LOISEAU v. FRANCE [Extracts]

[Traducere-extracturi] ... FACTELE Reclamantul, dl Paul Loiseau, este un național francez, care s-a născut în 1932 și trăiește în La Bachellerie. Guvernul a fost reprezentat de agentul lor, dl R. Abraham, director al afacerilor juridice la Ministerul Afacerilor Externe. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Timp de șase luni, din noiembrie 1979 până în aprilie 1980, reclamantul a înlocuit un profesor permanent în școala secundară profesională Albert-Claveille din Périgueux. El a afirmat că autoritățile naționale de educație au refuzat greșit să-i acorde statutul de profesor de aprovizionare, nu l-a eliberat cu paylips pentru lunile din noiembrie și decembrie 1979, și nu a reușit să-l declare în favoarea Uniunea de recunoaștere des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (agenția de colectare a contribuțiilor sociale, URSSAF) pentru aceste două luni. Pentru a-și putea afirma drepturile și a solicita ajustarea retrospectivă a carierei sale, reclamantul a solicitat fără succes autorităților educaționale să-i furnizeze o copie a documentelor referitoare la recrutare și a contribuțiilor sale în materie de securitate socială (pentru URSSAF) și paylips pentru noiembrie și decembrie 1979. Cu privire la cererea reclamantului, Comitetul privind accesul la documente administrative (Comisia d'acces aux documents administrativis ) a decis la 5 aprilie 1990 că aceste documente trebuiau să fie transmise de către directorul Educației. La 15 mai 1990, directorul Educației a informat reclamantul că documentele în cauză nu au fost în posesia sa și că nu a putut să le predea. Prin urmare, reclamantul a depus un recurs la Curtea Administrativă Bordeaux, care a anulat refuzul de a preda documentele solicitate într-o hotărâre din 19 noiembrie 1992, formulată după cum urmează: „... În documentele din dosar se constată că dl Loiseau a fost recrutat de șeful școlii secundare profesionale Albert-Claveille din Périgueux ca angajat în contract ... pentru perioada cuprinsă între 6 noiembrie 1979 și 30 aprilie 1980. Reclamantul a solicitat divulgarea documentelor depuse la URSSAF în ceea ce privește ocuparea sa pentru lunile din noiembrie și decembrie 1979, a pavilionelor corespunzătoare și a documentelor referitoare la recrutare. Indiferent de natura exactă a postului deținut de dl Loiseau, faptul că aceste documente nu erau în posesia Direcției Educației nu i-a absolvit pe acesta din obligația sa de a le obține de la șeful sediului care furnizase locuri de muncă și care era sub jurisdicția autorităților regionale de educație. Deși Directorul Educației susține că o căutare a fost efectuată pe ordinele sale, el nu a prezentat nicio dovadă în acest sens. În consecință, el nu a stabilit că nu a putut să prezinte documentele solicitate. Prin urmare, reclamantul este justificat în căutarea de a anula decizia atacată. ...” Nu a fost interzis niciun recurs împotriva acestei hotărâri. La 15 iulie 1993, reclamantul a solicitat Conseil d'Etat , cerând un ordin de executare împotriva Directorului Educației pentru Bordeaux și ministrul Educației în ceea ce privește hotărârea din 19 noiembrie 1992, cu o penalizare financiară în lipsa deplină. Guvernul a susținut că, după examinarea de către Divizia de Raport și Cercetare și cererile de explicație de la Ministrul Educației la 16 septembrie 1993 și 26 ianuarie 1994, acest caz a fost trimis la Divizia Judiciară la 28 februarie 1994. Consiliul d'Estat a respins cererea într-o hotărâre din 14 februarie 1996, exprimată după cum urmează: „... În urma hotărârii din 19 noiembrie 1992, directorul Educației pentru Bordeaux a solicitat profesorului de școală profesională Albert-Claveille din Périgueux să-i trimită documentele administrative referitoare la dl Loiseau care ar putea fi în posesia sa. Într-o depunere scrisă din 20 ianuarie 1994, directorul școlii secundare profesionale a declarat că el nu a fost în posesia documentelor solicitate de dl Loiseau. Prin urmare, cererea dlui Loiseau de a impune sancțiuni financiare statului este nefondată. ...” În ciuda diferitelor abordări ale autorităților, reclamantul nu a primit încă documentele în cauză. Legea nr. 78-753 din 17 iulie 1978 privind punerea în aplicare a diferitelor măsuri privind îmbunătățirea relațiilor dintre autoritățile administrative și publicul și diferitele dispoziții administrative, sociale și fiscale (modificată prin Legea nr. 2000-321 din 12 aprilie 2000, Gazettea Oficială, 13 aprilie 2000) conține, printre altele, următoarele dispoziții: Secțiunea 1 „Dreptul tuturor la informații este stabilit și garantat de prezenta parte, în măsura în care se referă la libertatea de acces la documentele administrative. ...” Secțiunea 2 „Sub rezerva dispozițiilor secțiunii 6, autoritățile menționate în secțiunea 1 sunt obligate să comunice documentele administrative în posesia lor persoanelor care depună o cerere în acest sens, în conformitate cu procedura prevăzută în prezenta parte. ...” Secțiunea 4 „Accesul la documentele administrative are loc: (a) prin consultarea gratuită la fața locului, cu excepția cazului în care conservarea documentului nu permite acest lucru; (b) cu condiția ca reproducerea să nu pună în pericol conservarea documentului, prin furnizarea unei exemplare cu ușurință de legibilitate, utilizând un mediu identic cu cel utilizat de autoritățile sau pe hârtie, astfel cum este selectat de partea solicitantă, sub rezerva facilităților tehnice disponibile autorităților administrative și la cheltuielile părții solicitante; aceste costuri nu pot depăși costul acestei reproducții, astfel cum se prevede prin decret.” Secțiunea 5 „Un comitet pentru accesul la documente administrative [Comisia d'accès aux documente administrative ] este responsabil pentru asigurarea respectării libertății de acces la documente administrative și arhivele publice, astfel cum se prevede în prezenta parte și în partea II a Legii nr. 79-18 din 3 ianuarie 1979. În cazul în care aceaceasta este solicitată de persoane care se confruntă cu dificultăți în obținerea unui document administrativ sau în consultarea documentelor din arhivele