N.T. Giannousis și Kliafas Brothers S.A. împotriva Greciei

SECȚIUNEA ÎNTÂI

DECIZIE

PRIVIND ADMISIBILITATEA

requetei nr. 2898/03 prezentată de N.T. GIANNOUSIS & KLIAFAS BROTHERS S.A. împotriva Greciei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea întâi), întrunită pe 29 septembrie 2005 într-o cameră compusă din: dnd. L. Loucaides, președinte, C.L. Rozakis, dna F. Tulkens, dnd. P. Lorenzen, dna N. Vajić, dnd. D. Spielmann, S.E. Jebens, judecători, și dl S. Nielsen, grefier de secțiune, Ținând seama de requeta sus-menționată introdusă pe 23 ianuarie 2003, Ținând seama de observațiile depuse de guvernul pârât și de cele prezentate ca răspuns de reclamantă, După deliberare, pronunță următoarea decizie:

CONSIDERENTE DE FAPT

Reclamanta, N. T. Giannousis & Kliafas Brothers S. A., este o societate pe acțiuni având sediul la Atena. De la 1923, se specializează în prelucrarea produselor textile. Este reprezentată în fața Curții de dna N. Frangakis, avocat la barou Atena. Guvernul pârât este reprezentat de delegații agentului seu, dl V. Kyriazopoulos, asesesor la Consiliul Juridic al Statului și dna Z. Hatzipavlou, auditoare la Consiliul Juridic al Statului. A. Circumstanțele cauzei Faptele cauzei, așa cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. 1. Contextul cauzei În 1951, reclamanta și-a transferat sediul la Kallithea, o suburbie a Atenei, în conformitate cu avizul anterior al serviciilor competente de urbanism.

Între 1923 și 1993, societatea reclamantă a funcționat fără întrerupere în vertu a autorizațiilor de exploatare a fabricii sale care i-au fost acordate de administrație. Aceste autorizații au fost de durată determinată. Pe 17 noiembrie 1993, reclamanta a depus la administrație o cerere de prelungire a autorizației de exploatare. Între timp, pe 12 octombrie 1993, depusese un raport privind consecințele mediului asupra exploatării sale, studiu cerut de legislația relevantă. Pe 18 noiembrie 1997, administrația a emis un act ministerial aprobând raportul privind consecințele mediului depus de reclamantă, dar cu două modificări: pe de o parte, reclamanta trebuia să înlocuiască combustibilul folosit cu motorină, apoi ulterior cu gaz natural.

Pe de altă parte, trebuia să elimine echipa de noapte. Pe 13 aprilie 1998, reclamanta a sesizat Consiliul de Stat cu un recurs de anulare a celei de-a doua modificări a raportului privind consecințele mediului. Susținea că eliminarea echipei de noapte ar compromite viabilitatea întreprinderii sale. Cauza este astăzi în curs de examinare în fața Consilului de Stat. 2. Acțiunile în justiție ale vecinilor fabricii În 1988, 1989 și 1999, vecinii fabricii în cauză au sesizat instanțele interne cu cereri de măsuri provizorii pentru a suspenda funcționarea acesteia. Susțineau că prelungirea funcționării fabricii a agravat condițiile mediului și calitatea vieții lor. Tribunalul de prim nivel din Atena a respins toate aceste cereri (deciziile nr. 17981/1988, 10203/1989 și 34521/1999).

A declarat că condițiile de exploatare a fabricii respectau standardele tehnice prevăzute de legislație și nu creau pericol pentru sănătatea publică. 3. Revocarea permisului autorizației de exploatare Pe 16 octombrie 2000, reclamanta a primit de la administrație o prelungire a autorizației de exploatare a fabricii sale pentru o perioadă nelimitată (decret nr. Φ 12 ΚΑΛΛ 281/2666/99/16.10.2000). Legislația relevantă prevede că "o autorizație de exploatare pentru o perioadă nelimitată este acordată în cazul în care organele de control competente constatează că continuarea activității în cauză asigură protecția mediului" (art. 13 § 4 din legea 2516/1997). Pe 1 decembrie 2000, prefectul Atenei a emis un decret prin care modifica permisul de exploatare inițial și prelungea exploatarea fabricii pentru o perioadă de șase luni de la 16 octombrie 2000, și anume până la 16 aprilie 2001 (decret nr. Φ 12 ΚΑΛΛ 281/3985/00/1.12.2000).

