a cererii nr. 61164/00
prezentată de Corine BARBE și alții
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a doua secțiune), șezând pe 9 noiembrie 2004 într-o cameră alcătuită din:
Domnii A.B. Baka, președinte, J.-P. Costa, I. Cabral Barreto, K. Jungwiert, V. Butkevych, Doamnele A. Mularoni, D. Jočienė, judecători, și doamna S. Dollé, greffieră de secțiune,
Văzând cererea menționată mai sus introdusă pe 12 iulie 1999,
Văzând decizia parțială din 4 februarie 2003,
Văzând observațiile prezentate de guvernul pârât și răspunsurile prezentate de reclamanti,
După deliberare, pronunță următoarea decizie:
Reclamanții sunt cetățeni francezi. Doamna Corine Barbe, proprietară, crescător și antrenor de cai de curse, s-a născut în 1958 și locuiește la Chantilly. Domnul Philippe Houdart, care reprezintă de asemenea pe doamna Barbe, este proprietar, crescător de trotini, s-a născut în 1930 și locuiește la Lisieux. Domnul Claude Karsenti, acționând în propria sa calitate și în cea a Asociației antrenorilor de cai de curse (AECC) pe care o prezidează, s-a născut în 1947 și locuiește la Antony.
A.
Circumstanțele cauzei
Faptele cauzei, după cum au fost prezentate de părți, se rezumă după cum urmează.
Reclamanții sunt membri ai societăților mame ale curselor de cai denumite France Galop și Societatea de Încurajare a Calului Francez, asociații reglementate de legea din 1 iulie 1901 al cărei obiect este organizarea curselor de cai și a activităților direct legate de acest obiect sau pentru care sunt autorizate de lege și care sunt aprobate de ministerul Agriculturii. Aceste societăți mame sunt în particular responsabile cu gestionarea pariurilor de curse prin intermediul unui organism comun numit Pariuri Mutuale Urbane (PMU), organizate sub forma unui grupament de interes comun (GIE), al cărui statut este aprobat de ministrul Agriculturii și ministrul Bugetului.
Pe 7 și 8 iulie 1997, reclamanții au introdus o cerere de anulare pentru abuz de putere la Consiliul de Stat pentru a face anulat decretul din 5 mai 1997 referitor la societăți de curse de cai și PMU. AECC a fost admisă să se alăture procedurii prin intervenție.
Observațiile ministerului Agriculturii și ministerului Internului în răspuns le-au fost transmise pe 25 martie și 14 aprilie 1998. Ei au răspuns pe 29 aprilie și 5 mai 1998.
AECC a depus un memoriu în intervenție pe 15 septembrie 1998.
Consiliul de Stat a decis să unească cererile reclamanților, precum și cea a sindicatului hipic național și Federația Națională a Sindicatelor Autonome, pentru a se pronunța printr-o singură decizie.
Pe 5 mai 1999, o ședință publică s-a desfășurat la Consiliul de Stat. Raportorul a fost ascultat, apoi avocatul sindicatului hipic național, al Federației Naționale a Sindicatelor Autonome și al sindicatului CFDT al agriculturii și activităților hipice din departamentele regiunii Île-de-France, în cele din urmă comisarul Guvernului.
Pe 7 iunie 1999, Consiliul de Stat a respins toate cererile. Privind legalitatea internă a decretului din 5 mai 1997, Consiliul de Stat a hotărât:
"Considerând că art. 11 din Convenția Europeană de Apărare a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale garantează libertatea de asociere cu rezerva restricțiilor prevăzute de lege; că decretul atacat, adoptat în aplicarea legii din 2 iunie 1891, nu încalcă aceste dispoziții;
Considerând că în temeiul articolului 2 al legii din 2 iunie 1891 precitate, care institui o derogare de la principiul interzicerii jocurilor de noroc, statuturile sociale ale societăților autorizate să organizeze curse de cai trebuie să fie aprobate de ministrul agriculturii; că art. 5 din aceeași lege prevede că societățile amintite trebuie, pentru a putea organiza pariuri mutuale, să primească o autorizație specială și întotdeauna revocabilă de la ministrul agriculturii și prescrie că un decret determină condițiile de aplicare a acestei dispoziții; că dispozițiile deja amintite ale legii din 2 iunie 1891 nu au fost abrogat de legea din 1 iulie 1901 privind contractul de asociere; că, în aceste condiții, guvernul, căruia îi revine poliția organizării curselor de cai, a putut, prin decretul atacat, fără a încălca nici dispozițiile legii din 2 iunie 1891, nici ale legii din 1 iulie 1901, nici ale Constituției garantând libertatea de asociere, prevedea în art. 1 al seu că «statuturile societăților de curse de cai sunt aprobate de ministrul agriculturii și trebuie să satisfacă, în special, condițiile prevăzute de prezentul titlu» și că «statuturile societăților de curse altele decât societățile mame menționate la art. 2 (...) trebuie să se conformeze statutelor tipice stabilite de ministru»; (...)
Considerând că guvernul trăgea din dispozițiile deja amintite ale legii din 2 iunie 1891, fără a încălca nici regulile de valoare constituțională, garantând libertatea de asociere, nici dispozițiile ordinanței din 23 septembrie 1967 privind grupamentele de interes economic, puterea de a prescrie că societățile autorizate să organizeze pariuri mutuale în afara hipodromurilor le-ar încredința gestionarea unui grupament de interes economic constituit între ele; că consiliul de administrație al grupamentului de interes economic astfel constituit ar cuprinde reprezentanți ai statului, în număr într-adevăr mai mic decât reprezentanții societăților de curse și că reprezentanții personalului ar sta, cu vot consultativ, în adunarea generală dar nu în consiliul de administrație; (...)
