MASCOLI v. ITALY

PRIMEA SECȚIUNE DECIZIE Nr. 43823/11 Gianfranco MASCOLI și Laura MASCOLI împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care a stat la 29 august 2023 în calitate de comitet compus din: Péter Paczolay , Președintele Gilberto Felici , Raffaele Sabato , judecători și Liv Tigerstedt, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea (nu). 43823/11) împotriva Republicii Italiene depusă la Curte în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 13 iulie 2011 de dl Salvatore Nappi, care a acționat ca reprezentant pentru dl Gianfranco Mascoli și dna Laura Mascoli, născută în 1946 și, respectiv, 1945, și care trăiește în Napoli și Massa Lubrense („reclamanții”), și reprezentat de dl Romano, un avocat practicant la Roma; având deliberat, hotărește după cum urmează: Cazul se referă la expropriarea unei parcele de teren ale reclamanților în cadrul eforturilor de reconstrucție și dezvoltare în urma unui cutremur major în 1980. Legea nr. 219 din 14 mai 1981 a lansat un program la scară largă pentru repararea, reconstrucția și renovarea clădirilor, drumurilor și alte infrastructuri în zonele afectate de cutremur, în principal în regiunea Campania. În vederea punerii în aplicare a unui astfel de plan, s-a prevăzut, de asemenea, un program de expropriare la scară largă pentru construirea de noi zone rezidențiale și infrastructuri. În temeiul Legii nr. 219 din 14 mai 1981, compensarea pentru expropriarea terenurilor implicate în planul de reconstrucție a trebuit să fie egală cu aproximativ jumătate din valoarea de piață a terenurilor. În 1986, terenurile reclamanților, clasificate ca teren agricol în conformitate cu planul general de utilizare a terenurilor, au fost ocupate de autoritatea publică, în vederea expropiării sale, pentru a construi un drum în comuna Cercola, un oraș lovit de cutremurul menționat anterior. Terenul a fost formal expropriat în 2002. Compensarea în valoare de aproximativ 600 de milioane de lira italiană (ITL) (echivalent cu aproximativ 310.000 euro (EUR)) a fost oferită reclamanților de către provincia Napoli, autoritatea publică responsabilă cu planul de expropiere după treptul de pământ. Reclamanții au contestat oferta în fața instanțelor interne, susținând o compensație mai mare din cauza faptului că potențialul de construcție al terenului a trebuit să fie luat în considerare în calculul compensației. După ce a solicitat o evaluare expertă a terenului, Curtea de District din Napoli a hotărât compensarea pentru ocupare și expropriare în valoare de 1.228.722.06 EUR. Expertul a bazat evaluarea sa pe natura agricolă a terenului și a calculat compensația datorită reclamanților în temeiul Legii nr. 219 din 14 mai 1981. Reclamanții și provincia de Napoli au apelat împotriva acestei decizii la Curtea de Apel de la Napoli. În special, reclamanții s-au plâns că Curtea de District a considerat terenurile expropiate ca terenuri agricole și-au cuantificat valoarea fără a ține seama de potențialul de construcție al terenurilor. 10. Curtea de Apel, prin o hotărâre emisă la 22 iunie 2010, a respins apelurile prezentate de părți și a susținut decizia Curții de District, reafirmând că procedura de expropriare în cauză a fost efectuată în temeiul legislației speciale (Legea nr. 219 din 14 mai 1981), în conformitate cu care compensația pentru expropiere a trebuit să reflecte aproximativ jumătate din valoarea de piață a terenului. 11. Curtea de Apel a reiterat, de asemenea, că valoarea de piață a terenurilor trebuie să se bazeze pe clasificarea juridică a terenurilor la momentul expropiării. ) și, prin urmare, valoarea de piață a terenurilor ar trebui să reflecte valoarea terenurilor agricole. 12. Hotărârea Curții de Apel nu a fost apelată și a devenit finală în 2011. 13. Reclamanții se plângeau, în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, de o ingerință disproporționată cu drepturile lor de proprietate din cauza cuantumului compensației primite pentru expropriarea terenurilor lor, pe care acestea le considerau inadecvate din două motive. 14. În primul rând, ei au contestat faptul că potențialul de construcție al terenului nu a fost considerat corespunzător, ceea ce ar fi condus la o mai mare cuantificare a valorii sale. 15. În al doilea rând, ei au subliniat că, în urma hotărârilor emise de Curtea Constituțională Italiană în 2007 și 2011 (a se vedea Messana v. Italia , nr. 26128/04 , §§ 18-20, 9 februarie 2017 și Preite v. Italia , nr. 28976/05, § 28, 17 noiembrie 2015, pentru o prezentare generală a deciziilor), compensația de expropiere a trebuit să reflecte valoarea de piață a terenurilor, nu numai jumătate din acestea, ca în cazul lor. EVALUAREA TRIBUNALULUI 16. Curtea constată, la început, că reclamanții nu au contestat faptul că expropriarea terenurilor lor a fost în conformitate cu legea și că a urmărit un obiectiv legitim în interesul public. În acest sens, Curtea constată că reclamanții s-au plâns, în primul rând, cu privire la faptul că instanța internă a considerat terenurile ca terenuri agricole și nu a ținut seama de potențialul de construcție al terenurilor în scopuri de compensare. 