Schirmer împotriva Poloniei

În 1996 reclamantul a depus la Curtea de district din Varșovia (rejowy) o acțiune în care a solicitat expulzarea doamnei J. dintr-un apartament deținut de ea. De asemenea, a solicitat plata de închiriere întârziată, în valoare de 4.371.17 zloty polonez (PLN). Ea a susținut că a dat avizul de închidere a contractului de închiriere după eșecul recurent al lui J de a plăti chiria la timp. Această decizie administrativă a creat un contract de locație protejat între părți, pe baza căruia chirie controlată trebuie plătită de locatar, iar locatarul nu a putut fi încheiat de proprietar. În ianuarie 1999, reclamantul a oferit doamna J. un apartament alternativ, a adăugat o nouă cerere de expulzie, care se bazează pe art. 56 din Legea privind răzbunarea locuințelor și alocațiilor (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych).

Apoi, ea a retras reclamația legată de neîndeplinirea chiriei chiriașului ei. La 6 august 1999, instanța a pronunțat hotărârea. să plătească închirierea devenită în valoare de 459,15 PLN și să respingă cererea de expulsie. Curtea a recunoscut că reclamantul a oferit J. un apartament alternativ înainte de a-i solicita expulzarea. Acesta a subliniat totuși că art. 56 § 7 din Legea din 1994 privind răspândirea locuințelor cu condiția ca un apartament oferit unui chiriaș ca locație alternativă să fie deținut de persoana care solicită expulzare (a se vedea § 20). Cu toate acestea, apartamentul pe care reclamantul îl oferise J. să-l dețină de o cooperativă de locuințe și reclamantul are doar un drept limitat la aceasta.

Curtea a considerat că: „Reclamantul are un drept quasi proprietar cooperativ la acel apartament, care, deși este relativ extins, este încă limitat de o serie de dispoziții din Legea cooperativă și nu poate fi egalat cu proprietatea. Această instanță este obligată de legi, iar dispoziția relevantă a Legii privind răzbunarea locuitorilor [în ceea ce privește cerințele pe care o locuință alternativă trebuie să le îndeplinească] este neechilibrat.” 9. Curtea a considerat în continuare că nu a fost împuternicită să presupună că legislatorul a făcut trimiterea la proprietatea obligatorie a cazării alternative prin greșeală. Nici nu ar putea accepta că această referință ar trebui înțeles ca acoperirea, de asemenea, a dreptului cooperativ quasi proprietar la un apartament.

10. Curtea a considerat, în cele din urmă, că, în conformitate cu Legea de 1994 privind răzbunarea locuitorilor, expulzarea unui chiriaș, dacă a fost precedată de oferta unui apartament alternativ, constituie o excepție a reglementării generale că proprietarul nu poate deporta un chiriaș care respectă datoria sa legală. În consecință, dispozițiile privind aceste excepții nu pot fi interpretate în deplină măsură. 11. În aceeași hotărâre, Curtea de District a întrerupt procedura în măsura în care se referă la cererea retrasă. 12. Reclamantul a interzis că Legea privind răspândirea locuitorilor nu ar fi trebuit să fi fost interpretată în cazul ei în modul literal propus de Curtea de District. Ea a susținut că principalul obiectiv al dispozițiilor referitoare la expulzarea chiriașilor a fost de a proteja drepturile de proprietate ale proprietarilor.

Pe de altă parte, aceste dispoziții au vizat, de asemenea, să garanteze chiriașilor un drept eficace de a continua și de a bucura pașnic de cazare și, prin urmare, au solicitat proprietarilor să asigure apartamente alternative pentru ei. Având în vedere acest obiectiv al Legii, interpretarea făcută de instanță a fost prea restrictivă. Prin urmare, numai drepturile chiriașului au fost protejate de hotărârea atacată, în detrimentul drepturilor proprietarului. Reclamantul a subliniat că deplasarea alternativă pe care a oferit-o J. i-a permis să se bucure de o cazare pașnică. Scopul prevederii aplicate în acest caz a fost în esență de a asigura poziția de chiriaș într-o locuință alternativă și de a-l împiedica să fie evacuat de la ea.