Considerând că guvernul, după cum s-a spus mai sus, ține din legea din 2 iunie 1891 cele mai largi puteri pentru a fixa regulile de organizare a funcționării și controlului sectorului curselor de cai și pariurilor mutuale urbane; că dispozițiile [decretului atacat] nu depășesc această competență; că, prin urmare, mijlocul tras din aceea că articolele amintite ar fi contrare principiului libertății de asociere nu este întemeiat; că mijlocul tras din ilegalitatea articolelor 31 și 39 referitoare la repartizarea preleverilor pe sumele angajate în pariurile mutuale urbane și alocarea prelevillei revenim societăților de curse trebuie eliminat din aceleași motive trase din autorizarea legislativă a guvernului"
B.
Legea și practica interne relevante
Raport din 2003 al Curții Conților asupra «Statul și instituția curselor din 1990» (extras):
«Cursele de cai sunt organizate din 1891 de către societăți de curse constituite acum în asociații ale legii din 1901. Prin derogare de la interzicerea jocurilor de bani, aceste societăți sunt autorizate să organizeze pariuri pe rezultatul curselor și chiar au monopolul acestei organizări.
Astazi, la finalizarea unor lungi și dificile evoluții a căror ultim au fost grăbite de autoritățile publice, «instituția curselor» care nu are existență juridică ca atare, reunește mai ales cinci organisme supuse tutelajj ministerelor responsabile cu agricultura și finanțele.
Sunt mai întâi două societăți de curse. Societatea mamă a trotului, Societatea de Încurajare a Creșterii Calului Francez (SECF) organizează curse de trot și gestionează direct mai mulți ipodromuri (Vincennes, Enghien și Cabourg). Cât privește societatea mamă a galopului, France Galop, ea gestionează hipodromul Auteuil pentru curse de obstacol și, pentru curse de cai ușori, ipodromurile Longchamp, Saint-Cloud, Chantilly, Maisons-Laffitte și Deauville.
Aceste două societăți îndeplinesc o misiune triplă. Elaborează mai întâi reglementarea internă a curselor și emit profesioniștilor autorizații de antrenament, de a face să alerge și de a călări sau de a "conduce". Stabilesc apoi programul curselor și fixează condițiile impuse celor care participă. În sfârșitul, atribuie «încuraja rile» câștigătorilor și repartizează alocații și prime proprietarilor și crescătorilor. Administrate de consilii de administrație, ele supun deciziile importante unei adunări generale (comitetul) unde sunt reprezentate și societățile de curse din provincie și profesioniștii lumii curselor.
Aceste două societăți mame au constituit două grupamente de interes economic pentru a strânge pariuri și a distribui câștiguri. Pariurile Mutuale Urbane (PMU) reunesc societăți de curse autorizate să organizeze timp de trei ani consecutivi cel puțin pariuri în afara ipodromurilor. Sunt administrate de un consiliu de zece membri din care patru reprezentanți ai statului. Președintele și directorul general, prezenți de profesii, trebuie să fie aprobați de stat. Un al doilea grupament de interes economic, pariurile mutuale pe hipodrom (PMH) și responsabil cu luarea pariurilor pe ipodromurile pariziene și pe cel din Deauville fără a fi evident motivul acestei structuri distincte de PMU la epoca instalării de terminale înregistrând instantaneu pariuri pe ipodromuri.
În sfârșit, instituția curselor, include federația națională a curselor franceze (FNCF), care reunește reprezentanți ai celor două societăți mame și reprezentanți ai societăților de curse din provincie. Această federație gestionează fondul comun al creșterii și curselor și fondul câștigurilor nereclamate.
Instituția curselor constituie, de altfel, o rețea financiar solidară cu, în special, 247 de societăți de curse din provincie, federațiile lor regionale și diverse alte organisme tehnice sau sociale.
Această instituție și-a găsit principala raison d'être în gestionarea enjeux considerabil suscitate de cursele de cai: mai mult de 6 milioane euro pentru PMU și mai mult de 150 milioane euro pentru PMH. În această gestionare, societățile mame, SECF și France Galop, joacă un rol preponderent.
Într-adevăr, sumele angajate pentru cursele de cai primesc trei destinații. Dacă cea mai mare parte (aproximativ 70%) revine pariurilor câștigătoare, o a doua parte, de aproximativ 15%, revine lumii curselor și, aproape în întregime, societăților de curse, care o folosesc pentru a organiza cursele și a îmbunătăți rasa cailor. A treia parte constituită în esență din venituri fiscale, mărește bugetul statului. (...)»
1.
Invocând art. 6 § 1 al Convenției, reclamanții se plâng de prezența comisarului Guvernului în deliberare la Consiliul de Stat.
2.
Ei susțin de asemenea, cu privire la art. 6 § 1, o pretinsă parțialitate structurală, precum și o dependență a Consiliului de Stat, acesta din urmă examinând succesiv decretul litigios în cadrul funcțiilor sale consultative și apoi în exercitarea funcțiilor sale jurisdicționale.
Reclamanții se plâng de prezența comisarului Guvernului în deliberare la Consiliul de Stat, precum și de o lipsă de independență și imparțialitate a acestuia. Ei invocă art. 6 § 1 al Convenției, ale cărui dispoziții relevante se citesc așa:
«Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie judecată echitabil (...) de către un tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege, care va decide (...) contestații cu privire la drepturi și obligații de caracter civil (...)»
