Dhadly împotriva Regatului Unit

Reclamantul, dl Mohinder Singh Dhadly, este un național al Regatului Unit, care s-a născut în 1923 și locuiește în Londra. El este reprezentat în fața Curții de către dl G. Blades, un avocat practicant în Lincoln. Guvernul contestat este reprezentat de dl J. Grainger, Biroul Externe și Commonwealth. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. În conformitate cu termenii de locație începând cu 25 august 1996, reclamantul a locuit într-o casă deținută de fiul său. Acesta din urmă a trăit în Statele Unite ale Americii, iar proprietatea a fost gestionată de mama sa, soția reclamantului, sub o putere de avocat acordată de fiul ei. În august 1996, reclamantul a depus o cerere de beneficii de locuință autorității locale, care a fost refuzată după cum urmează: „Îți regret să vă informez că nu pot acorda un avantaj pentru locuințe deoarece, în opinia mea, nu aveți o responsabilitate adevărată de a plăti chiria.

Regulamentul 7 [a se vedea mai jos] ... acoperă această chestiune. Pe baza căreia am luat această decizie este următoarea: i. Ai fost incapabil de a furniza o carte de inchiriere sau declaratie scrisa a achizitiilor de inchiriere curente. ii. Nu exista nici o indicatie ca proprietarul tau a luat orice actiune oficiala pentru a recupera proprietatea datorita nepagatului de inchiriere. Este neobișnuit ca un proprietar sa permita inchirieri achizitii de inchiriere pentru acest timp fara a lua măsuri. iii. Se pare că ați trăit "gratuit" în proprietatea între iunie și august 1996, atunci când a început locația. În plus, chiar dacă există o responsabilitate de a plăti chiria, ar putea fi susținut că situația ta ca un chiriaș a fost creat în principal pentru a obține beneficiul de locuință.

Regulamentul 7 (1) b)... Reclamantul a apelat la un arbitrar care a refuzat apelul, deținând, în conformitate cu art. 130 din Legea privind securitatea socială, contribuțiile și beneficiile din 1992 („secțiunea 130”: a se vedea mai jos), că reclamantul nu a fost obligat legal să plătească chiria. Reclamantul a apelat la Consiliul de revizuire a prestațiilor de locuință („HBRB”). HBRB a auzit dovezi de la reclamant și soția sa îndepărtată și a respins recursul la 21 noiembrie 1997, deținând în temeiul Regulamentului 7 că răspunderea reclamantului de a plăti chiria a fost creată pentru a profita de sistemul de beneficii la locuințe. Prin urmare, Curtea de Apel a acordat permisiunea de a solicita reexaminarea judiciară.

La 20 octombrie 1999, dl Justiție Richards în Curtea Înaltă a anulat decizia HBRB și a remis-o HBRB pentru redeterminare. El a susținut că, deși HBRB susținea să acționeze în temeiul Regulamentului 7, motivele furnizate în sprijinul deciziei au sugerat că HBRB a considerat că reclamantul nu este sub responsabilitate de a plăti chirie. În plus, raționarea deciziei sale a apărut, în mod nedrept, să pună sarcina dovezii asupra reclamantului. El a observat, de asemenea, că HBRB nu a luat în considerare în mod corespunzător anumite dovezi care susțin „... un caz rezonabil cogent în favoarea existenței unei indemnități reale, adică o răspundere adevărată sau autentică de a plăti chirie”.

La 3 august 2000, după o audiere din 26 iulie 2000, la care reclamantul a refuzat să-și prezinte cazul, HBRB a respins din nou cererea reclamantului pentru beneficiul de locuință, constatând că „există dovezi ample că presupusul acord de închiriere nu a stabilit o răspundere reală de a plăti chiria”. El a susținut că HBRB a fost obligat să urmeze observația din hotărârea dlui Justiție Richard că a avut un „caz rezonabil cogent” și, prin urmare, să acorde cererii sale de beneficii de locuință. El a fost acordat concediu la 7 iunie 2001, din cauza faptului că hotărârea HBRB nu a stabilit dovezile pe care le-a bazat constatarea că reclamantul nu este sub nicio obligație juridică de a plăti chiria.

