PRIMEA SECȚIUNE CAUZĂ DE NOWICKY c. AUSTRIA (Declarația nr. 34983/02) HOTĂRÂREA STRASBOURG 24 februarie 2005 FINAL 24/05/2005 Această hotărâre va deveni finală în circumstanțele prevăzute la art. 2 din Convenție. Poate fi supusă revizuirii editoriale. În cazul Nowicky c. Austria, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), ședința ca Camera compusă din: Președintele C.L. Rozakis Loucaides Doamna Tulkens Steiner Hajiyev Spielmann S.E. Jebens, judecători și grefierul secțiunii Nielsen, deliberat în privat la 1 februarie 2005, pronunță următoarea hotărâre, care a fost adoptată la data respectivă: PROCEDURĂ Cazul a apărut într-o cerere (nr. 34983/02) împotriva Republicii Austria depusă Curții în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) de către un național austriac, dl W. Nowicky („reclamantul”), la 28 martie 2002. Reclamantul a fost reprezentat de Schönherr OEG, o companie de avocați care practică la Viena. Guvernul austriac (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, ambasadorul H. Winkler, șeful Departamentului de Drept Internațional la Ministerul Federal pentru Afaceri Externe. La 21 octombrie 2003, Curtea a hotărât să comunice cererea. Aplicarea articoluluiui 29 § 3 din Convenție, a hotărât să se pronunțe cu privire la admisibilitatea și la fondul cererii în același timp. FACTE Reclamantul s-a născut în 1937 și trăiește în Viena. La 28 iunie 1976, reclamantul a depus o cerere la Cancelarul Federal ( Bundeskanzler) ) să examineze un produs dezvoltat de el, și anume „Ukrain”, un medicament pentru tratamentul cancerului. Cererea a fost transmisă Ministerului Sănătății și Protecției de Mediu ( Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz La 27 iulie 1981, reclamantul a solicitat Ministrul Sănătății și Protecției de Mediu să autorizezeze „Ukrain” în cadrul farmacopeei austriece. Prin scrisoarea din 14 august 1981, ministrul a informat reclamantul că, în temeiul legislației relevante care era în vigoare în acel moment, el nu a îndeplinit condițiile pentru a solicita o astfel de autorizație, deoarece nu era în posesia unei licențe pentru a produce medicamentul în cauză. La 29 august 1988, reclamantul a prezentat o copie a licenței sale pentru a produce „Ukrain” care a fost eliberată la 15 mai 1988. La 31 august 1988, autoritatea competentă atunci, și anume Biroul Cancelarului Federal ( Bundeskanzleramt ), a ordonat Institutului Federal pentru examene chimice și farmacologice (FICP, Bundesanstalt für chemische und pharmazeutische Untersuchungen ) și Institutul Federal pentru examene farmacologice și balneologice experimentale (FICB, Bundesstaatliche Anstalt für experimentell- farmakologische und balneologische Untersuchungen) pentru a depune avize de experți. 10. La 23 decembrie 1988, FICB a prezentat un aviz expert. La 26 ianuarie 1989, reclamantul a fost informat cu privire la avizul expert și l-a invitat să facă modificările necesare la cererea sa în termen de douăsprezece luni. 11. Între 1990 și 1995 reclamantul a prezentat mai multe documente, care, totuși, s-au constatat insuficiente în aproximativ 12 avize de experți emise de FICB și FICP. 12. La 1 februarie 1995, reclamantul a depus o cerere împotriva incapacității administrației (Säumnisbeschwerde ) la Curtea Administrativă (Verwaltungsgerichtshof ). 13. La 13 februarie 1995, Curtea Administrativă a ordonat ministrului federal să decidă cerința reclamantului, în urma căreia respectivul ministru federal de sănătate și protecție a consumatorilor ( Bundesminister für Gesundheit und Konsumentenschutz ) a respins cererea de autorizare a reclamantului la 2 iunie 1995. El a constatat că reclamantul nu a reușit să stabilească calitatea, eficacitatea și inofensivitatea „Ucraina”. 14. La 13 iulie 1995, reclamantul a depus o plângere la Curtea Administrativă. La 26 februarie 1996, Curtea Administrativă a anulat decizia ministrului federal și a remis cazul. A constatat că ministrul federal nu a dat motive suficiente pentru decizia sa și nu a luat în considerare argumentele reclamantului. 16. Între timp, în iulie 1995, reclamantul a prezentat noi documente Ministrului Federal. În special, el a modificat indicația privind tipul de cancer împotriva căruia ar trebui utilizat „Ucraina”. 17. În două avize de experți din mai și iunie 1996, FICP și FICB au constatat că documentația a suferit de deficiențe severe și că „Ucraina” nu ar trebui, prin urmare, să fie autorizată. 18. La 29 august 1996, 24 octombrie 1996, 16 mai 1997 și 17 și 23 iulie 1997, reclamantul a prezentat documente suplimentare, inclusiv două avize ale experților privați. 19. La 29 august 1997, Ministerul Federal a numit un alt expert, E. care și-a prezentat avizul la 25 noiembrie 1997. El a constatat că „Ucraina” nu ar trebui autorizată. La 8 ianuarie 1998, un aviz expert al FICP a ajuns la aceeași concluzie. 20. În mai și iunie 1998, reclamantul a formulat observații cu privire la aceste avize și a prezentat un aviz suplimentar de experți privati. Această documentare s-a dovedit încă insuficientă într-un aviz de experți prezentat de E. la 13 august 1998. 21. După discutarea cu Ministerul Federal în aprilie și mai 1999, reclamantul, la 12 mai 1999, și-a limitat cererea de autorizare a „Ukrain” la un tip specific de cancer. Într-o reuniune cu un oficial al Ministerului din 19 mai 1999, reclamantul a discutat un sistem de studiu privind un test clinic care urmează să fie efectuat la Moscova, care, totuși, a avut în vedere un alt tip de cancer decât cel indicat în cererea sa din 12 mai 1999. 