Apartamentul oferit de reclamant a garantat o astfel de certitudine, în ciuda faptului că ea nu a deținut acest apartament, dar a avut un alt drept în rem la ea, aproape în natura sa de proprietate. Din aceste motive, reclamantul a considerat că concedierea cererii ei de evacuare, ceea ce a făcut imposibilă ca ea să locuiască în propriul apartament, a constituit o încălcare a drepturilor sale de proprietate. 13. Reclamantul a reintrodus, de asemenea, o declarație a cooperativei de locuință prin care a convenit că apartamentul reclamantului să fie lăsat dnei J. până la sfârșitul anului 2004, adică. La 20 decembrie 1999, Curtea Regională de Varșovia (sād okręgowy) a respins apelul reclamantului, subliniind că scopul fundamental al unei legi ar putea fi examinat ca ajutor pentru interpretarea sa numai dacă o analiză a unui sens literal al textului său s-a dovedit ineficace.

Având în vedere formularea clară a dispoziției în cauză și o trimitere neechilibrată la „proprietatea” a cazului alternativ, instanța a constatat că acest lucru nu a fost cazul. Dispoziția pe care Curtea de District se baza a conferit drepturi speciale proprietarului, în sensul că ea are dreptul de a oferi locație alternativă chiriașului care respectă pe deplin condițiile contractului de locație. Aceste drepturi speciale nu pot fi interpretate în mod deschis, în detrimentul chiriașului. 15. La 14 martie 2000, Curtea Regională de Varșovia a respins recursul reclamantului împotriva hotărârii din 20 decembrie 1999, deoarece nu a fost prevăzută de lege în acest caz. 16. La 28 februarie 2001, Curtea Supremă a respins recursul împotriva hotărârii Curții Regionale din 14 martie 2000. 17. Din 1945, în temeiul unor acte succesive de legislație privind locuința, chestiunile de locuință au fost supuse controlului statului.

Cele mai importante caracteristici ale acestui sistem, numită „schema specială de închiriere” în temeiul dispozițiilor Legii din 1974 privind locuința, au fost create contracte de închiriere prin decizii administrative, care au înlocuit în toate scopurile practice contractele de lege civilă între proprietari și chiriași. În temeiul acestui sistem, proprietarii nu au putut alege chiriașii deoarece au fost impusi de autoritățile administrative, chiriașii plătiți închirieri controlate și proprietarii nu au putut încheia închirieri prin notificarea unui contract de locație. 18. „Schema specială de închiriere” a fost abolită prin Legea din 2 iulie 1994 privind închirierea locuințelor și alocațiilor.

Cu toate acestea, s-a menținut sistemul de inchirieri protejate, deoarece Legea prevede protecția împotriva încheierii închirierilor încheiate pe baza deciziilor administrative. 19. În temeiul dispozițiilor tranzitorii ale prezentei legi, ar trebui considerate inchirieri contractuale încheiate pentru o perioadă nedefinită și reglementate de dispozițiile Legii 1994. Până la 31 decembrie 2004, închirierile plătite pentru aceste închirieri ar trebui să rămână controlate. 20. Legea din 2 iulie 1994 privind închirierea locuințelor și a alocațiilor de locuințe prevăzută, în măsura în care este relevantă: „art. 32… Proprietarul poate încheia închirierea în cazul în care chiriei: ... (2) se află în achiziții de închiriere ... pentru cel puțin două condiții complete de plată, în ciuda unui anunț scris de intenție de a termina închirierea și de a fixa un termen suplimentar de o lună pentru plata sumelor întârziate și curente…

art. 56. În temeiul prezentei legi, o închiriere care a fost originară într-o decizie administrativă privind alocarea unui apartament sau care a avut o altă bază juridică [care a existat] înainte într-o anumită localitate a fost introdusă gestionarea de stat a locuințelor sau a sistemului de închiriere specială, este tratată ca o închiriere contractuală încheiată pentru o perioadă nedefinită în conformitate cu dispozițiile prezentei legi… Dacă proprietarul... intenționează să trăiască în apartamentul său și, cu această intenție, a eliminat apartamentul pe care l-a închiriat până acum ... din municipiu, chiriașul este obligat să abandoneze apartamentul proprietarului și să se mute în apartamentul [propus lui], cu condiția ca [condiția] a apartamentului în cauză să respecte cerințele prevăzute de prezenta lege în ceea ce privește cazarea alternativă.

