TUQUABO-TEKLE AND OTHERS v. THE NETHERLANDS

SEGUNDA DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILitatea cererii nr. 60665/00 de către Goi TUQUABO-TEKLE și alții împotriva Țărilor de Jos Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A doua secțiune), ședința la 19 octombrie 2004 în calitate de Cameră compusă din: J.-P. Președintele Costa A.B. Baka Loucaides Jungwiert Butkevych dna Thomassen Ugrekhelidze, judecători și dl T.L. E arly Adjunct Secretar având în vedere cererea depusă la 12 iulie 2000, având în vedere decizia de a acorda prioritate cererii de mai sus în temeiul articolului 41 din Regulamentul Curții, având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de solicitanți, după deliberare, hotărăște după cum urmează: Prima solicitantă, Goi Tuquabo-Tekle, născut în Etiopia în 1963, este căsătorită cu al doilea reclamant, Tarreke Tuquabo, născut în Etiopia în 1952, și este mama celorlalte solicitanți: Mehret Ghedlay Subhatu, Adhanom Ghedlay Subhatu, Tmnit Tuquabo și Ablel Tuquabo, născut în 1981, 1978, 1994 și, respectiv, 1995. Al doilea reclamant este tatăl lui Tmnit și Ablel, și tatăl vitreg al lui Mehret și Adhanom. Toate reclamanții sunt resortisanți Țările de Jos și locuiesc în Amsterdam, în afară de Mehret, care este eritrean și locuiește în Asmara, Eritrea. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dl S.D. Lugt, un avocat practicant la Amsterdam. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. În 1989, după moartea soțului său, prima solicitantă a fugit din Eritrea (care a fost apoi încă parte din Etiopia) în Norvegia, unde a solicitat azil. Deși a refuzat azil, a fost acordată un permis de ședere pentru motive umanitare în 1990. Primul copil al reclamantului, Michael, Adhanom și Mehret, au stat în urmă în Eritrea în grija unui unchi și a bunica lor, dar la un moment dat Adhanom, s-a dus în Etiopia. După ce autoritățile norvegiene au acordat permisiunea ca copiii să locuiască cu primul reclamant, și cu ajutorul acestor autorități și al UNHCR, fiul său, Adhanom, a intrat în Norvegia în octombrie 1991. În acel moment nu s-a dovedit posibilă obținerea plecării celorlalți copii din Eritrea, dar a fost intenția reclamantului de a aduce Michael și Mehret în Norvegia mai târziu. În iunie 1992, primul reclamant s-a căsătorit cu al doilea reclamant, care locuia în Țările de Jos unde a fost admis ca refugiat. 1993 primul reclamant și fiul său Adhanom s-au mutat în Olanda să locuiască cu cel de-al doilea reclamant. Primul reclamant a fost acordat un permis de ședere pentru a reședința în Olanda cu soțul ei la 21 iulie 1993. Doi copii, Tmnit și Ablel, s-au născut ulterior la cuplu. La 16 septembrie 1997, primii doi solicitanți au depus o cerere de viză de ședere provizorie ( o astfel de viză este în mod normal o condiție pentru acordarea unui permis de ședere care conferă drepturi de ședere mai permanente. La 25 martie 1998, ministrul Afacerilor Externe (ministrul van Buitenlandse Zaken ) a respins cererea lor. Ministrul a concluzionat că nu există motive pentru a autoriza reuniunea familiei în Țările de Jos, deoarece legăturile apropiate (gezinsband ) între primul reclamant și fiica ei au încetat să existe și astfel de legături nu au existat niciodată între al doilea reclamant și fiica sa vitregă. De când primul reclamant a părăsit Eritrea, Mehret locuise cu un unchiul și bunica ei; s-a considerat că a fost integrată în familia acesteia din urmă și, prin urmare, nu mai aparține unității de familie a primei solicitante (gezin Nu a existat nici o indicație că această situație nu ar putea fi menținută. În plus, după ce s-a căsătorit cu cel de-al doilea reclamant, primul reclamant a înființat o nouă unitate de familie în Țările de Jos, la care fiica sa nu aparținut niciodată. În plus, reclamanții nu au demonstrat că au fost implicați suficient în educația și îngrijirea (pas) fiicei lor. Potrivit informațiilor disponibile, au fost primii părinți solicitanți care au avut custodia Mehret. La 20 aprilie 1998, primele două reclamante au depus o obiecție ( bezwaar ) prin intermediul avocatului ministrului Afacerilor Externe, subliniind că Mehret nu mai putea conduce o existență normală în Eritrea acum că a ajuns la vârsta căsătoribilă și bunica ei a decis că, din acest motiv, Mehret ar trebui să înceteze să meargă la școală. În plus, au existat motive solide pentru care primul reclamant nu a putut să-și aducă fiica în Norvegia sau Țările de Jos înainte de septembrie 1997. În momentul în care a fost acordată reședință în Norvegia, precum și permisiunea de a fi alăturată de copiii ei, contactele cu Eritrea erau imposibile și din acest motiv numai Adhanom, care era în Etiopia atunci, a fost în stare să meargă în Norvegia. În septembrie 1992, primul reclamant a călătorit în Eritrea, dar nu s-a dovedit posibilă obținerea documentelor de călătorie pentru Mehret, nu există încă organisme oficiale care să elibereze pașapoarte în Eritrea și autoritățile din Etiopia care refuză să facă acest lucru pentru persoanele din Eritrea. De îndată ce a devenit