Pentru a justifica modificarea decretului inițial, noul decret se referea la plângerile depuse la administrație, provenind de la vecinii fabricii și referitoare în special la menținerea echipei de noapte. Decretul invoca și recursul în curs de judecată în fața Consilului de Stat cu privire la eliminarea echipei de noapte. Printr-un nou decret din 22 decembrie 2000, prefectul Atenei a revocat definitiv permisul de exploatare a fabricii (decret nr. Φ 14 KΑΛΛ 281/4204/22.12.2000). Pe 16 ianuarie 2001, societatea reclamantă a sesizat Consiliul de Stat cu un recurs de anulare împotriva decretului prefectural din 22 decembrie 2000 și împotriva "oricărui alt act sau omisiune a administrației aferent". Între timp, reclamanta ceruse Secretarului General al Regiunii Attiki anularea decretului care revoca definitiv autorizația de exploatare a fabricii.

Pe 29 martie 2001, Secretarul General al Regiunii Attiki a respins această cerere (act nr. AΠ 19283/29.3.2001). Pe 22 mai 2001, reclamanta a sesizat din nou Consiliul de Stat cu un recurs de anulare împotriva actului sus-menționat. Consiliul de Stat a decis să unească cele două recourse din cauza caracterului lor conexe. Între timp, pe 15 ianuarie 2001, reclamanta sesizase Consiliul de Stat cu o cerere de suspendare a executării decretului din 22 decembrie 2000. Pe 10 iulie 2001, Consiliul de Stat a ordonat suspendarea executării decretului atacat (decizie nr. 355/2001). Pe 21 septembrie 2001, municipalitatea Kallithea a cerut Consilului de Stat revocarea suspendării executării pe motiv că exploatarea fabricii agrava condițiile mediului și calitatea vieții vecinilor.

Pe 27 noiembrie 2001, Consiliul de Stat a admis cererea municipalității Kallithea și a revocat decizia nr. 355/2001 (decizia nr. 728/2001). Ședința cauzei pe fond a avut loc pe 23 ianuarie 2002. Pe 19 iunie 2002, Consiliul de Stat a considerat că instanța litigioasă trebuia anulată pentru că nu mai era în măsură să se pronunțe pe fond. A estimat pe de o parte că, dacă ar admite recursurile reclamantei, atât decretul din 16 octombrie 2000 care prelungea exploatarea fabricii pentru o perioadă nelimitată, cât și cel din 1 decembrie 2000 care modifica pe primul și limita exploatarea fabricii la o perioadă de doar șase luni ar fi valide. Or, în această ipoteză, autorizația inițială de exploatare ar fi expirat deja pe 16 aprilie 2001, dată anterioară ședinței cauzei.

Pe de altă parte, Consiliul de Stat nu a considerat decretul din 1 decembrie 2000 ca "un act aferent" revocării definitive a permisului de exploatare și, prin urmare, nu a procedat la controlul legalității acestuia. A concluzionat că la data când recursurile de anulare au fost intentate, decretul din 1 decembrie 2000 nu mai era în vigoare din cauza revocării lui prin decretul din 22 decembrie 2000 (hotărâre nr. 1827/2002).

