Beneficio Cappella Paolini împotriva statului San Marino (extrase)

Biserica solicitantă este o instituție de biserică San Marinese. La 7 martie 1985, guvernul San Marinese a eliberat un ordin de expropriare în ceea ce privește anumite parcele de terenuri aparținând bisericii solicitante. Acesta a fost acordat 114,790.590 lire italiene (aproximativ 59,284 euro) în compensare. Terenul, care a fost destinat proiectelor de dezvoltare urbană care au fost programate pentru finalizare până la 31 decembrie 1987, a fost utilizat doar parțial. La 16 februarie 1987 bisericii solicitante au solicitat guvernului care a vrut să recupereze posesia terenurilor neutilizate. La 20 octombrie 1987 guvernul a refuzat cererea pe motivul că terenul în cauză ar putea fi utilizat încă în interesul comunității.

10. La 10 noiembrie 1988, se bazează pe art. 14 alineatul (3) din Legea nr. 18 din 25 martie 1980 („Legea nr. 18/1980”), care prevede că ordinele de expropriare scade în cazul în care expirarea termenului stabilit pentru finalizarea lucrărilor relevante, biserica solicitantă a luat o acțiune în fața judecătorului civil de primă instanție (Commissario della Legge) pentru a recupera posesiune. Prima audiere, care a fost stabilită pentru 19 ianuarie 1989, nu a putut fi ținută la acea dată, deoarece guvernul nu a fost notificat. Guvernul s-a alăturat procedurii la 5 mai 1989. La o audiere la 23 septembrie 1989, guvernul a solicitat să fie ascultat un martor anume. Această cerere a fost acordată la 12 ianuarie 1990. La data în cauză, anume 5 aprilie 1990, martorul nu a participat la audiere.

La 26 septembrie 1990, guvernul a renunțat la dreptul său de a-și auzi martorul. Părțile și-au prezentat propunerile scrise la 23 mai 1991. Pregătirea cazului a fost încheiată la 14 noiembrie 1991. 11. Prin hotărârea din 14 ianuarie 1992, depusă la registr în aceeași dată, instanța a respins cererea bisericii reclamante din motivul că, în primul rând, ordinul de expropriare din 20 octombrie 1987 a fost un act administrativ și a căzut astfel în afara jurisdicției civile și, în al doilea rând, că bisericii solicitante nu a putut aduce o acțiune de recuperare a posesiunii, deoarece terenul contestat a fost expropriat legal și nu a fost obținut de stat fără titlu. 12. La 12 martie 1992 bisericii reclamante au interzis judecătorul de apeluri civile (Giudice delle Appellazioni Civili) să stabilească titlul de teren, care urmărește să obțină restituirea terenurilor în cauză în conformitate cu art. 14 alineatul (3) din Legea nr. 18/1980.

De asemenea, a susținut că comportamentul autorităților a încălcat art. 1 din Protocolul nr. La 21 mai 1992, biserica solicitantă a depus o serie de documente. La 29 mai 1992, procedurile au fost suspendate din cauza faptului că s-a încheiat o încercare de a ajunge la o soluție prietenoasă. La 2 decembrie 1992, observand că negocierile au eșuat, Comisia della Legge, oficialul responsabil pentru pregătirea cazurilor de apel, a ordonat reluarea procedurii. La o audiere din 25 februarie 1993, biserica solicitantă a solicitat numirea unui expert și a unui martor interogat pentru a determina exact ce părți din teren nu au fost utilizate. Prin deciziile din 2 martie și 6 aprilie 1993, Comisarul della Legge a permis ambele cereri.

Dovezile au fost primite de martor la 24 iunie 1993 și raportul expertului a fost depus la 7 noiembrie 1993. Părțile au depus argumentele finale la 10 februarie și 24 martie 1994. Pregătirea cazului a fost încheiată la 27 aprilie 1994. 13. În decembrie 1994, judecătorul de recurs C.P. a murit. Niciun alt judecător nu l-a putut înlocui, deoarece structura organizațională a instanței de recurs civil prevedea doar un judecător.