posibil să fie eliberat un pașaport pentru Mehret și s-a obținut o cazare mai mare, s-a depus cererea de viză de reședință provizorie. În plus, primul reclamant și soțul ei au trimis bani în Eritrea pe o bază regulată, inițial printr-un curier, deoarece tranzacțiile bancare erau imposibile. La 21 ianuarie 1999, ministrul a respins obiecția, confirmand faptul că legăturile apropiate dintre primul reclamant și fiica ei nu mai existase. Reclamanții nu au demonstrat că au făcut o contribuție parentală sau financiară substanțială la educația Mehret. În plus, reclamanții nu au arătat suficient de bine de ce, având în vedere vârsta lui Mehret, ea nu ar putea continua să fie îngrijită de unchiul sau bunica ei, dacă este necesar, susținută financiar de reclamanții din Olanda. Ministrul nu a constatat că au fost făcute încercări serioase pentru ca Mehret să vină în Țările de Jos cât mai curând posibil: prima solicitantă a fost rezidentă legal în Țările de Jos din iulie 1993, însă cererea de a Mehret să fie autorizată să se alăture la ea nu a fost depusă până în septembrie 1997. În contrast cu ceea ce se pare că reclamanții susțin, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare, lipsa de cazare adecvată nu ar fi stat în calea acordării unei vize de reședință provizorie. Se pare că reclamanții au lăsat inexpedința prezenței Mehret în adăpostirea lor îngustă prevalența asupra dorinței de a reuni Mehret cu mama ei cât mai curând posibil. În plus, dacă primul reclamant ar fi solicitat permisiunea de a fi alăturat în timp util de Mehret după ce ar fi fost admis ca refugiat, fiica ei ar fi putut fi eligibilă pentru statutul de refugiat derivat, în acest caz absența unui pașaport național valabil nu ar fi fost reținută împotriva ei. Prin urmare, Ministrul a concluzionat că integrarea copilului în familia unchiului și bunica nu a putut fi considerată ca fiind o măsură temporară. În numele Mehret, reclamanții au depus un recurs împotriva acestei decizii ale ministrului prin intermediul unui avocat la Curtea Regională ( arrondissementsrechtbank ) din Haga, care stătea la Amsterdam, la 16 În cadrul acestei proceduri, ministrul Afacerilor Externe a susținut, printre altele , că din 1994 a fost posibil să solicite și să obțină un pașaport în Eritrea . La 17 ianuarie 2000, Curtea Regională a respins recursul . De asemenea, a constatat că, după plecarea ei în 1989, primul reclamant nu mai a exercitat autoritatea parentală asupra fiicei sale în sensul că a fost implicată intensiv în educația fiicei sale și a luat decizii în acest sens. Curtea Regională a fost de acord cu Ministrul Afacerilor Externe cu privire la faptul că (step)fiica reclamanților ar trebui considerată a fi integrată în familia unchiului și bunica ei. Curtea Regională a adăugat importanța faptului că reclamanții au solicitat doar să se alăture (pasă) fiicelor lor în Țările de Jos la 16 septembrie 1997 și că nu au putut justifica documentele pe care le-au susținut că, chiar și după 1994, a fost încă imposibilă obținerea unui pașaport pentru Mehret în Eritrea. În evaluarea dacă acțiunile statului au fost în conformitate cu cerințele de la art. 8 din Convenție, Curtea regională a abordat întrebarea dacă refuzul de a acorda reclamanților o viză provizorie de ședere, astfel, constituie o încălcare a dispoziției respective. Acesta a subliniat că sarcina sa a fost de a obține un echilibru echitabil între interesele reclamanților și interesele societății în ansamblu (cel de-al doilea interes fiind servit de o politică restrictivă în domeniul imigrației) și a constatat că statul nu ar putea obține obligația de a permite reuniunea familială pe teritoriul său din art. 8 din Convenția. În plus, a considerat că nu există motive obiective pentru care reclamanții nu au putut exercita viața de familie cu (step)fiica lor în Eritrea. Hotărârea Curții regionale a fost finală și nu supusă recursului. Legea internă relevantă În momentul prezentului cerere, admiterea, reședința și expulzarea străinilor au fost reglementate prin Legea privind extratereștrii din 1994 („Actul” - La 1 aprilie 2001 a intrat în vigoare o nouă Lege privind extraterestrii, dar aceasta nu are nicio influență asupra cazului în cauză. În general, oricine dorește să solicite un permis de reședință în Țările de Jos trebuie să se aplice în primul rând din țara sa de origine Ministrul Țărilor de Externe pentru o viză de reședință provizorie ( ). Numai o dată ce o astfel de viză a fost eliberată în străinătate se poate acorda un permis de ședere pentru Țările de Jos. O cerere de viză de ședere provizorie este evaluată pe baza aceleași criterii ca și permisul de ședere. Guvernul urmărește o politică restrictivă de imigrare din cauza situației populației și a ocupării forței de muncă în Țările de Jos. Extratereștrii sunt eligibili pentru admitere numai pe baza obligațiilor care decurg din acorduri internaționale, sau dacă prezența acestora servește un interes național esențial sau pe motive umanitare convingătoare. Politica de admitere în scopuri de reuniune a familiei