18. În ceea ce privește această parte a plângerii, Curtea reiterează că nu este sarcina sa de a rezolva litigiile privind clasificarea juridică a terenurilor sau estimarea valorii sale, cu excepția cazului în care se demonstrează că compensația nu are nicio relație rezonabilă cu valoarea de piață a terenurilor (a se vedea Preite , citat mai sus, § 50). În acest sens, Curtea consideră că calculul valorii pieței ar trebui să țină seama de desemnarea juridică a terenurilor la momentul expropiării și înainte de orice modificare a acestei denumiri care a fost direct legată de expropiarea. Acesta reiterează, de asemenea, că compensarea trebuie calculată pe baza valorii proprietăților la data în care a fost pierdută proprietatea acestora, care este intrinsec legată de desemnarea juridică a terenurilor în acel moment. În plus, Curtea a constatat deja că, în absența așteptării concrete a dezvoltării înainte de expropriare, nu este adecvat să se bazeze numai pe punctul de vedere al reclamantului că terenul a avut potențial de dezvoltare (a se vedea Maria Azzopardi c. Malta , nr. 22008/20 , §§ 62-63, 9 iunie 2022). 19. În acest caz, înainte de începerea procedurii de expropriare, terenul a fost desemnat ca agricultură de către planul general de utilizare a terenurilor și, potrivit instanțelor interne, această desemnare depinde de o decizie generală de planificare care acoperă un teritoriu mare (a se vedea punctul 11 mai sus). Prin urmare, reclamanții nu au avut nicio speranță legitimă că, în absența procedurii de expropriare, terenul ar fi devenit constructibil. Astfel, în opinia Curții, evaluarea terenului ca fiind neconstructibilă are o bază rezonabilă și a fost bazată pe clasificarea juridică stabilită de planul general de utilizare a terenurilor pentru întreaga zonă. 20. În al doilea rând, reclamanții se plângea de faptul că, chiar și având în vedere terenul ca agricultură, compensația acordată a fost inadecvată, deoarece corespundea la jumătate din valoarea de piață evaluată de expertul desemnat de instanță. 21. În ceea ce privește această parte a plângerii reclamanților, Curtea constată că, deși este adevărat că în multe cazuri de expropriare legală, cum ar fi expropriarea distinctă a terenurilor în vederea construirii unui drum sau în alte scopuri „în interesul public”, numai compensația totală poate fi considerată ca fiind rezonabil legată de valoarea proprietății, această regulă nu este fără excepții. Obiectivele legitime ale „interesului public”, cum ar fi cele urmărite în măsuri de reforme economice sau de măsuri destinate atingerii unei mai mari justiții sociale, pot solicita rambursări sub valoarea de piață deplină (a se vedea Scordino v. Italia (nr. 1) [GC], nr. 36813/97, §§ 96-97, CEDO 2006-V, și fostul rege al Greciei și alții v. Grecia (justă satisfacție) [nr. 25701/94, § 78, 28 noiembrie 2002). 22. Cu privire la faptele prezentului caz, Curtea remarcă că cutremurul, care a lovit regiunea Campania din sudul Italiei în 1980, a devastat un teritoriu mare, dens populat. A cauzat un număr mare de decesuri și distrugerea mai multor orașe și mii de case, în plus de a provoca daune mari la clădirile rezidențiale și publice, întreprinderile și infrastructura. 23. Planul de reconstrucție, susținut financiar de Legea nr. 219 din 14 mai 1981, prevedea o gamă largă de măsuri și programe care vizează restabilirea serviciilor esențiale, renovarea și reconstruirea infrastructurii, precum și a zonelor rezidențiale și industriale din regiunea afectată. 24. Întrucât cutremurul a afectat profund viața unei mari părți ale populației dintr-o întreagă regiune, cu repercusiuni grele asupra economiei acesteia, planul de reconstrucție a avut, de asemenea, un impact larg asupra dezvoltării sale sociale și economice. 25. Având în vedere cele de mai sus, Curtea este dispusă să accepte că planul de expropriare pe scară largă a fost pus în aplicare ca parte a planului de reconstrucție mai mare pentru a face față necesității pressante de reconstrucție și dezvoltare a teritoriului afectat și că acesta poate fi calificat drept un obiectiv legitim în „interesul public” de caracter excepțional, capabil de a justifica rambursarea de mai puțin decât valoarea integrală a pieței. 26. Curtea observă, de asemenea, că, în cazul în cauză, compensația acordată reclamanților nu a fost neglijabilă, deoarece a corespuns la jumătate din valoarea de piață a proprietăților. În acest sens, Curtea consideră, în plus, că, având în vedere impactul social și economic al planului de expropriare menționat anterior, alegerea de a atribui o sumă mai mică decât valoarea de piață a proprietății ar fi inclusă în marja largă de apreciere acordată legislației în chestiuni care implică punerea în aplicare a politicilor sociale și economice (a se vedea, printre multe alte autorități, Iacob și alții v. Regatul Unit , 21 februarie 1986, § 46). 27. Având în vedere cele de mai sus, Curtea este convinsă că, în circumstanțele excepționale ale prezentului caz, interferența cu proprietatea reclamanților poate fi considerată proporțională. 28. În consecință, cererea este manifestament nefondată și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 §§ §§ 3 a) și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Efectuată în limba engleză și notificată în scris la 21 septembrie 2023. Liv Tigerstedt Péter Paczolay Președintele adjunct al grefierului

