TRAVEL TIME, EMBASSY ENTERPRISES, HARMONY HOLIDAYS, MALBOROUGH PROMOTIONS LTD v. THE UNITED KINGDOM

Reclamanții, Travel Time (UK) Limited, Ambassy Enterprises UK Limited, Harmony Holidays Limited și Marlborough Promotions Limited, sunt companii înregistrate în Regatul Unit. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către Messers Foot Anstey Sargent, avocati, în Exeter. Guvernul contestat sunt reprezentate de dl D. Walton al Oficiului Extern și Commonwealth. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții au fost societățile implicate în industria timeshare, fiind responsabile pentru găsirea potențialelor cumpărători de sloturi de timeshare în stații de vacanță. Doi dintre solicitanți au fost societăți de telesale, ale căror rol a fost să convingă membrii publicului să participe la o prezentare timeshare. Ceilalți doi solicitanți au fost responsabili pentru eliberarea certificatelor la sfârșitul prezentării care le-au îndreptat transportatorii la o vacanță de o săptămână într-o resort din străinătate. La 7 octombrie 1998, Secretarul de Stat pentru Comerț și Industrie („Secretarul de Stat”) a emis cereri pentru a încheia fiecare dintre solicitanți în temeiul articolului 124A din Legea privind insolvența din 1986. Cererile conțin acuzații de fraudă și înșelătorie de către reclamanți. Acuzațiile centrale au fost că cele două companii de telesale au înșelat în mod deliberat membrii publicului să participe la prezentarea, în parte prin declarații false făcute la telefon și, în parte, prin omisia chestiunilor pe care publicul ar fi trebuit să le fi spus. Se spune că cele două companii de certificate de vacanță au colectat o sumă semnificativă în taxele de prelucrare (58 sterline pe cuplu) și apoi au organizat în mod deliberat chestiuni pentru a scăpa cu trimiterea unui număr minim posibil de persoane în vacanță. Într-adevăr, cazul împotriva lor a fost că, după extragerea taxelor de prelucrare din mii de cupluri, ei au înșelat majoritatea dintre ei dintr-o vacanță. La 8 octombrie 1998, secretarul de stat, fără notificare reclamanților, a solicitat Curtea Înaltă pentru numirea unui lichidator provizoriu. Cererea a fost acordată de dl judecător Lloyd în absența reclamanților, fără nicio cerință de către secretarul de stat de a acorda o întreprindere în caz de daune (în cazul în care cererea se dovedește ulterior a fi nefondată, daunele pot fi plătite pentru pierderile suferite de societăți). Ordinea dlui judecător Lloyd a numit receptorul oficial ca lichidator provizoriu. Competențele sale au inclus capacitatea de a (i) intra în sediul reclamanților și de a lua posesia, colecta și proteja activele reclamanților, în cadrul sau în afara jurisdicției, (ii) de a prelua și de a asigura cărțile și înregistrările reclamanților, (iii) de a reține și de a plăti sau de a respinge angajații la discreția sa, (iv) de a termina, de a completa sau de a perfecționa orice contracte sau tranzacții legate de întreprinderile reclamanților, (v) de a păstra și de a exploata conturile bancare existente ale reclamanților și (vi) de a deschide și de a exploata noi conturi cu libertate de a plăti la acestea din cauza cheltuielilor necesare suportate în numele reclamanților de către receptorul oficial în îndeplinind competențele și obligațiile sale în temeiul Ordinei. Dl judecător Lloyd’s Order a ordonat, de asemenea, ca (a) să fie notificată imediat reclamanților și că (b) reclamanții au fost în libertate să solicite instanței de a varia sau să descarce Ordinea la 48 de ore de notificare acordată receptorului oficial sau secretarului de stat. Reclamanții nu au formulat o astfel de cerere. La 8 octombrie 1998, imediat după numire, Departamentul de Comerț și Industrie („DTI”) a emis un comunicat de presă cu privire la numirea lichidatorului provizoriu care, se presupune de către solicitanți, a fost extrem de înșelat și a deteriorat reputația reclamanților. Receptorul oficial a preluat imediat controlul reclamanților și sediul acestora. El a concediat angajații și apoi a închis întreprinderile reclamanților