a fost stabilită în capitolul B1 din Orientările de punere în aplicare ale Actului privind extratereștrii 1994 (Vreemdelingencirculaire 1994 Acesta prevede că soțul, un copil minor născut din căsătorie și care aparține efectiv unității familiale, și un copil minor născut în afara căsătoriei, dar care aparține efectiv familiei (cum ar fi un copil dintr-o relație anterioră a fiecărui soț sau a unui copil adoptiv) ar putea fi eligibil pentru reuniune în familie, în cazul în care au fost îndeplinite anumite condiții suplimentare (în ceea ce privește chestiuni precum politica publică și mijloacele de sustenabilitate). În contextul reuniunilor familiale extinse, alți membri ai familiei care aparțin de fapt unității familiale ar putea fi, de asemenea, eligibili, în măsura în care, în caz contrar, ar suferi dificultăți disproporționate, de exemplu, în cazul în care condițiile de viață din țara de origine erau astfel încât nu ar putea fi în mod rezonabil să rămână acolo singuri. Persoana cu care un membru al familiei încearcă să fie reunificat în Țările de Jos trebuie să poată avea locuințe adecvate pe o bază permanentă. Această cerință nu a fost impusă resortisanților Țărilor de Jos, refugiaților care au fost admisi sau titularii unui permis de reședință în scopul azilului. Fraza „de fapt aparține unității familiale” ( „feitelijk behoren tot het gezin” ) folosit în Țările de Jos doar parțial suprapune cu termenul de „vie de familie” la art. 8 din Convenție. Primul se înțelege înțelesul că legăturile familiale apropiate ( gezinsband ) între copilul și părinții săi pe care dorește să le alăture în Țările de Jos au existat deja într-o altă țară și au fost menținute. Pentru restul, se răspunde la întrebarea dacă legăturile apropiate ale familiei ar trebui considerate a fi tăiate pe baza faptelor și circumstanțelor fiecărui caz specific. Factorii luati în considerare includ durata de timp în care părintele și copilul au fost separati și motivele de separare, modul în care relația dintre părinte și copil a fost dezvoltată în timpul separației, implicarea părintelui în îngrijirea și educația copilului, aranjamentele de custodie, valoarea și frecvența contribuțiilor financiare ale părintei la îngrijirea și educația copilului, intenția părintei de a trimite copilului cât mai curând posibil și eforturile sale de a face acest lucru, precum și durata de timp pe care copilul a trăit-o într-o altă familie decât cu părintele. Sarcina de a dovedi că legăturile apropiate dintre părinte și copil nu au fost tăiate se referă la părintele care locuiesc în Țările de Jos. Cu cât părintele și copilul au fost separate mai mult, cu atât sarcina dovezii asupra persoanei din Țările de Jos devine mai grea. Atunci, părintele trebuie să prezinte motive solide în ceea ce privește motivul pentru care el sau ea nu a încercat să aducă copilul în Țările de Jos mai devreme. În cazul în care se stabilește că condițiile stabilite în politica națională nu au fost îndeplinite, se efectuează o anchetă independentă pentru a stabili dacă viața de familie există în sensul articolului 8 din Convenție și, dacă este cazul, dacă această dispoziție de drept internațional impune statului o obligație, având în vedere circumstanțele specifice ale cazului, de a permite șederea în Țările de Jos. În conformitate cu art. 8 din Convenție, reclamanții au plâns că rezidența în Țările de Jos în scopul reuniunii familiale a fost refuzată fiicei lor (pas) și (jumătate) sora Mehret, din cauza cărora nu au putut să se bucure de viața de familie cu ea. Acestea au susținut că interesele lor au depășit cele ale statului și au susținut în acest sens că primele două solicitante au deținut ambele locuri de muncă, astfel încât acestea au fost capabile să aibă grijă și să prevadă Mehret. Reclamanții s-au plâns de o interferență nejustificată cu dreptul lor la respectarea vieții familiale. Au invocat art. 8 din Convenție, care, în măsura în care este cazul, prevede următoarele: „1. Toată lumea are dreptul la respectarea vieții sale de familie... Nu va exista nici o interferență de către o autoritate publică în exercitarea acestui drept, cu excepția celor în conformitate cu legea și este necesară într-o societate democratică în interesul ... de bunăstarea economică a țării, ... sau pentru protecția drepturilor și libertăților altora.” Guvernul, deși acceptă faptul că viața de familie în sensul articolului 8 § 1 a existat între primul reclamant și Mehret, a considerat că autoritățile lor nu au o obligație pozitivă de a acorda Mehret o viză de reședință provizorie pentru a permite ei și primul reclamant să dezvolte viața de familie în Țările de Jos. În acest context, au atașat relevanță pentru faptul că prima solicitantă a lăsat Mehret în urmă în îngrijirea bunica și unchiul ei de liber arbitru. Între timp, primul reclamant a început o nouă familie în Olanda cu al doilea reclamant și a avut doi copii. Mehret nu a fost niciodată parte a acelei familii. De asemenea, nu s-a demonstrat că primul reclamant a fost implicat în sensul moral în educația Mehret