SECȚIUNEA A PATRA DECIZIE PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 59909/00 prezentate de Piera GIACOMELLI împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a patra), care are loc la 15 martie 2005 într-o cameră compusă din Sir Nicolas Bratza președinte dl Casadevall Bonello Maruste Zagrebelsky Pavlovschi, Borrego Borrego, judecători și domnul O'Boyle, grefier de secțiune Având în vedere cererea sus-menționată depusă în fața Comisiei Europene pentru Drepturile Omului la 22 iulie 1998, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de recurentă, După ce a deliberat, face următoarea decizie ÎN FAVOAREA recurentei, Piera Giacomelli este o resortisantă italiană, născută în 1935 și rezidentă în Brescia. Ea este reprezentată în fața Curții de către domnul Toma, avocat în Brescia. Guvernul pârât este reprezentat de agentul său, domnul I. M. Braguglia, și de co-agentul său, domnul F. Crisafolli. Circumstanțele speciei Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează. Recurenta locuiește în Brescia într-o casă situată la 35 de metri de o fabrică de tratare a deșeurilor speciale, clasificate atât ca periculoase, cât și nepericuloase. Societatea prin acțiuni Ecoservizi a început să exploateze fabrica în 1982, în timp ce reclamanta locuia deja în casa sa de mai mulți ani. Activitatea Ecoservizi și litigiul care a urmat La 4 aprilie 1989, regiunea Lombardia a autorizat compania Ecoservizi să opereze fabrica pentru o perioadă de cinci ani. La 30 octombrie 1991, regiunea a autorizat creșterea cantității anuale de deșeuri care trebuie tratate. La 5 august 1993, aceasta a acceptat modificări în vederea îmbunătățirii tehnologice a instalației. La 11 aprilie 1994, autorizația de exploatare a fost reînnoită pentru prima dată pentru o perioadă de cinci ani, cu condiția ca societatea Ecoservizi să semneze un memorandum de înțelegere cu autoritățile locale pentru a limita impactul asupra mediului al fabricii, care s-a realizat la 18 noiembrie 1994. La 13 decembrie 1994, regiunea a luat act de semnarea memorandumului de înțelegere și a stabilit definitiv sfârșitul celei de a doua perioade de exploatare la 30 aprilie 1999. Prima procedură contencioasă Prin trei acțiuni introduse în 1994 și 1995, recurenta a atacat în fața Tribunalului Administrativ Regional din Lombardia deciziile adoptate de regiune la 5 august 1993, 11 aprilie 1994 și 13 decembrie 1994. Aceasta contesta reînnoirea autorizației de exploatare acordate Ecoservizi și susținea că modificările autorizate de regiune implicau o creștere a activității pentru care era necesară o nouă procedură de autorizare. Ecoservizi s-a constituit parte implicată în procedură. Întrucât recurenta a solicitat, de asemenea, o suspendare a executării deciziei de reînnoire, instanța a acceptat această cerere printr-o ordonanță din 18 noiembrie 1994 mai ales pentru că protocolul de înțelegere nu fusese încă semnat și a suspendat punerea în aplicare a deciziei atacate. Ecoservizi interjeta apel. La 7 aprilie 1995, Consiliul de Stat a anulat această ordonanță a instanței administrative; a constatat că încheierea memorandumului de înțelegere a eliminat riscul de prejudiciu ireparabil care fonda ordonanța de suspendare. printr-o hotărâre din 13 aprilie 1996, Tribunalul Administrativ din Lombardia a respins, după ce le-a anexat, acțiunile recurentei. Tribunalul a indicat că toate plângerile persoanei în cauză se bazau pe presupusa necesitate a unei noi proceduri de autorizare de exploatare din partea regiunii. Or, Tribunalul a afirmat că modificările autorizate de regiune nu au dus la creșterea volumului de activitate al fabricii sau la modificarea calității deșeurilor tratate și, prin urmare, nu au necesitat o nouă autorizație din partea regiunii. Prin hotărârea din 6 noiembrie 1998, Consiliul de Stat a confirmat concluziile instanței și a respins apelul. Cu această ocazie, a precizat, de asemenea, că o instalație trebuia considerată nouă. A doua reînnoire a autorizației și a doua procedură contencioasă au fost modificate. Prin decizia din 29 aprilie 1999, regiunea Lombardia a reînnoit pentru cinci ani autorizația de exploatare acordată Ecoservizi. Decizia putea fi infirmată în lumina rezultatelor procedurii de evaluare a impactului asupra mediului (procedura di quauttazione di impatto ambientale La 12 iulie 1999, recurenta a introdus o acțiune în fața Tribunalului Administrativ Regional din Lombardia pentru a obține anularea deciziei regiunii la 29 aprilie 1999. La 20 septembrie 1999, recurenta a atacat în fața Tribunalului Administrativ o decizie din 12 aprilie 1999, prin care regiunea a autorizat Ecoservizi să efectueze o modificare a instalației. În plus, printr-o decizie din 15 octombrie 1999, regiunea a luat act de faptul că societatea Ecoservizi a renunțat la autorizația acordată la 12 aprilie 1999 și a confirmat reînnoirea autorizației de exploatare. Printr-o ordonanță din 18 februarie 2000, instanța administrativă a acceptat cererea de suspendare prezentată de reclamantă și a luat această decizie deoarece procedura de evaluare a impactului asupra mediului era încă în curs de desfășurare. Ulterior, la 11 aprilie 2000, Consiliul de Stat a primit apelul societății Ecoservizi prin