Tuquabo-Tekle și alții împotriva Țărilor de Jos

Reclamantul Goi Tuquabo-Tekle s-a născut în 1963 și fiul său Adhanom Ghedlay Subhatu în 1978. Soțul dnei Tuquabo-Tekle, Tarreke Tuquabo, s-a născut în 1952, iar copiii lor Tmnit și Ablel în 1994 și, respectiv, în 1995, aceste solicitanți locuiesc în Amsterdam. Soțul Mehret Ghedlay Subhatu – fiica dnei Tuquabo-Tekle – s-a născut în 12 noiembrie 1981 și locuiește în Adi Hanso, Eritrea. În 1989, după moartea primului său soț și în timpul războiului civil, dna Tuquabo-Tekle a fugit din Etiopia în Norvegia, unde a solicitat azil. Ea a susținut că a fost hărțuită și deținută de autoritățile etiopiene din cauza activităților soțului ei pentru Frontul de Eliberare a Poporului Eritrean.

Deși a refuzat azil, a fost acordată un permis de reședință pe motive umanitare în 1990. Copilul său mai mare, Adhanom, a rămas în urmă în Addis Abeba cu un prieten al mamei sale, și a părăsit celelalte două copii, Mehret și Michael, în grija unui unchi și a bunica lor (în ceea ce a devenit ulterior statul Eritrea). După ce autoritățile norvegiene au acordat permisiunea ca copiii să locuiască cu dna Tuquabo-Tekle, și cu ajutorul acestor autorități și al UNHCR, fiul său Adhanom a intrat în Norvegia în octombrie 1991. În acel moment nu s-a dovedit posibil să obțină plecarea celorlalți copii din Eritrea, dar a fost intenția dnei Tuquabo-Tekle de a-i aduce în Norvegia mai târziu. 10. În iunie 1992, dna Tuquabo-Tekle s-a căsătorit cu dl Tuquabo, care locuia în Țările de Jos unde a fost admis ca refugiat.

La 19 iulie 1993 dna Tuquabo-Tekle și fiul său Adhanom s-au mutat în Țările de Jos pentru a locui cu dl Tuquabo. Dna Tuquabo-Tekle a primit un permis de ședere pentru a rezista în Țările de Jos cu soțul ei la 21 iulie 1993. La 16 septembrie 1997, dna Tuquabo-Tekle și dl Tuquabo au depus o cerere pentru o viză provizorie de reședință (matching tot voorlopig verblijf) pentru Mehret, în încercarea de a avea (pas) fiica lor, care avea apoi 15 ani, să le alăture în Țările de Jos. O astfel de viză reprezintă în mod normal o condiție pentru acordarea unui permis de ședere, care conferă drepturi de ședere mai permanente. 12. La 25 martie 1998, ministrul afacerilor externe (ministrul van Buitenlandse Zaken) a respins cererea lor.

Ministrul a concluzionat că nu există motive pentru a autoriza reuniunea familiei în Țările de Jos, deoarece legăturile strânse ale familiei (gezinsband) dintre dna Tuquabo-Tekle și fiica ei au încetat să existe și astfel de legături nu au existat niciodată între dl Tuquabo și fiica sa vitregă. De când dna Tuquabo-Tekle a părăsit Eritrea, Mehret locuia cu un unchiul și bunica ei; s-a considerat că a fost integrată în familia acesteia și, prin urmare, nu mai aparține unității de familie a dnei Tuquabo-Tekle (gezin). Nu există nici o indicație că această situație nu ar putea fi menținută. În plus, după ce s-a căsătorit cu dl Tuquabo, dna Tuquabo-Tekle a început o nouă unitate de familie în Țările de Jos, la care fiica ei nu aparținea niciodată.