Guvernul ridică un anumit număr de excepții de inadmisibilitate a cererii. În primul rând, el consideră că reclamanții nu au calitatea de victimă, din lipsă de a fi direct victime ale unei legi care le este străină și de care se plâng in abstracto. Subsidiar, el consideră că cererea prezentată de domnul Karsenti este inadmisibilă, din lipsă pentru acesta din urmă să fi fost parte la procedura internă: el deci nu a epuizat căile de recurs interne și, prin urmare, nu are calitatea de victimă privind grievurile îndreptate împotriva procedurii jurisdicționale.
Guvernul consideră de asemenea că dispozițiile articolului 6 § 1 al Convenției nu sunt aplicabile în speță. El reamintește în special că nu e suficient o legătură subțire sau efecte îndepărtate asupra unui drept sau obligație de caracter civil pentru ca art. 6 § 1 să se aplice. Nu există la nivel intern niciun drept la libera organizare a curselor de cai și la maximizarea profiturilor trase din jocurile care sunt cursele de cai. Regula este dimpotrivă cea a interzicerii de principiu însoțite de excepții foarte stricte. Nu există nici un asemenea principiu «al egalității în fața pasiunii pentru joc» invocat de reclamanti. Decretul litigios nu aduce o atingere directă dreptului lor și reclamanții evocă în realitate doar riscuri deosebit de indirecte și aleatorii. În realitate, decretul litigios privește poliția curselor și jocurilor de noroc și pune în aplicare, ca atare, prerogative de putere publică, ceea ce face această parte a cererii incompatibilă ratione materiae.
Pe fond, privind grievul tras din cumulul competenților consultative și jurisdicționale ale Consilului de Stat, Guvernul consideră că jurisprudența Curții nu condamnă principiul însuși al cumulului de funcții consultative și jurisdicționale de către aceeași instituție (hotărârile Procola c. Luxemburg din 28 septembrie 1995, seria A nr. 326 și Kleyn și alții c. Țările de Jos [Marea Cameră], nr. 39343/98, 39651/98, 43147/98 și 46664/99, CEDO 2003-VI). De altfel, niciun din membrii Consilului de Stat șezând în formația de judecată care s-a pronunțat asupra recursuluiformat de reclamanti împotriva decretului litigios nu participase anterior, în niciun fel, la examinarea decretului respectiv în formație administrativă.
Privind, în sfârșit, grievul tras din «prezența» comisarului Guvernului în deliberare la Consiliul de Stat, el consideră în special că Curtea, vizând «participarea», a interzis orice participare activă în deliberare, chiar fără ca imparțialitatea personală a comisarului Guvernului sau utilitatea sa să fie contestate (Kress c. Franța [Marea Cameră], nr. 39594/98, CEDO 2001-VI). Având în vedere termenii hotărârii Kress, președintele secției de contencios al Consilului de Stat a, prin instrucțiune din 23 noiembrie 2001, fixat conduita de urmat de ansamblul formațiilor de judecată: comisarul Guvernului poate asista la deliberare dar nu trebuie să intervină în aceasta prin a lua cuvântul. Or, în prezenta speță, Curtea cere Guvernului nu mai mult asupra «participării», ci asupra «prezenței» comisarului Guvernului în deliberare. Conform lui, dacă Curtea a putut vedea o atingere la principiul aparenței imparțialității obiective a jurisdicției prin participarea activă a comisarului în deliberare, nu ar putea fi la fel de prezența sa pur pasivă în cursul acesteia. Într-adevăr, regula asistenței silențioase a comisarului Guvernului în deliberare pune capăt oricărei frici pe care reclamantul ar putea s-o aibă de un rol activ al unui comisari care susținuse concluzii care îi erau obiectiv nefavorabile. De altfel, participarea silențioasă permite salvgardarea utilității instituției acestui magistrat independent, nu pentru formația de judecată, dar pentru el însuși și exercitarea funcțiilor sale. A interzice «prezența» lui ar fi a sacrifica realitatea concretă a dreptului la aparența dreptului.
Reclamanții, care observă în special că Consiliul de Stat și-a declarat recursurile admisibile, consideră că sunt personal victime ale decretului litigios. Dorind să critice condițiile în care Consiliul de Stat s-a pronunțat asupra recursurilor lor, sunt deci direct afectați de hotărârea pronunțată. Ei indică că aceasta din urmă este singura în cauză și că, prin urmare, atât măsurile de aplicare ale decretului cât și chestiunea unei violare viitoare a drepturilor lor sunt fără obiect. Interesul lor de a acționa este cu atât mai stabilit deoarece obiectul societăților organizatoare de curse de cai și ale PMU se bazează pe angajarea cailor de curse de proprietari, antrenori și crescători. Domnul Karsenti, președintele asociației antrenorilor de cai de curse, sindicat profesional, confirmare având calitatea de parte în instanța internă.