publice, cu excepția documentelor menționate la secțiunea 3 alineatul (3) din Legea menționată anterior nr. 79-18 din 3 ianuarie 1979. Solicitarea unei cereri de aviz este o condiție prealabilă pentru orice recurs. ...” Secțiunea 7 „Partia solicitantă este notificată de refuzul de a preda documentele sub forma unei decizii scrise motivate. În cazul în care primește un recurs împotriva refuzului de a comunica un document administrativ, instanța administrativă trebuie să pronunțe într-un termen de șase luni de la data înregistrării cererii.” Secțiunea 2 din Legea nr. 80-539 din 16 iulie 1980 privind sancțiunile financiare care urmează să fie impuse în cazurile administrative și executarea hotărârilor de către entități de drept public (modificată de Legea nr. 87-588 din 30 iulie 1987, codificată ca articolul L. 911-5 din Codul instanțelor administrative) prevede: „În cazul nerespectării unei hotărâri de către instanțele administrative, Conseil d'Etat poate, chiar și din propria sa propunere, impune o sancțiune financiară pentru entitățile de drept public sau pentru organismele de drept privat care sunt responsabile de administrarea unui serviciu public, în vederea asigurării executării deciziei. ...” În baza articolului 6 § 1 din Convenție, reclamantul s-a plâns că hotărârea din 19 noiembrie 1992 nu a fost pusă în aplicare; el s-a plâns, de asemenea, de lungimea procedurii inițiate de el în fața Conseil d'Etat în scopul aplicării acestei norme. HOTĂRÂREA ... Aplicabilitatea articolului 6 § 1 din Convenție Guvernul susține că dreptul la divulgarea documentelor administrative, recunoscută și reglementată de Legea din 17 iulie 1978, nu este un drept civil în sensul articolului 6 § 1. În acest sens, ei au susținut, în primul rând, că chiar problema de divulgare a documentelor administrative nu s-a înscris, ca urmare, în cadrul articolului 6 și, în al doilea rând, că reclamantul nu a afirmat nici nu a stabilit că nepublicarea documentelor solicitate a avut un impact direct asupra unuia dintre drepturile sale civile. Acestea au deferit de aceasta faptul că art. 6 § 1 nu era aplicabil în acest caz și că cererea ar trebui respinsă ca fiind incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției. Curtea subliniază că, pentru ca art. 6 § 1 să fie aplicabil în cadrul capului său „civil”, trebuie să existe un „disput” asupra unui „drept privat” care poate fi declarat, cel puțin pe motive argumentare, care să fie recunoscută în temeiul dreptului intern (pentru acest punct specific, a se vedea, de exemplu, Allan Jacobsson c. Suedia (n. 1), hotărârea din 25 octombrie 1989, Seria A nr. 163, p. 20, § 72). „disputul” trebuie să fie autentic și serios; poate să se refere nu numai la existența efectivă a dreptului, ci și la domeniul său de aplicare și la modul de exercitare al acestuia. Rezultatul procedurii trebuie să fie direct decisiv pentru dreptul în cauză, numai conexiuni tenuoase sau consecințe la distanță fiind insuficiente pentru a pune în joc art. 6 § 1 (a se vedea, de exemplu, Balmer-Schafroth și alții c. Elveția c. Elveția Hotărârea din 26 august 1997, Raportul hotărârilor și hotărârilor 1997-IV, p. 1357, § 32. Curtea constată că reclamantul a recurs la Curtea Administrativă de la Bordeaux împotriva refuzului autorităților administrative de a-i comunica documente administrative referitoare la circumstanțele recrutării sale de către o școală de stat. În opinia Curții, în măsura în care legislația franceză înscrie un drept individual de acces la documentele administrative și îi dă drepturi membrilor publicului, atunci când se confruntă cu un refuz din partea autorităților, să recurgă la instanța administrativă (Legea nr. 78-753 din 17 iulie 1978; a se vedea extractele de mai sus), reclamantul a ridicat o „concursare” „ (dispute), care a fost fără îndoială „genu și serios” și a avut legătură cu un „drept recunoscut în temeiul dreptului intern”. În plus, Curtea consideră că acest „drept” este de natură „privată”: în primul rând, se referă la un drept individual al cărui recorrent poate să se considere titularul; în al doilea rând, documentele solicitate de reclamant, toate care se referă la circumstanțele recrutării sale, legate direct și exclusiv de situația sa personală (a se vedea Sindicat CFDT des Etablissements et Arsenaux du Val-de-Marne și Vesque c. Franța , nr. 11678/85 , Decizia Comisiei din 7 decembrie 1987 nu a fost raportată, în care, invers, Comisia a decis că dreptul sindicalului de a obține informații de la un angajator privind o categorie specifică de personal nu a fost un drept civil în sensul articolului 6 § 1; a se vedea, mutatis mutandis Barry și alții v. Franța , nr. 14497/89 , Hotărârea Comisiei din 14 octombrie 1991, nedeclarată . În special , Curtea constată că documentele în cauză ar fi permis reclamantului să furnizeze motive pentru o cerere de ajustare retrospectivă a carierei sale, care acordă un anumit aspect pecuniar disputei . În acest sens, Curtea constată, de asemenea, că, în timp ce este dificil să se derivă din Convenție un drept general de acces la date și documente administrative (a se vedea mutatis mutandis Gaskin c. Regatul Unit) Hotărârea din 7 iulie 1989, Seria A nr. 160, p. 15, § 37), jurisprudența ia în considerare importanța, după caz, de divulgarea acestor date și documente pentru situația personală a reclamantului (a se vedea, în ceea ce privește aplicabilitatea articolului 8 din Convenție, aceeași hotărâre sau M.G. c. Regatul Unit , nr. 39393/98, 24 septembrie 2002). În cele din urmă, rezultatul procedurii a fost „directiv decisiv” pentru dreptul în cauză. Curtea concluzionează din cele de mai sus că art. 6 § 1 se aplică procedurii dinainte de Curtea Administrativă de la Bordeaux. în vederea executării hotărârii dictate de această instanță la 19 noiembrie 1992 (a se vedea, de exemplu, Scollo c. Italia , hotărârea din 28 septembrie 1995, Serie A nr. 315-C, p. 55, § 44; a se vedea și Hotărârile Di Pede și Zappia c. Italia din 29 august 1996, Raporturi 1996-IV, p. 1384, § 24, și pp. 1411-12, respectiv § 20, în consecință, obiecția susținută de Guvern la această privință trebuie respinsă. ...