care aceasta susținea că ultimele controale efectuate asupra instalației demonstrează respectarea limitărilor stabilite de standardele în vigoare și a anulat ordinul de suspendare al instanței administrative. În ceea ce privește procedura pe fond, la 11 mai 2000, Ecoservizi a prezentat concluzii în vederea obținerii unei despăgubiri din partea recurentei pentru întrerupere, pe baza ordonanței de suspendare din 18 februarie 2000, a activității fabricii din 21 februarie 2000 februarie - 13 aprilie 2000. În cele din urmă, Ecoservizi a renunțat la cererea sa de despăgubire în cadrul procedurii în fața instanțelor administrative. Prin decizia din 4 noiembrie 2002, regiunea Lombardia, după ce a luat cunoștință de decretele Ministerului Mediului care afirmau incompatibilitatea activității Ecoservizi cu standardele de mediu și a constatat că o nouă procedură de evaluare era în curs de desfășurare (a se vedea punctul 2 de mai jos), a fixat societății Ecoservizi noi constrângeri de exploatare a fabricii. Prin hotărârea din 9 iunie 2003, Tribunalul Administrativ din Lombardia a primit recursul recurentei pe fond și a anulat cele trei decizii contestate. Tribunalul a afirmat că regiunea Lombardia a omis să dea curs mai multor denunțări referitoare la activitatea Ecoservizi, atât din partea persoanelor private, cât și din partea autorităților publice, și nu a dispus efectuarea verificărilor necesare înainte de a acorda întreprinderii o reînnoire a autorizației de a-și desfășura activitatea. Ecoservizi La 1 iulie 2003, acesta din urmă a primit cererea de suspendare a executării hotărârii din 9 iunie 2003 prezentate de întreprindere și a suspendat efectele acesteia. Prin hotărârea din 25 mai 2004, depusă la grefa din 31 august 2004, Consiliul de Stat a respins apelul Ecoservizi. Confirmând hotărârea Tribunalului Administrativ, susținea că reînnoirea autorizației de activitate din 29 aprilie 1999, acordată de regiune în ciuda unei proceduri de V.I.A., era ilegală și trebuia anulată. A treia reînnoire a autorizației și a treia procedură contencioasă Între timp, printr-o decizie din 23 aprilie 2004, regiunea Lombardia a reînnoit autorizația de exploatare a fabricii pentru o perioadă de cinci ani. Reînnoirea s-a referit la tratarea deșeurilor speciale, periculoase și nepericuloase. Deșeurile toxice și nocive au rămas excluse din autorizație până la finalizarea procedurii de evaluare a Recurenta a atacat această decizie în fața Tribunalului Administrativ al Lombardiei și a solicitat suspendarea acesteia. La 30 aprilie 2004, regiunea, după ce a luat cunoștință de decretul de la V.I.A. din 28 aprilie 2004 privind tratarea tuturor tipurilor de deșeuri, a inclus ultima sa decizie de reînnoire într-o autorizație provizorie de detoxificare a deșeurilor toxice și nocive până la 22 iunie 2004, până la finalizarea procedurii de autorizare definitivă. Prin decizia din 28 iunie 2004, regiunea a prelungit autorizația până la 31 decembrie 2004 pentru a permite prezentarea de către Ecoservizi a proiectului de adaptare a fabricii la dispozițiile decretului de la V.I.A. printr-o ordonanță din 23 iulie 2004, Tribunalul Administrativ din Lombardia a respins cererea de suspendare a reclamantului. Procedurile de evaluare a impactului asupra mediului efectuate de Ministerul Mediului la 24 mai 2000, Ministerul Mediului a adoptat un decret de evaluare a impactului asupra mediului, Ecoservizi a atacat decretul menționat în fața tribunalului administrativ din Lazio și a solicitat suspendarea acestuia. Prin ordonanța din 31 august 2000, tribunalul administrativ a suspendat efectele decretului și a ordonat Ministerului să efectueze o nouă evaluare a impactului asupra mediului. Ministerul Mediului a interjetat apelul. La 8 mai 2001, Consiliul de Stat a respins apelul. La 30 aprilie 2001, Ministerul a adoptat un nou decret al VIA care confirmă că activitatea fabricii era incompatibilă cu standardele de mediu. Ecoservizi a introdus o acțiune în fața Tribunalului Administrativ din Lazio împotriva ultimului decret al Ministerului Mediului. La 11 iulie 2001, tribunalul administrativ a primit recursul lui Ecoservizi și a ordonat Ministerului să efectueze o nouă evaluare a impactului asupra mediului. Prin ordonanța din 11 decembrie 2001, Consiliul de Stat a respins apelul adresat de Ministerul Mediului împotriva ultimei ordonanțe a Tribunalului Administrativ din Lazio. La 28 aprilie 2004, procedura de evaluare ordonată de instanța administrativă s-a încheiat, iar Ministerul Mediului a adoptat un nou decret al V.I.A. Ministerul a susținut că condițiile generale de funcționare ale fabricii s-au îmbunătățit mult și a exprimat un aviz pozitiv cu privire la continuarea activității acesteia. Cu condiția ca Ecoservizi să respecte anumite cerințe. Recurenta a atacat decretul de la V.I.A. în fața Tribunalului Administrativ din Lazio și a prezentat în același timp o cerere de suspendare a executării. Prin ordonanța din 24 iulie 2004, instanța administrativă a respins cererea de suspendare, pe motiv că reclamanta nu a comunicat recursul la Ministerul Mediului. În conformitate cu art. 6 din Legea nr. 349 din 1986 adoptată în conformitate cu Directiva 85/337/CEE, orice proiect care ar putea cauza modificări semnificative ale mediului trebuie să facă obiectul unei proceduri de evaluare a impactului asupra mediului, înainte de aprobarea acesteia, de către Ministerul Mediului. Procedura VIA este prevăzută, de asemenea, pentru proiectele care conduc la o creștere a capacității de producție a instalațiilor deja existente. 