Privind aplicabilitatea articolului 6 § 1 al Convenției la procedura în cauză, reclamanții precizează că legătura directă între procedură și drepturile civile ale lor este stabilită de faptul că angajarea cailor lor determină esența activității PMU. Modificarea instanțelor de alocare a câștigurilor nu este probabilă dar sigură. Reclamanții sunt direct interesați în cifra de afaceri a PMU, din moment ce instanțele societăților de curse sunt responsabile cu repartizarea încurajărilor financiare (prețuri și prime) care constituie esența veniturilor lor. Ei consideră că situația lor contrastează singular cu cea a statului francez care, bazand-se pe o interzicere de principiu, organizase o activitate care îi permite să realizeze prelevări financiare importante din decenii. Reclamanții recunosc că decretul nr. 97-456 privind organizarea societăților mame și PMU se bazează pe puterile de poliție ale statului. Dar adaugă că activitățile acestor societăți, luate în cele mai mici aspecte ale lor, care au pentru ei o importanță crucială, nu pot fi considerate drept exprimarea permanentă a puterii de poliție a statului. Dacă organizarea poliției curselor de cai revine Guvernului, exercitarea acestei misiuni este încredințată unor societăți de drept privat, ceea ce confirmă Consiliul de Stat în hotărârea lui atunci când precizează în special că societățile de curse «au caracterul de persoane morale de drept privat supuse controlului puterii publice în condițiile stabilite de textele legislative și regulamentele luate pentru aplicarea lor».
Pe fond, privind grievul tras din cumulul funcțiilor consultative și jurisdicționale ale Consilului de Stat, reclamanții iau act de compozițiile respective ale Consilului de Stat pentru exercitarea acestor funcții. Ei consideră totuși că, structural, organizația Consilului de Stat nu ar putea să le inspiră încrederea necesară cu privire la dispozițiile Convenției: formațiile consultativă și jurisdicțională nu având să se pronunțe decât asupra aceleiași întrebări de pur drept, aceasta inducea răspunsul formației jurisdicționale sesizate ulterior.
Privind «prezența» comisarului Guvernului în deliberare la Consiliul de Stat, reclamanții consideră că aparențele nu sunt în cauză deoarece deliberarea nu este aparentă: este deci în cauză imposibilitatea de a ști dacă într-adevăr comisarul nu și-a susținut concluziile tindând la respingerea cererii lor. Deliberările nefiind publice, prezența comisarului Guvernului poate autoriza toate interpretările privind atitudinea lui reală. Ei consideră că utilitatea acestei prezențe pentru comisare «lui însuși» nu-i ușurează, pe lângă faptul că calitatea concluziilor ar suferi nu este demonstrabil. În concluzie, reclamanții observă că unele considerații ale Guvernului, non-juridice și generale, sunt străine obiectului cererii lor.
Curtea are îndoieli cu privire la întrebarea dacă reclamanții au, în circumstanțele din speță, calitatea de victimă în sensul articolului 34 al Convenției. Cu toate acestea, ea nu consideră necesar să se pronunțe asupra acestui punct deoarece grievurile lor sunt inadmisibile pentru un alt motiv.
Curtea reamintește că, pentru ca art. 6 § 1 sub titlu «civil» să se aplice, trebuie să fie o «contestație» asupra unui «drept» «de natură civilă» pe care se poate pretinde, cel puțin în mod defensibil, să fie recunoscut în dreptul intern. Trebuie să se refere la o «contestație» reală și serioasă; ea poate referi atât existența unui drept cât și extinderea sau modalitățile exercitării lui. Rezultatul procedurii trebuie să fie direct determinant pentru dreptul în cauză: o legătură subțire sau efecte îndepărtate nu sunt suficiente pentru ca art. 6 § 1 să intre în joc (a se vedea, dintre mulți alții, hotărârile Le Compte, Van Leuven și De Meyere c. Belgia din 23 iunie 1981, seria A nr. 43, § 47, Fayed c. Regatul Unit din 21 septembrie 1994, seria A nr. 294-B, § 56, Masson și Van Zon c. Țările de Jos din 28 septembrie 1995, seria A nr. 327-A, § 44, Balmer-Schafroth c. Elveția din 26 august 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997-IV, § 32; Athanassoglou c. Elveția [Marea Cameră], nr. 27644/95, § 43, CEDO 2000-IV; a se vedea de asemenea Sindicatul medicilor care exercită într-o instituție privată din Alsacia și alții c. Franța (decizie), nr. 44051/98, 31 august 2000; Gorraiz Lizarraga și alții c. Spania, nr. 62543/00, 27 aprilie 2004).
În speță, recursul exercitat de reclamanti viza decretul nr. 97-456 din 5 mai 1997 referitor la societăți de curse de cai și PMU. Rezultă deci că proprietarii, crescătorii și antrenorii de cai nu sunt în niciun fel interesați de aceste dispoziții reglementare, nici direct, ceea ce nu este contestabil, nici indirect. Într-adevăr, pe lângă faptul că dispozițiile decretului nu privesc nici situația personală a reclamanților nici activitatea lor, este de constatat că nici ele nu tratează chestiunea repartizării încurajărilor: decretul viza reglementarea activității societăților de curse de cai și PMU, persoane morale de drept privat distincte de reclamanti. În orice caz, nu poate fi stabilit o legătură indirectă suficientă între decret și reclamanti pentru singura rație că societățile de curse efectuează repartizarea încurajărilor proprietarilor, crescătorilor și antrenorilor de cai: este de constatat că aceste societăți sunt reglementator responsabile cu mai multe misiuni, și că distribuția încurajărilor nu constituie în realitate decât un aspect al uneia din aceste misiuni. De altfel, reclamanții nu ar putea invoca niciun «drept» la perceperea unui montant determinat de prețuri și prime. Acestea din urmă sunt prin natură variabile și incerte deoarece depind de mulți factori, în special de activitate și de rezultatele proprii fiecărui crescător sau antrenor, precum și de participarea pariatorilor, al căror raport 2003 al Curții Conților atestă variația importantă în funcție de ani.
