Valova, Slezak și Slezak împotriva Slovaciei

La 10 februarie 1992, Oficiul de Teren Topo­čany (Pozemkový úrad) a pronunțat două decizii care acordă reclamanților cererilor de restituire a bunurilor imobiliare în temeiul Legii privind proprietatea terenurilor. La 16 decembrie 1993, filiala Nitra a Curții Regionale Bratislave (Krajský súd Bratislava, pobočka/Nitre) a anulat aceste decizii pe motiv că în momentul expropiării terenului în cauză erau deținute oficial de o societate privată înființată de membrii familiei reclamanților. Cu toate acestea, Legea privind proprietatea terenurilor prevede exclusiv restituirea proprietăților luate de la persoane fizice. Prin urmare, Curtea Regională a trimis cazul înapoi autorității administrative.

Înainte de a hotărî cazul, Curtea regională a desfășurat o audiere cu referință la secțiunea 250q din Codul de Procedură Civilă. 10. Între timp, la 13 noiembrie 1992, reclamanții și un alt membru al familiei lor au încheiat un acord cu administrația forestieră a Slovaciei de Vest. În conformitate cu acordul, administrația forestieră a Slovaciei de Vest a angajat să restabilească, în conformitate cu Legea privind proprietatea terenurilor, diferite proprietăți imobiliare expropiate de familia reclamanților.

În data de 26 noiembrie 1992, Oficiul Teren de Supraveghere a aprobat acordul în temeiul articolului 9 din Legea privind proprietatea terenurilor, hotărârea sa a devenit finală la 18 decembrie 1992. 11. La 17 iunie 1994, Oficiul Teren de Supraveghere a Deciziei sale din 26 noiembrie 1992, în conformitate cu art. 62 alineatul (1) literele (a) și (b) din Legea privind procedurile administrative din 1967. Hotărârea se referă la concluziile de mai sus ale biroului filial Nitra al Curții Regionale Bratislava din 16 decembrie 1993, în conformitate cu care terenurile luate de rudele reclamanților nu au putut fi restaurate în temeiul Legii privind proprietatea terenurilor, deoarece era deținută oficial de o persoană juridică.

12. La 4 iulie 1997, reclamanții au apelat prin intermediarul avocatului lor. La 22 mai 1995, Ministerul Agriculturii a susținut decizia Oficiului de Teritori din 17 iunie 1994. Decizia a afirmat că nu au fost găsite motive pentru anularea sau modificarea hotărârii Oficiului de Teren. 14. Reclamanții au solicitat o revizuire judiciară a hotărârii Ministerului Agriculturii. La 29 septembrie 1995, Curtea Supremă (Najvyšší súd) a întrerupt procedura pentru lipsa competenței de revizuire a deciziilor administrative de caracter procedual. Se face trimitere la art. 248 alineatul (2) litera (e) din Codul de Procedură Civilă. 15. Prin hotărârea din 8 iunie 1995, Oficiul de Teren Tomačany a dezaprobat acordul încheiat la 13 noiembrie 1992, având în vedere că proprietatea în cauză a fost luată de o persoană juridică și că, în temeiul Legii privind proprietatea terenurilor, numai proprietatea inițială a persoanelor fizice ar putea fi restaurată.

16. Reclamanții au apelat și au susținut că nu există motive pentru redeschiderea procedurii și că terenurile au fost luate de către membrii familiei lor. 17. La 30 ianuarie 1998, Curtea Regională Nitra a susținut decizia Oficiului de Teren din 8 iunie 1995. Hotărârea a afirmat că singurul punct care trebuie stabilit era o chestiune de lege, și anume dacă reclamanții au dreptul, în sensul articolului 4 din Legea privind proprietatea terenurilor, să achiziționeze proprietatea. Curtea a remarcat că în hotărârea din 16 decembrie 1993 a constatat că proprietatea a fost luată dintr-o companie privată a căror predecesoare erau membri și care era o persoană juridică. Curtea regională a concluzionat că reclamanții nu aveau dreptul să ceară restituire în temeiul Legii privind proprietatea terenurilor.