La 2 iulie 2001, HBRB-urile au încetat să existe și au fost înlocuite de noi Tribunale de Apel statutare, care nu aveau membri consilieri (a se vedea declarația de drept intern mai jos). La 9 august 2001, autoritatea locală a solicitat Curții Înalte pentru suspendarea procedurii de reexaminare judiciară. HBRB și-a retras decizia din 3 august 2000 și s-a oferit să plătească costurile rezonabile ale reclamantului și să reexamineze și să-și redetermineze cererile de beneficii de locuință. Reclamantul s-a opus șederii deoarece crede că HBRB ar trebui să se angajeze să acorde cererii sale de beneficii de locuință. La 2 octombrie 2001, dl Justiție Stanley Burnton a ordonat șederea deoarece nu a avut nici un scop în continuarea procedurii: autoritatea locală a oferit deja tot ce reclamantul ar fi putut spera să obțină prin revizuire judiciară.

El a explicat că, în temeiul legii engleze, o instanță cu privire la o cerere de revizuire judiciară a unei decizii de către un organism precum HBRB nu ar putea decât să anuleze decizia HBRB, dacă este greșită în drept, dar nu ar putea să își înlocuiască decizia de a acorda beneficiile de locuință. Chiar dacă hotărârea dlui judecător Richard ar putea fi interpretată ca fiind constatată că reclamantul a fost o obligație reală de a plăti chiria, Tribunalul Înalt nu a avut competența de a face o astfel de constatare, dar a putut trimite doar cazul HBRB pentru o nouă hotărâre. Reclamantul a apelat la Curtea de Apel. Apelul său a fost refuzat la 21 noiembrie 2001, pe motiv, printre altele, că: „... [Reclamantul] înțelege greșit hotărârea dlui Justiție Richard și, într-adevăr, așa cum cred, neînțelege parțial natura procedurilor de reexaminare judiciară.

Procedura de reexaminare judiciară - cel puțin aceste proceduri de reexaminare judiciară - se referă la procesul decizional și nu la decizia efectivă luată. În circumstanțele beneficiilor de locuință, Parlamentul a înființat o structură pentru a determina dacă aceaceasta ar trebui plătită și cui, și această structură nu implică hotărârile de către instanță. Curtea este preocupată să revizuiască procesul și raționamentul, dar să nu ia decizia … ” La 15 decembrie 2001, Curtea de Apel a refuzat reclamantul să permită apelul la Camera Lordilor. Autoritatea locală a trimis apoi cererea reclamantului la noul Tribunal de Apel statutar (a se vedea alineatele (4) și (5) din declarația de drept intern, mai jos), fără, totuși, să informeze în primul rând reclamantul sau să ceară consimțământul său.

Cazul a fost enumerat pentru audiere la 9 august 2002, dar într-o scrisoare din 21 iulie 2002, reclamantul a retras apelul. Prestația pentru locuințe este plătită persoanelor cu venituri scăzute de către autoritatea locală.

Prin art. 130 din Legea privind securitatea socială, contribuții și beneficiile din 1992, „(1) O persoană are dreptul la beneficii de locuință în cazul în care: (a) el este responsabil să efectueze plăți pentru o locuință în Marea Britanie pe care o ocupă ca domiciliu ...” Regulamentul 7 din Regulamentele 1987 privind prestația de locuințe (Proprietatea generală) prevede: „(1) Următoarele persoane sunt tratate ca și cum nu au fost obligate să efectueze plăți pentru o locuință: (a) o persoană care locuiește cu persoana la care este responsabilă să efectueze plăți în ceea ce privește locuința ... ; (b) o persoană a cărei responsabilitate de a efectua plăți în ceea ce privește locuința apare autorității adecvate care trebuie create pentru a profita de schema de beneficii de locuințe, cu excepția cuiva care a fost, pentru orice perioadă în termen de opt săptămâni înainte de crearea acordului care dă naștere responsabilității de a efectua astfel de plăți, în caz contrar să facă plăți de locație în ceea ce privește aceeași locuință.” În momentul respectiv, un credit de pensie de locuință a fost considerat în primul rând de funcționarii angajati de autoritatea locală și care lucrează în departamentul de locuințe.

În cazul în care beneficiul a fost refuzat, reclamantul a avut dreptul la o revizuire a deciziei, în primul rând de către autoritatea locală însuși, atunci de către un HBRB, care a compus până la cinci consilieri aleși din autoritatea locală. După intrarea în vigoare a Actului privind drepturile omului 2001, compatibilitatea HBRB cu art. 6 din Convenția a devenit deschisă la contestație în instanțe interne. În Bewry (R. privind aplicarea) v. Consiliu municipal Norwich [2001] EWHC Admin 657, Secretarul de Stat a admis că HBRB nu a avut aparența unui tribunal independent și imparțial. Determinarea chestiunilor centrale de fapt în acest caz depindea de o evaluare de către Consiliu de Reexaminare a faptului că reclamantul spunea adevărul.