[TRANSLATION-EXTRACTS]

...

THE FACTS

The applicant, Mr Paul Loiseau, is a French national, who was born in 1932 and lives in La Bachellerie. The Government were represented by their Agent, Mr R. Abraham, Director of Legal Affairs at the Ministry of Foreign Affairs.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

For six months, from November 1979 to April 1980, the applicant replaced a permanent teacher in the Albert-Claveille vocational secondary school in Périgueux. He claimed that the national education authorities had wrongly refused to grant him the status of supply teacher, failed to issue him with payslips for the months of November and December 1979, and failed to declare him to the

Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales

(the social security contribution collection agency, “the URSSAF”) for those two months. In order to be able to assert his rights and apply for retrospective adjustment of his career, the applicant unsuccessfully requested the education authorities to supply him with a copy of the documents relating to his recruitment and his social security contributions (to the URSSAF), and payslips for November and December 1979. On an application by the applicant, the Committee on Access to Administrative Documents (

Commission d'accès aux documents administratifs

) ruled on 5 April 1990 that these documents were to be handed over by the Director of Education. On 15 May 1990 the Director of Education informed the applicant that the documents in question were not in his possession and that he was therefore unable to hand them over. Thereupon, the applicant lodged an appeal with the Bordeaux Administrative Court, which set aside the refusal to hand over the requested documents in a judgment of 19 November 1992, worded as follows:

“...

