publice sunt responsabile de către terți în dreptul civil pentru încălcarea drepturilor lor sau a dispozițiilor juridice destinate să protejeze interesele părților care sunt cauzate de actele ilegale comise cu neglijență (culpa) de agențiile sau de funcționarii acestora în îndeplinirea sarcinilor lor sau ca urmare a sa.” art. 6 „În sensul prezentului decret, tranzacțiile juridice care încălcă dispozițiile legale și reglementările sau principiile generale aplicabile, precum și actele fizice care încălcă astfel de dispoziții și principii sau normele tehnice de prudență generală care trebuie observate, sunt considerate ilegale.” art. 498 din Codul civil prevede că dreptul la compensare este interzis după expirarea unei perioade de trei ani de la data în care victima devine sau ar fi trebuit să devină conștientă de posibilitatea exercitării dreptului respectiv. Hotărârea Curții Supreme de Administrație din 7 martie 1989 în cazul Garagens Pintosinho, Lda a fost pentru o lungă perioadă de timp singurul exemplu al aplicării decretului legislativ nr. 48051 la durata procedurii. Referindu-se la hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului în cazul Guincho c. Portugal (10 iulie 1984, Serie A nr. 81), Baraona c. Portugal (8 iulie 1987, Serie A nr. 122) și Martins Moreira c. Portugalia (26 octombrie 1988, Serie A nr. 143), Curtea Administrativă Supremă a considerat că lungimea excesivă a procedurii trebuie considerată drept un act ilegal care merită compensare. Perioada principală în discuție în cazul Garagens Pintosinho, Lda a fost cel de cinci ani pe care l-a luat Tribunalul Industrial de la Lisabona să pronunțe o hotărâre care ar fi trebuit să fie dată într-o perioadă de trei zile. Ulterior, la 15 octombrie 1998, Curtea Supremă Administrativă a pronunțat o hotărâre în cazul lui Pires Neno, privind procedurile civile care au durat aproape șapte ani timp de un nivel de competență. Reclamanții în acest caz au depus, de asemenea, o cerere la Comisia Europeană a Drepturilor Omului, plângând de lungimea procedurii respective. Cererea lor a dus la adoptarea de către Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a unei rezoluții care le-a atribuit 540.000 de escudo-uri portugheze (PTE) în mod pur și simplu de satisfacție. Curtea Supremă Administrativă a permis afirmațiile lor în parte și a ordonat statului să-i plătească în compensație PTE 900.000, mai puțin suma menționată de PTE 540.000. Referindu-se la jurisprudența Curții de Strasbourg, aceasta a considerat, în special, că statul a suportat răspundere civilă necontractuală pentru prejudiciile morale și pecuniare care rezultă din administrarea justiției ilegală și neglijentă în încălcarea articolului 20 din Constituție și a articolului 6 § 1 din Convenție. Hotărârea a fost publicată și a făcut observații în jurnalul legal Cadernos de Justiça Administrativa (n. 17 septembrie/octombrie 1999). Curtea Supremă Administrativă a dat o hotărâre similară la 1 februarie 2001 în cazul Alecarpeças, Lda, cu privire la întârzierea cu care s-a desfășurat instrucțiunile unei instanțe în cadrul procedurii de executare. Curtea a subliniat faptul că nerespectarea termenelor procedurale nu este, în sine, un act ilegal, ci că a devenit ilegal în cazul în care art. 6 § 1 din Convenție a fost încălcat în același timp. În sfârșit, Curtea Administrativă Coimbra, într-o hotărâre din 14 iulie 1999 care nu a fost contestată de stat, a permis, de asemenea, o cerere de daune pe baza răspunderii necontractuale ale statului pentru lungimea excesivă a procedurilor privind opunerea unei măsuri de aplicare deja efectuate. Potrivit unui tabel statistic produs de Guvern, douăzeci și cinci de acțiuni de stabilire a răspunderii necontractuale din partea statului pentru lungimea excesivă a procedurii au fost aduse în fața instanțelor administrative. În patru dintre acestea, tribunalele au constatat împotriva statului, iar în patru alte afirmații ale reclamanților au fost respinse. Procedura este încă în suspensie în 17 cazuri; în două dintre acestea, instanța de primă instanță a constatat împotriva statului, care a apelat ulterior la Curtea Supremă de Administrație. În iulie 2001, Guvernul a depus în Parlament proiectul de lege nr. 95/VIII privind răspunderea civilă necontractuală a statului și a abrogat decretul legislativ nr. 48051. Memorandumul explicativ privind proiectul de lege a afirmat, printre altele, că „pentru prima dată în legea portugheză”, există un statut care abordează integral răspunderea necontractuală a statului pentru daunele care rezultă din îndeplinirea drepturilor politice, legislative, administrative și „pentru prima dată în Portugalia”. Acesta a subliniat faptul că „a fost util să încorporeze în lege diferite concluzii achiziționate de instanțe în cursul timpului”. Clauzele 7-10 din proiectul de lege reglementează răspunderea statului pentru daunele cauzate în îndeplinirea sarcinilor administrative. Clauza 7 (2) și (3) au introdus în mod explicit conceptul de „facultate administrativă” sau „error oficial”. Clauza 12 din proiectul de lege prevăzut, printre altele: „... normele privind răspunderea pentru actele ilegale comise în îndeplinirea sarcinilor administrative se aplică daunelor cauzate de administrarea ilegală a justiției, în special în cazul încălcării dreptului la o decizie judiciară într-un timp rezonabil.” Proiectul de lege a expirat ca urmare a dizolvării Parlamentului. Cu toate acestea, la 21 noiembrie 2002, noul Parlament a adoptat primul său proiect de lectură nr. 148/IX, depus de membrii Partidului Socialist, care a reprodus în întregime memorandumul explicativ și textul proiectului de lectură nr. 95/VIII. Proiectul trebuie încă aprobat în a doua lectură. La 20 decembrie 2002, Procurorul general a emis o circulară tuturor funcționarilor și membrilor departamentului său. El le-a instruit să nu conteze jurisdicția administrativă ratione materiae pentru a se ocupa de acțiunile de stabilire a răspunderii necontractuale din partea statului pentru durata excesivă a procedurii. Prin art. 76 din Regulamentele privind Departamentul Procurorului General, toți funcționarii și membrii departamentului sunt obligați să respecte circularul.