22. La 24 februarie 2000, reclamantul a solicitat Ministrului Federal să indice ce documente lipseau încă. La 17 iulie 2000, Ministrul Federal a respectat această cerere și a ordonat reclamantului să își depună observațiile până la 15 ianuarie 2001. 23. Între 2000 și 2002, reclamantul a prezentat mai multe documente, care, totuși, s-au dovedit insuficiente în nouă avize de experți emise. În acest timp, și anume la 3 august și la 7 decembrie 2000, reclamantul a modificat din nou indicațiile privind tipurile de cancer împotriva cărora ar trebui utilizat „Ucraina”. 24. La 5 martie 2001, reclamantul și-a limitat cererea de a autoriza „Ucraina” ca medic utilizat exclusiv în cazul în care tratamentul obișnuit a eșuat. 25. La 27 septembrie 2001, reclamantul a depus o altă cerere împotriva eșecului de decizie al administrației (Säumnisbeschwerde ) la Curtea Administrativă. 26. La 18 februarie 2002, Curtea Administrativă a respins cererea reclamantului, menționând că în conformitate cu Legea farmaceutică (Arzneimittelgesetz) ), o decizie privind o cerere de autorizare ar trebui eliberată în termen de doi ani de la depunerea cererii. În acest caz, reclamantul a depus cererea de autorizare modificată la 5 martie 2001. De aceea, plângerea sa cu privire la eșecul administrației a fost prematură. 27. La 25 aprilie 2002, ministrul securității sociale și generațiilor ( Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen ) a respins cererea de autorizare a reclamantului. 28. La 7 iunie 2002, reclamantul a depus o plângere la Curtea Administrativă. la 25 iunie 2002, Curtea Administrativă a inițiat o procedură preliminară. La 2 septembrie 2002 și la 13 decembrie 2002, părțile au prezentat observațiile respective. 29. Reclamantul s-a plâns că niciuna dintre autoritățile care se ocupă de cazul său nu este un tribunal în sensul art. 6 § 1 din Convenție. 31. Reclamantul s-a plâns în continuare că durata procedurii era incompatibilă cu cerința de „temp rezonabil”. 6 § 1 din Convenție, care, în măsura în care este relevant, citește după cum urmează: „În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ..., toată lumea are dreptul la ... o audiere într-un timp rezonabil de [a] ... tribunal ...” Aplicabilitate de admisibilitate a articolului 6 32. Guvernul a susținut că art. 6 nu era aplicabil procedurii în cauză. Acestea au susținut că procedura se referă în esență la evaluarea avizelor tehnice de experți și că o evaluare de acest tip, care depășește funcția judecătorească obișnuită, nu poate fi considerată un „disput” în sensul articolului 6 § 1 din Convenție. În sprijinul acestui argument, au susținut că, în conformitate cu jurisprudența Curții (Van Marle și alții c. Olanda, Hotărârea din 26 iunie 1986, Serie A nr. 101; San Juan c. Franța (dec.), nr. 43956/98, ECHR 2002 III; Eisenberg c. Franța (dec.), nr. 52237/99, 2 septembrie 2003), procedurile de admitere la o profesie nu au fost reglementate de art. 6 în cazul în care se referă în esență la o evaluare a cunoștințelor și experienței necesare pentru exercitarea profesiei. Guvernul a susținut că această poziție ar putea fi transpusă în proceduri care se referă în esență la examinarea datelor tehnice. 33. Reclamantul a contestat argumentele guvernului. 34. În ceea ce privește întrebarea dacă art. 6 se aplică procedurii în cauză, Curtea reamintește de la început că, în cazul în care procedura se referă în esență la evaluarea cunoștințelor și experienței pentru exercitarea unei profesii cu un titlu specific, garanțiile prevăzute la art. 6 nu pot fi luate ca acoperirea dezacordurilor rezultate (a se vedea Van Marle și alții , citat mai sus § 36 San Juan și Eisenberg , hotărârile citate mai sus . În aceste cazuri , Curtea a avut în vedere faptul că tipul de evaluare efectuat de autoritățile a fost similar la un examen școlar sau universitar și, prin urmare, departe de exercitarea funcției judiciare normale . 35. Cu toate acestea, aceste cazuri diferă în esență de cazul în cauză, deoarece procedura în cauză nu a avut nici un efect asupra evaluării competențelor reclamantului, ci aferent cererii sale de autorizare pentru prima dată a unui produs farmaceutic. Curtea observă că natura acestei proceduri implică evaluarea și evaluarea datelor tehnice. Cu toate acestea, aceasta este o caracteristică comună a multor proceduri administrative și, în sine, nu împiedică aplicarea articolului 6 (a se vedea Balmer-Schafroth și alții c. Elveția , hotărârea din 26 august 1997, Raporturi de hotărâri și decizii 1997 IV, p. 1358, § 37). 36. Curtea remarcă că, într-un caz privind prelungirea autorizației de tratare a unui medicament, Comisia a constatat că art. 6 este aplicabil (a se vedea Müller AG c. Elveția , nr. 15269/89, raportul Comisiei din 14 octombrie 1991, nepublicat). 37. Curtea consideră, de asemenea, că procedura în cauză este similară cu procedura privind eliberarea unei licențe, în cazul în care o activitate comercială (denumită în special vânzarea unui medicament) este supusă unei supravegheri oficiale în interesul public. În cazuri similare, Curtea a constatat că aspectele de drept public inerente la astfel de sisteme nu modificau caracterul privat al activităților solicitate (a se vedea, printre altele, Hotărârea König v. Germania din 28 iunie 1978, Serie A nr. 27, p. 29-33, §§§ 86-89 privind activitatea medicului; Benthem v. Țările de Jos , Hotărârea din 23 iunie 1978 . Octombrie 1985, Serie A nr. 97, pp. 14-16, §§ 32-36, privind cererea de licență pentru o instalație pentru livrarea petrolului lichid. 