PRIMA DECIZIE FINALĂ PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 63866/00 prezentate de Michele MASELLI împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care are loc la 1 aprilie 2004 într-o cameră compusă din domnii C.L. Rozakis președintele Lorenzen Bonello Kovler Zagrebelsky Steiner Insuranceyev, judecători și domnii S. Nielsen, grefier de secțiune Având în vedere cererea menționată mai sus formulată la 9 martie 2000, având în vedere decizia parțială din 30 mai 2002, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de solicitant, După ce a deliberat, face următoarea decizie DEFINITIVĂ Reclamantul, domnul Michele Maselli, este un resortisant italian, născut în 1932 și rezident în Castelpagano (Benevent). Acesta este reprezentat în fața Curții de către domnul L. Crisci, avocat în Benevent. Guvernul pârât este reprezentat de agenții săi succesive, domnul U. Leanza și, respectiv, domnul I.M. Braguglia, și de co-agentul său, domnul F. Crisafolli. Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul a deținut un teren situat la Castelpagano. Prin decizia din 4 martie 1989, Consiliul Regional (Giunta Regionale) a aprobat proiectul de construcție a unui drum și a autorizat municipalitatea (comunità montana) ) de Alto Tammaro (Benevent) pentru a organiza o cerere de ofertă pentru realizarea lucrării. Aceasta din urmă alege proiectul prezentat de întreprinderea Z. La 23 octombrie 1989, reclamantul și-a dat acordul scris pentru ocuparea unei părți a terenului său. La o dată nespecificată, aproximativ 3 000 de metri pătrați din terenul reclamantului au fost ocupați. Prin decretul din 10 mai 1990, primarul Castelpagano a autorizat ocuparea de urgență a terenului pentru o perioadă maximă de doi ani, în vederea exproprierii sale din motive de utilitate publică. La 19 mai 1992, reclamantul a încasat suma de 2 352 000 ITL în avans pentru indemnizația de expropriere, care fusese stabilită provizoriu la 4 704 000 ITL. Între timp, printr-un act de atribuire notificat la 5 mai 1992, reclamantul a introdus o acțiune în despăgubire împotriva comunei Alto Tammaro în fața Tribunalului civil din Benevent. El susținea că ocuparea terenului era abuzivă, deoarece aceasta începuse în 1989, fie înainte ca ocupația să fie autorizată; în plus, lucrările de construcție se încheiaseră fără exproprierea formală a terenului și plata indemnizației globale. La 3 martie 1995, s-a depus o expertiză la grefa de transplant. Potrivit expertului, având în vedere valoarea de piață a terenului în octombrie 1989, reclamantul avea dreptul la o despăgubire de 22 099 000 ITL. La 22 mai 1998 s-a depus o a doua expertiză la grefă. Potrivit acesteia, suma care trebuia plătită reclamantului era de 16 930 212 ITL, în conformitate cu Legea nr. 662 din 1996. În prezent, procedura este pendinte în primă instanță. Între timp, la 7 iulie 1995, un decret de expropriere, însoțit de o ofertă de despăgubire, fusese notificat reclamantului printr-un act notificat la 2 august. 1995, reclamantul a contestat suma oferită cu opoziție în fața Curții de Apel din Napoli. Aceasta din urmă a suspendat procedura, considerând că era oportun să se aștepte rezultatul procedurii în despăgubire care fusese introdusă anterior în fața Tribunalului din Benevent Dreptul și practica internă relevantă i. Ocuparea de urgență a unui teren În dreptul italian, procedura accelerată de expropriere permite administrației să ocupe și să construiască înainte de expropriere. Odată declarată de utilitate publică lucrarea care urmează să fie realizată și adoptată proiectul de construcție, administrația poate decide ocuparea de urgență a zonelor care urmează să fie expropriate pentru o perioadă determinată de maximum cinci ani (art. 20 din Legea nr. 865 din 1971). Acest decret devine caduc dacă ocupația materială a terenului nu are loc în termen de trei luni de la promovarea sa. După perioada de ocupație, trebuie luat un decret de expropriere formală. Ocupația autorizată a unui teren dă dreptul la o indemnizație de ocupație. Prin hotărârea nr. 470 din 1990, Curtea Constituțională a recunoscut dreptul de acces imediat la o instanță pentru a solicita indemnizația de ocupație de îndată ce terenul