În plus, cuplul nu a demonstrat că au fost implicați suficient în educația și îngrijirea (pas) fiicei lor. Potrivit informațiilor disponibile, părinții dnei Tuquabo-Tekle au fost cei care au avut custodia Mehret. 13. La 20 aprilie 1998, dna Tuquabo-Tekle și dl Tuquabo au depus o obiecție (bezwaar) prin intermediul consilierului ministrului afacerilor externe, subliniind că Mehret nu mai poate conduce o existență normală în Eritrea, acum că a ajuns la vârsta căsătoribilă și bunica ei a decis că, din acest motiv, Mehret ar trebui să înceteze să meargă la școală. În plus, au existat motive solide pentru care dna Tuquabo-Tekle nu a putut să-și aducă fiica în Norvegia sau Țările de Jos înainte de septembrie 1997. În momentul în care a fost acordată permisiunea de a rămâne în Norvegia și permisiunea de a fi alăturată de copiii ei, contactele cu Eritrea erau imposibile și din acest motiv numai Adhanom, care a fost în Etiopia atunci, a fost în stare să meargă în Norvegia.

În septembrie 1992, dna Tuquabo-Tekle a călătorit în Eritrea, dar nu s-a dovedit posibilă obținerea documentelor de călătorie pentru Mehret, deoarece încă nu existau organisme oficiale echipate să elibereze pașapoarte în Eritrea și autoritățile din Etiopia au refuzat să facă acest lucru pentru cetățenii eritrei. Situația locuinței familiei în Țările de Jos a pus o altă problemă: în ciuda faptului că au fost plasate pe o listă de așteptare și au fost eliberate cu un certificat de urgență (surgieverklaring), nu există închirieri adecvate pentru o familie de doi adulți și patru copii. Odată ce a devenit posibil să se obțină un pașaport pentru Mehret și s-a obținut o cazare mai spațioasă, s-a depus cererea de viză de reședință provizorie.

În plus, dna Tuquabo-Tekle și soțul ei trimit bani în Eritrea pe o bază regulată, inițial prin curier, deoarece tranzacțiile bancare erau imposibile. 14. La 21 ianuarie 1999, ministrul a respins obiecția, reprezentând că legăturile apropiate dintre dna Tuquabo-Tekle și fiica ei au încetat să existe. Dna Tuquabo-Tekle și soțul ei nu au demonstrat că au făcut o contribuție parentală sau financiară substanțială la educația Mehret. În plus, cuplul nu a arătat suficient de bine de ce, având în vedere vârsta lui Mehret, nu putea rămâne în grija unchiului sau bunica ei, dacă este necesar, sprijinul financiar al familiei sale din Olanda.

Ministrul nu a constatat că au fost făcute încercări serioase de a asigura ca Mehret să vină în Țările de Jos cât mai curând posibil: dna Tuquabo-Tekle a fost rezidentă legal în Țările de Jos din iulie 1993, însă cererea de a Mehret să fie autorizată să se alăture ei nu a fost depusă până în septembrie 1997. Contrar ce pare a contesta reclamanții, în temeiul dispozițiilor juridice aplicabile, lipsa de cazare adecvată nu ar fi fost în curs de acordare a unei vize de reședință provizorie. Se pare că doamna Tuquabo-Tekle și soțul ei au lăsat inexpedința prezenței Mehretului în cazare îngustă prevalea asupra dorinței de a reuni Mehret cu mama ei cât mai curând posibil. Astfel, Ministrul a concluzionat, integrarea copilului în familia unchiului și bunica nu ar putea fi considerat ca fiind o măsură temporară.

15. În numele lui Mehret, dna Tuquabo-Tekle și dl Tuquabo au interzis un recurs împotriva acestei decizii a ministrului, prin intermediul unui avocat, cu Curtea Regională (arrondissementsrechtbank) din Haga, ședința la Amsterdam, la 16 februarie 1999. În cadrul acestei proceduri, ministrul Afacerilor Externe a susținut, printre altele, că din 1994 a fost posibil să solicite și să obțină un pașaport în Eritrea. 16. La 17 ianuarie 2000, Curtea Regională a respins recursul, susținând că dna Tuquabo-Tekle nu a demonstrat că relațiile sale apropiate cu fiica ei au fost menținute. De asemenea, s-a constatat că, după plecarea ei în 1989, dna Tuquabo-Tekle nu mai a exercitat autoritatea parentală asupra fiicei sale în sensul de a fi implicată intensiv în educația fiicei sale sau de a lua decizii în acest sens.