18. Curtea Regională a remarcat, de asemenea, faptul că o decizie privind redeschiderea procedurii înaintea unei autorități administrative nu a putut fi revizuită de o instanță, hotărâtă cu privire la acest caz fără o audiere în legătură cu art. 250f din Codul de Procedură Civilă.

19. Secțiunea 4 din Legea nr. 229/91 privind ajustarea drepturilor de proprietate la teren și la alte proprietăți agricole („Legea privind proprietatea terenurilor”) prevede restituirea proprietăților imobiliare la persoanele din care a fost transferat la proprietatea statului între 25 februarie 1948 și 1 ianuarie 1990, prin mijloace specificate în secțiunea 6. În cazul în care aceste persoane nu mai sunt în viață, succesorii acestora au dreptul la restituire în condițiile prevăzute la alineatul (2) din secțiunea 4. 20. Secțiunea 9 (1) prevede că o persoană cu drept de restituire trebuie să depună reclamația sa la biroul de teren adecvat și, în același timp, să solicite restituire de la persoana sau entitatea care deține proprietatea reală în cauză.

În termen de șasezeci de zile, acesta trebuie să încheie un acord privind transferul proprietății cu reclamantul. 21. În temeiul secțiunii 9 alin. (2), astfel de acorduri sunt supuse aprobării de către oficiul terestru competent. 22. Procedura în fața oficiilor terestre este reglementată de Legea nr. 71/1967 privind procedurile administrative. 23. În conformitate cu secțiunea 3 alineatele (1), (3) și (4), autoritățile administrative sunt obligate să continue în conformitate cu legea și sunt obligate să protejeze interesele statului, precum și drepturile și interesele cetățenilor. Autoritățile administrative sunt în continuare obligate să examineze în detaliu fiecare caz și să utilizeze toate mijloacele disponibile pentru a rezolva în mod corect acest lucru.

Faptele pe care se bazează deciziile lor trebuie să fie stabilite în mod fiabil. 24. Secțiunea 18 prevede că procedurile administrative pot fi introduse fie la cererea unei părți, fie la inițiativa autorității administrative. 25. În conformitate cu secțiunea 32 alineatele (1) și (2), autoritățile administrative sunt obligate să stabilească faptele relevante într-un mod exact și cuprinzător; în acest sens, acestea nu sunt obligate de prezentarea părților. Domeniul de aplicare și modalitatea în care trebuie să se stabilească faptele trebuie determinate de autoritatea administrativă. 26. Secțiunea 46 prevede, printre altele, că decizia unei autorități administrative trebuie să fie în conformitate cu legea și trebuie să se bazeze pe fapte care sunt stabilite în mod fiabil.

27. În temeiul articolului 59 alineatul (1), o autoritate administrativă de apel este obligată să revizuiască decizia administrativă atacată în ansamblul său. Dacă este necesar, autoritatea de apel trebuie să ia măsuri suplimentare și să elimine deficiențele procedurii anterioare pe care le-a stabilit. 28. Secțiunea 62 alineatul (1) litera (a) prevede că procedurile administrative în care a fost luată o decizie finală pot fi redeschise la cererea unei părți atunci când există noi fapte sau dovezi care ar putea afecta substanțial decizia și care nu ar putea fi luate în cadrul procedurii inițiale din motive care nu pot fi imputate părții în cauză. 29. În temeiul articolului 62 alineatul (1) litera (b), procedurile administrative în care a fost luată o decizie finală pot fi redeschise, de asemenea, atunci când decizia depinde de examinarea unei chestiuni preliminare pe care autoritatea competentă a decis altfel.

30. Secțiunea 62 alineatul (2) dă dreptul autorităților administrative să redeschidă procedurile din motivele prevăzute la alineatul (1), cu condiția ca revizuirea unei decizii finale să fie în interesul general. 31. În conformitate cu secțiunea 62 alineatul (3), procedurile administrative nu pot fi redeschise atunci când decizia în cauză a fost de a autoriza o parte, printre altele, să exercite drepturile civile, cu condiția ca partea în cauză să achiziționeze drepturile în cauză de bună credință. 32. În conformitate cu secțiunea 63 alineatele (3) și (4), deschiderea procedurilor administrative poate fi inițiată de o parte sau ordonată de o autoritate administrativă cel târziu la trei ani de la efectul final al unei decizii.