sau că a exercitat orice autoritate asupra ei, legăturile familiale dintre primul reclamant și Mehret care constă în principal în furnizarea de sprijin financiar. Guvernul susține, de asemenea, că, deși a deținut un permis de ședere pentru Țările de Jos din 1993, primul reclamant nu a luat nici o măsură pentru a aduce Mehret în țara respectivă până în 1997. Situația locuinței primei și a doua solicitanți nu ar fi putut sta în calea unei cereri de viză anterioare, având în vedere că al doilea reclamant a fost admis ca refugiat și a obținut ulterior naționalitatea Țărilor de Jos, astfel încât să fie în orice caz scutit de cerințele de locuință. În ceea ce privește argumentul reclamanților potrivit căruia de mult timp nu a fost posibilă obținerea unui pașaport pentru Mehret, Guvernul a susținut că ar fi putut solicita autorităților Țărilor de Jos să o scutească de cerința de pașaport și să o elibereze cu un pasager de laissez În plus, a fost posibil să solicite și să obțină un pașaport în Eritrea din 1994. Prin urmare, primul reclamant nu a putut prezenta motive solide în ceea ce privește motivul pentru care a așteptat atât de mult înainte de a aplica pentru a aduce Mehret în Țările de Jos și, prin urmare, nu a demonstrat că includerea Mehret în familia bunica ei este altceva decât permanent. Potrivit Guvernului, circumstanțele Mehret care au ajuns la vârsta căsătoribilă și care prezintă riscul de a fi căsătorită fără a fi permisă să își continue școala nu au fost atât de speciale încât dreptul de a respecta viața de familie a dat naștere la o obligație pozitivă de a-i permite să locuiască în Țările de Jos. Această decizie nu a împiedicat în niciun fel primul reclamant să continue viața de familie în același mod și la același nivel ca în șapte ani între plecarea ei din Eritrea și momentul cererii de viză. Reclamanții au insistat că obstacolele insuperabile stau în calea familiei care trăiesc împreună în țara de origine. Al doilea reclamant a fost admis în Țările de Jos ca refugiat și, prin urmare, este evident că nu ar putea fi așteptat să se întoarcă. Faptul că primul reclamant a fost acordat un permis de ședere pentru motive umanitare în Norvegia, a arătat că, de asemenea, în ceea ce privește ea, existau obstacole pentru o returnare. În plus, membrii familiei care locuiesc în Țările de Jos au obținut statutul stabilit în țara respectivă, cu toate acestea care au acum cetățenie Țările de Jos și doi dintre copiii care s-au născut acolo. Prin urmare, Mehret se mută în Țările de Jos a fost cel mai adecvat mijloace pentru reclamanții de a dezvolta viața de familie. Reclamanții au susținut, de asemenea, că a fost o deformare a faptelor pentru a sugera că au lăsat chestiunile să prezinte. De la exemplarele numeroase scrisori la o mulțime de organisme oficiale prezentate Curții, s-a observat că au lucrat incesiv pentru a respecta cerințele relevante, astfel încât Mehret să fie autorizat să se alăture familiei sale în Țările de Jos. Când primul reclamant a intrat în Țările de Jos, ea a fost informată de autoritățile că locuințe adecvate constituie una dintre aceste cerințe. Guvernul a fost incorect în afirmația că reclamanții au fost scutiți de această cerință: numai copiii care aparțin de fapt la unitatea de familie au fost eligibili pentru reuniunea familiei, ceea ce înseamnă că persoanele în cauză trebuie să trăiască deja împreună în țara de origine. Mehret nu a trăit niciodată cu tatăl ei vitreg – al doilea reclamant – într-o unitate de familie, și, prin urmare, nu a fost posibil ca ea să obțină o scutire de cerința de locuință din faptul că el – spre deosebire de mama ei – a fost admis ca refugiat. Cazarea potrivită s-a dovedit dificil de făcut; în sfârșit, primul și al doilea reclamant au ales să cumpere o casă într-o zonă mai puțin respectabilă din Amsterdam, astfel încât acestea să poată respecta această cerință. Potrivit reclamanților, Guvernul a fost, de asemenea, greșit în sugestiile lor că Mehret ar fi putut obține o scutire de cerința pașaportului. Politica aplicată în momentul relevant de către autoritățile Țărilor de Jos a făcut practic imposibil ca o astfel de scutire să fi fost acordată copilului unei persoane care nu au fost admise ca refugiate. Deși, formal vorbind, ar fi putut fi adevărat că autoritățile eritreene au început să elibereze pașapoarte în 1994, în practică, s-a depărtat de ușor de obținut unul. Autoritățile respective au solicitat, de exemplu, ca reclamanții să plătească retroactiv un procent din venitul lor față de reconstrucția țării. Curtea consideră, având în vedere argumentele părților, că plângerea ridică probleme serioase de fapt și de drept în temeiul Convenției, ale căror determinare necesită o examinare a meritelor. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este evident nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu s-a stabilit niciun alt motiv de declarare inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declara cu majoritate cererea admisibilă. T.L. E arly J.-P. Președintele adjunct al grefierului Costa