Dacă acest lucru este cazul, proprietarul poate încheia închirierea în temeiul articolului 32 § 2… Dacă proprietarul a oferit chiriașului cazare alternativă pe care îl deține sau dacă, la cererea proprietarului, această cazare alternativă a fost furnizată de municipiu, punctul 4 se aplică prin analogie.” 21. Legea din 1994 a fost abrogată de Legea din 21 iunie 2001 privind protecția drepturilor locuitorilor, Rezerva Comunală a Locației și Amendamentul Codului Civil (Ustawa ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu ciwilnego), care a intrat în vigoare la 10 iulie 2001. 22. art. 11 din această Lege prevede, în măsura în care este cazul: „... Proprietarul poate încheia contractul, dacă intenționează să locuiască în apartamentul deținut de el, ... [și] oferă [chiriatului] un apartament alternativ.” 23. Codul Civil menționează dreptul quasi proprietar la un apartament într-un apartament-cooperativ (spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu) în capitolul său privind drepturile de proprietate limitate.

Detaliile sunt descrise în Legea Cooperativă (Prawo spółdzielcze) adoptată la 16 septembrie 1982. Această lege prevede: „art. 213. § 1. În clădirile deținute de o cooperativă locuințelor membrii săi au dreptul de a folosi apartamente alocate lor ... (dreptul cooperativ quasi-proprietorial la un apartament) ... art. 223. § 1. Dreptul quasi-proprietorial cooperativ la un apartament este un drept transferabil, poate fi moștenit și este supus procedurilor de aplicare. Este un drept limitat în rem. § 2. Validitatea transferului dreptului quasi-proprietorial cooperativ la un apartament depinde de admiterea dobânditorului ca membru al cooperativului…

art. 226. § 1. Membrul este obligat să participe la costurile de construcție, de utilizare și de întreținere a proprietății cooperative, ... și la alte obligații ale cooperativei prin introducerea unei contribuții de construcție (wkład budowlany) ... în suma corespunzătoare costurilor totale ale construcției datorate în ceea ce privește apartamentul său și prin plata taxelor referitoare la utilizarea apartamentului… ” 24. În conformitate cu articolele 217 și 238 din Legea cooperativă, o persoană care are dreptul co-operativ quasi proprietar la un apartament ar putea permite acest apartament către terți sau să-l folosească gratuit, dar numai dacă cooperativa și-a dat consimțământul. Curtea Constituțională, în hotărârea sa din 29 iunie 2001, a constatat că aceste dispoziții sunt incompatibile cu garanțiile constituționale de exercitare pașnică a drepturilor de proprietate.

Acest lucru s-a întâmplat deoarece au restrâns însă esența dreptului de proprietate quasi proprietară cooperativă prea semnificativ, într-un mod incompatibil cu natura acestui drept în rem, și au conferit o poziție prea puternică asupra cooperativelor față de membrii lor.

6. In 1996 the applicant filed with the Warsaw District Court (sąd rejonowy) an action in which she requested the eviction of Ms J. from a flat she owned. She also claimed payment of overdue rent, in the amount of 4,371.17 Polish zlotys (PLN). She submitted that she had given notice of termination of the lease contract after J's recurrent failure to pay the rent on time. J. had been occupying the flat on the basis of an administrative decision, given under a so-called special lease scheme (see § 18 below). This administrative decision had created a protected tenancy contract between the parties, on the basis of which controlled rent was to be paid by the tenant and the tenancy could not be terminated by the owner.