1034 din 1971 prevede că orice persoană care are motive întemeiate să se teamă că dreptul său ar putea suferi un prejudiciu iminent și ireparabil ca urmare a executării actului administrativ atacat sau a comportamentului administrației poate solicita instanței administrative să ia măsuri de urgență pentru a garanta provizoriu, în funcție de circumstanțe, că decizia privind fondul își poate exercita efectele. GRIEF Recurenta se plânge că zgomotul persistent și emisiile nocive generate de fabrică, care se află la doar 35 de metri de locuința sa, reprezintă o amenințare gravă pentru mediul înconjurător, precum și un risc permanent pentru sănătatea, domiciliul și siguranța sa. În lumina jurisprudenței sale (López Ostra c. Spania, Hotărârea din 9 decembrie 1994, seria A n 303 C, pp. 54-55, § 51, Guerra și alții c. Italia, Rec., 1998, Rec., 1998, p. 227, § 57 și Moreno Gómez c. Spania , Hotărârea din 16 noiembrie 2004, CEDO 2004-X Hatton și alții c. Regatul Unit [GC], 3602/97, § 96, CEDO 2003-VIII), Curtea consideră că doleanțele recurentei trebuie examinate din perspectiva articolului 8 din Convenție, potrivit căruia orice persoană are dreptul la respectarea vieții sale private și familiale, a domiciliului și a corespondenței sale. O autoritate publică poate interveni în exercitarea acestui drept numai în măsura în care această interferență este prevăzută de lege și constituie o măsură care, într-o societate democratică, este necesară pentru securitatea națională, securitatea publică, binele să fie economic al țării, să apere ordinea și prevenirea infracțiunilor, să protejeze sănătatea sau moralitatea sau să protejeze drepturile și libertățile altora. Cu titlu introductiv, guvernul solicită Curții să ia ca dată de depunere a cererii la 22 aprilie 2000, adică data la care recurenta a trimis Curții formularul de cerere completat în mod corespunzător. iulie 1998, nu ar trebui să fie luată în considerare din cauza inactivității persoanei în cauză timp de aproape doi ani. Curtea amintește practica constantă a organelor convenției, care dorește ca data depunerii unei cereri să fie cea a primei scrisori prin care reclamantul formulează cauza pe care intenționează să o ridice. În plus, atunci când un interval de timp important se scurge înainte ca un solicitant să furnizeze informațiile suplimentare necesare pentru examinarea cererii, Curtea examinează circumstanțele speciale ale cauzei pentru a decide data care urmează să fie considerată data depunerii cererii (Nee c. Irlanda, nr 52787/99, dec. din 30 ianuarie 2003 Ataman c. Turcia, nr. 46252/99, dec. din 11 septembrie 2001). În speță, Curtea constată că prima scrisoare a recurentei, datată 22 iulie 1998, conținea o scurtă descriere a faptelor cauzei și indicarea naturii obiecțiunilor pe care persoana în cauză intenționează să le ridice în fața Curții. Comisia constată că întârzierea depusă pentru a trimite formularul de cerere nu se datorează neglijenței recurentei, care, de altfel, nu a fost reprezentată în fața Curții, ci exclusiv dificultăților întâmpinate de aceasta în formularea cererii. Curtea arată că, între 22 iulie 1998 și 22 aprilie 2000, recurenta a trimis Curții numeroase scrisori care menționează dorința sa de a-și menține acțiunea. În consecință, Curtea consideră că data care trebuie luată în considerare în speță ca dată de introducere a cererii este cea a primei scrisori menționate anterior. Cu privire la excepția preliminară a guvernului Guvernul excită, în două ramuri, din lipsa epuizării căilor de atac interne. În primul rând, guvernul susține că recurenta ar fi trebuit să introducă o acțiune în despăgubire în fața instanței ordinare și susține că, în dreptul intern, această cale de atac este la fel de accesibilă și de eficientă ca și acțiunea în fața instanțelor administrative și permite oricărei persoane fizice să obțină despăgubiri pentru prejudiciile care decurg din executarea unui act administrativ. Recurenta se opune tezei guvernului și susține că, în dreptul italian, instanțele administrative sunt competente să facă recursuri împotriva deciziilor administrative și afirmă că calea civilă ar fi fost mai puțin rapidă și mai eficientă. Referindu-se la cauza Manosakis și alte cauze ale Greciei (hotărârea din 26 septembrie 1996, Rec. 1996-IV), recurenta solicită Curții să respingă excepția guvernului. Curtea amintește că art. 35 alineatul (1) din convenție prevede epuizarea doar a recursurilor atât referitoare la încălcarea incriminată, disponibilă și adecvată. Acestea trebuie să existe într-un grad suficient de certitudine, nu numai în teorie, ci și în practică, fără a le lipsi eficacitatea și accesibilitatea necesare. ; statului pârât îi revine sarcina de a demonstra că aceste cerințe sunt îndeplinite (a se vedea, printre altele, Hotărârea Navarra c. Franța din 23 noiembrie 1993, seria A n 27 alin. 24). În plus, unui solicitant care a utilizat