La 17 ianuarie 1995, Marea Consiliu General (Consiglio Grande e Generale) a adoptat Legea nr. 2/1995, din care secțiunea 1 prevede: „Dacă judecătorul de apeluri civile moare sau dacă, în urma unui obstacol grav, el sau ea nu este în măsură să îndeplinească sarcinile judecătorului de investigare, aceste sarcini sunt îndeplinite de unul dintre judecătorii de apeluri penale, care efectuează orice măsuri urgente până la numirea unui înlocuitor sau la eliminarea obstacolului grav ...” 14. La 25 aprilie 1995, Marele Consiliu General a numit judecătorul P.G.P. să înlocuiască judecătorul decedat. Cu toate acestea, P.G.P. a solicitat Consiliului al XII-lea permisiunea de a se retrage de la procedura în cauză din motivul că a fost implicat în calitate de judecător civil de primă instanță.

În temeiul articolului 17 din Legea nr. 2/1995, Consiliul XII, care a acționat ca un organism judiciar din a treia instanță în cazurile în care instanța de recurs nu a susținut hotărârea instanței de primă instanță, a fost, de asemenea, responsabilă în momentul material pentru a hotărâ asupra cererilor de retragere sau de cerere de contestare a unui judecător. 15. La 26 septembrie 1995, Consiliul XII a acordat cererea și a trimis cazul în cauză P.G., judecător de recurs în cazurile penale (Giudice delle Appellazioni per le cause penali). 16. El a respins recursul într-o hotărâre din 18 decembrie 1998, care a fost depus la registr în aceeași dată.

El a constatat că art. 14 alineatul (3) din Legea nr. 18/1980, cu condiția ca ordinele de expropriare să scadă în cazul în care termenul de executare a lucrărilor relevante a expirat, dar nu în caz de neutilizare a tuturor activelor expropriate; că, în orice caz, instanța administrativă are competența de a decide în ceea ce privește meritele procedurii de expropriare; și că recurentul a solicitat restituirea titlului său la active, în timp ce în primă instanță a căutat doar să recupereze posesia terenurilor.

El a concluzionat că cererea nu poate fi acordată deoarece, în conformitate cu jurisprudența stabilită, „punerile făcute pentru prima dată la recurs [au fost] manifestament inadmisibile” (alegerea Giudice delle Appellazioni Civili, 20 iulie 1970, nr. 147). 17. Între timp, după ce a avut loc un nou plan de utilizare a terenului, schimbând utilizarea desemnată a terenurilor în cauză de la industrial la agricultură, biserica solicitantă a cerut guvernului, la 3 martie 1992, să își returneze activele. La 24 noiembrie 1992, după ce a primit niciun răspuns, guvernul a trimis un anunț oficial cere ca acesta să adopte măsurile necesare pentru restituire. La 20 aprilie 1993, aceasta a aplicat instanța administrativă de primă instanță.

O audiere a avut loc la 3 august 1993. Prin hotărârea din 17 august 1993, depusă la registr în aceeași dată, instanța a declarat că nu are competența de a „recunoaște existența unui posibil drept de restituire a terenurilor neutilizate”, deoarece instanța administrativă nu a putut decât examina interesele legitime. Acesta a constatat că singurul Mare Consiliu General a avut dreptul să se pronunțe cu privire la ceea ce urma să se facă cu aceste proprietăți. În cele din urmă, constatând că noul plan de utilizare a terenului a schimbat utilizarea desemnată a terenului neutilizat, acesta a declarat ordinul de expropriare din 7 martie 1985 gol, în măsura în care s-a scurs în ceea ce privește proprietatea respectivă, dar a subliniat că declararea acestuia nu creează dreptul la reînnoire.

18. Guvernul a depus apoi un recurs, argumentând existența unui refuz implicit care să legitime o cerere la instanțele administrative de primă instanță și, de asemenea, competența acesteia de a declara ordinul de expropriare parțial nu. Audierea de recurs, fixată inițial pentru 13 ianuarie 1994, a fost suspendată la 24 mai 1994, deoarece judecătorul de apeluri administrative nu a fost în măsură să participe. El a permis recursul într-o hotărâre din 26 mai 1994, care a fost depus în registru la aceeași dată. judecătorul a constatat că statul a dobândit proprietatea parcelelor de teren în conformitate cu o procedură prevăzută de lege, cu privire la plata compensației pentru expropriare, și că nicio dispoziție legislativă nu obliga guvernul să returneze proprietatea respectivă.