Conform unei atestări din partea președintelui celei de-a cincea camere a Consilului de Stat, această hotărâre a fost pusă la curat și certificată conformă pe 21 iunie 2002. B. Dreptul intern relevant 1. art. 40 din codul de procedură penală prevede: "Părțile litigiului sunt egale în fața instanțelor și au aceleași drepturi și obligații procedurale" 2. Articolele relevante din decretul prezidențial nr. 18/1989 privind desfășurarea procedurii în fața Consilului de Stat prevede: art. 32 § 2 "Instanța este (...) anulată dacă, după introducerea recursului de anulare și până la prima ședință a cauzei, decizia atacată a încetat să mai fie în vigoare, cu excepția cazului în care reclamantul invocă un interes special care justifică continuarea procedurii (...)" art. 34 § 5 "Hotărârile Consilului de Stat (...) sunt notificate prin copie, sub diligența grefierului administrației, care este parte adversă în litigiu" 3. art. 105 din legea introductivă (Εισαγωγικός νόμος) a codului civil prevede: "Statul este obligat să repare daunele cauzate de actele ilegale sau omisiunile organelor sale în exercitarea puterii publice, cu excepția cazului în care actul sau omisiunea au avut loc cu încălcarea unei dispoziții existente și destinate să servească interesul public.

Persoana care a greșit este solidar responsabilă, cu rezerva dispozițiilor speciale privind răspunderea miniștrilor." Acest articol stabilește conceptul de act dăunător special de drept public, creând o responsabilitate delictuală extra-contractuală a Statului. Această responsabilitate rezultă din acte sau omisiuni ilegale.

Actele în cauză pot fi nu numai acte juridice, ci și acte materiale ale administrației, inclusiv acte care nu sunt, în principiu, executabile (Kyriakopoulos, Comentariu la codul civil, art. 105 din legea introductivă a codului civil, nr. 23; Filios, Dreptul contractelor, parte specială, volumul 6, responsabilitate delictuală 1977, par. 48 B 112; E. Spiliotopoulos, Drept administrativ, ediția a treia, par. 217; hotărâre nr. 535/1971 a Curții de Casație; Nomiko Vima, al 19-lea an, p. 1414; hotărâre nr. 492/1967 a Curții de Casație; Nomiko Vima, al 16-lea an, p. 75). Admisibilitatea acțiunii în reparație este condiționată de o condiție: natura ilegală a actului sau a omisiunii.

NEMULȚUMIRI 1. Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta se plânge că anularea procedurii de către Consilul de Stat a încălcat dreptul ei de acces la tribunal în măsura în care înalta instanță a omis să se pronunțe asupra legalității decretului din 22 decembrie 2000 care interdicia definitiv continuarea exploatării fabricii sale. 2. Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1, reclamanta se plânge că revocarea definitivă a permisului ei de exploatare a încălcat dreptul ei la respectarea bunurilor sale.

CONSIDERENTE DE DREPT

Reclamanta se plânge că anularea instanței de către Consilul de Stat a încălcat dreptul ei de acces la tribunal, așa cum este prevăzut de art. 6 § 1 din Convenție, formulat după cum urmează: "Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie auzită în mod echitabil (...) într-un termen rezonabil, de către o instanță (...), care va decide (...) asupra contestațiilor referitoare la drepturile și obligațiile sale de natură civilă (...)" De asemenea, reclamanta se plânge că revocarea permisului ei de exploatare de către administrație a încălcat dreptul la protecția bunurilor sale. Invocă art. 1 din Protocolul nr. 1 care se citează după cum urmează: "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale.

Nimeni nu poate fi lipsit de proprietate decât pentru motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Prevederile anterioare nu aduc atingere dreptului pe care îl posedă statele de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau a amenzilor."

A. PRIVIND EXCEPȚIA DE INADMISIBILITATE A REQUETEI PENTRU ÎNTÂRZIERE

Guvernul susține că requererea este tardivă, deoarece a fost introdusă pe 23 ianuarie 2003, adică mai mult de șase luni după 21 iunie 2002, data la care hotărârea nr. 1827/2002 a Consilului de Stat a fost pusă la curat și certificată conformă. Reclamanta contestă data de 21 iunie 2002 la care hotărârea ar fi fost disponibilă. Prezintă Curții o declarație sub jurământ a avocatei sale în fața Consilului de Stat, atestând că de la 25 iunie 2002 a fost informată că hotărârea a fost pronunțată și că rămâne în contact permanent cu cancelaria celei de-a cincea secțiuni a Consilului de Stat. Potrivit declarației, a fost informată că hotărârea va fi certificată și pusă la curat pe 24 iulie 2002. În plus, reclamanta susține că, din punct de vedere statistic, o durată mai mică de o lună pentru punerea la curat și certificarea conformă a hotărârilor Consilului de Stat este excepțională.

