Chandra și alții împotriva Țărilor de Jos

Primul reclamant, dna Roslina Chandra, este o națională de origine indonesiană din Olanda, născută în 1958 și locuiește în Eindhoven. Al doilea, al treilea, al patrulea și al cincilea solicitant, Henry, Willian, Ayreen și Nivula Tjonadi – copiii primii solicitanți – sunt resortisanți indonezi, născuți în 1979, 1980, 1983 și respectiv 1985. Aceștia trăiesc în prezent în Eindhoven cu mama lor. Reclamanții sunt reprezentați în fața Curții de către dl I.K. Kolev, un avocat care practică în Hapert. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. În 1992, prima reclamantă („mama”) a fost în procesul de divorț de la soțul său indonezian, tatăl celorlalte solicitanți („foii”).

Ea a susținut că soțul ei nu a îndeplinit responsabilitățile sale ca șef al familiei, a fost frecvent ebriat, abuzat ea și copiii, nu a asigurat nevoile zilnice de bază și a forțat-o în repetate rânduri din casă la punctul de cuțit. La 10 septembrie 1992, în timp ce procedurile de divorț erau încă în curs, mama a părăsit Indonezia și a venit în Țările de Jos unde s-a întâlnit și s-a stabilit cu o națională din Țările de Jos. La 2 aprilie 1993 a primit un permis de reședință în scopul specific de a locui cu partenerul ei. Tatăl a păstrat custodia copiilor care au rămas cu el în Indonezia. Mama a urmărit o procedură legală din Olanda pentru a obține divorț, precum și custodia copiilor. În octombrie 1993, mama a primit custodia copiilor, dar această decizie a fost apelată de către tatăl.

Într-o decizie finală din 29 aprilie 1995 a fost acordată custodie. Potrivit observațiilor mamei, a început ulterior pregătirile pentru ca copiii să se alăture ei în Olanda. Partenerul ei, totuși, a fost reluat să aibă cei patru copii care vin să trăiască cu ei. La 22 iulie 1996, mama a obținut naționalitatea Țărilor de Jos. În ianuarie 1997 relația dintre mama și partenerul ei s-a încheiat și s-a stabilit într-un loc al ei. În februarie 1997, copiii au primit permisiunea tatălui lor de a părăsi Indonezia pentru a se alătura mamei lor. La 20 martie 1997 au intrat în Țările de Jos într-o viză de scurtă ședere (visum voorkor verblijf), acordată în scopul vizitei mamei lor și valabil timp de 90 de zile.

La 12 mai 1997, copiii au depus o cerere oficială de permis de reședință (vergunning tot verblijf) pentru a rămâne cu mama lor. La 13 august 1997, ministrul adjunct al Justiției (Staatssecretaris van Justitie) a respins cererea copiilor, având în vedere faptul că criteriile pentru reuniunea familiei nu au fost îndeplinite, având în vedere că, în primul rând, legăturile strânse între mamă și copil trebuie considerate a fi fost reduse și, în al doilea rând, mama nu a avut suficiente mijloace de sustenabilitate. De asemenea, Ministrul Adjunct a constatat că această decizie nu implică încălcarea articolului 8 din Convenție, deoarece nu împiedică reclamanții să continue să își exercite viața de familie, așa cum au făcut înainte de sosirea copiilor în Țările de Jos.

În plus, nu au existat obstacole pentru mamă să-și urmărească copiii într-un loc în afara Țărilor de Jos. La 2 septembrie 1997, copiii au depus o obiecție (bezwaar) împotriva acestei decizii. La 26 septembrie 1997, ministrul adjunct a informat copiii că nu au fost autorizați să aștepte rezultatul objecției lor în Țările de Jos. La 30 septembrie 1997, copiii au depus o cerere la Curtea Regională de la Haga (arrondissementsrechtbank) pentru o măsură provizorie (voorlopige voorziening) care le-ar permite să rămână în Țările de Jos în așteptarea procedurii cu privire la obiecția lor. La 15 octombrie 1997, ministrul adjunct a respins obiecția. Copiii au depus ulterior un recurs împotriva acestei decizii la Curtea Regională de la Haga, de modificare a cererii lor de măsuri provizorii în sensul că doresc acum să aștepte rezultatul procedurii de recurs în Țările de Jos.