Prin urmare, el a concluzionat că cererea bisericii solicitante din 20 aprilie 1993 era inadmisibilă, deoarece comportamentul guvernului nu putea fi descris ca un refuz implicit. În cele din urmă, el a afirmat că, în declararea ordinului de expropriare parțial nu a fost contestată – o ordonanță care, în plus, nu a fost contestată – instanța administrativă de primă instanță și-a depășit competența, ceea ce a permis, numai dacă este cazul, să declare ilegal refuzul implicit al guvernului. 19. La o dată neespecificată, instanța administrativă de recurs a ordonat trimiterea dosarului la Consiliu al XII-lea. După avizul de experți, organismul respectiv dă hotărâri în litigiile administrative în cazul în care hotărârile de primă instanță și de recurs ajung la concluzii opuse (secțiunea 21 din Legea nr. 68 din 28 iunie 1989 de instituire a instanțelor administrative).

La 27 septembrie 1994, Consiliul al XII-lea a susținut hotărârea instanței de recurs, susținând astfel concluzia expertului că, în timp ce declarația de interes public în legătură cu activitatea de dezvoltare urbană a transformat dreptul de proprietate Beneficio Cappella Paolini într-un simplu interes legitim, art. 14 alineatul (3) din Legea nr. 15/1980 a conferit nu numai un interes legitim în licența acțiunilor autorităților, ci un drept real de a se aplica instanțelor civile și de a obține o declarație că ordinul de expropriare a expirat deoarece termenul de încheiere a lucrărilor a expirat.

8. The applicant church is a San Marinese church institution. 9. On 7 March 1985 the San Marinese government issued an expropriation order in respect of certain plots of land belonging to the applicant church. The latter was awarded 114,790,590 Italian lire (about 59,284 euros) in compensation. The land, which was earmarked for urban development projects that were scheduled for completion by 31 December 1987, was only partially used. On 16 February 1987 the applicant church applied to the government seeking to recover possession of the unused land. On 20 October 1987 the government refused the application on the ground that the land in question could still be used in the interests of the community.

10. On 10 November 1988, relying on section 14(3) of Law no. 18 of 25 March 1980 (“Law no. 18/1980”), which provides that expropriation orders lapse in the event of expiry of the deadline set for completion of the relevant work, the applicant church brought an action before the first-instance civil judge (Commissario della Legge) to recover possession. The first hearing, which was set for 19 January 1989, could not be held on that date as the government had not been notified. The government joined the proceedings on 5 May 1989. At a hearing on 23 September 1989, the government requested that a particular witness be heard. That request was granted on 12 January 1990. On the date in question, namely 5 April 1990, the witness failed to attend the hearing.

On 26 September 1990 the government waived its right to have the witness heard. The parties submitted their written pleadings on 23 May 1991. Preparation of the case was concluded on 14 November 1991. 11. By a judgment of 14 January 1992, deposited at the registry on the same date, the court dismissed the applicant church’s request on the grounds that, firstly, the expropriation order of 20 October 1987 was an administrative act and thus fell outside the civil court’s jurisdiction and, secondly, that the applicant church could not bring an action to recover possession, since the disputed land had been lawfully expropriated and had not been obtained by the State without title. 12. On 12 March 1992 the applicant church brought an action before the judge of civil appeals (Giudice delle Appellazioni Civili) to establish title to land, seeking to obtain restitution of the land in question in accordance with section 14(3) of Law no. 18/1980.

It also alleged that the authorities’ conduct had breached Article 1 of Protocol No. 1. The first hearing was held on 9 April 1992. On 21 May 1992 the applicant church filed a number of documents. On 29 May 1992 the proceedings were adjourned on the ground that an attempt to reach a friendly settlement was in progress. On 2 December 1992, noting that the negotiations had failed, the Commissario della Legge, the official responsible for preparing appeal cases, ordered that the proceedings be resumed. At a hearing on 25 February 1993, the applicant church requested that an expert be appointed and a witness questioned in order to determine exactly which parts of the land had not been used. By decisions of 2 March and 6 April 1993, the Commissario della Legge allowed both requests.