Curtea Înaltă a constatat că procedurile de reexaminare judiciară nu erau suficiente pentru a remedia problema, deoarece Curtea Înaltă nu putea „curage efectele adesea imperceptibile ale influenței legăturii dintre organismul de constatare a faptului și o parte la litigiu, deoarece [nu avea] competența de a ajunge la propria concluzie cu privire la faptele primare; totuși, orice putere de a cântări dovezile”. La 2 iulie 2001, HBRB-urile au încetat să existe și au fost înlocuite cu un nou sistem în care hotărârile ale tipului anterior făcute de HBRB-urile sunt acum realizate de un nou Tribunal de Apel statutar. Membrii acestor Tribuni de Apel nu includ consilieri.

În conformitate cu dispozițiile tranzitorii prevăzute în Regulamentul nr. 4 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. În cazul Bewry, care a implicat o hotărâre a HBRB înainte de a deveni operativ noul sistem, eliberarea acordată a fost anularea hotărârii HBRB și o ordonanță de respingere a cazului către un Tribunal de Apel în temeiul regulamentelor tranzitorii.

The applicant, Mr Mohinder Singh Dhadly, is a United Kingdom national, who was born in 1923 and lives in London. He is represented before the Court by Mr G. Blades, a lawyer practising in Lincoln. The respondent Government are represented by Mr J. Grainger, Foreign and Commonwealth Office. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. Under the terms of a tenancy commencing from 25 August 1996, the applicant lived in a house owned by his son. The latter lived in the United States of America, and the property was managed by his mother, the applicant's estranged wife, under a power of attorney granted to her by the son. In August 1996 the applicant submitted a claim for housing benefit to the local authority, which was refused as follows: “I regret to inform you that I cannot award Housing Benefit because, in my opinion, you do not have a true liability to pay rent.

Regulation 7 [see below] ... covers this matter. The basis on which I have made this decision is as follows: i. You have been unable to provide a rent book or written statement of your current rent arrears. ii. There is no indication that your landlord has taken any formal action to recover the property due to non-payment of rent. It is unusual for a landlord to allow rent arrears to accrue for this length of time without taking action. iii. You appear to have lived 'rent free' in the property between June and August 1996, when your tenancy commenced. Moreover, even if a liability to pay rent did exist it could be argued that your situation as a tenant has been created primarily in order to obtain Housing Benefit.

Regulation 7 (1)(b)... covers this matter.” The applicant appealed to an adjudicator who refused the appeal, holding, in accordance with section 130 of the Social Security, Contributions and Benefits Act 1992 (“section 130”: see below), that the applicant was not legally required to pay rent. The applicant appealed to the Housing Benefit Review Board (“HBRB”). The HBRB heard evidence from the applicant and his estranged wife and dismissed the appeal on 21 November 1997, holding under Regulation 7 that the applicant's liability to pay rent had been created to take advantage of the housing benefit scheme. The applicant, acting as a litigant in person, applied for leave to seek judicial review of this decision, and was initially refused.

He appealed to the Court of Appeal, which held that it was arguable that the HBRB had failed properly to apply the burden of proof in favour of the applicant. The Court of Appeal therefore granted leave to apply for judicial review. On 20 October 1999 Mr Justice Richards in the High Court quashed the HBRB's decision and remitted it to the HBRB for re-determination. He held that, although the HBRB had purported to be acting under Regulation 7, the reasons given in support of the decision suggested that the HBRB believed that the applicant was not under a liability to pay rent. Moreover, the reasoning of its decision appeared, wrongly, to place the burden of proof on the applicant. He also commented that the HBRB had not adequately considered certain evidence which supported “... a reasonably cogent case in favour of the existence of a genuine tenancy, ie a true or genuine liability to pay rent”.

On 3 August 2000, after a hearing on 26 July 2000 at which the applicant had refused to present his case, the HBRB again rejected the applicant's claim for housing benefit, finding under section 130 that “there was ample evidence that the purported rental agreement did not establish a genuine liability to pay rent”. The applicant sought judicial review. He contended that the HBRB was under an obligation to follow the comment in Mr Justice Richard's judgment that he had a “reasonably cogent case”, and thus grant his claim for housing benefit. He was granted leave on 7 June 2001, on the ground that the HBRB's decision did not set out the evidence on which it had based its finding that the applicant was under no legal obligation to pay rent.