SECOND SECTION

DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no. 60665/00

by Goi TUQUABO-TEKLE and Others

against the Netherlands

The European Court of Human Rights (Second Section), sitting on 19

October

2004 as a Chamber composed of:

Mr

J.-P.

Costa

,

President

,

Mr

A.B.

Baka

,

Mr

L.

Loucaides

,

Mr

K.

Jungwiert

,

Mr

V.

Butkevych

,

Mrs

W.

Thomassen

,

Mr

M.

Ugrekhelidze,

judges

,

and Mr T.L. E

arly

,

Deputy

Section Registrar

,

Having regard to the above application lodged on 12 July 2000,

Having regard to the decision to grant priority to the above application under Rule 41 of the Rules of Court,

Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

The application is brought by six applicants. The first applicant, Goi

Tuquabo-Tekle, born in Ethiopia in 1963, is married to the second applicant, Tarreke Tuquabo, who was born in Ethiopia in 1952, and she is the mother of the other applicants: Mehret Ghedlay Subhatu, Adhanom Ghedlay Subhatu, Tmnit Tuquabo and Ablel Tuquabo, born in 1981, 1978, 1994 and 1995 respectively. The second applicant is the father of Tmnit and Ablel, and the stepfather of Mehret and Adhanom. All applicants are Netherlands nationals and are living in Amsterdam, apart from Mehret who is Eritrean and is living in Asmara, Eritrea. They are represented before the Court by Mr S.D.