It appears from the documents in the file that Mr Loiseau was recruited by the headteacher of the Albert-Claveille vocational secondary school in Périgueux as an employee under contract ... for the period from 6 November 1979 to 30 April 1980. The applicant requested disclosure of the documents filed with the URSSAF concerning his employment for the months of November and December 1979, the corresponding payslips and the documents relating to his recruitment. Whatever the exact nature of the post actually held by Mr Loiseau, the fact that these documents were not in the Directorate of Education's possession did not absolve the latter from its obligation to obtain them from the head of the establishment which had provided employment and which was under the regional education authorities' jurisdiction. Although the Director of Education alleges that a search was carried out on his orders, he has produced no evidence to this effect. Accordingly, he has not established that he was unable to produce the requested documents. The applicant is therefore justified in seeking to have the contested decision set aside.

...”

No appeal was lodged against that judgment.

On 15 July 1993 the applicant applied to the

Conseil d'Etat

, seeking an enforcement order against the Director of Education for Bordeaux and the Minister of Education in respect of the judgment of 19 November 1992, with a financial penalty in default.

The Government submitted that, following examination by the Report and Research Division and requests for an explanation from the Minister of Education on 16 September 1993 and 26 January 1994, the case was referred to the Judicial Division on 28 February 1994.

The

Conseil d'Etat

dismissed the application in a judgment of 14

February 1996, worded as follows:

“...

Following the judgment of 19 November 1992, the Director of Education for Bordeaux asked the headteacher of the Albert-Claveille vocational secondary school in Périgueux to send him any administrative documents in respect of Mr Loiseau that might be in his possession. In a written deposition of 20 January 1994, the headteacher of the vocational secondary school stated that he was not in possession of the documents requested by Mr Loiseau.

It appears from the foregoing that the State cannot be held not to have drawn all the appropriate consequences from the judgment of 19 November 1992. Consequently, Mr Loiseau's request that financial penalties be imposed on the State is unfounded.

...”

In spite of various approaches to the authorities, the applicant has yet to receive the documents in issue.

B.

Relevant domestic law

Law no. 78-753 of 17 July 1978 implementing various measures on the improvement of relations between the administrative authorities and the public and various administrative, social and tax provisions (as amended by Law no. 2000-321 of 12 April 2000, Official Gazette, 13 April 2000) contains,

inter alia

, the following provisions:

Section 1

“Everyone's right to information shall be set out and guaranteed by the present Part in so far as it concerns freedom of access to administrative documents.

...”

Section 2

“Subject to the provisions of section 6, the authorities mentioned in section 1 shall be obliged to communicate the administrative documents in their possession to persons who submit a request to this effect, under the procedure set out in the present Part.

...”

Section 4

“Access to administrative documents shall take place:

(a) through free on-site consultation, except where preservation of the document does not allow for this;

(b) subject to the condition that reproduction does not jeopardise conservation of the document, through the provision of an easily legible copy using a medium identical to that used by the authorities or on paper, as selected by the requesting party, subject to the technical facilities available to the administrative authorities and at the requesting party's expense; these costs may not exceed the cost of such reproduction, as provided for by decree.”

Section 5

“A Committee on Access to Administrative Documents [

Commission d'accès aux documents administratifs

] shall be responsible for ensuring compliance with freedom of access to administrative documents and public archives as provided for in the present Part and in Part II of Law no. 79-18 of 3 January 1979. It shall give opinions where so requested by persons who encounter difficulties in obtaining an administrative document or in consulting documents from the public archives, with the exception of those documents mentioned in section 3(3) of the aforementioned Law no. 79-18 of 3 January 1979. Submission to the committee of a request for an opinion shall be a precondition to any appeal.

...”

Section 7

“The requesting party shall be notified of a refusal to hand over documents in the form of a reasoned written decision.

Where it receives an appeal against a refusal to communicate an administrative document, the administrative court must rule within a time-limit of six months from the date of registration of the application.”