FIRST SECTION

DECISION

Application no. 43823/11

Gianfranco MASCOLI and Laura MASCOLI

against Italy

The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 29 August 2023 as a Committee composed of:

Péter Paczolay

, President

,

Gilberto Felici,

Raffaele Sabato

, judges

,

and Liv Tigerstedt,

Deputy

Section Registrar,

Having regard to:

the application (no.

43823/11) against the Italian Republic lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 13 July 2011 by Mr

Salvatore Nappi, who acted as representative for Mr Gianfranco Mascoli and Ms Laura Mascoli, born in 1946 and 1945, respectively, and living in Naples and Massa Lubrense (“the applicants”), and represented by Mr

G.

Romano

, a lawyer practising in Rome;

Having deliberated, decides as follows:

SUBJECT MATTER OF THE CASE

1.

The case concerns the expropriation of a plot of the applicants’ land in the framework of reconstruction and development efforts following a major earthquake in 1980.

2.

Law No. 219 of 14 May 1981 launched a large-scale programme for the repair, reconstruction and renovation of buildings, roads and other infrastructure in the areas hit by the earthquake, mainly in the Campania Region.

3.

In order to implement such a plan, a large-scale expropriation programme was also envisaged for the purpose of building new residential areas and infrastructure.

4.

Under Law No. 219 of 14 May 1981, compensation for the expropriation of land concerned by the reconstruction plan had to be equal to approximately half of the market value of the land.

5.

In 1986, the applicants’ land, which was classified as agricultural land according to the general land use plan, was occupied by the public authority, with a view to its expropriation, in order to build a road in the Municipality of Cercola, a town hit by the aforementioned earthquake. The land was formally expropriated in 2002.

6.

Compensation in the amount of approximately 600 million Italian Lira (ITL) (equal to approximately 310,000 Euros (EUR)) was offered to the applicants by the Naples Province, the public authority in charge of the post-earthquake expropriation plan.

7.

The applicants challenged the offer before the domestic courts, claiming higher compensation on the grounds that the land’s alleged building potential had to be taken into account in the calculation of compensation.

8.

After having sought an expert valuation of the land, the Naples District Court decided the compensation for occupation and expropriation in the amount of EUR 1,228,722.06. The expert based his valuation on the land’s agricultural nature and calculated the compensation due to the applicants pursuant to Law No. 219 of 14 May 1981.

9.

The applicants and the Naples Province appealed against that decision to the Naples Court of Appeal. In particular, the applicants complained that the District Court had considered the expropriated land as agricultural land and had accordingly quantified its value without taking into account the land’s building potential.

10.

The Court of Appeal, by a judgment issued on 22 June 2010, rejected the appeals submitted by the parties and upheld the decision of the District Court, reaffirming that the expropriation procedure at issue had been carried out under special legislation (Law No. 219 of 14 May 1981), pursuant to which the compensation for expropriation had to reflect approximately half of the market value of the land.

11.

The Court of Appeal also reiterated that the market value of the land had to be based on the legal classification of the land at the time of the expropriation. It noted that the 1999 general land use plan classified the land as agricultural in the context of a general designation concerning a large territory (

vincolo conformativo

) and thus the market value of the land should reflect the value of agricultural land.

12.

The Court of Appeal’s judgment was not appealed against and became final in 2011.

13.

The applicants complained, under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, of a disproportionate interference with their property rights on account of the amount of compensation received for the expropriation of their land, which they considered to be inadequate for two reasons.

14.

First, they contested that the building potential of the land had not been duly considered, which would have led to a higher quantification of its value.

15.