Ca urmare, Curtea consideră că litigiul nu era cu privire la o contestație referitoare la drepturi de caracter civil pe care se poate spune, cel puțin în mod defensibil, să fie recunoscute în dreptul intern. De altfel, părțile sunt de acord să spună că litigiul nu privea latura penală a articolului 6 § 1 al Convenției.
De aceea, acest grief este incompatibil ratione materiae cu dispozițiile Convenției în sensul articolului 35 § 3 și trebuie respins în aplicarea articolului 35 § 4.
Din aceste motive, Curtea, unanim,
Declară
restul cererii inadmisibil.
A.B. Baka
Greffieră
Președinte
de la requête n
o
61164/00
présentée par Corine BARBE et autres
contre la France
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 9 novembre 2004 en une chambre composée de
:
MM.
A.B.
Baka
,
président
,
J.-P.
Costa
,
I.
Cabral Barreto
,
K.
Jungwiert
,
V.
Butkevych
,
M
mes
A.
Mularoni
,
D.
Jočienė,
juges
,
et de M
me
S.
Dollé,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 12 juillet 1999,
Vu la décision partielle du 4 février 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Les requérants sont des ressortissants français. M
me
Corine Barbe, propriétaire, éleveur et entraîneur de chevaux de courses, est née en 1958 et réside à Chantilly. M. Philippe Houdart, qui représente également M
me
Barbe, est propriétaire, éleveur de trotteurs, est né en 1930 et réside à Lisieux. M.
Claude Karsenti, agissant en son nom et en celui de l'Association des entraîneurs de chevaux de courses (AECC) qu'il préside, est né en 1947 et réside à Antony.
A.
Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants sont membres de sociétés mères de courses de chevaux dénommées France Galop et Société d'Encouragement du Cheval français, associations régies par la loi du 1
er
juillet 1901 dont l'objet est l'organisation des courses de chevaux et des activités directement liées à cet objet ou pour lesquelles elles sont habilitées par la loi et qui sont agréées par le ministère de l'Agriculture. Ces sociétés mères sont en particulier chargées de la gestion des paris de courses par l'intermédiaire d'un organisme commun dit Pari mutuel urbain (PMU), organisé sous la forme d'un groupement d'intérêt commun (GIE), et dont les statuts sont approuvés par le ministre chargé de l'Agriculture et le ministre chargé du Budget.
Les 7 et 8 juillet 1997, les requérants introduisirent un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat afin de voir annuler le décret du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au PMU. L'AECC, fut admise à se joindre à la procédure par voie d'intervention.
Les observations du ministère de l'Agriculture et du ministère de l'Intérieur en réponse leur furent transmises les 25 mars et 14 avril 1998. Ils y répondirent les 29 avril et 5
mai 1998.
L'AECC produisit un mémoire en intervention le 15 septembre 1998.
Le Conseil d'Etat décida de joindre les requêtes des requérants, ainsi que celle du syndicat hippique national et de la Fédération nationale des syndicats autonomes, pour statuer par une seule décision.
Le 5 mai 1999, une audience publique se déroula devant le Conseil d'Etat. Le rapporteur fut entendu, puis l'avocat du syndicat hippique national, de la Fédération nationale des syndicats autonomes et du syndicat CFDT de l'agriculture et activités hippiques des départements de la région Ile-de-France, enfin le commissaire du Gouvernement.
Le 7 juin 1999, le Conseil d'Etat rejeta l'ensemble des requêtes. Concernant la légalité interne du décret du 5 mai 1997, le Conseil d'Etat décida
:
«
Considérant que l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantit la liberté d'association sous réserve de restrictions prévues par la loi
; que le décret attaqué, pris en application de la loi du 2 juin 1891, ne méconnaît pas ces stipulations
;
Considérant qu'en vertu de l'article 2 de la loi du 2 juin 1891 précitée, qui institue une dérogation au principe de l'interdiction des jeux de hasard, les statuts sociaux des sociétés autorisées à organiser des courses de chevaux doivent être approuvés par le ministre de l'agriculture
; que l'article 5 de la même loi prévoit que lesdites sociétés doivent, pour pouvoir organiser le pari mutuel, recevoir une autorisation spéciale et toujours révocable du ministre de l'agriculture et prescrit qu'un décret détermine les conditions d'application de cette disposition
; que les dispositions susrappelées de la loi du 2 juin 1891 n'ont pas été abrogées par la loi du 1
er
juillet 1901 relative au contrat d'association
; que, dans ces conditions, le gouvernement, auquel incombe la police de l'organisation des courses de chevaux, a pu, par le décret attaqué, sans méconnaître ni les dispositions de la loi du 2 juin 1891, ni celles de la loi du 1
er
juillet 1901, ni celles de la Constitution garantissant la liberté d'association, prévoir dans son article 1
er
que «
les statuts des sociétés de courses de chevaux sont approuvés par le ministre de l'agriculture et doivent satisfaire, notamment, aux conditions prévues par le présent titre
» et que «
les statuts des sociétés de courses autres que les sociétés mères mentionnées à l'article 2 (...) doivent être conformes à des statuts types arrêtés par le ministre
»
; (...)
Considérant que le gouvernement tirait des dispositions susrappelées de la loi du 2
juin 1891, sans méconnaître ni les règles de valeur constitutionnelle, garantissant la liberté d'association ni les dispositions de l'ordonnance du 23 septembre 1967 relative aux groupements d'intérêt économique, le pouvoir de prescrire que les sociétés autorisées à organiser le pari mutuel hors des hippodromes en confieraient la gestion à un groupement d'intérêt économique constitué entre elles
; que le conseil d'administration du groupement d'intérêt économique ainsi constitué comprendrait des représentants de l'Etat, en nombre au demeurant inférieur aux représentants des sociétés de courses et que des représentants du personnel siégeraient, avec voix consultative, à l'assemblée générale mais non au conseil d'administration
; (...)