Section 2 of Law no. 80-539 of 16 July 1980 on the financial penalties to be imposed in administrative cases and the execution of judgments by public-law entities (as amended by Law no. 87-588 of 30 July 1987, codified as Article L. 911-5 of the Administrative Courts Code) provides:

“In the event of failure to comply with a decision by the administrative courts, the

Conseil d'Etat

may, even of its own motion, impose a financial penalty on the public-law entities or private-law bodies which are responsible for administering a public service, with a view to ensuring execution of the decision.

...”

COMPLAINTS

Relying on Article 6 § 1 of the Convention, the applicant complained that the judgment of 19 November 1992 had not been enforced; he also complained of the length of the proceedings instituted by him before the

Conseil d'Etat

for the purpose of such enforcement.

THE LAW

...

B.

Applicability of Article 6 § 1 of the Convention

5.

The Government argued that the right to disclosure of administrative documents, recognised and regulated by the Law of 17 July 1978, was not a civil right within the meaning of Article 6 § 1. In this connection, they submitted, firstly, that the very question of disclosure of administrative documents did not, as such, fall within the ambit of Article 6 and, secondly, that the applicant had neither alleged nor established that the failure to disclose the requested documents had had a direct impact on one of his civil rights. They inferred from this that Article 6 § 1 was not applicable in the present case and that the application ought to be rejected as being incompatible

ratione materiae

with the provisions of the Convention.

6.

The applicant expressed no view.

7.

The Court points out that, for Article 6 § 1 to be applicable under its “civil” head, there must be a “dispute” over a “private right” which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law (on this particular point, see, for example,

Allan Jacobsson v. Sweden (no. 1)

, judgment of 25 October 1989, Series A no. 163, p. 20, § 72). The “dispute” must be genuine and serious; it may relate not only to the actual existence of a right but also to its scope and the manner of its exercise. The outcome of the proceedings must be directly decisive for the right in question, mere tenuous connections or remote consequences being insufficient to bring Article 6 § 1 into play (see, for example,

Balmer-Schafroth and Others v. Switzerland

, judgment of 26 August 1997,

Reports of Judgments and Decisions

1997-IV, p. 1357, § 32).

The Court notes that the applicant appealed to the Bordeaux Administrative Court against the administrative authorities' refusal to communicate to him administrative documents relating to the circumstances of his recruitment by a State secondary school. In the Court's opinion, to the extent that French law enshrines an individual right of access to administrative documents and entitles members of the public, when confronted with a refusal on the part of the authorities, to appeal to the administrative court (Law no. 78-753 of 17 July 1978; see the extracts above), the applicant raised a “

contestation

” (dispute), which was undoubtedly “genuine and serious” and related to a “a right recognised under domestic law”. Further, the Court considers that this “right” is of a “private” nature: firstly, it concerns an individual right of which the applicant may consider himself the holder; secondly, the documents requested by the applicant, all of which concerned the circumstances of his recruitment, related directly and exclusively to his personal situation (see

Syndicat CFDT des Etablissements et Arsenaux du Val-de-Marne and Vesque v. France

, no. 11678/85, Commission decision of 7 December 1987, unreported, in which, conversely, the Commission ruled that a trade union's right to obtain information from an employer concerning a specific category of staff was not a civil right within the meaning of Article 6 § 1; see also,

mutatis mutandis

,

Barry and Others v. France

, no. 14497/89, Commission decision of 14 October 1991, unreported). In particular, the Court notes that the documents in question would have enabled the applicant to provide grounds for an application for retrospective adjustment of his career, which lends a certain pecuniary aspect to the dispute. In this connection, the Court also notes that, whilst it is difficult to derive from the Convention a general right of access to administrative data and documents (see,

mutatis mutandis

,

Gaskin v. the United Kingdom

,

judgment of 7 July 1989, Series A no. 160, p. 15, § 37), its case-law takes into account the importance, where appropriate, of the disclosure of such data and documents for the applicant's personal situation (see, regarding the applicability of Article 8 of the Convention, the same judgment, or

M.G. v. the United Kingdom

, no.

39393/98, 24 September 2002). Finally, the outcome of the proceedings was “directly decisive” for the right in question.

The Court concludes from the foregoing that Article 6 § 1 was applicable to the proceedings before the Bordeaux Administrative Court. As a result, it was also applicable to the proceedings before the

Conseil d'Etat

for enforcement of the judgment delivered by that court on 19 November 1992 (see, for example,

Scollo v. Italy

, judgment of 28 September 1995, Series A no. 315-C, p. 55, § 44; see also

Di Pede

and

Zappia v. Italy

, judgments of 29 August 1996,

Reports

1996-IV, p. 1384, § 24, and pp. 1411-12, § 20, respectively). Accordingly, the objection raised by the Government to in that respect must be dismissed.

...