După expirarea procedurii respective de trei ani nu poate fi deschisă decât atunci când o decizie a fost luată ca urmare a unei infracțiuni penale. 33. Licitatea anumitor decizii ale organismelor administrative poate fi revizuită de către instanțe în conformitate cu partea 5 a Codului de Procedură Civilă care reglementează procedurile în fața instanțelor administrative. 34. În temeiul articolului 248 alineatul (2) litera (e), deciziile autorităților administrative de, printre altele, o natură preliminară și procedurală nu pot fi revizuite de către instanțe. 35. art. 249 alineatul (2) prevede că reclamantul trebuie să indice care parte din decizia administrativă pe care o provoacă, să afirme motivele pentru care consideră că această decizie este ilegală și să precizeze decizia pe care o urmărește să o obțină.

36. Secțiunea 250f a întemeiat instanțelor să pronunțe o hotărâre fără o audiere orală anterioară în cazuri simple, în special atunci când nu a existat nici o îndoială în ceea ce privește dacă autoritatea administrativă a stabilit corect faptele, iar punctul în cauză a fost o chestiune de lege. PL.ÚS 14/98 din 22 iunie 1998 Curtea Constituțională a constatat că secțiunea 250f din Codul de Procedură Civilă este contrară Constituției și, de asemenea, la art. 6 § 1 din Convenție. Prin urmare, această dispoziție a încetat să fie eficace. 37. În conformitate cu art. 250q și 250r, o instanță care examinează o decizie administrativă poate fie să-l susțină, fie să-l încalce. Atunci când hotărârea nu a fost luată în conformitate cu secțiunea 250f sau atunci când autoritatea administrativă nu a luat o nouă decizie care satisfăcea cererea reclamantului, instanța poate lua dovezile care consideră necesare.

Atunci când instanța anulează o decizie, cazul este trimis înapoi autorității administrative. Acesta din urmă este obligată de opinia juridică exprimată de instanță. 38. În general, instanțele administrative care acționează în temeiul părții 5 din Codul de Procedură Civilă nu sunt obligate să examineze de proprie inițiativă dacă o decizie administrativă este conformă sau nu cu legea. Ele sunt mai degrabă obligate să revizuiască deciziile administrative în funcție de argumentele reclamantului. În hotărârea sa nr. 4 Sž 88/95, depusă la 27 iulie 1995, Curtea Supremă a susținut că situația este diferită și că instanța administrativă are dreptul să anuleze o decizie administrativă chiar în absența depunerii reclamantului în acest sens, atunci când decizia în cauză este absolut nu, de exemplu, atunci când autoritatea administrativă a avut loc cu o persoană care nu a avut loc în acest caz.

39. În conformitate cu avizul academic, decizia administrativă care aprobă un acord de restituire a proprietăților în temeiul articolului 9 din Legea privind proprietatea terenurilor are dreptul de a exercita drepturile civile în sensul articolului 62 alineatul (3) din Legea privind procedurile administrative. Prin urmare, procedurile care au condus la o astfel de decizie nu pot fi redeschise cu condiția ca partea în cauză să achiziționeze drepturile în cauză de bună credință (a se vedea Základy pozemkového práva, Komentár a vykonávacie predpisy, JUDr. Gaisbacher, JUDr. Peceň și alții, Heuréka, 1998, p. 89).

8. On 10 February 1992 the Topoľčany Land Office (Pozemkový úrad) delivered two decisions granting the applicants’ claims for restitution of real property under the Land Ownership Act. The defendants appealed. 9. On 16 December 1993 the Nitra branch office of the Bratislava Regional Court (Krajský súd Bratislava, pobočka v Nitre) quashed these decisions on the ground that at the moment of the expropriation the land in question had been formally owned by a private company established by the members of the applicants’ family. However, the Land Ownership Act provided exclusively for restitution of property taken away from individuals. The Regional Court therefore sent the case back to the administrative authority.