The applicant, Ms Ana Maria Paulino Tomás, is a Portuguese national who was born in 1970 and lives in Caldas da Rainha (Portugal). She was represented before the Court by Ms A.P. de Carvalho, of the Caldas da Rainha Bar, who appeared on her behalf at the hearing on 27 March 2003. The respondent Government were represented at the hearing by their Agent, Mr J. Miguel, Deputy Attorney-General, assisted by Ms M.M. Flores Ferreira, Deputy Attorney-General and coordinator of the Administrative Proceedings Division of the Central Administrative Court. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. On 17 May 1993 the applicant brought an action for damages against two private individuals and the Motor Insurance Fund (“the Fund”) in the Caldas da Rainha District Court after suffering a road accident. She also applied for legal aid. On 25 May 1993 the court summoned the defendants to appear. The Fund filed pleadings in reply on 13 July 1993. One of the other defendants filed his pleadings on 14 July 1993 and also applied for legal aid. In an order of 10 February 1995 the court requested information from the police authorities about the financial and social circumstances of the applicant and the defendant who had applied for legal aid. The National Republican Guard replied on 26 May 1995. On 26 June 1995 the court gave a preliminary decision (despacho saneador) setting out the facts that had already been established and the matters remaining to be clarified. It also awarded legal aid to the applicant and the defendant who had applied for it. After the registry of the Caldas da Rainha District Court had realised that the applicant had not been notified either of the defendants’ pleadings in reply or of the preliminary decision, the court directed on 15 February 1996 that those documents should be served on her. On 30 September 1996 the applicant submitted a list of the witnesses she wished to have examined. She also asked the court to order an insurance company and the Caldas da Rainha medical centre to produce certain documents and requested an expert medical opinion. The court allowed her requests on 28 October 1996. The Caldas da Rainha medical centre produced the requisite documents on 30 January 1997. The insurance company did so on 2 December 1997, after the court had fined it for failing to comply with its order in good time. In an order of 30 January 1998 the court announced that the appointment of the experts would take place on 9 February 1998. The experts carried out the examination on 20 May 1998 and submitted their report on 2 June 1998. On 30 June 1998 the court set the case down for hearing on 25 November 1998. However, the hearing could not take place on that date because counsel for one of the defendants was absent. It was postponed until 26 April 1999 but could not take place on that date either, as the District Court was occupied with the taking of evidence from witnesses in a criminal case. The hearing finally took place on 16 November 1999. In a judgment of 4 January 2000 the District Court allowed the applicant’s claims in part. Article 20 § 4 of the 1976 Constitution enshrines the right to a “judicial decision within a reasonable time”. Article 22 also defines the civil liability of the State and its authorities and agents in the following terms: “The State and other public bodies shall be jointly and severally liable in civil law with the members of their agencies, their officials or their agents for actions or omissions in the performance of their duties, or caused by such performance, which result in violations of rights, freedoms or safeguards or in prejudice to another party.” Legislative Decree no. 48051 governs the State’s non-contractual civil liability. It contains the following provisions of relevance to the instant case: Article 2 § 1 “The State and other public bodies shall be liable to third parties in civil law for such breaches of their rights or of legal provisions designed to protect the interests of such parties as are caused by unlawful acts committed with negligence (culpa) by their agencies or officials in the performance of their duties or as a consequence thereof.” Article 6 “For the purposes of this Decree, legal transactions which infringe statutory provisions and regulations or generally applicable general principles, and physical acts which infringe such provisions and principles or the technical rules and rules of general prudence that must be observed, shall be deemed unlawful.” Article 7 “The obligation on the State and other public bodies and on members of their agencies and their officials to pay compensation shall not be contingent on the victims’ use of their right of appeal against the measures that gave rise to the damage; however, the right to compensation shall be available only if the damage is not attributable to the failure to lodge an appeal or to negligence in the conduct of proceedings after an appeal has been lodged.” In accordance with the case-law concerning the State’s non-contractual liability, the State is required to pay compensation only if an unlawful