Lugt, a lawyer practising in Amsterdam.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

In 1989, after the death of her husband, the first applicant fled from Eritrea (which was then still part of Ethiopia) to Norway, where she applied for asylum. Although denied asylum, she was granted a residence permit for humanitarian reasons in 1990. The first applicant's children Michael, Adhanom and Mehret stayed behind in Eritrea in the care of an uncle and their grandmother, but at some stage Adhanom went to Ethiopia. After permission was granted by the Norwegian authorities for the children to reside with the first applicant, and with the assistance of those authorities and the UNHCR, her son Adhanom entered Norway in October 1991. It did not prove possible at that time to procure the departure of the other children from Eritrea, but it was the applicant's intention to bring Michael and Mehret to Norway later.

In June 1992 the first applicant married the second applicant, who was living in the Netherlands where he had been admitted as a refugee. On 19

July

1993 the first applicant and her son Adhanom moved to the Netherlands to live with the second applicant. The first applicant was granted a residence permit in order to reside in the Netherlands with her husband on 21 July 1993. Two children, Tmnit and Ablel, were subsequently born to the couple.

On 16 September 1997, the first two applicants filed a request for a provisional residence visa (

machtiging tot voorlopig verblijf

) for Mehret, in an attempt to have their (step)daughter, who was then 16 years old, join them in the Netherlands. Such a visa is normally a prerequisite for the grant of a residence permit which confers more permanent residence rights.

On 25 March 1998 the Minister of Foreign Affairs (

Minister van Buitenlandse Zaken

) rejected their request. The Minister concluded that there were no grounds to authorise family reunion in the Netherlands since the close family ties (

gezinsband

) between the first applicant and her daughter were considered to have ceased to exist and such ties had never existed between the second applicant and his stepdaughter. Ever since the first applicant had left Eritrea, Mehret had been living with an uncle and her grandmother; she was deemed to have been integrated into the latter's family and thus no longer actually belonged to the first applicant's family unit (

gezin

). There was no indication that this situation could not be maintained. Moreover, after marrying the second applicant, the first applicant had started a new family unit in the Netherlands to which her daughter had never belonged. Furthermore, the applicants had not shown that they had been sufficiently involved with the upbringing and care of their (step)daughter. According to the information available, it was the first applicant's parents who had custody of Mehret.

On 20 April 1998 the first two applicants filed an objection (

bezwaar

) through counsel with the Minister of Foreign Affairs, underlining that Mehret could no longer lead a normal existence in Eritrea now that she had reached marriageable age and her grandmother had decided that, for that reason, Mehret should stop going to school. There were, moreover, solid reasons why the first applicant had been unable to bring her daughter to Norway or the Netherlands prior to September 1997. At the time when she had been granted residence in Norway as well as permission to be joined by her children, contacts with Eritrea were impossible and it was for this reason that only Adhanom, who had been in Ethiopia at the time, had been able to go to Norway. In September 1992 the first applicant had travelled to Eritrea but it had not proved possible to obtain travel documents for Mehret, there not yet being any official bodies equipped to issue passports in Eritrea and the authorities in Ethiopia refusing to do so for Eritrean subjects. The family's housing situation in the Netherlands had posed a further problem. As soon as it had become possible to have a passport issued for Mehret and larger living accommodation had been obtained, the request for a provisional residence visa had been lodged. Moreover, the first applicant and her husband had sent money to Eritrea on a regular basis, initially through a courier as bank transactions were impossible.

On 21 January 1999 the Minister rejected the objection, confirming that the close family ties between the first applicant and her daughter had ceased to exist. The applicants had not shown that they had made a substantial parental or financial contribution to Mehret's upbringing. Furthermore, the applicants had not sufficiently shown why, in view of Mehret's age, she could not continue to be taken care of by her uncle or her grandmother, if necessary supported financially by the applicants from the Netherlands. The Minister did not find it established that serious attempts had been made to have Mehret come to the Netherlands as soon as possible: the first applicant had been legally resident in the Netherlands since July 1993 but the request for Mehret to be allowed to join her had not been lodged until September

On behalf of Mehret, the applicants lodged an appeal against this decision of the Minister through counsel to the Regional Court (

arrondissementsrechtbank

) of The Hague, sitting in Amsterdam, on 16

February 1999. In these proceedings, the Minister of Foreign Affairs argued,

inter alia

, that from 1994 it had been possible to request and obtain a passport in Eritrea.