este ocupat din punct de vedere material, fără a fi necesar să se aștepte ca administrația să facă o ofertă de despăgubire. ii. Principiul exproprierii indirecte (occiazione dobânditetiva sau accessione Aghasta) În anii '70, mai multe administrații locale au desfășurat activități de urgență de terenuri, care nu au fost urmate de decrete de expropriere. Instanțele italiene s-au confruntat cu cazuri în care proprietarul unui teren a pierdut de facto disponibilitatea acestuia din cauza ocupației și a realizării lucrărilor de construcție a unei lucrări publice. Cu privire la întrebarea dacă, pur și simplu prin efectul lucrărilor efectuate, persoana în cauză și-a pierdut proprietatea asupra terenului, printr-o hotărâre nr. 1464 din 16 februarie 1983, Curtea de Casație a dat un răspuns afirmativ acestei întrebări, stabilind astfel principiul "exproprierii indirecte" O prezentare generală a acestei jurisprudențe în anii 80-90 figurează în Belvedere Alberghiera srl. Italia, nr 31524/96, CEDO 2000-IV și Carbonara și Ventura c. Italia, nr 24638/94, CEDH 2000-VI. 2001, astfel cum a fost modificat prin Decretul legislativ nr. 302 din 27 decembrie 2002, intrat în vigoare la 30 iunie 2003 și denumit În ceea ce privește procedura de expropriere în lumina celei mai recente jurisprudențe a Curții de Casație și, în special, codifică principiul exproprierii indirecte. Dosarul, care nu are efect retroactiv și, prin urmare, nu se aplică în cazul de față, s-a substituit, de la intrarea sa în vigoare, întregii legislații anterioare în materie de expropriere din motive de utilitate publică. 2003, Curtea de Casație în camere reunite s-a pronunțat din nou asupra principiului exproprierii indirecte, susținând că un astfel de principiu joacă un rol important în cadrul sistemului juridic italian și că acesta este compatibil cu Convenția. Mai precis, Curtea de Casație a afirmat că, având în vedere uniformitatea jurisprudenței în acest domeniu, principiul exproprierii indirecte este acum pe deplin previzibil. În ceea ce privește despăgubirea, Curtea de Casație a afirmat că despăgubirea datorată în caz de expropriere indirectă este suficientă pentru a asigura un echilibru corect între cerințele interesului general al comunității și imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului. iii. Despăgubirea în caz de expropriere indirectă Conform jurisprudenței Curții de Casație aplicabilă în materie de expropriere indirectă, o despăgubire integrală, sub formă de daune-interese pentru pierderea terenului, se datora părții interesate în schimbul pierderii proprietății pe care o implică ocupația ilegală. Legea bugetară din 1992 (art. 5a din Decretul-lege nr 333 din 11 iulie 1992) a modificat această jurisprudență, în sensul că suma datorată în caz de expropriere indirectă nu putea depăși valoarea indemnizației prevăzute pentru cazul unei exproprieri formale. Cu toate acestea, printr-o hotărâre nr. 369 din 1996, Curtea Constituțională a declarat această dispoziție neconstituțională. 662 din 1996, care a modificat dispoziția declarată neconstituțională, compensația integrală nu poate fi acordată pentru o ocupație de teren care a avut loc înainte de 30 septembrie 1996. În acest caz, compensația atinge aproximativ 55% din valoarea terenului. 148 din 30 aprilie 1999, Curtea Constituțională a considerat o astfel de indemnizație compatibilă cu Constituția. Cu toate acestea, în aceeași hotărâre, Curtea a precizat că o indemnizație integrală, în limita valorii de piață a terenului, poate fi solicitată în cazul în care ocupația și privarea de teren nu au avut loc din motive de utilitate publică. Reclamantul se plânge că a fost privat de teren într-un mod incompatibil cu art. 1 din Protocolul nr. (1) Comitetul susține în special că terenul său a fost ocupat în mod abuziv și că lucrarea publică a fost construită chiar înainte de decretul de ocupație de urgență; în această situație, ținând cont de principiul exproprierii indirecte, reclamantul susține că nu a avut posibilitatea de a-și apăra dreptul de proprietate și de a nu putea obține restituirea bunurilor. Reclamantul susține încălcarea dreptului său la respectarea bunurilor sale, astfel cum este garantat prin