La 10 martie 1999, Curtea Regională a respins recursul, precum și cererea de măsuri provizorii. Acesta a confirmat evaluarea ministrului adjunct a faptului că legăturile strânse între mamă și copii au fost tăiate. Curtea regională a susținut în acest sens că mama nu a demonstrat că legăturile strânse cu copiii ei au fost menținute fie prin decizii parentale, fie prin sprijin financiar, chiar și după ce a obținut custodia lor. Curtea Regională a adăugat o importanță deosebită faptului că numai în 1997 mama a luat măsuri concrete pentru a se alătura copiilor ei în Țările de Jos și nu deja în 1993 și 1995 atunci când a obținut custodia lor. Curtea Regională nu a considerat niciun merit în argumentele că refuzarea reședinței copiilor ar constitui o încălcare a articolului 8 din Convenție.

În acest context, Comisia a avut în vedere faptul că procedurile au avut în vedere o cerere de primire a primei admiteri (eerste toeling) în Țările de Jos, mai degrabă de refuzul de a extinde reședința existentă, susținând că nu există obstacole obiective pentru exercitarea vieții de familie a reclamanților în altă parte – mama a fost liberă să dezvolte viața de familie cu copiii ei în Indonezia. Curtea Regională a concluzionat că un echilibru corespunzător a fost atins între interesele reclamanților și interesele societății în ansamblu, acest interes fiind servit de o politică restrictivă în domeniul imigrației. În general, oricine dorește să solicite un permis de ședere în Țările de Jos trebuie să se aplice în primul rând din țara sa de origine Ministrul Afacerilor Externe de Țările de Jos pentru o viză provizorie de reședință (angajarea tot voorlopig verblijf).

Numai odată ce o astfel de viză a fost eliberată în străinătate poate fi acordată un permis de ședere pentru Țările de Jos. O cerere de viză de reședință provizorie este evaluată pe baza aceleași criterii ca un permis de reședință. În momentul relevant pentru prezenta cerere, admiterea, reședința și expulzarea străinilor au fost reglementate prin Legea din 1994 privind extratereștrii („Actualul” - Vreemdelingenwet 1994). La 1 aprilie 2001 a intrat în vigoare o nouă Lege privind extratereștrii, dar acest lucru nu are nicio influență asupra cazului în cauză. În temeiul articolului 11 alineatul (5) din lege, un permis de ședere poate fi refuzat din motive de interes public (gronden aan het algemeen belang ontleend).

Având în vedere situația din Țările de Jos în ceea ce privește dimensiunea populației și ocuparea forței de muncă, politica guvernamentală în domeniul imigrației – definită în momentul circularului 1994 privind extratereștrii („circulara” - Vreemdelingencirculaire 1994) – vizează restricționarea numărului de extratereștri admis în Țările de Jos. În general, o cerere de permis de reședință în Țările de Jos este acordată numai dacă prezența individului servește un interes național esențial sau dacă există motive umanitare convingătoare pentru a face acest lucru (capitolul A4/5.3 din circular). Politica de admitere în scopuri de reuniune a familiei a fost stabilită în capitolul B1 din circular.

Cu condiția ca următoarele persoane, după caz, să poată fi calificate pentru reuniunea familiei în cazul în care sunt îndeplinite anumite condiții (în ceea ce privește aspecte precum politica publică și mijloacele de subsistance): – soțul unei persoane, – un copil minor născut din căsătorie care de fapt aparține unității familiale (gezin), și – un copil minor născut în afara căsătoriei care de fapt aparține unității familiale (de exemplu. un copil al unuia dintre soții dintr-o căsătorie anterioară sau al unui copil adoptiv. Fraza „de fapt aparține unității familiale” („feitelijk behoren tot het gezin”) utilizată în legislația Țărilor de Jos doar parțial se suprapune cu termenul „vieții familiale” la art. 8 din Convenție.