o cale de drept aparent eficientă și suficientă nu i se poate reproșa că nu a încercat să folosească alte căi de atac disponibile, dar nu au avut șanse mai mari de succes (a se vedea mutatis mutandis Hotărârea A. c. Franța din 23 noiembrie 1993, seria A n 277-B, p. 48, § 32 și Hotărârea De Moor c. Belgia din 23 iunie 1994, seria A n 292-A, p. 16-17, § 50. Curtea constată că recurenta, a cărei acțiune viza în special suspendarea și anularea deciziilor administrației regionale referitoare la autorizarea de exploatare a fabricii, a sesizat judecătorul competent în drept italian cu privire la acest tip de litigiu. De altfel, guvernul nu contestă accesibilitatea și eficacitatea acțiunii în fața instanței administrative și nici nu indică în ce mod ar fi fost preferabilă o procedură în fața instanței ordinare în speță. În consecință, recurenta nu avea obligația de a introduce procedura ordinară menționată anterior, iar această ramură a excepției preliminare este lipsită de temei. Caracterul prematur al cererii Guvernul susține că cererea este prematură, ultima procedură inițiată de reclamantă fiind, până în prezent, pendinte în fața Consiliului de Stat. Afirmând că acțiunea în fața instanțelor administrative este eficientă și accesibilă, guvernul consideră că este de datoria recurentei să aștepte rezultatul acestei proceduri. Recurenta contestă raționamentul guvernului, susținând că, începând din 1994, a solicitat în mod repetat instanței administrative să înceteze activitatea fabricii, însă, în pofida răspunsurilor favorabile la cererile sale de suspendare și a evaluării negative privind impactul asupra mediului al fabricii, activitatea în litigiu nu a fost niciodată oprită. Curtea consideră că problema epuizării căilor de atac interne care țin de caracterul prematur al cererii și a temeiniciei motivelor recurentei sunt strâns legate. În consecință, aceasta decide să se alăture acestei ramuri a excepției preliminare pe fond. Guvernul nu contestă faptul că a existat o interferență în dreptul recurentei în ceea ce privește respectarea domiciliului și a vieții private, dar susține că această interferență a fost justificată în lumina celui de-al doilea paragraf al articolului 8 din convenție. Guvernul susține că deciziile administrative care permit activitatea Ecoservizi au fost luate în conformitate cu legea și cu scopul de a proteja sănătatea publică și bunăstarea economică a regiunii. Într-adevăr, activitatea întreprinderii asigură tratarea aproape a tuturor deșeurilor industriale din regiune, permițând dezvoltarea activității industriale regionale și protecția sănătății publice a comunității. Potrivit guvernului, această specie s-ar distinge de cazul Guerra și de alte specii. (hotărâre citată mai sus) din două motive. În primul rând, activitatea Ecoservizi respectă dreptul fundamental la sănătate publică și, în al doilea rând, pericolul instalației nu este dovedit în speță, în timp ce în cauza Guerra și altele , nu s-a contestat faptul că emisiile de la uzina chimică prezentau riscuri pentru locuitorii orașului Manfredonia. Guvernul a subliniat apoi diferența dintre prezenta cauză și cauza López Ostra c. Spania (hotărârea menționată anterior) în care activitatea stației de epurare nu era indispensabilă comunității din regiune. Guvernul reamintește că trebuie să se aibă în vedere echilibrul corect dintre interesele concurente ale individului și ale societății în ansamblu și că există o jurisprudență clară în favoarea unei largi marje de apreciere a statelor în materie de mediu. Recurenta contestă teza guvernului, susținând că Ecoservizi s-a extins foarte mult de la crearea sa în 1982 până la o distanță de doar 30 de metri de casa în care locuia deja de mai mulți ani la începutul activității fabricii. Recurenta susține că procedura de evaluare a impactului asupra mediului, care ar fi trebuit să constituie o condiție prealabilă indispensabilă pentru exploatarea fabricii, nu a fost inițiată decât după mai mulți ani de activitate a Ecoservizi. În plus, întreprinderea și administrația nu au respectat niciodată decretele conform cărora activitatea fabricii era incompatibilă cu standardele de mediu și nu au luat în considerare cerințele Ministerului Mediului. Nu se poate concluziona că tratarea deșeurilor toxice și nocive poate avea utilitate publică în aceste condiții și că situația este similară cu cea din cazul Guerra și altele. În lumina tuturor argumentelor părților, Curtea consideră că cererea ridică întrebări serioase de fapt și de drept care nu pot fi soluționate în această etapă a examinării cererii, dar necesită o examinare pe fond; rezultă că cererea nu poate fi declarată în mod vădit nefondată în sensul articolului 35 alineatul (3) din convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, Combină în fond excepția de neobosire a căilor de atac interne, bazată pe caracterul prematur al cererii Declară cererea admisibilă, toate mijloacele de fond rezervate. Michael O'Boyle Nicolas Bratza Modulul Președinte
de la requête n
o
59909/00
présentée par Piera GIACOMELLI
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (quatrième section), siégeant le 15 mars 2005 en une chambre composée de
:
Sir
Nicolas
Bratza
,
président
,
MM.