Curtea Regională este de acord cu Ministrul Afacerilor Externe că (step)fiica dnei Tuquabo-Tekle și dl Tuquabo ar trebui considerată ca fiind integrată în familia unchiului și bunica ei. Curtea Regională a adăugat importanța faptului că cuplul a solicitat doar ca (step)fiica lor să se alăture acestora în Țările de Jos la 16 septembrie 1997, și că nu au furnizat nici o dovadă documentară pentru a susține afirmația că, chiar și după 1994, a rămas imposibilă obținerea unui pașaport pentru Mehret în Eritrea. 17. În evaluarea dacă acțiunile statului au fost în conformitate cu cerințele de la art. 8 din convenție, Curtea regională a abordat întrebarea dacă refuzul de a acorda Mehret o viză provizorie de reședință, ca atare, constituie o încălcare a dispoziției respective.

Acesta a subliniat că sarcina sa a fost de a obține un echilibru echitabil între interesele reclamanților și interesele societății în ansamblu (cel de-al doilea interes fiind servit de o politică restrictivă în domeniul imigrației) și a constatat că statul nu ar putea obține obligația de a permite reuniunea familială pe teritoriul său din art. 8 din Convenția. În plus, a considerat că nu există motive obiective pentru care membrii familiei din Țările de Jos nu pot continua viața de familie cu Mehret în Eritrea. 18. Hotărârea Curții Regionale a fost finală și nu poate face apel. 19. În momentul în care se aplică prezenta cerere, admiterea, reședința și expulzarea extratereștrilor au fost reglementate prin Legea din 1994 privind extratereștrii („Legea” - Vreemdelingenwet 1994). La 1 aprilie 2001 a intrat în vigoare o nouă Lege privind extratereștrii, dar acest lucru nu are nicio influență asupra cazului în cauză.

20. În general, oricine dorește să solicite un permis de ședere în Țările de Jos trebuie să se aplice în primul rând din țara sa de origine Ministrul Afacerilor Externe de Țările de Jos pentru o viză provizorie de reședință (angajarea tot voorlopig verblijf). Numai odată ce o astfel de viză a fost eliberată în străinătate poate fi acordată un permis de ședere pentru Țările de Jos. O cerere de viză de ședere provizorie este evaluată pe baza aceleași criterii ca un permis de ședere. 21. Guvernul urmărește o politică restrictivă de imigrare datorită situației populației și ocupării forței de muncă în Țările de Jos. Externii sunt eligibili pentru admitere numai pe baza obligațiilor care rezultă din acorduri internaționale, sau dacă prezența acestora servește un interes național esențial, sau pe motive umanitare convingătoare.

22. Politica de admitere pentru reuniunea familiei a fost stabilită în capitolul B1 din Liniile directoare de punere în aplicare ale Legii privind extraterestrii 1994 (Vreempelingencirculaire 1994). Acesta prevede că soțul, un copil minor născut din căsătorie și care aparține efectiv unității familiale, și un copil minor născut în afara căsătoriei, dar care aparține efectiv unității familiale (cum ar fi un copil dintr-o relație anterioară a fiecărui soț sau a unui copil adoptiv) ar putea fi eligibil pentru reuniune în familie, în cazul în care au fost îndeplinite anumite condiții suplimentare (în ceea ce privește aspecte precum politica publică și mijloacele de sustenabilitate).

23. Persoana cu care un membru al familiei încearcă să fie reunit în Țările de Jos a trebuit să aibă o cazare adecvată disponibilă pe o bază permanentă; această cerință nu a fost impusă resortisanților Țărilor de Jos, refugiaților care au fost admisi sau titularii unui permis de reședință în scopul azilului. 24. Fraza „de fapt aparține unității de familie” („feitelijk behoren tot het gezin”) utilizată în dreptul Țărilor de Jos doar parțial suprapune cu termenul de „vieță de familie” la art. 8 din Convenție. Prima este înțeles că, de exemplu, legăturile strânse de familie (gezinsband) dintre copil și părinții săi pe care dorește să le alăture în Țările de Jos au existat deja într-o altă țară și au fost menținute.