art. 1 din Protocolul nr. 1, care este astfel formulat Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru reglementarea utilizării bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. Guvernul observă că, în 1989, reclamantul și-a dat acordul în scris ca terenul său să fie ocupat, iar în 1992 a negociat un act de cesiune voluntară, care nu a fost însă finalizat niciodată și, în cele din urmă, reclamantul a primit un avans pentru indemnizația de expropriere. În lumina acestor considerații, guvernul susține că reclamantul nu se poate pretinde a fi victima unei încălcări a articolului 1 din Protocolul nr. 1 și solicită Curții să respingă plângerea reclamantului. Reclamantul se opune tezei guvernului. În primul rând, acesta subliniază că acordul de ocupare a terenului a fost acordat de către acesta înainte de începerea procedurii de expropriere; având în vedere evoluțiile ulterioare ale acesteia, acest acord nu a avut niciun efect. În al doilea rând, reclamantul subliniază că a fost privat de disponibilitatea terenului său din 1989, chiar înainte de decretul din 10 mai 1990 prin care primarul Castelpagano a autorizat ocuparea de urgență a terenului, iar pierderea disponibilității acestuia a devenit totală odată cu finalizarea lucrărilor. Având în vedere imposibilitatea de a obține restituirea terenului, a inițiat o acțiune în despăgubire, care este încă în curs de desfășurare. Reclamantul subliniază ilegalitatea acestei situații și susține că nici echilibrul corect dintre interesul general și drepturile individului nu a fost respectat. Curtea consideră, în lumina tuturor argumentelor părților, că restul cererii ridică întrebări serioase de fapt și de drept care nu pot fi soluționate în această etapă a examinării cererii, dar necesită o examinare pe fond ; rezultă că restul cererii nu poate fi declarat în mod vădit nefondat, în sensul articolului 35 alineatul (3) din Convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară restul cererii admisibile, toate mijloacele de fond rezervate. Soren Nielsen Christos Rozakis Modulul Președinte
de la requête n
o
63866/00
présentée par Michele MASELLI
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 1
er
avril 2004 en une chambre composée de
:
MM.
C.L.
Rozakis
,
président
,
P.
Lorenzen
,
G.
Bonello
,
A.
Kovler
,
V.
Zagrebelsky
,
M
me
E.
Steiner
,
M.
K.
Hajiyev,
juges
,
et de M. S.
Nielsen,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 9 mars 2000,
Vu la décision partielle du 30 mai 2002,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Le requérant, M. Michele Maselli, est un ressortissant italien, né en 1932 et résidant à Castelpagano (Bénévent). Il est représenté devant la Cour par M
e
Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A.
Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant était propriétaire d'un terrain sis à Castelpagano.
Par une décision du 4 mars 1989, le Conseil régional (
Giunta regionale
) approuva le projet de construction d'une route et autorisa la commune (
comunità montana
) d'Alto Tammaro (Bénévent) à organiser un appel d'offre pour la réalisation de l'ouvrage. Cette dernière choisit le projet présenté par l'entreprise Z.
Le 23 octobre 1989, le requérant donna son accord écrit à l'occupation d'une partie de son terrain. A une date non précisée, environ 3
000 mètres carrés du terrain du requérant furent occupés.
Par un arrêté du 10 mai 1990, le maire de Castelpagano autorisa l'occupation d'urgence du terrain pour une période maximale de deux ans, en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique.
Le 19 mai 1992, le requérant encaissa la somme de 2
352 000 ITL au titre d'acompte sur l'indemnité d'expropriation, qui avait été provisoirement fixée à 4
704
Entre-temps, par un acte d'assignation notifié le 5 mai 1992, le requérant avait introduit une action en dommages-intérêts à l'encontre de la commune d'Alto Tammaro devant le tribunal civil de Bénévent. Il faisait valoir que l'occupation du terrain était abusive étant donné qu'elle avait commencé en 1989, soit avant que l'occupation ne soit autorisée; en outre, les travaux de construction s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement de l'indemnité globale.