Considérant que le gouvernement, comme il a été dit ci-dessus, tient de la loi du 2
juin 1891 les plus larges pouvoirs pour fixer les règles d'organisation du fonctionnement et de contrôle du secteur des courses de chevaux et du pari mutuel urbain
; que les dispositions [du décret attaqué] n'excèdent pas cette compétence
; que, par suite, le moyen tiré de ce que lesdits articles seraient contraires au principe de la liberté d'association n'est pas fondé
; que le moyen tiré de l'illégalité des articles 31 et 39 relatifs à la répartition des prélèvements sur les sommes engagées dans le pari mutuel urbain et l'affectation du prélèvement revenant aux sociétés de courses doit être écarté pour les mêmes motifs tirés de l'habilitation législative du gouvernement
».
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
Rapport 2003 de la Cour des comptes sur «
L'Etat et l'institution des courses depuis 1990
» (extrait)
:
«
Les courses de chevaux sont organisées depuis 1891 par les sociétés de courses constituées maintenant en associations de la loi de 1901. Par dérogation à l'interdiction des jeux d'argent, ces sociétés sont autorisées à organiser des paris sur le résultat des courses et elles ont même le monopole de cette organisation.
Aujourd'hui, à l'issue de longues et difficiles évolutions dont les dernières ont été hâtées par les pouvoirs publics, «
l'institution des courses
» qui n'a pas d'existence juridique en tant que telle, réunit principalement cinq organismes soumis à la tutelle des ministères chargés de l'agriculture et des finances.
Il s'agit en premier lieu de deux sociétés de course. La société mère du trot, la Société d'encouragement à l'élevage du cheval français (SECF) organise les courses de trot et gère directement plusieurs hippodromes (Vincennes, Enghien et Cabourg). Quant à la société mère du galop, France Galop, elle gère l'hippodrome d'Auteuil pour les courses d'obstacle et, pour les courses de plat, les hippodromes de Longchamp, Saint-Cloud, Chantilly, Maisons-Laffitte et Deauville.
Ces deux sociétés remplissent une triple mission. Elles élaborent d'abord la réglementation interne des courses et délivrent aux professionnels les autorisations d'entraîner, de faire courir et de monter ou de «
driver
». Elles établissent ensuite le programme des courses et fixent les conditions imposées à ceux qui y participent. Enfin, elles attribuent les «
encouragements
» aux vainqueurs et répartissent les allocations et primes aux propriétaires et éleveurs. Administrées par des conseils d'administration, elles soumettent leurs décisions importantes à une assemblée générale (le comité) où sont aussi représentées les sociétés de courses de province et les professionnels du monde des courses.
Ces deux sociétés mères ont constitué deux groupements d'intérêt économiques pour recueillir les paris et distribuer les gains. Le pari mutuel urbain (PMU) rassemble les sociétés de courses autorisées à organiser durant trois années consécutives au moins des paris en dehors des hippodromes. Il est administré par un conseil de dix membres dont quatre représentants de l'État. Son président et son directeur général, présentés par les professions, doivent être agréés par l'État. Un second groupement d'intérêt économique, le pari mutuel sur hippodrome (PMH) et chargé de prendre les paris sur les hippodromes parisiens et sur celui de Deauville sans qu'on aperçoive bien la raison de cette structure distincte du PMU à l'heure de l'installation de bornes enregistrant instantanément les paris sur les hippodromes.
Enfin, l'institution des courses, inclut la fédération nationale des courses françaises (FNCF), qui réunit les représentants des deux sociétés mères et les représentants des sociétés de courses de province. Cette fédération gère le fonds commun de l'élevage et des courses et le fonds des gains non réclamés.
L'institution des courses constitue, en outre, un réseau financièrement solidaire avec, notamment, les 247 sociétés de courses de province, leurs fédérations régionales et divers autres organismes techniques ou sociaux.
Cette institution trouve sa principale raison d'être dans la gestion des enjeux considérables que suscitent les courses de chevaux
: plus de 6 millions d'euros pour le PMU et plus de 150 millions d'euros pour le PMH. Dans cette gestion, les sociétés mères, la SECF et France Galop, jouent un rôle prépondérant.
En effet, les sommes engagées sur les courses de chevaux reçoivent trois destinations. Si la plus grande part (environ 70 %) est reversée aux parieurs gagnants, une deuxième part, d'environ 15 % revient au monde des courses et, presque totalement, aux sociétés de courses, qui l'utilisent pour organiser les courses et pour améliorer la race chevaline. La troisième part constituée essentiellement de recettes fiscales, abonde le budget de l'État. (...)
»
1.
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré du Conseil d'Etat.
2.
Ils allèguent également, au regard de l'article 6 § 1, une prétendue partialité structurelle, ainsi qu'une dépendance du Conseil d'Etat, ce dernier ayant successivement examiné le décret litigieux dans le cadre de ses fonctions consultatives puis dans l'exercice de ses fonctions juridictionnelles.