38. În acest caz, reclamantul deține o licență pentru producerea medicului „Ukrain”. Vânzarea „Ukrain” este totuși supusă unei noi autorizații de către ministrul federal. Reclamantul are dreptul de a fi acordată autorizația în cauză, cu condiția ca cerințele prevăzute în Actul farmaceutic să fie îndeplinite. Întrebarea dacă acest lucru a fost cazul a fost în litigiu între autoritățile și reclamantul. 39. În concluzie, Curtea constată că art. 6 în cadrul șefului său civil se aplică procedurii în cauză. Reclamantul s-a plâns că niciuna dintre autoritățile care se ocupă de cazul său nu este un tribunal în sensul art. 6 § 1 din Convenție. 41. Curtea constată că Ministerul Federal competent care a hotărât asupra cazului reclamantului este în mod clar o autoritate administrativă. În acest context, Curtea reiterează că nu este incompatibil cu art. 6 § 1 să conferă competența de a judeca drepturile și obligațiile civile ale autorităților administrative, cu condiția ca deciziile lor să fie supuse controlului ulterior de către un „tribual” care are competența deplină. În domeniul cazurilor care intră sub incidența șefului civil al articolului 6, Curtea a răspuns ocazional la această întrebare în hotărârea negativă ( Obermeier c. Austria , Hotărârea din 28 iunie 1990, Seria A nr. 179, p. 23, § 70). În alte cazuri a răspuns la această întrebare în afirmativ (a se vedea, de exemplu, Zumtobel c. Austria , hotărârea din 21 septembrie 1993, Seria A nr. 268 A, p. 13-14, § 31-32; Fischer v. Austria , hotărâre din 26 aprilie 1995, Serie A nr. 312, p. 18, § 34). Cu toate acestea, Curtea a examinat întotdeauna această chestiune nu în abstract, ci în cazul în care a fost încheiat procesul. Întrucât procedurile din acest caz sunt încă în așteptare în fața Curții administrative, plângerea reclamantului cu privire la lipsa de acces la un tribunal este prematură și trebuie respinsă în temeiul § 1 și 4 § din Convenție. Reclamarea privind durata procedurii 42. Guvernul a susținut în primul rând că reclamantul nu a epuizat măsurile interne și a recunoscut că reclamantul, în cursul procedurii în cauză, a depus de două ori o cerere împotriva neregulării autorității. Cu toate acestea, au susținut că prima cerere a fost depusă într-un moment în care nu a existat „dispute” în sensul articolului 6 § 1 din Convenție. A doua cerere a fost depusă într-un moment în care Ministrul Federal nu a fost îndeplinit. Guvernul a concluzionat că reclamantul nu a făcut o utilizare eficace a remediilor interne disponibile. 43. Reclamantul a contestat argumentele Guvernului. 44. În ceea ce privește întrebarea dacă reclamantul a epuizat recours interne, Curtea reiterează că o cerere în temeiul articolului 132 din Constituția Federală împotriva neîndeplinirii administrației (Säumnisbeschwerde ) constituie, în principiu, un remediu eficace care trebuie utilizat în ceea ce privește plângerile privind durata procedurii administrative (Bracia v. Austria , nr. 29800/96, §§ 39-40, ECHR 2001-I). În acest caz, reclamantul a utilizat acest remediu. Prin urmare, el a ridicat problema „temps rezonabil” în fața autorităților interne competente și i-a invitat să accelereze procedurile. În opinia Curții, o examinare detaliată a faptului că reclamantul ar fi putut face o utilizare mai eficientă a remediului prin utilizarea acestuia în alte etape ale procedurii, ar depăși sarcinile care dețin un reclamant în temeiul articolului 35 § 1 din Convenție (a se vedea Wohlmeyer Bau GmbH c. Austria , nr. 20077/02, § 45, 8 iulie 2004). Acest lucru este cu atât mai mult, deoarece reclamantul în acest caz a făcut uz de remediere nu numai o singură dată, ci în două ocazii, și anume în februarie 1995 și din nou în septembrie 2001. Curtea constată, de asemenea, că procedura în cauză a fost în suspensie în fața Curții administrative de mai mult de doi ani și patru luni, și anume din 27 iunie 2002 și că o cerere în temeiul articolului 132 din Constituția Federală nu conține întârzierile cauzate de Curtea Administrativă. 45. În suma, Curtea concluzionează că reclamantul a respectat obligația sa de a epuiza căile de recurs interne. Astfel, obiecția Guvernului cu privire la neepuizarea trebuie respinsă. 46. În ceea ce privește perioada care urmează să fie luată în considerare, Guvernul a susținut că procedurile au început la 2 iunie 1995, când ministrul federal al sănătății și protecției consumatorilor a respins cererea reclamantului de autorizare a medicului „Ukrain” în temeiul Actului farmaceutic. În opinia sa, procesul a început atunci când a depus prima sa cerere de autorizare. 