Primul este înțeles să înțeleagă, de exemplu, că legăturile de familie apropiate (soțul gezins) dintre copil și părinții săi pe care dorește să le alăture în Țările de Jos au existat deja într-o altă țară și au fost menținute. Pentru restul, se răspunde la întrebarea dacă legăturile apropiate ale familiei ar trebui considerate a fi tăiate pe baza faptelor și circumstanțelor fiecărui caz specific.

Factorii luati în considerare includ durata de timp în care părintele și copilul au fost separati și motivele de separare, modul în care relația dintre părinte și copil a fost dezvoltată în timpul separației, implicarea părintelui în îngrijirea și în educația copilului, aranjamentele privind custodia, valoarea și frecvența contribuțiilor financiare ale părintei la îngrijirea și la educarea copilului, intenția părintei de a trimite copilului cât mai curând posibil și eforturile sale de a face acest lucru, precum și durata de timp pe care copilul a trăit-o într-o altă familie decât cu părintele. Trăiesc împreună în Țările de Jos fără permis de reședință permanentă nu este considerat ca restabilirea legăturilor de familie reduse.

The first applicant, Ms Roslina Chandra, is a Netherlands national of Indonesian origin, born in 1958 and living in Eindhoven. The second, third, fourth and fifth applicants, Henry, Willian, Ayreen and Nivula Tjonadi – the first applicant’s children – are Indonesian nationals, born in 1979, 1980, 1983 and 1985 respectively. They currently live in Eindhoven with their mother. The applicants are represented before the Court by Mr I.K. Kolev, a lawyer practising in Hapert. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. In 1992 the first applicant (“the mother”) was in the process of getting a divorce from her Indonesian husband, father of the other applicants (“the children”).

She submitted that her husband did not meet his responsibilities as head of the family, was frequently inebriated, abused her and the children, did not provide for basic daily needs and repeatedly forced her out of the house at knifepoint. On 10 September 1992, while the divorce proceedings were still ongoing, the mother left Indonesia and came to the Netherlands where she met and settled with a Netherlands national. On 2 April 1993 she was granted a residence permit for the specific purpose of living with her partner. The father retained custody of the children who remained with him in Indonesia. The mother pursued legal proceedings from the Netherlands in order to obtain a divorce as well as custody of the children.

In October 1993 the mother was granted custody of the children, but this decision was appealed by the father. In a final decision of 29 April 1995 she was granted custody. According to the mother’s submissions, she subsequently started preparations for the children to join her in the Netherlands. Her partner, however, was reluctant to have the four children coming to live with them. On 22 July 1996 the mother obtained Netherlands nationality. In January 1997 the relationship between the mother and her partner ended and she settled in a place of her own. In February 1997 the children were granted permission by their father to leave Indonesia in order to join their mother. On 20 March 1997 they entered the Netherlands on a short stay visa (visum voor kort verblijf), granted for the purpose of visiting their mother and valid for 90 days.

They have been living with their mother since that time. On 12 May 1997 the children lodged a formal application for a residence permit (vergunning tot verblijf) in order to stay with their mother. On 13 August 1997 the Deputy Minister of Justice (Staatssecretaris van Justitie) rejected the children’s request considering that the criteria for family reunion had not been met given that, firstly, the close family ties (gezinsband) between mother and children must be considered to have been severed and, secondly, the mother had insufficient means of subsistence. The Deputy Minister also found that this decision did not entail a breach of Article 8 of the Convention, since it did not prevent the applicants from continuing to exercise their family life as they had done prior to the children’s arrival in the Netherlands.