J.
Casadevall
,
G.
Bonello
,
R.
Maruste
,
V.
Zagrebelsky
,
S.
Pavlovschi,
J.
Borrego Borrego,
juges
,
et de M. M.
O'Boyle,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le 22 juillet 1998,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La requérante, M
me
Piera Giacomelli, est une ressortissante italienne, née en 1935 et résidant à Brescia. Elle est représentée devant la Cour par M
e
M.
Toma, avocat à Brescia. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A.
Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante habite à Brescia dans une maison sise à 35 mètres d'une usine de traitement de «
déchets spéciaux
» classés aussi bien comme dangereux que comme non dangereux. La société par actions Ecoservizi a commencé à exploiter l'usine en 1982, alors que la requérante habitait déjà dans sa maison depuis plusieurs années.
1.
L'activité d'Ecoservizi et le contentieux qui a suivi
a)
L'autorisation d'exploiter l'usine et son premier renouvellement
Le 4 avril 1989, la région Lombardie autorisa la société Ecoservizi à exploiter l'usine pour une durée de cinq ans.
Le 30
octobre 1991, la région autorisa l'augmentation de la quantité annuelle de déchets à traiter. Le 5 août 1993, elle accepta des modifications visant une amélioration technologique de l'installation.
Le 11 avril 1994, l'autorisation d'exploitation fut renouvelée une première fois pour une période de cinq ans, sous réserve que la société Ecoservizi signe un protocole d'entente avec les collectivités locales afin de limiter l'impact environnemental de l'usine, ce qui fut fait le 18 novembre 1994.
Le 13 décembre 1994, la région prit acte de la signature du protocole d'entente et fixa définitivement la fin de la deuxième période d'exploitation au
30 avril 1999.
b)
La première procédure contentieuse
Par trois recours introduits en 1994 et en 1995, la requérante attaqua devant le tribunal administratif régional de Lombardie les décisions prises par la région les 5 août 1993, 11 avril 1994 et 13 décembre 1994. Elle contestait le renouvellement de l'autorisation d'exploitation accordée à Ecoservizi et faisait valoir que les modifications autorisées par la région impliquaient une augmentation d'activité pour laquelle une nouvelle procédure d'autorisation était nécessaire. Ecoservizi se constitua partie intervenante dans la procédure.
La requérante ayant également sollicité un sursis à l'exécution de la décision de renouvellement, le tribunal accueillit cette demande par une ordonnance du 18 novembre 1994 – principalement parce que le protocole d'entente n'avait pas encore été signé – et suspendit la mise en œuvre de la décision attaquée. Ecoservizi interjeta appel.
Le 7 avril 1995, le Conseil d'Etat annula ladite ordonnance du tribunal administratif
; il constata que la conclusion du protocole d'entente avait écarté le risque de préjudice irréparable qui fondait l'ordonnance de sursis.
Par un jugement du 13 avril 1996, le tribunal administratif de Lombardie rejeta, après les avoir joints, les recours de la requérante. Le tribunal nota que toutes les doléances de l'intéressée se fondaient sur la prétendue nécessité d'une nouvelle procédure d'autorisation d'exploitation de la part de la région. Or, le tribunal affirma que les modifications autorisées par la région n'entraînaient pas une augmentation du volume d'activité de l'usine ni un changement de la qualité des déchets traités et, par conséquent, n'exigeaient pas une nouvelle autorisation de la part de la région.
La requérante interjeta appel. Par un arrêt du 6 novembre 1998, le Conseil d'Etat confirma les conclusions du tribunal et rejeta l'appel. A cette occasion, il précisa par ailleurs qu'une installation devait être considérée comme «
nouvelle
» et donc comme nécessitant une nouvelle autorisation d'exploitation quand l'une des différentes phases de traitement ou de la typologie des déchets à traiter étaient modifiées.
c)
Le deuxième renouvellement de l'autorisation et la deuxième procédure contentieuse
Par une décision du 29 avril 1999, la région Lombardie renouvela pour cinq ans l'autorisation d'exploitation octroyée à Ecoservizi. La décision pouvait être infirmée à la lumière des résultats de la procédure d'évaluation de l'impact environnemental (
procedura di valutazione di impatto ambientale
– «
la procédure de V.I.A.
») que la société Ecoservizi était obligée d'engager.
Le 12 juillet 1999, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional de Lombardie afin d'obtenir l'annulation de la décision de la région en date du 29 avril 1999. L'entreprise se constitua partie intervenante dans la procédure.
Le 20 septembre 1999, la requérante attaqua devant le tribunal administratif une décision du 12 avril 1999, par laquelle la région avait autorisé Ecoservizi à réaliser une modification de l'installation.
En outre, par une décision du 15 octobre 1999, la région prit acte de ce que la société Ecoservizi renonçait à l'autorisation octroyée le 12 avril 1999 et confirma le renouvellement de l'autorisation d'exploitation. La requérante introduisit un recours contre cette dernière décision.