On 2 July 2001 HBRBs ceased to exist and were replaced by new statutory Appeal Tribunals, which had no councillor members (see statement of domestic law below). On 9 August 2001 the local authority applied to the High Court for a stay of the judicial review proceedings. The HBRB had withdrawn its decision of 3 August 2000 and had offered to pay the applicant's reasonable costs and rehear and re-determine his claim for housing benefit. The applicant opposed the stay because he believed that the HBRB should undertake to grant his application for housing benefit. On 2 October 2001 Mr Justice Stanley Burnton ordered the stay because there was no purpose in continuing the proceedings: the local authority had already offered everything the applicant could have hoped to achieve through judicial review.

He explained that, under English law, a court on an application for judicial review of a decision by a body such as the HBRB could only quash the HBRB's decision, if wrong in law, but could not substitute its own decision as to whether housing benefit should be granted. Even if Mr Justice Richard's judgment could be interpreted as finding that the applicant was under a genuine obligation to pay rent, the High Court had no power to make such a finding, but could only remit the case to the HBRB for a fresh determination. The applicant appealed to the Court of Appeal. His appeal was refused on 21 November 2001, on the ground, inter alia, that: “... [the applicant] misreads Mr Justice Richard's judgment and indeed, as I think, partly misunderstands the nature of judicial review proceedings.

Judicial review proceedings - at least these judicial review proceedings - are concerned with the decision-making process and not with the actual decision made. In the circumstances of housing benefit, Parliament has set up a structure for determining whether it should be paid and to whom, and that structure does not involve decisions by the court. The court is concerned to review the process and the reasoning, but not to make the decision … ” On 15 December 2001 the Court of Appeal refused the applicant leave to appeal to the House of Lords. The local authority then referred the applicant's claim to the new statutory Appeal Tribunal (see paragraphs 4 and 5 of the statement of Domestic Law, below), without, however, first informing the applicant or seeking his consent.

The case was listed for hearing on 9 August 2002, but in a letter dated 21 July 2002 the applicant withdrew the appeal. Housing benefit is payable to people on low incomes by the local authority.

By section 130 of the Social Security, Contributions and Benefit Act 1992, “(1) A person is entitled to housing benefit if: (a) he is liable to make payments in respect of a dwelling in Great Britain which he occupies as his home ...” Regulation 7 of the Housing Benefit (General) Regulations 1987 provides: “(1) The following persons shall be treated as if they were not liable to make payments in respect of a dwelling: (a) a person who resides with the person to whom he is liable to make payments in respect of the dwelling ... ; (b) a person whose liability to make payments in respect of the dwelling appears to the appropriate authority to have been created to take advantage of the housing benefit scheme except someone who was, for any period within the eight weeks prior to the creation of the agreement giving rise to the liability to make such payments, otherwise liable to make payments of rent in respect of the same dwelling.” At the relevant time, a claim to housing benefit was first considered by officials employed by the local authority and working in the housing department.

If the benefit was refused the claimant was entitled to a review of the decision, first by the local authority itself, then by a HBRB, which comprised up to five elected councillors from the local authority. After the coming into force of the Human Rights Act 2001, the compatibility of HBRBs with Article 6 of the Convention became open to challenge in the domestic courts. In Bewry (R. on the application of) v. Norwich City Council [2001] EWHC Admin 657, the Secretary of State conceded that the HBRB lacked the appearance of an independent and impartial tribunal. The determination of the central issues of fact in the case depended on an assessment by the Review Board as to whether the claimant was telling the truth.

The High Court found that judicial review proceedings were insufficient to remedy the problem, since the High Court could not “cure the often imperceptible effects of the influence of the connection between the fact finding body and a party to the dispute since it [had] no jurisdiction to reach its own conclusion on the primary facts; still less any power to weigh the evidence”. On 2 July 2001 HBRBs ceased to exist. They were replaced by a new system in which determinations of the kind previously made by HBRBs are now made by a new statutory Appeal Tribunal. Members of such Appeal Tribunals do not include councillors. Under the transitional provisions contained in Regulation 4(3) of the Housing Benefit and Council Tax Benefit (Decisions and Appeals) (Transitional and Savings) Regulations 2001, any decision which would fall to be made by a HBRB but for the coming into force of the new system should be made by an Appeal Tribunal.

In the Bewry case, which involved a decision by the HBRB before the new system became operative, the relief granted was the quashing of the HBRB's decision and an order remitting the case to an Appeal Tribunal under the transitional regulations.