Prior to deciding on the case the Regional Court held a hearing with reference to Section 250q of the Code of Civil Procedure. 10. In the meantime, on 13 November 1992, the applicants and another member of their family concluded an agreement with the Western Slovakia Forest Administration. Under the agreement the Western Slovakia Forest Administration undertook to restore, in accordance with the Land Ownership Act, different real property expropriated from the applicants’ family. On 26 November 1992 the Topoľčany Land Office approved the agreement pursuant to Section 9 of the Land Ownership Act.

Its decision became final on 18 December 1992. 11. On 17 June 1994 the Topoľčany Land Office decided to reopen the proceedings leading to its decision of 26 November 1992 pursuant to Section 62 (1) (a) and (b) of the Administrative Proceedings Act of 1967. The decision referred to the above finding of the Nitra branch office of the Bratislava Regional Court of 16 December 1993 according to which the land taken away from the applicants’ relatives could not be restored under the Land Ownership Act as it had been formally owned by a legal person. 12. On 4 July 1997 the applicants appealed through the intermediary of their lawyer. They argued that no relevant new facts had been established and that the decision to reopen the proceedings was not justified by the public interest.

The applicants concluded that there existed no legal entitlement for having the proceedings reopened. 13. On 22 May 1995 the Ministry of Agriculture upheld the Land Office’s decision of 17 June 1994. The decision stated that no reasons for quashing or modifying the Land Office’s decision had been found. 14. The applicants sought a judicial review of the decision of the Ministry of Agriculture. On 29 September 1995 the Supreme Court (Najvyšší súd) discontinued the proceedings for lack of jurisdiction to review administrative decisions of a procedural nature. Reference was made to Article 248 (2) (e) of the Code of Civil Procedure. 15. By a decision of 8 June 1995 the Topoľčany Land Office disapproved the agreement concluded on 13 November 1992 on the ground that the property in question had been taken away from a legal person and that under the Land Ownership Act only property originally owned by individuals could be restored.

16. The applicants appealed and argued that there existed no reason for reopening the proceedings and that the land had been taken away from the members of their family. 17. On 30 January 1998 the Nitra Regional Court upheld the Land Office’s decision of 8 June 1995. The judgment stated that the only point to be determined was a question of law, namely whether the plaintiffs were entitled, within the meaning of Section 4 of the Land Ownership Act, to acquire the property. The court noted that in the judgment of 16 December 1993 it had found that the property had been taken away from a private company of which the applicants’ predecessors had been members and which had been a legal person. The Regional Court concluded that the applicants lacked standing to claim restitution under the Land Ownership Act.

18. The Regional Court further noted that a decision on reopening of proceedings before an administrative authority could not be reviewed by a court. It decided on the case without a hearing with reference to Article 250f of the Code of Civil Procedure. 19. Section 4 of Act No. 229/91 on Adjustment of Ownership Rights to Land And Other Agricultural Property (“the Land Ownership Act”) provides for restitution of real property to individuals from whom it was transferred to State ownership between 25 February 1948 and 1 January 1990 by means specified in Section 6. Where such persons are no longer alive, their successors are entitled to restitution under conditions specified in paragraph 2 of Section 4. 20. Section 9 (1) provides that a person entitled to restitution must lodge his or her claim with the appropriate land office and, at the same time, must request restitution from the person or entity possessing the real property at issue.

The latter is required to conclude, within sixty days, an agreement on transfer of the property with the claimant. 21. Under Section 9 (2), such agreements are subject to approval by the competent land office. 22. The proceedings before land offices are governed by Act No. 71/1967 on Administrative Proceedings. 23. Under Section 3 (1), (3) and (4), administrative authorities are required to proceed in accordance with the law and they are obliged to protect the interests of the State as well as the rights and interests of the citizens. Administrative authorities are further obliged to thoroughly examine each case and to use all means available with a view to resolving it in the correct manner.