7. In January 1999 the applicant, having offered Ms J. an alternative flat, added a new eviction application, which was based on article 56 of the Law on the Lease of Dwellings and Housing Allowances (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych). Subsequently, she withdrew the claim related to her tenant's failure to pay the rent. 8. On 6 August 1999 the court gave judgment. It ordered Ms J. to pay overdue rent in the amount of PLN 459,15 and dismissed the eviction application. The court admitted that the applicant had offered J. an alternative flat before seeking her eviction. It pointed out, however, that Article 56 § 7 of the 1994 Law on the Lease of Dwellings provided that a flat offered to a tenant as alternative lodging had to be owned by the person seeking eviction (see § 20 below).

However, the flat which the applicant had offered J. was owned by a housing co-operative and the applicant had only a limited right to it. The court considered that: “The plaintiff has a co-operative quasi-proprietorial right to that flat, which, although relatively extensive, is yet limited by a number of provisions of the Co-operative Law and cannot be equated with ownership. This court is bound by laws, and the relevant provision of the Law on the Lease of Dwellings [concerning the requirements that an alternative dwelling had to meet] is unequivocal.” 9. The court further considered that it was not empowered to assume that the legislature had made the reference to mandatory ownership of the alternative accommodation by mistake.

Neither could it accept that this reference should be understood as covering also the quasi-proprietorial cooperative right to an apartment. 10. The court finally considered that, pursuant to the 1994 Law on the Lease of Dwellings, eviction of a tenant, if preceded by the offer of an alternative flat, was an exception to the general rule that an owner could not evict a tenant who complied with his or her statutory duties. Accordingly, the provisions covering such exceptions could not be given an extensive interpretation. 11. In the same judgment the District Court discontinued the proceedings in so far as they related to the withdrawn application. 12. The applicant appealed. She submitted that the Law on the Lease of Dwellings should not have been interpreted in her case in the literal manner proposed by the District Court.

She argued that the main objective of the provisions concerning eviction of tenants was to protect the property rights of owners. On the other hand, those provisions were also aimed at guaranteeing tenants an effective right to continued and peaceful enjoyment of accommodation and thus required the owners to secure alternative flats for them. In the light of that aim of the Law, the interpretation made by the court had been too restrictive. As a result, only the rights of the tenant were protected by the judgment under appeal, to the detriment of the owner's rights. The applicant pointed out that the alternative lodging which she had offered J. made it possible for her to enjoy peaceful accommodation.

The purpose of the provision applied in the case was essentially to secure the position of tenant in an alternative dwelling and to prevent him or her being evicted from it. The apartment offered by the applicant guaranteed such certainty, notwithstanding the fact that she did not own that apartment, but had another right in rem to it, close in its nature to ownership. For those reasons the applicant considered that the dismissal of her eviction application, which made it impossible for her to live in her own apartment, amounted to an infringement of her property rights. 13. The applicant also resubmitted a declaration of the housing co-operative by which it had agreed that the applicant's apartment be let to Ms J. until the end of 2004, i.e.

until the time-limit set by the 1994 Law on Lease of Dwellings for the prolongation of the system of protected tenancies. 14. On 20 December 1999 the Warsaw Regional Court (sąd okręgowy) dismissed the applicant's appeal. It pointed out that the underlying purpose of a law could be examined as an aid to its interpretation only if an analysis of a literal meaning of its text proved ineffective. Having regard to the clear wording of the provision at issue and to an unequivocal reference to 'ownership' of the alternative accommodation, the court found that this was not the case. The provision on which the District Court had relied conferred special rights on the owner, in that she was entitled to offer alternative accommodation to the tenant who had been fully complying with the conditions of the tenancy contract.

These special rights could not be interpreted in an open-ended manner to the detriment of the tenant. 15. On 14 March 2000 the Warsaw Regional Court rejected the applicant's appeal against the judgment of 20 December 1999, as it was not provided for by law in that case. 16. On 28 February 2001 the Supreme Court dismissed her appeal against the Regional Court's decision of 14 March 2000. 17. From 1945 on, under successive acts of housing legislation, housing matters were subject to state control. The most important characteristics of this system, called the 'special lease scheme' under the provisions of the 1974 Housing Law, was that tenancy contracts were created by administrative decisions.