Second, they highlighted that, following the decisions issued by the Italian Constitutional Court in 2007 and 2011 (see

Messana v. Italy

, no.

26128/04, §§ 18-20, 9 February 2017, and

Preite v. Italy

, no.

28976/05, §

28, 17 November 2015, for an overview of the decisions), expropriation compensation had to reflect the market value of the land, not only half of it as in their case.

THE COURT’S ASSESSMENT

16.

The Court notes, at the outset, that the applicants have not contested that the expropriation of their land was in accordance with the law and that it pursued a legitimate aim in the public interest. The issue before the Court is therefore whether the interference with their property rights was proportionate.

17.

In this regard, the Court notes that the applicants complained, firstly, about the fact that the domestic courts considered the land as agricultural land and did not take into account the building potential of the land for compensation purposes.

18.

In connection with this part of the complaint, the Court reiterates that it is not its task to resolve disputes over the legal classification of the land or the estimation of its value, unless it is shown that the compensation bears no reasonable relationship with the market value of the land (see

Preite

, cited above, § 50). In this respect, the Court considers that the calculation of the market value should take into account the legal designation of the land at the time of expropriation and before any modification of such designation which was directly linked to the expropriation. It further reiterates that compensation must be calculated on the basis of the property’s value on the date on which ownership thereof was lost, which is intrinsically linked to the legal designation of the land at that time. Furthermore, the Court has already found that, in the absence of any concrete expectation of development prior to the expropriation, it is not appropriate to rely solely on the applicant’s view that the land had potential for development (see

Maria Azzopardi v.

Malta

, no.

22008/20

, §§ 62-63, 9 June 2022).

19.

In the present case, before the expropriation proceedings began, the land was designated as agricultural by the general land use plan and, according to the domestic courts, such designation hinged on a general planning decision covering a large territory (see paragraph 11 above). The applicants therefore had no legitimate expectation that, in the absence of the expropriation proceedings, the land would have become constructible. Thus, in the Court’s view, the valuation of the land as non-constructible had a reasonable foundation and was based on the legal classification established by the general land use plan for the whole area.

20.

Secondly, the applicants complained about the fact that, even considering the land as agricultural, the compensation awarded was inadequate, as it corresponded to half of the market value assessed by the court-appointed expert.

21.

As to this limb of the applicants’ complaint, the Court notes that, while it is true that in many cases of lawful expropriation, such as the distinct expropriation of land with a view to building a road or for other purposes “in the public interest”, only full compensation can be regarded as reasonably related to the value of the property, that rule is not without exceptions. Legitimate objectives in the “public interest”, such as those pursued in measures of economic reforms or measures designed to achieve greater social justice, may call for reimbursement below the full market value (see

Scordino v.

Italy (no. 1)

[GC], no. 36813/97, §§ 96-97, ECHR 2006-V, and

Former King of Greece and Others v. Greece

(just satisfaction) [GC], no.

25701/94, § 78, 28 November 2002).

22.

On the facts of the present case, the Court notes that the earthquake, which hit the Campania Region in Southern Italy in 1980, devastated a large, densely populated territory. It caused a large number of deaths and the destruction of several towns and thousands of houses, in addition to causing extensive damage to residential and public buildings, businesses, and infrastructure.

23.

The reconstruction plan, which was financially backed by Law No.

219 of 14 May 1981, envisaged a wide range of measures and programmes aimed at restoring essential services, renovating and rebuilding infrastructure as well as residential and industrial areas in the affected region.

24.

As the earthquake deeply affected the life of a large part of the population of an entire region, with heavy repercussions on the latter’s economy, the reconstruction plan also had a wide-ranging impact on its social and economic development.

25.

In view of the above, the Court is prepared to accept that the large-scale expropriation plan was implemented as a part of the larger reconstruction plan in order to face the pressing need of reconstruction and development of the affected territory and that it may be qualified as a legitimate objective in the “public interest” of an exceptional nature, capable of justifying reimbursement of less than the full market value.

26.

The Court further notes that, in the present case, the compensation awarded to the applicants was not negligible, as it corresponded to half of the market value of the property. In this regard, the Court further considers that, in the light of the social and economic impact of the aforementioned expropriation plan, the choice to award a sum lower than the property’s market value would fall within the broad margin of appreciation accorded to the legislature in matters involving the implementation of social and economic policies (see, among many other authorities,

James and Others v.

the United Kingdom

, 21 February 1986, § 46).

27.

In view of the above, the Court is satisfied that, in

the exceptional circumstances

of the present case, the interference with the applicants’ property may be considered proportionate.

28.

Accordingly, the application is manifestly

ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.

For these reasons, the Court, unanimously,

Declares

the application inadmissible.

Done in English and notified in writing on 21 September 2023.

Liv Tigerstedt

Péter Paczolay

Deputy Registrar

President