Les requérants se plaignent de la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré du Conseil d'Etat, ainsi que d'un manque d'indépendance et d'impartialité de ce dernier. Ils invoquent l'article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent ainsi
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Le Gouvernement soulève un certain nombre d'exceptions d'irrecevabilité de la requête. Tout d'abord, il estime que les requérants n'ont pas la qualité de victime, faute d'être directement victimes d'une loi qui leur est étrangère et dont ils se plaignent
in abstracto
. Subsidiairement, il estime que la requête présentée par M. Karsenti est irrecevable, faute pour ce dernier d'avoir été partie à la procédure interne
: il n'a donc pas épuisé les voies de recours internes et, partant, n'a pas la qualité de victime s'agissant des griefs dirigés contre la procédure juridictionnelle.
Le Gouvernement considère également que les dispositions de l'article 6 § 1 de la Convention ne sont pas applicables en l'espèce. Il rappelle notamment qu'il ne suffit pas d'un lien ténu ou de répercussions lointaines sur un droit ou une obligation de caractère civil pour que l'article 6 § 1 trouve à s'appliquer. Il n'existe au plan interne aucun droit à la libre organisation de courses de chevaux et à la maximisation des profits tirés des jeux que sont les courses de chevaux. La règle est au contraire celle de l'interdiction de principe assortie d'exceptions très strictes. Il n'existe pas davantage un quelconque principe «
d'égalité devant la passion du jeu
» invoquée par les requérants. Le décret litigieux ne porte pas directement atteinte à leur droit et les requérants n'évoquent en réalité que des risques particulièrement indirects et aléatoires. En réalité, le décret litigieux relève de la police des courses et des jeux de hasard et met en œuvre, à ce titre, des prérogatives de puissance publique, ce qui rend cette partie de la requête incompatible
ratione materiae
.
Sur le fond, concernant le grief tiré du cumul des compétences consultatives et juridictionnelles du Conseil d'Etat, le Gouvernement estime que la jurisprudence de la Cour ne condamne pas le principe même du cumul de fonctions consultatives et juridictionnelles par une même institution (arrêts
Procola c. Luxembourg
du 28
septembre 1995, série A n
o
326
et
Kleyn et autres c. Pays-Bas
[GC], n
os
39343/98, 39651/98, 43147/98 et 46664/99, CEDH 2003-VI). Par ailleurs, aucun des membres du Conseil d'Etat siégeant dans la formation de jugement ayant statué sur le recours formé par les requérants à l'encontre du décret litigieux n'avait auparavant participé à quelque titre que ce soit à l'examen dudit décret en formation administrative.
S'agissant, enfin, du grief tiré de la «
présence
» du commissaire du Gouvernement lors du délibéré du Conseil d'Etat, il considère notamment que la Cour, visant la «
participation
», a interdit toute participation active au délibéré, sans même que l'impartialité personnelle du commissaire du Gouvernement ou son utilité ne soient contestés (
Kress c. France
[GC], n
o
39594/98, CEDH 2001-VI). Compte tenu des termes de l'arrêt Kress, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a, dans une instruction du 23 novembre 2001, fixé la conduite à tenir par l'ensemble des formations de jugement
: le commissaire du Gouvernement peut assister au délibéré mais ne doit pas intervenir dans celui-ci en prenant la parole. Or, dans la présente espèce, la Cour interroge le Gouvernement non plus sur la «
participation
», mais sur la «
présence
» du commissaire du Gouvernement au délibéré. Selon lui, si la Cour a pu voir une atteinte au principe de l'apparence d'impartialité objective de la juridiction par la participation active du commissaire au délibéré, il ne saurait en être de même de sa simple présence passive au cours de celui-ci. En effet, la règle de l'assistance silencieuse du commissaire du Gouvernement au délibéré met fin à toute crainte que le requérant pourrait avoir d'un rôle actif d'un commissaire ayant soutenu des conclusions qui lui étaient objectivement défavorables. En outre, la participation silencieuse permet de sauvegarder l'utilité de l'institution de ce magistrat indépendant, non pour la formation de jugement, mais pour lui-même et l'exercice de ses fonctions. Interdire sa «
présence
» serait sacrifier la réalité concrète du droit à l'apparence du droit.
Les requérants, qui relèvent notamment que le Conseil d'Etat a déclaré leurs recours recevables, considèrent qu'ils sont personnellement victimes du décret litigieux. Souhaitant critiquer les conditions dans lesquelles le Conseil d'Etat a statué sur leurs recours, ils sont donc directement concernés par l'arrêt rendu. Ils indiquent que ce dernier est seul en cause et que, partant, tant les mesures d'application du décret que la question d'une violation future de leurs droits sont sans objet. Leur intérêt à agir est d'autant plus établi que l'objet des sociétés organisatrices de courses de chevaux et du PMU repose sur l'engagement de chevaux de courses par des propriétaires, entraîneurs et éleveurs. M. Karsenti, président de l'association des entraîneurs de chevaux de courses, syndicat professionnel, confirme avoir eu la qualité de partie à l'instance interne.
S'agissant de l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention à la procédure en cause, les requérants précisent que le lien direct entre la procédure et leurs droits civils est établi par le fait que l'engagement de leurs chevaux détermine l'essentiel de l'activité du PMU. La modification des instances d'affectation des gains n'est quant à elle pas probable mais certaine. Les requérants sont directement intéressés au chiffre d'affaires du PMU, dès lors que les instances des sociétés de courses sont chargées de la répartition des encouragements financiers (prix et primes) qui constituent l'essentiel de leurs revenus. Ils estiment que leur situation contraste singulièrement avec celle de l'Etat français qui, se basant sur une interdiction de principe, a organisé une activité qui lui permet de réaliser d'importants prélèvements financiers depuis des décennies. Les requérants reconnaissent que le décret n
o
97-456 concernant l'organisation des sociétés mères et du PMU est fondé sur les pouvoirs de police de l'Etat. Mais ils ajoutent que les activités de ces sociétés, prises dans leurs moindres aspects, qui revêtent pour eux une importance cruciale, ne peuvent être considérées comme l'expression permanente du pouvoir de police de l'Etat. Si l'organisation de la police des courses de chevaux incombe au Gouvernement, l'exercice de cette mission est confié à des sociétés de droit privé, ce que confirme le Conseil d'Etat dans son arrêt lorsqu'il précise notamment que les sociétés de courses «
ont le caractère de personnes morales de droit privé soumises au contrôle de la puissance publique dans les conditions fixées par les textes législatifs et les règlements pris pour leur application
».