For all practical purposes, such decisions replaced civil law contracts between landlords and tenants. Under this system owners could not choose their tenants as they were imposed by the administrative authorities, tenants paid controlled rent and owners could not terminate leases by giving notice on a tenancy contract. 18. The “special lease scheme” was abolished by the Law of 2 July 1994 on the Lease of Dwellings and Housing Allowances. However, the system of protected tenancies was maintained in that the Law provided for protection against termination of leases concluded on the basis of administrative decisions. 19. Under transitional provisions of this Law, protected tenancies which had originated in administrative decisions given in the past under the special lease scheme were to be regarded as contractual leases concluded for indefinite period and governed by the provisions of the 1994 Law.

Until 31 December 2004 rents paid for these leases were to remain controlled. 20. The Law of 2 July 1994 on the Lease of Dwellings and Housing Allowances provided, in so far as relevant: “Article 32. 1… The owner can terminate the lease if the tenant: ... (2) is in arrears of rent ... for at least two full terms of payment, despite a written notice of intent to terminate the lease and fixing an additional, one-month time-limit for the payment of overdue and current amounts… Article 56. 1. Under this law, a lease which originated in an administrative decision on allocation of a flat, or had another legal basis [that existed] before in a given locality the state management of housing or special lease scheme was introduced, shall be treated as a contractual lease concluded for an indefinite period under the provisions of this law…

4. If the owner... intends to live in his flat and with that intention has vacated the flat which he has hitherto rented ... from the municipality, the tenant shall be obliged to vacate the owner's flat and to move into the flat [proposed to him], provided that the [condition of] the flat in question complies with the requirements laid down by this law in respect of alternative accommodation.

If such is the case, the owner can terminate the lease under article 32 § 2… 7. If the landlord has offered the tenant the alternative accommodation he owns himself or if, at the owner's request, such alternative accommodation has been provided by the municipality, paragraph 4 shall apply by analogy.” 21. The Law of 1994 was repealed by the Law of 21 June 2001 on the Protection of Tenants' Rights, the Commune Housing Reserve and the Amendment of the Civil Code (Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), which entered into force on 10 July 2001. 22. Article 11 of that Law provides, in so far as relevant: “... The owner can terminate the contract, if he or she intends to dwell in the flat owned by him, ... [and] provides [the tenant] with an alternative flat.” 23. The Civil Code mentions the quasi-proprietorial right to a flat in a housing-co-operative (spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu) in its chapter on limited property rights.

The details are described in the Cooperative Law (Prawo spółdzielcze) enacted on 16 September 1982. That law provides: “Article 213. § 1. In buildings owned by a housing co-operative its members have a right to use flats allocated to them ... (co-operative quasi-proprietorial right to a flat) ... Article 223. § 1. The co-operative quasi-proprietorial right to a flat is a transferable right, it may be inherited and is subject to enforcement proceedings. It is a limited right in rem. § 2. The validity of transfer of the co-operative quasi-proprietorial right to a flat depends on admitting the acquirer as a member of the co-operative…

Article 226. § 1. The member is obliged to participate in the costs of construction, use and upkeep of the co-operative's property, ... and other obligations of the co-operative by bringing in a construction contribution (wkład budowlany) ... in the amount corresponding to the total costs of the construction due in respect of his flat, and by the payment of fees relating to the use of the flat… ” 24. Under Articles 217 and 238 of the Co-operative Law, a person having the co-operative quasi-proprietorial right to an apartment could let this apartment to third parties or let them use it for free, but only if the cooperative gave its consent thereto. The Constitutional Court, in its judgment of 29 June 2001, found that these provisions were incompatible with the constitutional guarantees of peaceful enjoyment of property rights.

This was so because they restricted the very essence of the co-operative quasi-proprietorial ownership right too significantly, in a manner incompatible with the nature of that right in rem, and conferred too strong a position on co-operatives vis-à-vis their members.