47. Curtea reiterează că, în cazuri precum cele în cauză, în care decizia unei autorități administrative este un preliminar necesar pentru a aduce cazul în fața unui tribunal, perioada relevantă nu începe să se execute atunci când cererea este depusă, dar numai după ce apare un „disput” (a se vedea König) , citat mai sus, § 98; Morscher v. Austria , nr. 54039/00, § 38, 5 februarie 2004). Guvernul susține că a apărut un litigiu doar la 2 iunie 1995, când cererea reclamantului de autorizare a „Ucrainei” a fost respinsă. Cu toate acestea, Curtea constată că 1 februarie 1995 ar trebui luată ca punct de plecare. În acea zi, reclamantul a depus o cerere împotriva incapacității ministrului federal de a decide asupra cererii sale la Curtea Administrativă. Dizbaterea din acest caz a început în mod eficient la acea dată deoarece Ministrul Federal nu a răspuns la cererea sa inițială în termenul legal (a se vedea G. H. v. Austria , nr. 31266/96, § 18, 3 Octombrie 2000, nedeclarată). Acțiunea este încă în așteptare în fața Curții de Administrație. Astfel, au durat până acum nouă ani și aproximativ zece luni. Cazul a fost prezentat înainte de trei niveluri de competență și a fost trimis înapoi. 48. Curtea constată că plângerea privind durata procedurii nu este manifestament nefondată în sensul articolului 3 din Convenție. În plus, constată că nu este inadmisibilă din alte motive, prin urmare trebuie declarată admisibilă. Merit 49. Guvernul a susținut că procedurile sunt complexe, în special în ceea ce privește faptul că natura lor necesită adoptarea mai multor avize de experți și cercetare științifică. În plus, în cursul procedurii în cauză, reclamantul a modificat cererea de autorizare a medicului în cauză de mai multe ori, ceea ce a făcut necesară realizarea unor cercetări suplimentare. Pregătirea avizelor de experți a fost complicată în continuare de faptul că reclamantul a prezentat documentația solicitată pe o perioadă prolungată și, uneori, chiar după expirarea termenelor stabilite de ministrul federal. Autoritățile austriece au efectuat procedura rapid. Reclamantul a susținut că lungimea considerabilă a procedurii este atribuibilă autorităților. El a subliniat, în special, că, în conformitate cu Actul farmaceutic, o decizie privind o cerere de autorizare ar trebui eliberată în termen de doi ani de la depunerea cererii. Nu a putut fi învinovățit pentru că a prezentat atât de multă documentație cât a considerat potrivit. Autoritățile ar fi trebuit să decidă pe baza documentației prezentate în termenul legal. 51. Curtea reiterează că raționalitatea duratei procedurii trebuie evaluată în funcție de circumstanțele cauzei și în ceea ce privește următoarele criterii: complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și autoritățile relevante și ceea ce a fost în joc pentru reclamant în litigiu (a se vedea, printre multe alte autorități, Frydlender c. Franța [GC], nr. 30979/96, § 43, CEHR 2000-VII). 52. Curtea constată că procedura a durat până acum mai mult de nouă ani și zece luni și este încă în așteptare în fața Curții administrative. 53. Curtea consideră că cazul a fost de complexitate considerabilă, implicând luarea de numeroase avize de experți și necesită cercetare științifică. În plus, autoritățile au trebuit să examineze documentele voluminoase prezentate de reclamant. Curtea constată că reclamantul a contribuit într-o anumită măsură la durata procedurii în sensul că a modificat în mod repetat indicația privind tipul de cancer împotriva căruia trebuie utilizat medicul în cauză. 54. Cu toate acestea, Curtea observă că perioadele substanțiale de inactivitate, pentru care guvernul nu a prezentat nicio explicație satisfăcătoare, sunt atribuibile autorităților. Curtea constată că a trecut o perioadă de 8 luni între depunerea avizului expert al E. la 13 august 1998 și discuțiile ulterioare dintre reclamant și Ministerul Federal. O altă perioadă de un an și două luni a trecut între 12 mai 1999, când reclamantul și-a discutat cazul cu Ministerul și 17 iulie 2000, când ministrul federal a arătat reclamantului care încă lipseau documentele. 55. Curtea constată în cele din urmă că acest caz este în prezent în așteptare în fața Tribunalului Administrativ de mai mult de doi ani și cinci luni. 56. Având în vedere, în special, durata generală și întârzierile menționate mai sus care pot fi atribuite autorităților, Curtea consideră că durata procedurii nu respectă cerințele de „temps rezonabil”; în consecință, s-a încălcat art. 6 § 1 din Convenție. II. APLICAREA ARTICOLULUIUI 41 AL CONVENȚIEI 57. art. 41 din Convenție prevede: „Dacă Curtea constată că a existat o încălcare a Convenției sau a Protocolelor sale și dacă dreptul intern al Înaltelor Părți contractante în cauză permite numai reparații parțiale, Curtea permite, dacă este necesar, satisfacție echitabilă părții vătămate.” Daune 58. Reclamantul a solicitat 1,1 milioane de euro (EUR) în ceea ce privește prejudicii materiale din care 1 milioane EUR pentru profitul pe care ar fi făcut-o din vânzarea „Ucraina” și 100.000 EUR pentru majorarea costurilor globale ale procedurii. Curtea nu dispune de nicio legătură de cauzalitate între încălcarea constatată și prejudiciile materiale rezultate din presupusa pierdere a profitului. Prin urmare, aceasta nu face nicio atribuire în temeiul acestui șef. Va aborda cererea de creștere a costurilor în cadrul șefului costurilor și cheltuielilor. Costurile și cheltuielile 61. Reclamantul a solicitat, de asemenea, 7,500 EUR pentru costurile și cheltuielile pentru procedurile dinainte de Curte. 