On 17 January 2000 the Regional Court rejected the appeal. It held that the first applicant had failed to show that her close family ties with her daughter had been maintained. It also found that, following her departure in 1989, the first applicant had no longer exercised parental authority over her daughter in the sense that she had been intensively involved with her daughter's upbringing and had taken decisions in this regard. The Regional Court agreed with the Minister of Foreign Affairs that the applicants' (step)daughter should be deemed to have become integrated into the family of her uncle and grandmother. The Regional Court attached importance to the fact that the applicants had only requested to have their (step)daughter join them in the Netherlands on 16 September 1997, and that they had failed to substantiate with documents their claim that, even after 1994, it had still been impossible to obtain a passport for Mehret in Eritrea.

When assessing whether the State's actions had been in compliance with the requirements of Article 8 of the Convention, the Regional Court addressed the question whether the refusal to grant the applicants' (step)daughter a provisional residence visa, as such, constituted a violation of that provision. It pointed out that its task was to strike a fair balance between the interests of the applicants and those of society as a whole (the latter interest being served by a restrictive immigration policy). It found that no obligation for the State to allow family reunion on its territory could be derived from Article 8 of the Convention. It further considered that there were no objective reasons why the applicants could not exercise family life with their (step)daughter in Eritrea.

The Regional Court's decision was final and not subject to appeal.

B.

Relevant domestic law

At the time relevant to the present application, the admission, residence and expulsion of aliens were regulated by the Aliens Act 1994 (“the Act” -

Vreemdelingenwet 1994

). On 1 April 2001 a new Aliens Act entered into force but this has no bearing on the present case.

As a rule, anyone wishing to apply for a residence permit in the Netherlands must first apply from his or her country of origin to the Netherlands Minister of Foreign Affairs for a provisional residence visa (

machtiging tot voorlopig verblijf

). Only once such a visa has been issued abroad may a residence permit for the Netherlands be granted. An application for a provisional residence visa is assessed on the basis of the same criteria as a residence permit.

The Government pursue a restrictive immigration policy due to the population and employment situation in the Netherlands. Aliens are eligible for admission only on the basis of obligations arising from international agreements, or if their presence serves an essential national interest, or on compelling humanitarian grounds.

The admission policy for family reunion purposes was laid down in Chapter B1 of the Aliens Act Implementation Guidelines 1994 (

Vreemdelingencirculaire 1994

). It provided that the spouse, a minor child born of the marriage and actually belonging to the family unit, and a minor child born outside the marriage but actually belonging to the family (such as a child from an earlier relationship of either spouse or a foster child) could be eligible for family reunion, if certain further conditions (relating to matters such as public policy and means of subsistence) were met. In the context of extended family reunion, other family members actually belonging to the family unit could also be eligible, in so far as they would otherwise suffer disproportionate hardship, for example, if the living conditions in the country of origin were such that they could not reasonably stay behind there alone.

The person with whom a family member was seeking to be reunified in the Netherlands must have suitable housing available to him or her on a permanent basis. This requirement was not imposed on Netherlands nationals, on refugees who have been admitted or on holders of a residence permit for the purposes of asylum.

The phrase “actually belonging to the family unit” (

“feitelijk behoren tot het gezin”

) used in Netherlands law only partly overlaps with the term “family life” in Article 8 of the Convention. The former is understood to mean, for instance, that the close family ties (

gezinsband

) between the child and its parents whom it wishes to join in the Netherlands already existed in another country and have been maintained. For the rest, the question of whether the close family ties should be deemed to have been severed is answered on the basis of the facts and circumstances of each specific case. Factors taken into consideration include the length of time during which parent and child have been separated and the reasons for the separation, the way in which the relationship between parent and child has been developed during the separation, the parent's involvement in the child's care and upbringing, custody arrangements, the amount and frequency of the parent's financial contributions to the child's care and upbringing, the parent's intention to send for the child as soon as possible and his/her efforts to do so, and the length of time that the child has lived in a family other than with the parent. The burden of proving that the close family ties between parent and child have not been severed rests with the parent residing in the Netherlands. The longer the parent and child have been separated, the heavier the burden of proof on the person in the Netherlands becomes. It is then incumbent on the parent to present sound reasons as to why he or she did not seek to bring the child to the Netherlands sooner.

If it is established that the conditions set in national policy have not been met, an independent investigation is then carried out to ascertain whether family life exists within the meaning of Article 8 of the Convention and, if so, whether this provision of international law imposes on the State an obligation, given the specific circumstances of the case, to permit residence in the Netherlands.

COMPLAINT

The applicants complained under Article 8 of the Convention that residence in the Netherlands for the purpose of family reunion was refused to their (step)daughter and (half-)sister Mehret, as a result of which they were unable to enjoy family life with her. They argued that their interests outweighed those of the State and submitted in this respect that the first two applicants both held jobs, so that they were able to look after and provide for Mehret.