Facts on which their decisions are based must be reliably established. 24. Section 18 provides that administrative proceedings can be brought either upon a request of a party or upon the initiative of the administrative authority. 25. Pursuant to Section 32 (1) and (2), administrative authorities are obliged to establish the relevant facts in an exact and comprehensive manner; in doing so they are not bound by the submissions of the parties. The scope and manner in which the facts are to be established are to be determined by the administrative authority. 26. Section 46 provides, inter alia, that an administrative authority’s decision has to be in accordance with the law and it has to be based on facts which are reliably established.

27. Under Section 59 (1), an appellate administrative authority is required to review the administrative decision appealed against as a whole. If need be, the appellate authority shall take further action and eliminate shortcomings in the earlier procedure which it has established. 28. Section 62 (1) (a) provides that administrative proceedings in which a final decision has been taken may be reopened at a party’s request when there are new facts or evidence which could substantially affect the decision and which could not be considered in the original proceedings for reasons that cannot be imputed to the party concerned. 29. Under Section 62 (1) (b), administrative proceedings in which a final decision has been taken may also be reopened when the decision depended on the examination of a preliminary issue on which the competent authority decided differently.

30. Section 62 (2) entitles administrative authorities to reopen proceedings for reasons set out in paragraph 1 provided that the review of a final decision is in the general interest. 31. Pursuant to Section 62 (3), administrative proceedings cannot be reopened when the effect of the decision in question was to entitle a party, inter alia, to exercise civil rights, provided that the party concerned acquired the rights in question in good faith. 32. Under Section 63 (3) and (4), re-opening of administrative proceedings can be initiated by a party or ordered by an administrative authority not later than three years from the final effect of a decision. After expiry of that three years’ period proceedings can only be re-opened where a decision was obtained as a result of a criminal offence.

33. The lawfulness of certain decisions of administrative bodies can be reviewed by courts in accordance with Part 5 of the Code of Civil Procedure which governs proceedings before the administrative courts. 34. Under Article 248 (2) (e), administrative authorities’ decisions of, inter alia, a preliminary and procedural nature cannot be reviewed by courts. 35. Article 249 (2) provides that a plaintiff must indicate which part of the administrative decision he or she challenges, state the reasons for which he or she considers such a decision to be unlawful and specify the decision he or she seeks to obtain. 36. Section 250f entitled the courts to deliver a judgment without prior oral hearing in simple cases, in particular when there was no doubt as to whether the administrative authority established the facts correctly, and the point at issue was a question of law.

In its finding No. PL.ÚS 14/98 of 22 June 1998 the Constitutional Court found that Section 250f of the Code of Civil Procedure was contrary to the Constitution and also to Article 6 § 1 of the Convention. As a result, this provision ceased to be effective. 37. Pursuant to Articles 250q and 250r, a court examining an administrative decision can either uphold or quash it. When the decision was not taken pursuant to Section 250f or when the administrative authority did not take a new decision satisfying the plaintiff’s claim, the court may take such evidence as it deems necessary. When the court quashes a decision, the case is sent back to the administrative authority. The latter is bound by the legal opinion expressed by the court.

38. As a general rule, administrative courts acting under Part 5 of the Code of Civil Procedure are not obliged to examine of their own initiative whether or not an administrative decision conforms to the law. They are rather required to review administrative decisions in the light of the plaintiff’s arguments. In its judgment No. 4 Sž 88/95 delivered on 27 July 1995 the Supreme Court held that the situation is different and that the administrative court is entitled to quash an administrative decision even in the absence of the plaintiff’s submissions to that effect when the decision in question is absolutely void, e.g. when the administrative authority proceeded with a person who lacked standing in the case.

39. In accordance with academic opinion, the effect of an administrative decision approving an agreement on restitution of property pursuant to Section 9 of the Land Ownership Act is to entitle the party concerned to exercise civil rights within the meaning of Section 62 (3) of the Administrative Proceedings Act. The proceedings leading to such a decision cannot, therefore, be reopened provided that the party concerned acquired the rights in question in good faith (see Základy pozemkového práva, Komentár a vykonávacie predpisy, JUDr. J. Gaisbacher, JUDr. P. Peceň and Others, Heuréka, 1998, p. 89).