Prezintă Curții o listă de zece cauze împotriva Greciei, examinate recent de Curte, din care rezultă că o perioadă care depășea o lună s-a scurs între publicarea hotărârii și punerea la curat și certificarea conformă. În plus, reclamanta susține că art. 34 § 5 din decretul prezidențial nr. 18/1989 încălcă principiul egalității armelor, ținând seama că prevede că hotărârile Consilului de Stat sunt notificate doar administrației. Potrivit reclamantei, reclamantul este dezavantajat în raport cu Statul, deoarece este forțat să se informeze zilnic la cancelaria Consilului de Stat despre disponibilitatea hotărârii care-l privește. În sfârșit, reclamanta susține că hotărârea în cauză a fost notificată Statului pe 23 septembrie 2002. Reclamanta găsește ciudat că hotărârea a fost notificată administrației mai mult de trei luni după 21 iunie 2002, dată de la care, potrivit Guvernului, era disponibilă.

Din punct de vedere al reclamantei, trebuie să fi apărut o eroare în atestarea din partea cancelariei celei de-a cincea secțiuni, cu atât mai mult că un astfel de atestare este întotdeauna semnată de grefierul competent, în timp ce în cazul de față, atestarea a fost semnat excepțional de președintele celei de-a cincea secțiuni a Consilului de Stat.

Curtea reamintește că, în virtutea articolului 35 § 1 din Convenție, ea nu poate fi sesizată cu o cauză decât "într-un termen de șase luni de la data deciziei interne definitive". De altfel, potrivit paragrafului 4 al aceluiași articol, poate respinge orice requerere pe care o consideră inadmisibilă prin aplicarea articolului menționat "în orice stadiu al procedurii". Curtea reamintește, într-adevăr, că această regulă, care reflectă dorința Părților contractante de a nu vedea puse în cauză decizii vechi după o perioadă nedeterminată, servește interesele nu numai ale Guvernului, ci și securității juridice ca valoare intrinsecă (Belaousof și alții c. Grecia, nr. 66296/01, § 38, 27 mai 2004), în timp ce răspunde și la nevoie de a lăsa persoanei interesate un timp de reflecție suficient pentru a-i permite aprecierea oportunității de a prezenta o requerere la Curte și pentru a-i defini conținutul (Potop c. România, nr. 35882/97, § 32, 25 noiembrie 2003). Astfel marchează limita temporală a controlului efectuat de Curte și indică persoanelor fizice cât și autorităților perioada dincolo de care acest control nu mai funcționează (Biyan c. Turcia, nr. 56363/00, § 33, 3 februarie 2005). În acest sens, Curtea a mai judecat că atunci când reclamantul are dreptul de a primi notificare de oficio a unui exemplar a deciziei interne definitive,

este mai conform cu scopul acestei dispoziții să se considere că termenul de șase luni începe să curgă de la data notificării exemplarului deciziei (a se vedea, în special, Worm c. Austria, hotărâre din 29 august 1997, Culegerea hotărârilor și deciziilor 1997-V, p. 1547, § 33) și că atunci când notificarea nu este prevăzută în dreptul intern, ca în cazul de față, ar trebui să se ia în considerare data punerii la curat a deciziei, dată de la care părțile pot cu adevărat lua cunoștință de conținutul acesteia (Papachelas c. Grecia [GC], nr. 31423/96, § 30, CEDO 1999-II). În cazul de față, Curtea acceptă că de la 21 iunie 2002, hotărârea nr. 1827/2002 a Consilului de Stat era disponibilă persoanelor interesate.