THE LAW

The applicants complained of an unjustified interference with their right to respect for family life. They invoked Article 8 of the Convention, which, in so far as relevant, provides as follows:

“1.

Everyone has the right to respect for his ... family life ...

2.

There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of ... the economic well-being of the country, ... or for the protection of the rights and freedoms of others.”

The Government, while accepting that family life within the meaning of Article 8 § 1 existed between the first applicant and Mehret, were of the view that their authorities did not have a positive obligation to grant Mehret a provisional residence visa to enable her and the first applicant to develop family life in the Netherlands. In this context they attached relevance to the fact that the first applicant had left Mehret behind in the care of her grandmother and uncle of her own free will. Meanwhile, the first applicant had started a new family in the Netherlands with the second applicant and had had two children. Mehret had never been part of that family. It had also not been shown that the first applicant was involved in the moral sense in the upbringing of Mehret or that she exercised any authority over her, the family ties between the first applicant and Mehret consisting primarily of the provision of financial support.

The Government further argued that, although she had held a residence permit for the Netherlands since 1993, the first applicant had not taken any steps to bring Mehret to that country until 1997. The housing situation of the first and second applicants could not have stood in the way of an earlier visa application, given that the second applicant had been admitted as a refugee and subsequently obtained Netherlands nationality so that he was in any event exempted from the housing requirement. As regards the applicants' argument that for a long time it had not been possible to obtain a passport for Mehret, the Government submitted that they could have requested the Netherlands authorities to exempt her from the passport requirement and issue her with a

laissez passer

. Moreover, it had been possible to apply for and obtain a passport in Eritrea since 1994. The first applicant had thus not been able to present sound reasons as to why she had waited so long before applying to bring Mehret to the Netherlands, and she had therefore failed to demonstrate that Mehret's inclusion in the family of her grandmother was anything other than permanent.

According to the Government, the circumstances of Mehret having reached marriageable age and running the risk of being married off without being allowed to continue her schooling were not so special that the right to respect for family life gave rise to a positive obligation to allow her to reside in the Netherlands. This decision did not in any way prevent the first applicant from continuing family life in the same way and at the same level as in the seven years between her departure from Eritrea and the time of the visa application.

The applicants insisted that insurmountable obstacles stood in the way of the family living together in the country of origin. The second applicant had been admitted to the Netherlands as a refugee and it was thus clear that he could not be expected to return. The fact that the first applicant had been granted a residence permit for humanitarian reasons in Norway, showed that also in her respect impediments for a return existed. In addition, the family members living in the Netherlands had achieved settled status in that country, with all of them now having Netherlands nationality and two of the children having been born there. Therefore, Mehret moving to the Netherlands was the most adequate means for the applicants to develop family life.

The applicants further argued that it was a distortion of the facts to suggest that they had let matters slide. From the copies of numerous letters to a multitude of official bodies submitted to the Court, it could be seen that they had worked incessantly in order to comply with the relevant requirements so that permission would be obtained for Mehret to join her family in the Netherlands. When the first applicant had first entered the Netherlands, she had been informed by the authorities that suitable housing constituted one of those requirements. The Government were incorrect in their submission that the applicants were exempted from this requirement: only children actually belonging to the family unit were eligible for family reunion, which meant that the individuals concerned must already have been living together in the country of origin. Mehret had never lived with her stepfather – the second applicant – in a family unit, and it was therefore not possible for her to derive an exemption from the housing requirement from the fact that he – unlike her mother – had been admitted as a refugee. Suitable housing had proved difficult to come by; in the end the first and second applicant had elected to buy a house in a less reputable area in Amsterdam just so that they might comply with the requirement.

According to the applicants, the Government were also wrong in their suggestion that Mehret might have obtained an exemption from the passport requirement. The policy applied at the relevant time by the Netherlands authorities made it practically impossible that such an exemption would have been granted to the child of a person who had not been admitted as a refugee. Although, formally speaking, it may have been true that the Eritrean authorities had started issuing passports in 1994, in practice it had been far from easy to obtain one. Those authorities had demanded, for example, that the applicants retroactively pay a percentage of their income towards the reconstruction of the country.

The Court considers, in the light of the parties' submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which requires an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.

For these reasons, the Court by a majority

Declares

the application admissible.

T.L. E

arly

J.-P.

Costa

Deputy Registrar

President