Pentru restul, întrebarea dacă legăturile strânse de familie pot fi considerate strânse este abordată pe baza faptelor și circumstanțelor fiecărui caz specific. Factorii luati în considerare includ durata de timp în care părintele și copilul au fost separati și motivele de separare, modul în care relația dintre părinte și copil a fost dezvoltată în timpul separației, implicarea părintelui în îngrijirea și în educația copilului, aranjamentele privind custodia, valoarea și frecvența contribuțiilor financiare ale părintei la îngrijirea și la educarea copilului, intenția părintei de a se alătura copilului cât mai curând posibil și eforturile sale de a face acest lucru, precum și durata de timp pe care a trăit-o copilul într-o altă familie decât cu părintele.

Sarcina de a dovedi că legăturile apropiate dintre părinte și copil nu au fost tăiate este legată de părintele care locuiesc în Țările de Jos. Cu cât părintele și copilul au fost separate mai mult, cu atât sarcina dovezii asupra persoanei din Țările de Jos devine mai grea. Atunci, părintele trebuie să prezinte motive solide în ceea ce privește motivul pentru care el sau ea nu a încercat să aducă copilul în Țările de Jos mai devreme.

8. The applicant Goi Tuquabo-Tekle was born in 1963 and her son Adhanom Ghedlay Subhatu in 1978. Mrs Tuquabo-Tekle’s husband, Tarreke Tuquabo, was born in 1952, and their children Tmnit and Ablel in 1994 and 1995, respectively. These applicants live in Amsterdam. The applicant Mehret Ghedlay Subhatu – a daughter of Mrs Tuquabo-Tekle – was born on 12 November 1981 and lives in Adi Hanso, Eritrea. 9. In 1989, after the death of her first husband and during the civil war, Mrs Tuquabo-Tekle fled from Ethiopia to Norway, where she applied for asylum. She submitted that she had been harassed and detained by the Ethiopian authorities on account of her husband’s activities for the Eritrean People’s Liberation Front.

Although denied asylum, she was granted a residence permit on humanitarian grounds in 1990. Her eldest child, Adhanom, had stayed behind in Addis Ababa with a friend of his mother’s, and she had left her other two children, Mehret and Michael, in the care of an uncle and their grandmother (in what subsequently became the State of Eritrea). After permission was granted by the Norwegian authorities for the children to reside with Mrs Tuquabo-Tekle, and with the assistance of those authorities and the UNHCR, her son Adhanom entered Norway in October 1991. It did not prove possible at that time to procure the departure of the other children from Eritrea, but it was Mrs Tuquabo-Tekle’s intention to bring them to Norway later.

10. In June 1992 Mrs Tuquabo-Tekle married Mr Tuquabo, who was living in the Netherlands where he had been admitted as a refugee. On 19 July 1993 Mrs Tuquabo-Tekle and her son Adhanom moved to the Netherlands to live with Mr Tuquabo. Mrs Tuquabo-Tekle was granted a residence permit in order to reside in the Netherlands with her husband on 21 July 1993. Two children, Tmnit and Ablel, were subsequently born to the couple. 11. On 16 September 1997, Mrs Tuquabo-Tekle and Mr Tuquabo filed a request for a provisional residence visa (machtiging tot voorlopig verblijf) for Mehret, in an attempt to have their (step)daughter, who was then fifteen years old, join them in the Netherlands. Such a visa is normally a prerequisite for the grant of a residence permit, which confers more permanent residence rights.