act has been committed with negligence and there is a causal link between the act and the alleged damage. Article 498 of the Civil Code provides that the right to compensation is time-barred after the expiry of a period of three years from the date on which the victim becomes, or should have become, aware of the possibility of exercising that right. The Supreme Administrative Court’s decision of 7 March 1989 in the case of Garagens Pintosinho, Lda was for a long time the only example of the application of Legislative Decree no. 48051 to the length of proceedings. Referring to the judgments of the European Court of Human Rights in the cases of Guincho v. Portugal (10 July 1984, Series A no. 81), Baraona v. Portugal (8 July 1987, Series A no. 122) and Martins Moreira v. Portugal (26 October 1988, Series A no. 143), the Supreme Administrative Court considered that the excessive length of proceedings was to be regarded as an unlawful act meriting compensation. The main period in issue in the Garagens Pintosinho, Lda case was the five years it took for the Lisbon industrial tribunal to deliver a judgment that should have been given within a statutory period of three days. Subsequently, on 15 October 1998, the Supreme Administrative Court gave a ruling in the case of Pires Neno, concerning civil proceedings that had lasted almost seven years for one level of jurisdiction. The appellants in that case had also lodged an application with the European Commission of Human Rights complaining of the length of those proceedings. Their application had resulted in the adoption by the Committee of Ministers of the Council of Europe of a resolution awarding them 540,000 Portuguese escudos (PTE) by way of just satisfaction. The Supreme Administrative Court allowed their claims in part and ordered the State to pay them PTE 900,000 in compensation, less the above-mentioned sum of PTE 540,000. Referring to the Strasbourg Court’s case-law, it considered, in particular, that the State incurred non-contractual civil liability for the non-pecuniary and pecuniary damage resulting from the unlawful and negligent administration of justice in breach of Article 20 of the Constitution and Article 6 § 1 of the Convention. The judgment was published and commented on in the legal journal Cadernos de Justiça Administrativa (no. 17, September/October 1999). The Supreme Administrative Court gave a similar decision on 1 February 2001 in the case of Alecarpeças, Lda, concerning the delay with which a court’s instructions had been carried out in enforcement proceedings. The court pointed out that failure to comply with procedural deadlines was not in itself an unlawful act but that it became unlawful if Article 6 § 1 of the Convention was breached at the same time. Lastly, the Coimbra Administrative Court, in a judgment of 14 July 1999 that was not contested by the State, likewise allowed a claim for damages on the basis of the State’s non-contractual liability for the excessive length of proceedings concerning an objection to an enforcement measure that had already been carried out. According to a statistical table produced by the Government, twenty-five actions to establish non-contractual liability on the part of the State for the excessive length of proceedings had been brought before the administrative courts. In four of them the courts had found against the State, and in four others the applicants’ claims had been dismissed. The proceedings are still pending in seventeen cases; in two of them, the first-instance court has found against the State, which has subsequently appealed to the Supreme Administrative Court. In July 2001 the Government tabled Bill no. 95/VIII in Parliament, concerning the State’s non-contractual civil liability and repealing Legislative Decree no. 48051. The explanatory memorandum on the bill stated, inter alia, that “for the first time in Portuguese law”, there was a statute dealing comprehensively with the State’s non-contractual liability for damage resulting from the performance of political, legislative, administrative and, “for the first time in Portugal”, judicial duties. It pointed out that it had been “thought helpful to incorporate into law various conclusions reached by the courts over the course of time”. Clauses 7 to 10 of the bill governed the State’s liability for damage caused in the performance of its administrative duties. Clause 7 (2) and (3) explicitly introduced the concept of “administrative fault” or “official error”. Clause 12 of the bill provided, inter alia: “... the rules on liability for unlawful acts committed in the performance of administrative duties shall apply to damage caused by the unlawful administration of justice, particularly in the case of a violation of the right to a judicial decision within a reasonable time.” The bill lapsed as a result of the dissolution of Parliament. On 21 November 2002, however, the new Parliament passed on its first reading Bill no. 148/IX, tabled by members of the Socialist Party, which reproduced in full the explanatory memorandum to and the text of Bill no. 95/VIII. The bill still has to be approved on its second reading. On 20 December 2002 the Attorney-General issued a circular to all officials and members of his department. He instructed them not to challenge the administrative courts’ jurisdiction ratione materiae to deal with actions to establish non-contractual liability on the part of the State for the excessive length of proceedings. By Article 76 of the Regulations on the Attorney-General’s Department, all officials and members of the department are required to abide by the circular.