Reclamanta a obținut o copie pe 24 iulie 2002 și a introdus requererea la Curte pe 23 ianuarie 2003, adică în termen de șase luni. Curtea consideră că termenul dintre data la care reclamanta ar fi putut obține o copie a hotărârii în cauză și data la care a luat cunoștință de ea nu dă motive de critică și nu ar putea fi reproșat că a rămas inactivă pentru o lungă perioadă sau că a lipsit de diligență (Kaggali c. Grecia, nr. 9733/03, § 5, 19 mai 2005). Cu atât mai mult cu cât Curtea a mai judecat că nu se poate cere justiciabilului să vină să se informeze zi după zi despre existența unei hotărâri care nu i-a fost niciodată notificată (Papageorgiou c. Grecia, hotărâre din 22 octombrie 1997, Culegerea hotărârilor și deciziilor 1997-VI, p. 2287, § 32). Prin urmare, ar trebui să se respingă excepția Guvernului.

B. PRIVIND DREPTUL DE ACCES LA TRIBUNAL

1. Privind excepția de inadmisibilitate pentru neepuizarea căilor de atac interne Guvernul invocă că reclamanta nu a epuizat în mod valabil căile de atac interne. El constată că Consilul de Stat a considerat instanța litigioasă anulată, deoarece autorizația inițială de exploatare aveva deja expirat la ziua ședinței cauzei. Din punct de vedere al Guvernului, aceasta se datorează omisiunii reclamantei de a contesta legalitatea decretului din 1 decembrie 2000, act pe care înalta instanță administrativă a refuzat să-l considere ca fiind aferent revocării definitive a permisului de exploatare. Reclamanta răspunde că obiectul procedurii în fața Consilului de Stat era continuarea exploatării fabricii sale și nu plata daunelor-interese datorită opririi funcționării fabricii.

Reclamanta subliniază că, în acest scop, a cerut Consilului de Stat suspendarea executării decretului care ordinea închiderea definitivă a fabricii. Curtea reamintește că fundația regulii epuizării căilor de atac interne enunțate în art. 35 § 1 din Convenție constă în faptul că înainte de a sesiza un tribunal internațional, reclamantul trebuie să dea Statului responsabil posibilitatea de a remedia violările pretinse prin mijloace interne, folosind resursele judiciare oferite de legislația națională cu condiția ca acestea să se dovedească eficace și suficiente (a se vedea, între altele, Fressoz și Roire c. Franța [GC], nr. 29183/95, § 37, CEDO 1999-I). Într-adevăr, art. 35 § 1 din Convenție prescrie epuizarea doar a recursurilor care sunt în același timp legate de violările imputate, disponibile și adecvate.

Ele trebuie să existe într-un grad suficient de certitudine nu numai în teorie, ci și în practică, altfel le lipsescape eficacitatea și accesibilitatea necesare; sarcina de a demonstra că aceste cerințe sunt îndeplinite revine Statului pârât (a se vedea, între altele, Dalia c. Franța, 19 februarie 1998, Culegerea hotărârilor și deciziilor 1997-I, p. 87, § 38). În cazul de față, Curtea constată că obiectul recursului de anulare era împiedicarea închiderii definitive a fabricii în cauză și nu compensarea reclamantei pentru daunele aferente suferite. De altfel, obiectul prezentei requereri se referă la modul în care Consilul de Stat a interpretat art. 32 § 2 din decretul prezidențial nr. 18/1989 pentru a concluziona că instanța era anulată.

Prin urmare, Curtea nu ar putea accepta argumentul Guvernului conform căruia reclamanta nu a epuizat în mod valabil căile de atac interne. Ar trebui deci să respingă această excepție a Guvernului privind dreptul de acces la tribunal. 2. Privind admisibilitatea nemulțumirii Guvernul susține că art. 32 § 2 din decretul prezidențial nr. 18/1989 urmărește să garanteze securitatea juridică și buna administrare a justiției. Într-adevăr, expirarea unui act administrativ constituie un motiv obiectiv pentru a întrerupe procedura de anulare în fața Consilului de Stat. Dacă actul administrativ atacat nu mai este în vigoare, examinarea lui de către înalta instanță administrativă greacă se dovedește inutilă.