12. On 25 March 1998 the Minister of Foreign Affairs (Minister van Buitenlandse Zaken) rejected their request. The Minister concluded that there were no grounds to authorise family reunion in the Netherlands since the close family ties (gezinsband) between Mrs Tuquabo-Tekle and her daughter were considered to have ceased to exist and such ties had never existed between Mr Tuquabo and his stepdaughter. Ever since Mrs Tuquabo-Tekle had left Eritrea, Mehret had been living with an uncle and her grandmother; she was deemed to have been integrated into the latter’s family and thus no longer actually belonged to Mrs Tuquabo-Tekle’s family unit (gezin). There was no indication that this situation could not be maintained.

Moreover, after marrying Mr Tuquabo, Mrs Tuquabo-Tekle had started a new family unit in the Netherlands to which her daughter had never belonged. Furthermore, the couple had not shown that they had been sufficiently involved with the upbringing and care of their (step)daughter. According to the information available, it was Mrs Tuquabo-Tekle’s parents who had custody of Mehret. 13. On 20 April 1998 Mrs Tuquabo-Tekle and Mr Tuquabo filed an objection (bezwaar) through counsel with the Minister of Foreign Affairs, emphasising that Mehret could no longer lead a normal existence in Eritrea now that she had reached marriageable age and her grandmother had decided that, for that reason, Mehret should stop going to school.

There were, moreover, sound reasons why Mrs Tuquabo-Tekle had been unable to bring her daughter to Norway or the Netherlands prior to September 1997. At the time when she had been granted leave to remain in Norway and permission to be joined by her children, contacts with Eritrea were impossible and it was for this reason that only Adhanom, who had been in Ethiopia at the time, was able to go to Norway. In September 1992 Mrs Tuquabo-Tekle had travelled to Eritrea but it had not proved possible to obtain travel documents for Mehret, as there were not yet any official bodies equipped to issue passports in Eritrea and the authorities in Ethiopia refused to do so for Eritrean citizens.

The family’s housing situation in the Netherlands had posed a further problem: despite the fact that they had been placed on a waiting list and had been issued with a certificate of urgency (urgentieverklaring), no rental accommodation suitable for a family of two adults and four children was available. Once it had become possible to obtain a passport for Mehret and more spacious accommodation had been obtained, the application for a provisional residence visa was lodged. Moreover, Mrs Tuquabo-Tekle and her husband had been sending money to Eritrea on a regular basis, initially by courier as bank transactions were impossible. 14. On 21 January 1999 the Minister rejected the objection, reiterating that the close family ties between Mrs Tuquabo-Tekle and her daughter had ceased to exist.

Mrs Tuquabo-Tekle and her husband had not shown that they had made a substantial parental or financial contribution to Mehret’s upbringing. Furthermore, the couple had not sufficiently shown why, in view of Mehret’s age, she could not remain in the care of her uncle or her grandmother, if necessary supported financially by her family from the Netherlands. The Minister did not find it established that serious attempts had been made to arrange for Mehret to come to the Netherlands as soon as possible: Mrs Tuquabo-Tekle had been legally resident in the Netherlands since July 1993 but the request for Mehret to be allowed to join her had not been lodged until September 1997. Contrary to what the applicants appeared to contend, under the applicable legal provisions a lack of adequate accommodation would not have stood in the way of a provisional residence visa being granted.

It appeared that Mrs Tuquabo-Tekle and her husband had let the inexpediency of Mehret’s presence in their cramped accommodation prevail over the desire to reunite Mehret with her mother as soon as possible. Thus, the Minister concluded, the child’s integration into the uncle’s and grandmother’s family could not be considered to have been a temporary measure. 15. On behalf of Mehret, Mrs Tuquabo-Tekle and Mr Tuquabo lodged an appeal against this decision of the Minister, through counsel, with the Regional Court (arrondissementsrechtbank) of The Hague, sitting in Amsterdam, on 16 February 1999. In these proceedings, the Minister of Foreign Affairs argued, inter alia, that from 1994 it had been possible to request and obtain a passport in Eritrea.