Furthermore, there were no impediments for the mother to follow her children to a place outside the Netherlands. On 2 September 1997 the children filed an objection (bezwaar) against this decision. On 26 September 1997 the Deputy Minister informed the children that they were not allowed to await the outcome of their objection in the Netherlands. On 30 September 1997 the children filed a request with the Hague Regional Court (arrondissementsrechtbank) for a provisional measure (voorlopige voorziening) that would allow them to remain in the Netherlands pending the proceedings on their objection. On 15 October 1997 the Deputy Minister rejected the objection. The children subsequently filed an appeal against that decision with the Hague Regional Court, amending their request for a provisional measure in that they now wished to be allowed to await the outcome of the appeal proceedings in the Netherlands.

On 10 March 1999 the Regional Court rejected the appeal, as well as the request for a provisional measure. It confirmed the Deputy Minister’s assessment that the close family ties between the mother and the children had been severed. The Regional Court held in this respect that the mother had failed to show that close family ties with her children had been maintained either through parental decisions or through financial support, even after she had obtained custody of them. The Regional Court attached particular importance to the fact that it was only in 1997 that the mother had taken concrete steps to have her children join her in the Netherlands and not already in 1993 and 1995 when she had obtained custody of them.

The Regional Court saw no merit in the arguments that refusing the children residence would amount to a violation of Article 8 of the Convention. In this context it had regard to the fact that the proceedings concerned a request for a first admission (eerste toelating) to the Netherlands, rather than a refusal to extend existing residence. It further held that there were no objective obstacles to the applicants’ family life being exercised elsewhere – the mother was free to develop family life with her children in Indonesia. The Regional Court concluded that a proper balance had been struck between the interests of the applicants and those of society as a whole, the latter interest being served by a restrictive immigration policy.

As a rule, anyone wishing to apply for a residence permit in the Netherlands must first apply from his or her country of origin to the Netherlands Minister of Foreign Affairs for a provisional residence visa (machtiging tot voorlopig verblijf). Only once such a visa has been issued abroad may a residence permit for the Netherlands be granted. An application for a provisional residence visa is assessed on the basis of the same criteria as a residence permit. At the time relevant to the present application, the admission, residence and expulsion of aliens were regulated by the Aliens Act 1994 (“the Act” - Vreemdelingenwet 1994). On 1 April 2001 a new Aliens Act entered into force but this has no bearing on the present case.

Under Article 11 paragraph 5 of the Act, a residence permit may be refused on public interest grounds (gronden aan het algemeen belang ontleend). In view of the situation in the Netherlands as regards population size and employment, Government immigration policy – defined at the time in the Aliens Circular 1994 (“the Circular” - Vreemdelingencirculaire 1994) – is aimed at restricting the number of aliens admitted to the Netherlands. In general, an application for a residence permit in the Netherlands is granted only if the individual’s presence serves an essential national interest or if there are compelling humanitarian grounds to do so (Chapter A4/5.3 of the Circular). The admission policy for family reunion purposes was laid down in Chapter B1 of the Circular.

It provided that the following persons, where relevant, may qualify for family reunion if certain conditions (relating to matters such as public policy and means of subsistence) are met: – a person’s spouse, – a minor child born of the marriage who actually belongs to the family unit (gezin), and – a minor child born outside the marriage who actually belongs to the family unit (e.g. a child of one of the spouses from a previous marriage or a foster child). The phrase “actually belonging to the family unit” (“feitelijk behoren tot het gezin”) used in Netherlands law only partly overlaps with the term “family life” in Article 8 of the Convention. The former is understood to mean, for instance, that the close family ties (gezinsband) between the child and its parents whom it wishes to join in the Netherlands already existed in another country and have been maintained.

For the rest, the question of whether the close family ties should be deemed to have been severed is answered on the basis of the facts and circumstances of each specific case. Factors taken into consideration include the length of time during which parent and child have been separated and the reasons for the separation, the way in which the relationship between parent and child has been developed during the separation, the parent’s involvement in the child’s care and upbringing, custody arrangements, the amount and frequency of the parent’s financial contributions to the child’s care and upbringing, the parent’s intention to send for the child as soon as possible and his/her efforts to do so, and the length of time that the child has lived in a family other than with the parent.

Living together in the Netherlands without a permanent residence permit is not seen as restoring severed family ties.