Par une ordonnance du 18 février 2000, le tribunal administratif fit droit à la demande de sursis présentée par la requérante. Il prit cette décision parce que la procédure d'évaluation de l'impact environnemental était encore pendante. Par la suite, le 11 avril 2000, le Conseil d'Etat accueillit l'appel de la société Ecoservizi par lequel celle-ci faisait valoir que les derniers contrôles effectués sur l'installation témoignaient du «
respect des limitations fixées par les normes en vigueur
», et annula l'ordonnance de sursis du tribunal administratif.
Quant à la procédure sur le fond, le 11 mai 2000, Ecoservizi présenta des conclusions en vue d'obtenir un dédommagement de la part de la requérante pour l'interruption, basée sur l'ordonnance de sursis du 18 février 2000, de l'activité de l'usine du 21
février au 13 avril 2000. Par la suite, Ecoservizi renonça à faire valoir sa demande de dédommagement dans le cadre de la procédure devant les juridictions administratives.
Par une décision du 4 novembre 2002, la région Lombardie, après avoir pris connaissance des décrets du ministère de l'Environnement affirmant l'incompatibilité de l'activité d'Ecoservizi avec les normes environnementales et avoir constaté qu'une nouvelle procédure d'évaluation était en cours (voir point 2 ci-dessous), fixa à la société Ecoservizi de nouvelles contraintes d'exploitation de l'usine.
Par un arrêt du 9 juin 2003, le tribunal administratif de Lombardie accueillit le recours de la requérante sur le fond et annula les trois décisions contestées. Le tribunal affirma que la région Lombardie avait omis de donner suite à plusieurs dénonciations relatives à l'activité d'Ecoservizi, émanant à la fois de personnes privées et d'autorités publiques, et n'avait pas ordonné les vérifications nécessaires avant d'octroyer à l'entreprise un renouvellement de l'autorisation d'exercer son activité.
Ecoservizi
interjeta appel devant le Conseil d'Etat. Le 1
er
juillet 2003, ce dernier accueillit la demande de sursis à l'exécution du jugement du 9 juin 2003 présentée par l'entreprise et en suspendit les effets.
Par un arrêt du 25 mai 2004, déposé au greffe le 31 août 2004, le Conseil d'Etat rejeta l'appel d'Ecoservizi. Confirmant le jugement du tribunal administratif, il soutint que le renouvellement de l'autorisation d'activité du 29 avril 1999, octroyé par la région en dépit d'une procédure de V.I.A., était irrégulier et devait être annulé.
d)
Le troisième renouvellement de l'autorisation et la troisième procédure contentieuse
Entre-temps, par une décision du 23 avril 2004, la région Lombardie renouvela l'autorisation d'exploitation de l'usine pour une période de cinq ans. Le renouvellement concernait le traitement des déchets spéciaux, dangereux et non dangereux. Les déchets toxiques et nocifs demeuraient exclus de l'autorisation dans l'attente de l'issue de la procédure
d'évaluation de
l'impact environnemental pendante devant le ministère de l'Environnement.
La requérante attaqua cette décision devant le tribunal administratif de la Lombardie et en demanda le sursis à exécution.
Le 30 avril 2004, la région, après avoir pris connaissance du décret de V.I.A. du 28 avril 2004 favorable au traitement de tous type de déchets, intégra sa dernière décision de renouvellement dans une autorisation provisoire de détoxication des déchets toxiques et nocifs jusqu'au 22 juin 2004, dans l'attente de l'achèvement de la procédure d'autorisation définitive.
Par une décision du 28 juin 2004, la région prorogea l'autorisation jusqu'au 31 décembre 2004 pour permettre la présentation par Ecoservizi du projet d'adaptation de l'usine aux prescriptions du décret de V.I.A.
Par une ordonnance du 23 juillet 2004, le tribunal administratif de
Lombardie rejeta la demande de sursis de la requérante. L'issue de la procédure sur le fond n'est pas connue.
2.
Les procédures d'évaluation de l'impact environnemental menées par le ministère de l'Environnement
Le 24 mai 2000, le ministère de l'Environnement prit un décret d'évaluation de l'impact environnemental, «
décret de V.I.A.
» concernant Ecoservizi. Le ministère considéra que l'activité de l'usine était incompatible avec les normes environnementales.
Ecoservizi attaqua ledit décret devant le tribunal administratif du Latium et en demanda le sursis à exécution.
Par une ordonnance du 31 août 2000, le tribunal administratif suspendit les effets du décret et ordonna au ministère de procéder à une nouvelle évaluation de l'impact sur l'environnement. Le ministère de l'Environnement interjeta appel. Le 8 mai 2001, le Conseil d'Etat rejeta l'appel.
Le 30 avril 2001, le ministère prit un nouveau décret de V.I.A. confirmant que l'activité de l'usine était incompatible avec les normes environnementales.
Ecoservizi introduisit un recours devant le tribunal administratif du Latium contre ce dernier décret du ministère de l'Environnement.
Le 11 juillet 2001, le tribunal administratif accueillit le recours d'Ecoservizi et ordonna au ministère de procéder à une nouvelle évaluation de l'impact sur l'environnement.
Par une ordonnance du 11 décembre 2001, le Conseil d'Etat rejeta l'appel interjeté par le ministère de l'Environnement contre la dernière ordonnance du tribunal administratif du Latium.
Le 28 avril 2004, la procédure d'évaluation ordonnée par le tribunal administratif s'acheva et le ministère de l'Environnement prit un nouveau décret de V.I.A. Le ministère soutint que les conditions générales de fonctionnement de l'usine s'étaient beaucoup améliorées et exprima un avis positif quant à la continuation de l'activité de celle
‑
ci, sous réserve qu'Ecoservizi respecte certaines prescriptions.