16. On 17 January 2000 the Regional Court dismissed the appeal. It held that Mrs Tuquabo-Tekle had failed to show that her close family ties with her daughter had been maintained. It also found that, following her departure in 1989, Mrs Tuquabo-Tekle had no longer exercised parental authority over her daughter in the sense of being intensively involved with her daughter’s upbringing or of taking decisions in this regard. The Regional Court agreed with the Minister of Foreign Affairs that the (step)daughter of Mrs Tuquabo-Tekle and Mr Tuquabo should be deemed to have become integrated into the family of her uncle and grandmother.

The Regional Court attached importance to the fact that the couple had only requested to have their (step)daughter join them in the Netherlands on 16 September 1997, and that they had failed to provide any documentary evidence to substantiate their claim that, even after 1994, it had remained impossible to obtain a passport for Mehret in Eritrea. 17. When assessing whether the State’s actions had been in compliance with the requirements of Article 8 of the Convention, the Regional Court addressed the question whether the refusal to grant Mehret a provisional residence visa, as such, constituted a violation of that provision. It pointed out that its task was to strike a fair balance between the interests of the applicants and those of society as a whole (the latter interest being served by a restrictive immigration policy).

It found that no obligation for the State to allow family reunion on its territory could be derived from Article 8 of the Convention. It further considered that there were no objective reasons why the family members in the Netherlands could not pursue family life with Mehret in Eritrea. 18. The Regional Court’s decision was final and not subject to appeal. 19. At the time relevant to the present application, the admission, residence and expulsion of aliens were regulated by the Aliens Act 1994 (“the Act” - Vreemdelingenwet 1994). On 1 April 2001 a new Aliens Act entered into force but this has no bearing on the present case. 20. As a rule, anyone wishing to apply for a residence permit in the Netherlands must first apply from his or her country of origin to the Netherlands Minister of Foreign Affairs for a provisional residence visa (machtiging tot voorlopig verblijf).

Only once such a visa has been issued abroad may a residence permit for the Netherlands be granted. An application for a provisional residence visa is assessed on the basis of the same criteria as a residence permit. 21. The Government pursue a restrictive immigration policy owing to the population and employment situation in the Netherlands. Aliens are eligible for admission only on the basis of obligations arising from international agreements, or if their presence serves an essential national interest, or on compelling humanitarian grounds.

22. The admission policy for family reunion purposes was laid down in Chapter B1 of the Aliens Act Implementation Guidelines 1994 (Vreemdelingencirculaire 1994). It provided that the spouse, a minor child born of the marriage and actually belonging to the family unit, and a minor child born outside the marriage but actually belonging to the family unit (such as a child from an earlier relationship of either spouse or a foster child) could be eligible for family reunion, if certain further conditions (relating to matters such as public policy and means of subsistence) were met. 23. The person with whom a family member was seeking to be reunited in the Netherlands had to have suitable accommodation available to him or her on a permanent basis.

This requirement was not imposed on Netherlands nationals, on refugees who had been admitted or on holders of a residence permit for the purposes of asylum. 24. The phrase “actually belonging to the family unit” (“feitelijk behoren tot het gezin”) used in Netherlands law only partly overlaps with the term “family life” in Article 8 of the Convention. The former is understood to mean, for instance, that the close family ties (gezinsband) between the child and its parents whom it wishes to join in the Netherlands already existed in another country and have been maintained. For the rest, the question whether the close family ties can be deemed to have been severed is addressed on the basis of the facts and circumstances of each specific case.

Factors taken into consideration include the length of time during which parent and child have been separated and the reasons for the separation, the way in which the relationship between parent and child has been developed during the separation, the parent’s involvement in the child’s care and upbringing, custody arrangements, the amount and frequency of the parent’s financial contributions to the child’s care and upbringing, the parent’s intention to have the child join him or her as soon as possible and his or her efforts to do so, and the length of time that the child has lived in a family other than with the parent. The burden of proving that the close family ties between parent and child have not been severed lies with the parent residing in the Netherlands.

The longer the parent and child have been separated, the heavier the burden of proof on the person in the Netherlands becomes. It is then incumbent on the parent to present sound reasons as to why he or she did not seek to bring the child to the Netherlands sooner. 25