Sur le fond, concernant le grief tiré du cumul des fonctions consultatives et juridictionnelles du Conseil d'Etat, les requérants prennent acte des compositions respectives du Conseil d'Etat pour l'exercice de ces fonctions. Ils estiment cependant que, structurellement, l'organisation du Conseil d'Etat ne saurait leur inspirer la confiance nécessaire au regard des dispositions de la Convention
: les formations consultative et juridictionnelle n'ayant eu à se prononcer que sur la même question de pur droit, cela induisait la réponse de la formation juridictionnelle saisie ultérieurement.
S'agissant de la «
présence
» du commissaire du Gouvernement au délibéré du Conseil d'Etat, les requérants estiment que les apparences ne sont pas en cause dès lors que le délibéré n'est pas apparent
: est donc en cause l'impossibilité de savoir si réellement le commissaire n'a pas appuyé ses conclusions tendant au rejet de leur requête. Les délibérés n'étant pas publics, la présence du commissaire du Gouvernement peut autoriser toutes les interprétations quant à son attitude réelle. Ils estiment que l'utilité de cette présence pour le commissaire «
lui-même
» ne les soulage pas, outre le fait que la qualité des conclusions aurait à en souffrir n'est pas démontrable. En conclusion, les requérants relèvent que certaines considérations du Gouvernement, non juridiques et générales, sont étrangères à l'objet de leur requête.
La Cour éprouve des doutes sur le point de savoir si les requérants ont, dans les circonstances de l'espèce, la qualité de victime au sens de l'article
34 de la Convention. Toutefois, elle n'estime pas nécessaire de se prononcer sur ce point dès lors que leurs griefs sont irrecevables pour un autre motif.
La Cour rappelle que, pour que l'article 6 § 1 sous sa rubrique «
civile
» trouve à s'appliquer, il faut qu'il y ait «
contestation
» sur un «
droit
» de «
nature civile
» que l'on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s'agir d'une «
contestation
» réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que son étendue ou ses modalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question : un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas à faire entrer en jeu l'article 6 §
1 (voir, parmi beaucoup d'autres, arrêts
Le Compte, Van Leuven et De Meyere c.
Belgique
du 23 juin 1981, série A n
o
43, § 47,
Fayed c.
Royaume-Uni
du 21 septembre 1994, série A n
o
Masson et Van Zon c. Pays-Bas
du 28
septembre 1995, série A n
o
Balmer-Schafroth c. Suisse
du 26 août 1997,
Recueil des arrêts et décisions
;
Athanassoglou c. Suisse
[GC], n
o
27644/95, § 43, CEDH 2000-IV ; voir aussi
Syndicat des médecins exerçant en établissement privé d'Alsace et autres c. France
(déc.), n
o
44051/98, 31 août 2000
;
Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne
, n
o
62543/00, 27 avril 2004).
En l'espèce, le recours exercé par les requérants visait le décret n
o
97
‑
456 du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au PMU. Il apparaît dès lors que les propriétaires, éleveurs et entraîneurs de chevaux ne sont aucunement concernés par ces dispositions réglementaires, ni directement, ce qui n'est pas contestable, ni indirectement. En effet, outre le fait que les dispositions de ce décret ne concernent ni la situation personnelle des requérants ni leur activité, force est de constater qu'elles ne traitent pas davantage de la question de la répartition des encouragements
: le décret vise à réglementer l'activité des sociétés de courses de chevaux et du PMU, personnes morales de droit privé distinctes des requérants. En tout état de cause, on ne saurait établir un lien indirect suffisant entre le décret et les requérants pour la seule raison que les sociétés de courses effectuent la répartition des encouragements aux propriétaires, éleveurs et entraîneurs de chevaux
: force est de constater que ces sociétés sont réglementairement chargées de plusieurs missions, et que la distribution des encouragements ne constitue en réalité qu'un aspect de l'une de ces missions. Par ailleurs, les requérants ne sauraient invoquer aucun «
droit
» à percevoir un montant déterminé de prix et primes. Ces derniers sont par nature variables et incertains puisqu'ils dépendent de nombreux facteurs, notamment de l'activité et des résultats propres à chaque éleveur ou entraîneur, ainsi que de la participation des parieurs, dont le rapport 2003 de la Cour des comptes atteste de la variation importante selon les années.
En conséquence, la Cour estime que le litige ne portait pas sur une contestation relative à des droits de caractère civil que l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne. Par ailleurs, les parties s'accordent à dire que le litige ne concernait pas le volet pénal de l'article 6 § 1 de la Convention.
Il s'ensuit que ce grief est incompatible
ratione materiae
avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 35
§
3 et doit être rejeté en application de l'article
35
§
4.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare
le restant de la requête irrecevable.
S.
Dollé
A.B.
Baka
Greffière
Président