cât mai repede posibil. El a fost sub controlul reclamanților pentru mai mult de un an după programarea sa, în timpul căruia el nu a reușit să se ocupe de întrebările telefonice ale clienților și nu a administrat nici o pauză de vacanță. Reclamanții susțin că acest lucru a determinat o pierdere a veniturilor lor și a distrus întreprinderile și reputațiile lor. La 6 ianuarie 1999, reclamanții au solicitat permisiunea de a solicita revizuirea judiciară a deciziei secretarului de stat atât (i) de a aduce cereri de lichidare și (ii) de a solicita numirea lichidatorului provizoriu pentru societăți. La 7 mai 1999, dl Justiție Latham a ordonat ca această autorizație să fie determinată de judecătorul care a ascultat cererile. Acțiunea a fost judecată în iulie 1999 Prin hotărârea sa din 6 octombrie 1999, dl Justiție Park a respins cererile secretarului de stat pentru a încheia reclamanții și a concediat lichidatorul provizoriu. Cererea de recurs a Secretarului de Stat a fost respinsă atât de dl Justice Park, cât și de Curtea de Apel. Dl Justice Park a constatat că nu există substanță în acuzațiile de mai sus formulate de secretarul de stat. În ceea ce privește cele două companii de certificate de vacanță, el a constatat, de asemenea, că DTI a înțeles în mod fundamental natura și economia întreprinderilor reclamanților. În ceea ce privește alte regulamente, dl Justice Park nu a găsit încălcări care ar fi justificat încheierea oricare dintre solicitanți. Dl Justice Park și-a exprimat în continuare opinia cu privire la investigația și acțiunile DTI. El a afirmat că dl Hill, oficialul de la DTI responsabil cu investigațiile cu privire la cele patru reclamante: „...și-a efectuat investigațiile aproape în întregime pe baza documentelor... nu avea cunoștință prealabilă despre modul obișnuit în care a fost organizat marketingul cu timeshare, și dacă a încercat să afle despre aceasta din alte surse nu a spus așa. El a decis să ia măsuri împotriva societăților, inclusiv pasul drastic al cererii de numire a unui lichidator provizoriu fără ca societățile care au notificat cererea, aproape în întregime pe baza inferințelor pe care le-a scos din documente. El nu a pus nici o preocupare pentru P sau A [administratorii societăților] și se întreba dacă au avut o explicație. ...Daca, inainte de lansarea petitiei, dl Hill a vorbit cu P si A (cu avocatul lor prezent daca ar fi dorit, cum probabil ar fi) ar fi putut sa-l convinga, cum m-au convins, ca concluziile sale au fost gresite. Chiar daca nu au, si dl. Hill ar fi decis încă să solicite ca companiile să fie încheiate și să solicite numirea unui lichidator provizoriu, judecătorul acestei cereri ar fi fost informat că acuzațiile DTI sunt contestate de către companii și de către directori. Presupun că, în cazul în care explicațiile de către P și A au fost furnizate dlui. Hill, el le-ar fi descris în declarația lui cât de corect ar fi putut, chiar dacă el nu le-a acceptat însuși. După cum s-a întâmplat, cu toate acestea, DTI a lansat petiția fără nici un avertisment. Acesta a aplicat pentru numirea unui lichidator provizoriu fără a anunța companiilor. Singurele dovezi înainte de Lloyd J a fost domnul. Declarația lui Hill care a prezentat chestiunea pe baza faptului că operațiunile companiilor erau necorespunzătoare și nedreptăți. Asta este, desigur, modul în care dl Hill a văzut chestiunea și nici eu, nici dl Joffe (counsel pentru companii) sugerează pentru un moment că dl Hill a fost influențat de orice alt motiv decât credința sa sinceră cu privire la ceea ce este necesară protecția publicului. Cu privire la materialele de dinaintea lui Lloyd J, nu văd cum ar fi putut face judecătorul altceva decât să adere la cererea de numire a lichidatorului provizoriu. Dar astfel, întreprinderile din patru companii au fost distruse.” Dl Justice Park a acordat costuri reclamanților pe baza „standard”, dar a refuzat să atribuie „indemnitatea”. După ce dl justiție Park și-a pronunțat hotărârea, reclamanții au făcut trimitere la cererea lor de autorizație de a solicita