La requérante attaqua le décret de V.I.A. devant le tribunal administratif du Latium et présenta en même temps une demande de sursis à exécution.
Par une ordonnance du 24 juillet 2004, le tribunal administratif rejeta la demande de sursis, au motif que la requérante n'avait pas signifié le recours au ministère de l'Environnement.
B.
Le droit interne pertinent
Aux termes de l'article 6 de la loi n
o
349 de 1986, adoptée conformément à la directive 85/337/CEE, tout projet susceptible d'occasionner d'importantes modifications de l'environnement doit faire l'objet, avant son approbation, d'une procédure d'évaluation de l'impact environnemental par le ministère de l'Environnement. La procédure de VIA est également prévue pour les projets entraînant une augmentation de la capacité productive d'installations déjà existantes.
L'article 21 de la loi n
o
1034 de 1971 prévoit que toute personne qui a des raisons fondées de craindre que son droit risque de subir un dommage imminent et irréparable découlant de l'exécution de l'acte administratif attaqué ou du comportement de l'administration peut demander au tribunal administratif de prendre des mesures d'urgence visant à garantir provisoirement, selon les circonstances, que la décision sur le fond puisse déployer ses effets.
GRIEF
La requérante se plaint de ce que le bruit persistant et les émissions nocives générées par l'usine, située seulement à 35 mètres de son habitation, constituent une grave nuisance pour son environnement ainsi qu'un risque permanent pour sa santé, son domicile et sa sûreté.
La requérante allègue une violation de son droit au respect de son environnement, de sa santé et de son domicile causée par l'activité d'Ecoservizi.
A la lumière de sa jurisprudence (
López Ostra c. Espagne
, arrêt du 9
décembre 1994, série A n
o
303
‑
C, pp. 54-55, § 51,
Guerra et autres c.
Italie,
arrêt du 19 février 1998,
Recueil des arrêts et décisions
1998-I, p.
227, § 57 et
Moreno Gómez c. Espagne
, arrêt du 16 novembre 2004, CEDH 2004-X
;
Hatton et autres c. Royaume-Uni
[GC],
n
o
36022/97, § 96, CEDH 2003-VIII), la Cour estime que les doléances de la requérante doivent être examinées sous l'angle de l'article 8 de la Convention aux termes duquel
:
«
1.
Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2.
Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien
‑
être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.
»
A titre liminaire, le Gouvernement demande à la Cour de prendre comme date d'introduction de la requête le 22 avril 2000, c'est-à-dire la date à laquelle la requérante a envoyé à la Cour le formulaire de requête dûment rempli. Il estime que la date de la première lettre de la requérante, le 22
juillet 1998, ne devrait pas être prise en considération en raison de l'inactivité de l'intéressée pendant presque deux ans.
La Cour rappelle la pratique constante des organes de la Convention, qui veut que la date d'introduction d'une requête est celle de la première lettre par laquelle le requérant formule le grief qu'il entend soulever. Par ailleurs, lorsqu'un intervalle de temps important s'écoule avant qu'un requérant ne donne des informations complémentaires nécessaires à l'examen de la requête, la Cour examine les circonstances particulières de l'affaire pour décider de la date à considérer comme date d'introduction de la requête (
Nee c. Irlande
, n
o
52787/99, déc. du 30 janvier 2003
;
Ataman c. Turquie
, n
o
46252/99, déc. du 11 septembre 2001).
En l'espèce, la Cour observe que la première lettre de la requérante, datée du 22 juillet 1998, contenait une description succincte des faits de la cause et l'indication de la nature des griefs que l'intéressée entendait soulever devant la Cour. Elle note que le retard mis pour envoyer le formulaire de requête n'est pas imputable à la négligence de la requérante, qui d'ailleurs n'était pas représentée devant la Cour, mais exclusivement aux difficultés rencontrées par celle-ci dans la formulation de la requête. La Cour relève qu'entre le 22 juillet 1998 et le 22 avril 2000, la requérante a envoyé à la Cour de nombreuses lettres faisant état de sa volonté de maintenir son recours.
En conséquence, la Cour considère que la date à prendre en considération en l'espèce comme date d'introduction de la requête est celle de la première lettre susmentionnée.
1.
Sur l'exception préliminaire du Gouvernement
Le Gouvernement excipe, en deux branches, du défaut d'épuisement des voies de recours internes.
a)
Le non-épuisement de l'action civile
En premier lieu, le Gouvernement soutient que la requérante aurait du intenter un recours en dommages-intérêts devant le juge ordinaire. Il fait valoir qu'en droit interne, cette voie de recours est aussi accessible et efficace que le recours devant les juridictions administratives et permet à tout particulier d'obtenir réparation pour les dommages découlant de l'exécution d'un acte administratif.
La requérante s'oppose à la thèse du Gouvernement. Elle fait valoir qu'en droit italien les tribunaux administratifs sont compétents pour connaître des recours introduits à l'encontre des décisions administratives, et affirme que la voie civile aurait été moins rapide et efficace. Se référant à l'affaire
Manoussakis et autre c. Grèce
(arrêt du 26 septembre 1996,
Recueil
1996-IV), la requérante demande à la Cour de rejeter l'exception du Gouvernement.