62. Având în vedere faptul că reclamantul nu a prezentat o notă de taxe, Guvernul a susținut că acestea nu au fost împiedicate să evalueze dacă costurile au fost suportate efectiv în cadrul procedurii. În ceea ce privește cererea de majorare a costurilor procedurii interne, Curtea acceptă faptul că durata excesivă a procedurii a crescut costurile globale suportate în cadrul procedurii interne (a se vedea Bouilly c. Franța, nr. 1) nr. 38952/97, § 33, 7 decembrie 1999). Prin urmare, Curtea aprobă în mod echitabil 1 500 EUR în acest sens, plus orice impozit care poate fi imputabil pe această sumă. 64. În ceea ce privește costurile procedurii Convenției, Curtea constată că reclamantul nu a prezentat niciun proiect de lege a taxelor sau alte documente justificative, conform articolului 60 din Regulamentul Curții. Potrivit jurisprudenței Curții, un reclamant are dreptul la rambursarea costurilor și cheltuielilor sale numai în măsura în care s-a demonstrat că acestea au fost suportate de fapt și neapărat și sunt rezonabile în ceea ce privește cuantitatea. Având în vedere faptul că reclamantul nu a prezentat documentele necesare, Curtea nu este în măsură să facă o astfel de evaluare. 65. Curtea consideră oportun ca dobânzile implicite să se bazeze pe rata marginală de creditare a Băncii Centrale Europene, la care ar trebui adăugate trei puncte procentuale. Pentru aceste motive, TRIBUNALUL declară în mod neînțeles plângerea privind durata excesivă a procedurii admisibile și restul cererii inadmisibilă; că a existat o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție; deține (a) că Statul pârât trebuie să plătească reclamantului, în termen de trei luni de la data în care hotărârea devine finală în conformitate cu art. 2 din Convenție, 1,500 EUR (1,000 și cinci sute de euro) în ceea ce privește costurile și cheltuielile, precum și orice impozit care poate fi taxabil pe această sumă; (b) că de la expirarea celor trei luni menționate mai sus până la decontarea dobânzilor simple se plătesc pe suma de mai sus la o rată egală cu rata marginală de creditare a Băncii Centrale Europene în timpul perioadei de nerambursare plus trei puncte procentuale; respinge în unanimitate restul cererii reclamantului pentru o justă satisfacție. Adoptat în limba engleză și notificat în scris la 24 februarie 2005, în conformitate cu art. 77 § § 2 și 3 din Regulamentul Curții. Søren Nielsen Christos Rozakis Președintele grefierului
FIRST SECTION
CASE OF NOWICKY v. AUSTRIA
(Application no. 34983/02)
24 February 2005
FINAL
24/05/2005
This judgment will become final in the circumstances set out in Article
44
§
2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Nowicky v. Austria,
The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:
Mr
C.L.
Rozakis
,
President
,
Mr
L.
Loucaides
,
Mrs
F.
Tulkens
,
Mrs
E.
Steiner
,
Mr
K.
Hajiyev
,
Mr
D.
Spielmann
,
Mr
S.E.
Jebens,
judges
,
and
Mr
S.
Nielsen
,
Section Registrar
,
Having deliberated in private on 1 February 2005,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
1.
The case originated in an application (no. 34983/02) against the Republic of Austria lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by an Austrian national, Mr W. Nowicky (“the applicant”), on 28 March 2002.
2.
The applicant was represented by Schönherr OEG, a company of lawyers practising in Vienna. The Austrian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ambassador H. Winkler, Head of the International Law Departement at the Federal Ministry for Foreign Affairs.
3.
On 21 October 2003 the Court decided to communicate the application. Applying Article 29 § 3 of the Convention, it decided to rule on the admissibility and merits of the application at the same time.
4.
The applicant was born in 1937 and lives in Vienna.
5.
On 28 June 1976 the applicant filed a request with the Federal Chancellor (
Bundeskanzler
) to examine a product developed by him, namely “Ukrain”, a medicine for the treatment of cancer. The request was transmitted to the Ministry of Health and Environmental Protection (
Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz
).
6.
On 27 July 1981 the applicant requested the Minister for Health and Environmental Protection to authorise “Ukrain” under the Austrian pharmacopeia.
7.
By letter of 14 August 1981 the Minister informed the applicant that, under the relevant legislation which was in force at that time, he did not meet the conditions to request such an authorisation as he was not in possession of a licence to produce the medicament in question.
8.
On 29 August 1988 the applicant submitted a copy of his licence to produce “Ukrain” which had been issued on 15 May 1988.
9.
On 31 August 1988 the then competent authority, namely the Federal Chancellor’s Office (
Bundeskanzleramt
), ordered the Federal Institute for chemical and pharmacological examinations (FICP,
Bundesanstalt für chemische und pharmazeutische Untersuchungen
) and the Federal Institute for experimental pharmacological and balneological examinations (FICB,
Bundesstaatliche Anstalt für experimentell- pharmakologische und balneologische Untersuchungen)
to submit expert opinions.
10.
On 23 December 1988 the FICB submitted an expert opinion. It noted that the documentation submitted by the applicant
suffered from severe shortcomings. On 26 January 1989 the applicant was informed about the expert opinion and invited him to make the necessary amendments to his request within twelve months.
11.
Between 1990 and 1995 the applicant submitted more documentation, which, however, was found to be insufficient in some twelve expert opinions issued by the FICB and the FICP.
12.
On 1 February 1995 the applicant lodged an application against the administration’s failure to decide (
Säumnisbeschwerde
) with the Administrative Court (
Verwaltungsgerichtshof).