La mise en état de l'affaire devant le tribunal de Bénévent commença le 12 juin 1992.
Le 3 mars 1995, une expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, compte tenu de la valeur vénale du terrain en octobre 1989, le requérant avait droit à un dédommagement de 22
099
Une deuxième expertise fut déposée au greffe le 22
mai 1998. Selon
celle-ci, la somme à verser au requérant était de 16
930
212
ITL, conformément à la loi n
o
662 de 1996.
La procédure est actuellement pendante en première instance.
Entre-temps, le 7 juillet 1995, un décret d'expropriation, assorti d'une offre d'indemnité, avait été notifié au requérant. Par un acte notifié le 2
août
1995, le requérant avait contesté le montant offert moyennant opposition devant la cour d'appel de Naples. Cette dernière suspendit la procédure, estimant qu'il était opportun d'attendre l'issue de la procédure en dommages-intérêts qui avait été précédemment introduite devant le tribunal de Bénévent
Le droit et la pratique interne pertinents
i. L'occupation d'urgence d'un terrain
En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi n
o
865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt n
o
470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu
de facto
la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.
Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt n
o
1464 du 16
février
1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de «
l'expropriation indirecte
».
Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans
Belvedere Alberghiera srl c. Italie
, n
o
31524/96, CEDH 2000-IV et
Carbonara et Ventura c. Italie
, n
o
Le Décret Présidentiel n
o
327 du 8
juin
2001, modifié par le Décret législatif n
o
302 du 27
décembre
2002, entré en vigueur le 30
juin
2003 et dénommé «
Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique
» (ci-après «
le
Répertoire
»), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Par l'arrêt n
o
5902 du 28
mars
2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement «
prévisible
» et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un «
juste équilibre
» entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte
Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
La loi budgétaire de 1992 (article 5
bis
du décret-loi n
o
333 du 11
juillet
1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt n
o
369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.
En vertu de la loi budgétaire n
o
662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30
septembre
1996.Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.
Par l'arrêt n
o
148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
GRIEF
Le requérant se plaint d'avoir été privé de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole n
o
1.Il fait valoir notamment que son terrain a été occupé de manière abusive et que l'ouvrage public a été construit avant même le décret d'occupation d'urgence. Dans cette situation, compte tenu du principe de l'expropriation indirecte, le requérant soutient ne pas avoir eu moyen de défendre son droit de propriété et ne pas pouvoir obtenir la restitution du bien.
Le requérant allègue la violation de son droit au respect de ses biens tel que garanti par l'article 1 du Protocole n
o
1, qui est ainsi libellé
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.
»
Le Gouvernement observe qu'en 1989, le requérant a donné son accord écrit à ce que son terrain soit occupé. Ensuite, en 1992, il a négocié un acte de cession volontaire, qui n'a toutefois jamais été finalisé. Enfin, le requérant a reçu un acompte sur l'indemnité d'expropriation.
A la lumière de ces considérations, le Gouvernement soutient que le requérant ne peut pas se prétendre victime d'une violation de l'article 1 du Protocole n
o
1 et demande à la Cour de rejeter le grief du requérant.
Le requérant s'oppose à la thèse du Gouvernement.
Il fait observer en premier lieu que l'accord pour l'occupation du terrain a été donné par lui avant le début de la procédure d'expropriation
; vu les développements ultérieurs de celle-ci, cet accord n'a produit aucun effet.
En deuxième lieu, le requérant fait observer qu'il a été privé de la disponibilité de son terrain depuis 1989, avant même l'arrêté du 10
mai
1990 par lequel le maire de Castelpagano autorisa l'occupation d'urgence du terrain, et que la perte de disponibilité de celui-ci est devenue totale avec l'achèvement des travaux. Compte tenu de l'impossibilité d'obtenir la restitution du terrain, il a engagé une action en dommages-intérêts, qui est toujours pendante. Le requérant souligne l'illégalité de cette situation et soutient que le juste équilibre entre l'intérêt général et les droits de l'individu n'a pas été respecté non plus.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que le restant de la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s'ensuit que le restant de la requête ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare
le restant de la requête recevable,
tous moyens de fond réservés.
Soren
Nielsen
Christos
Rozakis
Greffier
Président