revizuirea judiciară a hotărârii secretarului de stat de a încheia cererile de lichidare și de a solicita numirea lichidatorului provizoriu. Dl Justice Park a indicat reclamanților că nu a avut în vedere acordarea unei astfel de autorizații pe baza faptului că secretarul de stat nu are obligația de a acorda compensații pentru pierderile cauzate de numirea unui lichidator provizoriu la cererea sa. Prin urmare, deoarece nu ar putea fi acordată nicio compensație în cadrul procedurii de reexaminare judiciară, nu ar fi servit nici un scop de către reclamanții de reexaminare judiciară. Reclamanții susțin că efectul numării și continuarea ulterioară în funcție de lichidatorul provizoriu a fost de a distruge bunăvoința reclamanților și de a-și devasta întreprinderile.Toți reclamanții sunt acum în lichidare. Reclamanții susțin că, în realitate, secretarul de stat are o imunitate de la common law de a avea de a acorda o încrucișare în daune la numirea unui lichidator provizoriu la cererea sa, în circumstanțe în care un litigator privat ar fi obligat să o facă. În lipsa vreunui drept de a solicita compensare de la Secretarul de Stat, reclamanții nu au nici un mijloc de a obține reparații financiare pentru pierderile cauzate de numirea lichidatorului provizoriu. Secțiunea 447 din Legea privind întreprinderile din 1985 îi dă dreptul să solicite secretarului de stat să producă documente în cursul anchetei sale. Secțiunea 124A din Legea privind insolvența din 1986 prevede că: „În cazul în care se pare secretarului de stat din (a) orice raport realizat sau informații obținute în temeiul părții XIV din Legea privind întreprinderile din 1985 (investigații corporative, &c.) ... că este oportun în interesul public ca o societate să fie încheiată, el poate prezenta o cerere pentru a fi încheiată dacă instanța consideră că este just și echitabilă pentru a fi așa.” Secțiunea 135 din Legea de insolvență din 1986 permite instanței, în orice moment după prezentarea unei cereri încheiate, să numească provizoriu un lichidator. În temeiul articolului 144 alineatul (1) din Legea privind insolvența din 1986, un lichidator provizoriu este obligat să ia în custodie sau sub controlul său toate proprietățile și lucrurile în acțiune la care societatea este sau pare să aibă dreptul. Efectul unei întreprinderi în daune este faptul că reclamantul este de acord să respecte orice pronunțare pe care instanța o poate face în ceea ce privește daunele în cazul în care instanța determină mai târziu că societatea a suferit pierderea ca urmare a cererii. Reclamantul va fi, de asemenea, obligat să acorde o întreprindere responsabilă pentru actele și incumprimentele lichidatorului provizoriu în astfel de circumstanțe. În Re Highfield Commodities Limited [1984] BCLC 623 de la pagina 629g-i, Sir Robert Megarry V-C a stabilit poziția privind dreptul general după cum urmează: „În primul rând, practica generală este de a solicita o angajare în daune în cazul în care un lichidator provizoriu este numit ex parte. În al doilea rând, practica generală nu este de a solicita o angajare în daune în cazul în care numirea este făcută interpartes. Distincția, eu cred, sau o distincție, trebuie să fie faptul că protecția întreprinderii va fi acordată atunci când societatea nu a avut posibilitatea de a da răspuns sau explicații la dispute care ar putea dovedi în totalitate nefondată, în timp ce, dacă societatea a avut cel puțin posibilitatea de a fi auzită, instanța va fi numită după ce va lua în considerare ceea ce a spus compania, dacă a ales să se pronunțe, și astfel poate evalua mai bine proprietatea de a face numirea.” Cu toate acestea, în Re Highfield (la pagina 630e), poziția secretarului de stat a fost declarată diferită: „... în cazul în care, după cazul Hoffman, încearcă să aibă o autoritate suficientă pentru a declara o cerere proprietară a Crownului, ci în virtutea Legei Companiilor de 1967, secțiune 35, [echivalentul echivalentului în cazul în care este încheiarea unui lichid provizoriu, atunci când se stabilește un astfel depunt.”