13.
On 13 February 1995 the Administrative Court ordered the Federal Minister to decide upon the applicant’s request, following which the then Federal Minister of Health and Consumer Protection (
Bundesminister für Gesundheit und Konsumentenschutz
) dismissed the applicant’s request for authorisation on 2 June 1995. He found that the applicant had failed to establish the necessary quality, effectiveness and harmlessness of “Ukrain”.
14.
On 13 July 1995 the applicant filed a complaint with the Administrative Court. He complained
inter alia
about shortcomings in the proceedings in that the Federal Minister had not duly taken account of his arguments.
15.
On 26 February 1996 the Administrative Court quashed the Federal Minister’s decision and remitted the case. It found that the Federal Minister had not given sufficient reasons for his decision and had not duly taken account of the applicant’s arguments.
16.
Meanwhile, in July 1995 the applicant had submitted new documents to the Federal Minister. He had, in particular, altered the indication as to the type of cancer against which “Ukrain” should be used.
17.
In two expert opinions of May and June 1996 the FICP and the FICB found that the documentation suffered from severe shortcomings and “Ukrain” should, therefore, not be authorised.
18.
On 29 August 1996, 24 October 1996, 16 May 1997 and 17 and 23
July 1997 the applicant submitted further documentation including two opinions of private experts.
19.
On 29 August 1997 the Federal Ministry appointed a further expert, E. who submitted his opinion on 25 November 1997. He found that “Ukrain” should not be authorised. On 8 January 1998 an expert opinion by the FICP came to the same conclusion.
20.
In May and June 1998 the applicant commented on these opinions and submitted a further private expert opinion. This documentation was found to be still insufficient in an expert opinion submitted by E. on 13
August 1998.
21.
After having discussed the matter with the Federal Ministry in April and May 1999, the applicant, on 12 May 1999 limited his request for authorisation of “Ukrain” to one particular type of cancer. In a meeting with an official of the Ministry on 19 May 1999 the applicant discussed a study scheme concerning a clinical test to be carried out in Moscow which, however, concerned another type of cancer than the one indicated in his request of 12 May 1999.
22.
On 24 February 2000 the applicant requested the Federal Minister to indicate which documents were still missing. On 17 July 2000 the Federal Minister complied with this request and ordered the applicant to file his submissions by 15 January 2001.
23.
Between 2000 and 2002 the applicant submitted more documentation, which, however, was found to be insufficient in nine expert opinions issued. During this time, namely on 3 August and on 7 December 2000, the applicant again altered the indications as to the types of cancer against which “Ukrain” should be used.
24.
On 5 March 2001, the applicant limited his request to authorise “Ukrain” as a medicament to be used exclusively where the usual treatment had failed.
25.
On 27 September 2001 the applicant lodged another application against the administration’s failure to decide (
Säumnisbeschwerde
) with the Administrative Court.
26.
On 18 February 2002 the Administrative Court dismissed the applicant’s request. It noted that according to the Pharmaceutical Act (
Arzneimittelgesetz
), a decision concerning a request for authorisation should be issued within two years after the request had been lodged. In the present case, the applicant had filed his amended request for authorisation on 5 March 2001. His complaint about the administration’s failure do decide was therefore premature.
27.
On 25 April 2002 the Minister for Social Security and Generations (
Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen
) dismissed the applicant’s request for authorisation.
28.
On 7 June 2002 the applicant lodged a complaint with the Administrative Court. He submitted
inter alia
that the proceedings suffered from shortcomings in that the Federal Minister had not sufficiently investigated the facts. On 25 June 2002 the Administrative Court commenced preliminary proceedings. On 2 September 2002 and on 13
December 2002 the parties submitted their respective submissions.
29.
The proceedings are currently pending before the Administrative Court.
I.
ALLEGED VIOLATIONS OF ARTICLE 6 § 1 OF THE CONVENTION
30.
The applicant complained that none of the authorities dealing with his case is a tribunal within the meaning of Article 6 of the Convention.
31.
The applicant further complained that the length of the proceedings was incompatible with the “reasonable time” requirement. In this respect he also relied on Article
6 § 1 of the Convention, which, as far as relevant, reads as follows:
“In the determination of his civil rights and obligations ..., everyone is entitled to a ... hearing within a reasonable time by [a] ... tribunal...”
A.
Admissibility
1.
Applicability of Article 6
32.
The Government submitted that Article 6 was not applicable to the proceedings at issue. They submitted that the proceedings essentially concerned the evaluation of technical expert opinions and that an assessment of this kind, going beyond the usual judicial function, cannot be regarded as a “dispute” within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention. In support of this argument they argued that according to the Court’s case-law (
Van Marle and Others v.
the Netherlands,
judgment of 26
June 1986, Series
A no.
101;
San Juan v. France
(dec.), no.
‑
III;
Eisenberg v. France
(dec.), no. 52237/99, 2 September 2003), proceedings for admission to a profession were not covered by Article 6 where they in essence concerned an assessment of the knowledge and experience required for carrying on the profession. The Government argued that that position could be transposed to proceedings which essentially concern the examination of technical data.
33.
The applicant contested the Government’s arguments.
34.
As to the question whether Article 6 is applicable to the proceedings at issue, the Court recalls at the outset that, where proceedings concern in essence the evaluation of knowledge and experience for carrying on a profession under a particular title, the safeguards in Article 6 cannot be taken as covering resulting disagreements (see
Van Marle and Others
, cited above, § 36
;
San Juan
and
Eisenberg,
decisions, also cited above). The Court had in these cases regard to the fact that the kind of assessment made by the authorities was akin to a school or university examination and, therefore, far removed from the exercise of the normal judicial function.