Evidence was heard from the witness on 24 June 1993 and the expert report was filed on 7 November 1993. The parties lodged their final submissions on 10 February and 24 March 1994. Preparation of the case was concluded on 27 April 1994. 13. In December 1994 the appeal Judge C.P. died. No other judge could replace him, as the organisational structure of the court of civil appeals provided for only one judge. On 17 January 1995 the General Grand Council (Consiglio Grande e Generale) enacted Law no. 2/1995, section 1 of which provided: “If the judge of civil appeals dies or if, following a serious impediment, he or she is unable to perform the duties of investigating judge, those duties shall be carried out by one of the judges of criminal appeals, who shall carry out any urgent measures until such time as a replacement is appointed or the serious impediment is removed ...” 14. On 25 April 1995 the General Grand Council appointed Judge P.G.P.

to replace the deceased judge. However, P.G.P. asked the Council of the XII for leave to withdraw from the proceedings in question on the ground that he had been involved as the first-instance civil judge. Under section 17 of Law no. 2/1995, the Council of the XII, which acted as a third-instance judicial body in cases where the appeal court did not uphold the decision of the first-instance court, was also responsible at the material time for ruling on requests to withdraw or applications challenging a judge. 15. On 26 September 1995 the Council of the XII granted the request and sent the case in question to P.G., an appeal judge in criminal cases (Giudice delle Appellazioni per le cause penali).

16. He dismissed the appeal in a judgment of 18 December 1998, which was deposited at the registry on the same date. He found that section 14(3) of Law no. 18/1980 provided that expropriation orders would lapse where the deadline for execution of the relevant work had expired, but not in the event of failure to use all of the expropriated assets; that, in any event, the administrative courts had jurisdiction to rule on the merits of expropriation proceedings; and that the appellant sought restitution of its title to the assets, whereas at first instance it had sought merely to recover possession of the land.

He concluded that the request could not be granted since, according to the established case-law, “requests made for the first time on appeal [were] manifestly inadmissible” (judgment of the Giudice delle Appellazioni Civili, 20 July 1970, no. 147). 17. In the meantime, after a new land-use plan had taken effect, changing the designated use of the land in question from industrial to agricultural, the applicant church had asked the government on 3 March 1992 to return its assets. On 24 November 1992, having received no reply, it sent the government a formal notice asking it to adopt the necessary measures for restitution. On 20 April 1993 it applied to the first-instance administrative court.

A hearing took place on 3 August 1993. By a judgment of 17 August 1993, deposited at the registry on the same date, the court stated that it did not have jurisdiction to “recognise the existence of a possible right to restitution of unused land”, as the administrative courts could only examine legitimate interests. It found that the General Grand Council alone was entitled to rule on what was to be done with the said property. Noting finally that the new land-use plan had changed the designated use of the unused land, it declared the expropriation order of 7 March 1985 void in so far as it had lapsed in respect of that particular property, but pointed out that declaring it void did not create a right to reconveyance.

18. The government then lodged an appeal, disputing the existence of an implied refusal which would legitimise an application to the first-instance administrative courts, and also the latter’s jurisdiction to declare the expropriation order partially void. The appeal hearing, initially fixed for 13 January 1994, was adjourned to 24 May 1994 because the judge of administrative appeals was unable to attend. He allowed the appeal in a judgment of 26 May 1994, which was deposited at the registry on the same date. The judge found that the State had acquired ownership of the plots of land in accordance with a procedure prescribed by law, on payment of compensation for expropriation, and that no legislative provision obliged the government to return that property.

Accordingly, he concluded that the applicant church’s request of 20 April 1993 was inadmissible, since the government’s behaviour could not be described as an implied refusal. Finally, he stated that, in declaring the expropriation order partially void – an order which, moreover, had never been contested – the first-instance administrative court had exceeded its jurisdiction, which only permitted it, where appropriate, to declare unlawful the government’s alleged implied refusal. 19. On an unspecified date, the administrative court of appeal ordered that the case file be sent to the Council of the XII. After taking expert advice, that body gives rulings in administrative disputes where first-instance and appeal judgments reach opposite conclusions (section 21 of Law no. 68 of 28 June 1989 establishing the administrative courts).

On 27 September 1994 the Council of the XII upheld the appeal court’s judgment, thus endorsing the expert’s conclusion that, while the public-interest declaration in connection with the urban development work had transformed Beneficio Cappella Paolini’s right of property into a mere legitimate interest, section 14(3) of Law no. 15/1980 conferred not only a legitimate interest in the lawfulness of the authorities’ actions but an actual right to apply to the civil courts and obtain a declaration that the expropriation order had lapsed because the deadline for completion of the work had expired.