The applicants, Travel Time (UK) Limited, Embassy Enterprises UK Limited, Harmony Holidays Limited and Marlborough Promotions Limited, are companies registered in the United Kingdom. They are represented before the Court by Messrs Foot Anstey Sargent, solicitors, in Exeter. The respondent Government are represented by Mr D. Walton of the Foreign and Commonwealth Office. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicants were companies involved in the timeshare industry, being responsible for finding potential purchasers of timeshare slots in holiday resorts. Two of the applicants were telesales companies, whose role it was to persuade members of the public to attend a timeshare presentation. The other two applicants were responsible for issuing certificates at the end of the presentation which entitled their bearers to a one week holiday in a resort abroad. On 7 October 1998, the Secretary of State for Trade and Industry (“the Secretary of State”) issued petitions to wind up each of the applicants pursuant to section 124A of the Insolvency Act 1986. The petitions contained allegations of fraud and deceit by the applicants. The central allegations were that the two telesales companies deliberately deceived members of the public into attending the presentations, partly by false statements made on the telephone and partly by the omission of matters that the public ought to have been told. The two holiday certificate companies were said to have collected a significant amount in processing fees (58 pounds sterling per couple) and then deliberately organised matters so as to get away with sending the minimum possible number of people on holiday. In effect, the case against them was that, having extracted processing fees out of thousands of couples, they then cheated most of them out of a holiday. On 8 October 1998, the Secretary of State, without notice to the applicants, applied to the High Court for the appointment of a provisional liquidator. The application was granted by Mr Justice Lloyd in the absence of the applicants, without any requirement upon the Secretary of State to give an undertaking in damages (an undertaking that, should the application prove subsequently to have been ill-founded, damages could be payable for losses suffered by the companies). Mr Justice Lloyd’s Order appointed the official receiver as the provisional liquidator. His powers included the ability to (i) enter onto the applicants’ premises and take possession, collect in and protect the applicants’ assets, whether within or outside the jurisdiction, (ii) take possession of and secure the books and records of the applicants, (iii) retain and pay or dismiss employees at his discretion, (iv) terminate, complete or perfect any contracts or transactions relating to the applicants’ businesses, (v) retain and operate the existing bank accounts of the applicants and (vi) open and operate new accounts with liberty to pay therefrom any necessary expenses incurred on behalf of the applicants by the official receiver while carrying out his powers and duties under the Order. Mr Justice Lloyd’s Order further ordered that (a) notice of it was to be given to the applicants forthwith and that (b) the applicants were at liberty to apply to the court to vary or discharge the Order on 48 hours notice given to the official receiver or to the Secretary of State’s solicitor. The applicants did not make any such application. On 8 October 1998, immediately after the appointment, the Department of Trade and Industry (“the DTI”) issued a press release concerning the appointment of the provisional liquidator that, it is alleged by the applicants, was grossly misleading and damaged the applicants’ reputations. The official receiver immediately took control of the applicants and their premises. He dismissed employees and then closed down the applicants’ businesses as quickly as he could. He was in control of the applicants for more than one year following his appointment, during which time he failed to deal with customers’ telephone queries and did not administer any holiday breaks. The applicants allege that this resulted in a loss of income to them and destroyed their businesses and reputations. On 6 January 1999, the applicants applied for permission to seek judicial review of the Secretary of State’s decision both (i) to bring the winding up petitions and (ii) to seek the appointment of the provisional liquidator for the companies. On 7 May 1999, the question of whether such permission should be granted was ordered by Mr Justice Latham to be determined by the judge hearing the petitions. The action was tried in July 1999. By his judgment of 6 October 1999, Mr Justice Park dismissed the Secretary of State’s petitions to wind up the applicants and he discharged the provisional liquidator. The Secretary of State’s applications for permission to appeal were dismissed by both Mr Justice Park and the Court of Appeal. Mr Justice Park found that there was no substance in the above allegations made by the Secretary of State. In relation to the two holiday certificate companies he further found that the DTI had fundamentally misunderstood the nature and the economics of the applicants’ businesses. In relation to other regulations, Mr Justice Park did not find any infringements that would have justified winding up any of the applicants. Mr Justice Park further expressed his opinion about the DTI’s investigation and actions. He stated that Mr Hill, the official at the DTI in charge of the investigations into the four applicants: “...conducted his investigations almost entirely on the basis of documents...He had no prior knowledge of the usual way that timeshare marketing was organised, and if he tried to find out about it from other sources he did not say so. He decided to take action against the companies, including the drastic step of applying for the appointment of a provisional liquidator without the companies having notice of the application, almost entirely on the basis of inferences which he drew from the documents. He did not put any of his concerns to P or A [the directors of the companies] and ask whether they had an explanation. ...If, before