35.
These cases, however, differ essentially from the present case in that the proceedings at issue did not in any way concern the assessment of the applicant’s competences but related to his request for a first-time authorisation of a pharmaceutical product. The Court observes that the very nature of such proceedings implies the assessment and evaluation of technical data. However, this is a common feature of many administrative proceedings and, in itself, does not prevent Article 6 from being applicable (see
Balmer-Schafroth and Others v. Switzerland
, judgment of 26
August 1997,
Reports of Judgments and Decisions
1997
‑
IV, p. 1358, § 37).
36.
The Court observes that, in a case concerning the prolongation of an authorisation to deal with a medicament, the Commission had found Article
6 to be applicable (see
Müller AG v. Switzerland
, no. 15269/89, Commission’s report of 14 October 1991, unpublished).
37.
The Court further considers that the proceedings at issue are similar to proceedings concerning the issuing of a licence, in that a commercial activity (namely the sale of a medicament) is subject to official supervision in the public interest. In comparable cases the Court found that the public law aspects inherent in such systems did not alter the private character of the requested activities (see, among others,
König v. Germany
, judgment of 28 June 1978, Series A no. 27, pp 29-33, §§ 86-89 concerning a medical practitioner’s activity;
Benthem v.
the Netherlands
, judgement of 23
October 1985, Series A no. 97, pp. 14-16, §§ 32-36, relating to the a request for a licence for an installation for the delivery of liquid petroleum).
38.
In the present case, the applicant holds a licence to produce the medicament “Ukrain”. The sale of “Ukrain” is however subject to a further authorisation by the Federal Minister. The applicant has a right to be granted the authorisation at issue, provided that the requirements laid down in the Pharmaceutical Act are met. The question whether this was the case was in dispute between the authorities and the applicant.
39.
In conclusion, the Court finds that Article 6 under its civil head applies to the proceedings at issue.
2.
Complaint about lack of a tribunal
40.
The applicant complained that none of the authorities dealing with his case is a tribunal within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention.
41.
The Court notes that the competent Federal Ministry which decided on the applicant’s case is clearly an administrative authority. In this context the Court reiterates that it is not incompatible with Article 6 § 1 to confer the power to adjudicate on civil rights and obligations on administrative authorities, provided that their decisions are subject to subsequent control by a “tribunal” that has full jurisdiction. It therefore remains to be ascertained whether the Administrative Court’s scope of review was sufficient. In the sphere of cases falling under the civil head of Article 6 the Court has occasionally answered this question in the negative (
Obermeier v.
Austria
, judgment of 28 June 1990, Series A no. 179, p. 23, § 70). In other cases it has answered this question in the affirmative (see for instance,
Zumtobel v.
Austria
, judgment of 21 September 1993, Series
A no.
268
‑
A, pp. 13-14, §§ 31-32;
Fischer v. Austria
, judgment of 26 April 1995, Series
A no.
312, p. 18, § 34). However, the Court has always examined this issue not in the abstract but on a case-to-case basis once the proceedings were terminated. As the proceedings in the present case are still pending before the Administrative Court, the applicant’s complaint about lack of access to a tribunal is premature and must be rejected under 35 §§ 1 and 4 of the Convention.
3.
Complaint about the length of the proceedings
42.
The Government firstly argued that the applicant has not exhausted domestic remedies. They acknowledged that the applicant, in the course of the proceedings at issue, had filed twice an application against the authority’s failure to decide. They argued, however, that the first application was lodged at a time when there had been no “dispute” within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention. The second application was lodged at a time when the Federal Minister had not been defaulting. The Government concluded that the applicant had not made effective use of the domestic remedies available.
43.
The applicant contested the Government’s arguments.
44.
As to the question whether the applicant has exhausted domestic remedies, the Court reiterates that an application under Article 132 of the Federal Constitution against the administration’s failure to decide (
Säumnisbeschwerde
) constitutes, in principle, an effective remedy which has to be used in respect of complaints about the length of administrative proceedings (
Basic v. Austria
, no. 29800/96, §§ 39-40, ECHR 2001-I). In the present case, the applicant did make use of this remedy. He has, therefore, raised the “reasonable time” issue before the competent domestic authorities and invited them to accelerate the proceedings. In the Court’s view, a detailed examination as to whether the applicant could have made more efficient use of the remedy by using it at other stages of the proceedings, would overstretch the duties incumbent on an applicant pursuant to Article 35 § 1 of the Convention (see,
Wohlmeyer Bau GmbH v.
Austria
, no. 20077/02, § 45, 8 July 2004). This is all the more so, as the applicant in the present case has made use of the remedy not only once but on two occasions, namely in February 1995 and again in September 2001. The Court further notes that the proceedings at issue have been pending before the Administrative Court for more than two years and four months, namely since 27 June 2002 and that an application under Article 132 of the Federal Constitution does not lie against delays caused by the Administrative Court.
45.
In sum, the Court concludes that the applicant complied with his obligation to exhaust domestic remedies. Thus, the Government’s objection on non-exhaustion has to be dismissed.
46.
As to the period to be taken into consideration, the Government argued that the proceedings began on 2 June 1995, when the Federal Minister of Health and Consumer Protection dismissed the applicant’s request for an authorisation of the medicament ”Ukrain” under the Pharmaceutical Act. This is disputed by the applicant. In his view, the proceedings started when he filed his first request of an authorisation.
47.