La Cour rappelle que l'article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l'épuisement que des recours à la fois relatifs à la violation incriminée, disponibles et adéquats. Ceux-ci doivent exister à un degré suffisant de certitude, non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues
; il incombe à l'Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi d'autres, l'arrêt
Navarra c. France
du 23 novembre 1993, série A n
o
273-B, p. 27, § 24). De surcroît, un requérant qui a utilisé une voie de droit apparemment effective et suffisante ne saurait se voir reprocher de ne pas avoir essayé d'en utiliser d'autres qui étaient disponibles mais ne présentaient guère plus de chances de succès (voir,
mutatis mutandis
, les arrêts
du 23 novembre 1993, série A n
o
277-B, p. 48, § 32 et
De Moor c. Belgique
du 23 juin 1994, série A n
o
292-A, p. 16-17, § 50).
La Cour observe que la requérante, dont l'action visait notamment à la suspension et à l'annulation des décisions de l'administration régionale portant sur l'autorisation d'exploitation de l'usine, a saisi le juge compétent en droit italien pour connaître de ce type de contentieux. D'ailleurs, le Gouvernement ne conteste pas l'accessibilité et l'efficacité du recours devant le juge administratif ni n'indique en quoi une procédure devant le juge ordinaire aurait été préférable en l'espèce.
En conséquence, la requérante n'avait pas l'obligation d'intenter la procédure ordinaire susvisée, et cette branche de l'exception préliminaire est dépourvue de fondement.
b)
Le caractère prématuré de la requête
Le Gouvernement affirme que la requête est prématurée, la dernière procédure entamée par la requérante étant à ce jour pendante devant le Conseil d'Etat. Affirmant que le recours devant les juridictions administratives est efficace et accessible, le Gouvernement estime qu'il incombe à la requérante d'attendre l'issue de cette procédure.
La requérante conteste le raisonnement du Gouvernement. Elle fait valoir qu'à partir de 1994, elle a demandé à plusieurs reprises au juge administratif de faire cesser l'activité de l'usine. Cependant, en dépit des réponses favorables à ses demandes de sursis et de l'évaluation négative concernant l'impact environnemental de l'usine, l'activité litigieuse n'a jamais été arrêtée.
La Cour estime que la question de l'épuisement des voies de recours internes tenant au caractère prématuré de la requête et celle du bien-fondé du grief de la requérante sont étroitement liées. En conséquence, elle décide de joindre cette branche de l'exception préliminaire au fond de l'affaire.
2.
Sur le fond
Le Gouvernement ne conteste pas qu'il y ait eu ingérence dans le droit de la requérante au respect de son domicile et de sa vie privée. Il affirme cependant que ladite ingérence était justifiée à la lumière du deuxième paragraphe de l'article 8 de la Convention.
Le Gouvernement affirme que les décisions administratives autorisant l'activité d'Ecoservizi ont été prises conformément à la loi et dans le but de sauvegarder la santé publique et le bien-être économique de la région. En effet, l'activité de l'entreprise assure le traitement de la presque totalité des déchets industriels de la région, permettant ainsi le développement de l'activité industrielle régionale et la protection de la santé publique de la communauté.
Selon le Gouvernement, la présente espèce se distinguerait de l'affaire
Guerra et autres c. Italie
(arrêt précité) pour deux raisons. Premièrement, l'activité d'Ecoservizi respecte le droit fondamental à la santé publique et, deuxièmement, la dangerosité de l'installation n'est pas prouvée en l'espèce, tandis que dans l'affaire
Guerra et autres
, il n'était pas contesté que les émissions de l'usine chimique comportaient des risques pour les habitants de la ville de Manfredonia. Le Gouvernement souligne ensuite la différence entre la présente affaire et l'affaire
López Ostra c.
Espagne
(arrêt précité) dans laquelle l'activité de la station d'épuration n'était pas indispensable à la communauté de la région.
Le Gouvernement rappelle qu'il faut avoir égard au juste équilibre à ménager entre les intérêts concurrents de l'individu et de la société dans son ensemble et qu'il existe une jurisprudence claire en faveur d'une large marge d'appréciation des Etats en matière d'environnement.
La requérante conteste la thèse du Gouvernement. Elle affirme qu'Ecoservizi a connu une grande expansion depuis sa création en 1982, jusqu'à atteindre une distance de 30 mètres à peine de la maison où elle habitait déjà depuis plusieurs années lors du début de la mise en activité de l'usine.
La requérante fait valoir que la procédure d'évaluation de l'impact environnemental, qui aurait dû selon la loi constituer un préalable indispensable à l'exploitation de l'usine, n'a été engagée qu'après plusieurs années d'activité d'Ecoservizi. De plus, l'entreprise et l'administration n'ont jamais respecté les décrets déclarant que l'activité de l'usine était incompatible avec les normes environnementales et n'ont pas pris en considération les prescriptions du ministère de l'Environnement. On ne saurait conclure que le traitement de déchets toxiques et nocifs puisse avoir une utilité publique dans ces conditions et que la situation soit similaire à celle de l'affaire
Guerra et autres
.
A la lumière de l'ensemble des arguments des parties, la Cour estime que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s'ensuit que la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Joint au fond
l'exception de non-épuisement des voies de recours internes tirée du caractère prématuré de la requête
;
Déclare
la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Michael
O'Boyle
Nicolas
Bratza
Greffier
Président