launching the petition, Mr. Hill had spoken to P and A (with their solicitor present if they had wished, as they probably would) they might have been able to convince him, as they have convinced me, that his conclusions were mistaken. Even if they had not, and Mr. Hill had still decided to petition for the companies to be wound up and to apply for the appointment of a provisional liquidator, the judge on that application would have been told that the DTI’s allegations were disputed by the companies and the directors. I take it for granted that, if explanations by P and A had been given to Mr. Hill, he would have described them in his affidavit as fairly as he could, even if he did not accept them himself. As matters happened, however, the DTI launched the petition without any warning. It applied for the appointment of a provisional liquidator without notice to the companies. The only evidence before Lloyd J was Mr. Hill’s affidavit which presented the matter on the basis that the companies’ operations were indisputably and incontrovertibly dishonest. That is, of course, how Mr. Hill saw the matter and neither I nor Mr. Joffe (counsel for the companies) suggest for a moment that Mr. Hill was influenced by any motive other than his sincere belief about what the protection of the public required. On the material before Lloyd J I do not see how the judge could have done other than accede to the application for the appointment of the provisional liquidator. But thereby the businesses of four companies were destroyed.” Mr Justice Park awarded costs to the applicants on the “standard” basis, but declined to award on the “indemnity” basis. After Mr Justice Park had delivered his judgment, the applicants referred to their application for permission to seek judicial review of the Secretary of State’s decision to bring the winding up petitions and to seek the appointment of the provisional liquidator. Mr Justice Park indicated to the applicants that he was not minded to grant such permission on the basis that there was no obligation on the Secretary of State to provide compensation for losses caused by the appointment of a provisional liquidator at his request. Therefore, as no compensation could be awarded in judicial review proceedings, no purpose would be served by an application by the applicants for judicial review. The applicants thereafter decided not to pursue the application, on the grounds that to do so would have been pointless. The applicants allege that the effect of the appointment and subsequent continuation in office of the provisional liquidator was to destroy the applicants’ goodwill and to devastate their businesses. All the applicants are now in liquidation. The applicants allege that, in effect, the Secretary of State has a common law immunity from having to give a cross-undertaking in damages upon the appointment of a provisional liquidator at his request, in circumstances in which a private litigant would be obliged to do so. In the absence of any right to seek compensation from the Secretary of State, the applicants do not have any means of obtaining financial redress for losses caused by the appointment of the provisional liquidator. Section 447 of the Companies Act 1985 empowers the Secretary of State to require a company to produce documents during the course of an investigation into its affairs. Section 124A of the Insolvency Act 1986 provides that: “Where it appears to the Secretary of State from- (a) any report made or information obtained under Part XIV of the Companies Act 1985 (company investigations, &c.) ... that it is expedient in the public interest that a company should be wound up, he may present a petition for it to be wound up if the court thinks it just and equitable for it to be so.” Section 135 of the Insolvency Act 1986 allows the court, at any time after the presentation of a winding up petition, to appoint a liquidator provisionally. Under section 144(1) of the Insolvency Act 1986, a provisional liquidator is required to take into his custody or under his control all property and things in action to which the company is or appears to be entitled. The effect of an undertaking in damages is that the applicant agrees to abide by any order the court may make as to damages if the court later determines that the company sustained loss as a result of the application. The applicant will also be required to give an undertaking to be responsible for the acts and defaults of the provisional liquidator in such circumstances. In Re Highfield Commodities Limited [1984] BCLC 623 at page 629g-i, Sir Robert Megarry V-C set out the position on the general law as follows: “First, the general practice is to require an undertaking in damages if a provisional liquidator is appointed ex parte. Second, the general practice is not to require an undertaking in damages if the appointment is made inter partes. The distinction, I think, or a distinction, must be that the protection of the undertaking will be given where the company has had no opportunity of providing any answer or explanation to contentions which may prove to be wholly unfounded, whereas if the company has at least had the opportunity of being heard, the court will be making the appointment after considering what the company has said, if it has chosen to speak, and so can better assess the propriety of making the appointment.” However, in Re Highfield (at page 630e), the position of the Secretary of State was said to be different: “...where, as here, the Secretary of State is seeking to have the company wound up not in order to assert some proprietary claim of the Crown but by virtue of the Companies Act 1967, section 35, [the then equivalent of section 124A of the Insolvency Act 1986] I think that the doctrine of the Hoffman case provides sufficient authority and guidance to provide an exemption of the Crown from being required to offer an undertaking in damages as the price of obtaining the appointment of a provisional liquidator, save where the company can establish special circumstances which justify such a requirement being made.” The applicants state that the phrase “special circumstances” remains undefined by the courts.