The Court reiterates that, in cases like the one at issue, in which an administrative authority’s decision is a necessary preliminary for bringing the case before a tribunal, the relevant period does not start running when the request is lodged but only as soon as a “dispute” arises (see
König
, cited above, § 98;
Morscher v. Austria
, no. 54039/00, § 38, 5 February 2004). The Government argue that a dispute only arose on 2 June 1995, when the applicant’s request for the authorisation of “Ukrain” was dismissed. However, the Court finds that 1 February 1995 should be taken as a starting point. At that date the applicant lodged an application against the Federal Minister’s failure to decide on his application with the Administrative Court. The dispute in the present case effectively started on that date because the Federal Minister had failed to reply to his original application within the statutory time limit (see
, no. 31266/96, § 18, 3
October 2000, unreported). The proceedings are still pending before the Administrative Court. They have thus lasted until now for nine years and some ten months. The case has been brought before three levels of jurisdiction and was once remitted back.
48.
The Court finds that the complaint about the length of the proceedings is not manifestly ill-founded within the meaning of Article
35
§
3 of the Convention. It further finds that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.
B.
Merits
49.
The Government argued that the proceedings were complex namely in that their very nature necessitated the taking of several expert opinions and scientific research. Furthermore, in the course of the proceedings at issue the applicant altered his request for authorisation of the medicament at issue several times, which made it necessary to conduct further research. The preparation of the expert opinions was further complicated by the fact that the applicant submitted the requested documentation over a protracted period and sometimes even after the expiry of the time-limits set by the Federal Minister. The Austrian authorities conducted the proceedings expeditiously. The generous time-limits for the applicant’s submissions had been set in the applicant’s interest.
50.
The applicant argued that the considerable length of the proceedings was attributable to the authorities. He pointed out in particular that according to the Pharmaceutical Act a decision concerning a request for authorisation should be issued within two years after the request had been lodged. He could not be blamed for having submitted as much documentation as he thought fit. The authorities should have decided on the basis of the submitted documentation within the statutory time-limit.
51.
The Court reiterates that the reasonableness of the length of proceedings must be assessed in the light of the circumstances of the case and with reference to the following criteria: the complexity of the case, the conduct of the applicant and the relevant authorities and what was at stake for the applicant in the dispute (see, among many other authorities,
Frydlender v. France
[GC], no. 30979/96, § 43, ECHR 2000-VII).
52.
The Court notes that the proceedings have until now lasted more than nine years and ten months and are still pending before the Administrative Court.
53.
The Court considers that the case was of considerable complexity, involving the taking of numerous expert opinions and requiring scientific research. The authorities further had to examine voluminous documentation submitted by the applicant. The Court further finds that the applicant contributed to some extent to the length of the proceedings in that he repeatedly altered the indication as to the type of cancer against which the medicament at issue should be used.
54.
The Court observes, however, that substantial periods of inactivity, for which the Government have not submitted any satisfactory explanation, are attributable to the authorities. The Court notes that a period of 8 months elapsed between the submission of E.’s expert opinion on 13 August 1998 and the subsequent discussions between the applicant and the Federal Ministry. Another period of one year and some two months elapsed between 12 May 1999, when the applicant discussed his case with the Ministry, and 17 July 2000, when the Federal Minister indicated to the applicant which documents were still missing.
55.
The Court finally notes that the case has currently been pending before the Administrative Court for more than two years and five months.
56.
Having regard, in particular, to the overall duration and to the above mentioned delays attributable to the authorities, the Court considers that the length of the proceedings does not comply with the “reasonable time” requirement. There has accordingly been a breach of Article 6 § 1 of the Convention.
II.
APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION
57.
Article 41 of the Convention provides:
“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”
A.
Damage
58.
The applicant claimed 1.1 million euros (EUR) in respect of pecuniary damage out of which EUR 1 million for the profit he would have made from the sale of “Ukrain” and EUR 100,000 for the increased overall costs of the proceedings. The applicant did not claim compensation for non
‑
pecuniary damage.
59.
The Government contested the claim.
60.
The Court does not discern any causal link between the violation found and the pecuniary damage resulting from the alleged loss of profit. It therefore makes no award under this head. It will deal with the claim for increased costs under the head of costs and expenses.
B.
Costs and expenses
61.
The applicant also claimed EUR 7,500 for the costs and expenses for the proceedings before the Court.
62.
Noting that the applicant had not submitted a note of fees, the Government argued that they were prevented from making an assessment as to whether the costs had actually been incurred in the proceedings. In any case, they maintained that the claim was excessive.
63.
As to the claim for increased costs of the domestic proceedings, the Court accepts that the excessive duration of the proceedings increased the overall costs incurred in the domestic proceedings (see
Bouilly v. France, (no. 1)
no. 38952/97, § 33, 7 December 1999). The Court therefore awards on an equitable basis EUR 1,500 in this respect, plus any tax that may be chargeable on this amount.
64.
As to the costs of the Convention proceedings, the Court notes that the applicant did not submit any bill of fees or any other supporting documents as required under Rule 60 of the Rules of Court. According to the Court’s case-law, an applicant is entitled to reimbursement of his costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum. Given the applicant’s failure to submit the required documents, the Court is not in a position to make such an assessment. It therefore rejects the claim.
C.
Default interest
65.
The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
1.
Declares
the complaint concerning the excessive length of the proceedings admissible and the remainder of the application inadmissible;
2.
Holds
that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention;
3.
Holds
(a)
that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final according to Article
44
§
2 of the Convention, EUR 1,500 (one thousand and five hundred euros) in respect of costs and expenses plus any tax that may be chargeable on that amount;
(b)
that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
4.
Dismisses
unanimously the remainder of the applicant’s claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 24 February 2005, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
Søren
Nielsen
Christos
Rozakis
Registrar
President