De altfel, art. 32 § 2 prevede că Consilul de Stat poate continua instanța, dacă persoana interesată invocă un interes special care justifică continuarea procedurii, de exemplu prevenirea consecințelor negative viitoare ale unui act administrativ care între timp a încetat să existe. Guvernul constată că, în cazul de față, reclamanta invoca un asemenea interes, în sensul că anularea actului care revoca permisul de exploatare ar duce la refacerea în vigoare a decretului din 1 decembrie 2000. Or, Consilul de Stat a examinat acest argument și l-a respins, după ce a admis că decretul din 1 decembrie 2000 expirase deja pe 16 aprilie 2001. În sfârșit, Guvernul subliniază că reclamanta a folosit toate recursurile prevăzute de dreptul intern pentru a impiedica revocarea permisului de exploatare în cauză.

Reclamanta răspunde că respingerea recursului ei a rezultat dintr-o aplicare nerezonabilă a unei reguli procedurale care a deprivat-o de dreptul de a vedea cauza judecată pe fond. Curtea consideră, în lumina ansamblului argumentelor părților, că această nemulțumire ridică serioase probleme de fapt și drept care nu pot fi rezolvate în această etapă de examinare a requetei, ci necesită o examinare pe fond; de aici rezultă că această nemulțumire nu ar putea fi declarată evident nefondată, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Niciun alt motiv de inadmisibilitate nu a fost constatat.

C. PRIVIND DREPTUL LA PROTECȚIA BUNURILOR

Privind excepția de inadmisibilitate pentru neepuizarea căilor de atac interne Guvernul susține că reclamanta nu a epuizat căile de atac interne. În particular, el susține că reclamanta ar fi putut introduce o acțiune de compensare împotriva Statului, conform articolelor 105 și 106 din legea introductivă a codului civil, din cauza caracterului ilegal al revocării permisului de exploatare de către Prefectul Atenei. Reclamanta afirmă că Consilul de Stat ar fi trebuit să ia în considerare lipsa de bunăvoință a administrației, dezvăluită prin închiderea definitivă a fabricii. Pentru reclamantă, administrația a ocolit principiile bunei administrări prin revocarea permisului de exploatare a fabricii, în timp ce reclamanta se conformase pe deplin condițiilor mediului necesare.

Curtea reamintește că în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, răspunderea Statelor poate fi angajată pe baza acelei dispoziții atunci când aceștia stârnesc sentimentul justificat al reclamantelor că pot exploata pașnic bunurile lor pentru a-l renversa mai apoi (a se vedea, Fredin c. Suedia (nr. 1), hotărâre din 18 februarie 1991, seria A nr. 192, pp. 17-18, § 54). Asta fiind zis, Curtea constată că, în cazul de față, reclamanta ar fi putut sesiza instanțele administrative pentru a solicita o indemnizație pe baza articolelor 105 și 106 din legea introductivă a codului civil. Într-adevăr, conform jurisprudenței constante a instanțelor administrative, o acțiune în reparație pe baza articolului 105 din legea introductivă a codului civil este admisibilă, atunci când actul sau omisiunea daunare datorează depășirii limitelor puterii discreționare a administrației sau nerespectării principiului general al bunei administrări.

În cazul de față, reclamanta ar fi putut ridica în fața instanțelor administrative că decretul impunând opririi definitive a funcționării fabricii a contrazis principiul bunei administrări, deoarece doi ani și jumătate mai devreme, administrația emitase un act care reînoia permisul de exploatare a fabricii în cauză pentru o perioadă nelimitată. În lumina celor de mai sus, Curtea este de părere că o acțiune de daunelor-interese pe baza articolului 105 din legea introductivă a codului civil era, în cazul de față, un recurs disponibil și adecvat în sensul articolului 35 § 1 din Convenție (a se vedea, Roussakis și alții c. Grecia (decizie), nr. 15945/02, 8 ianuarie 2004 și Amalia S.A. & Koulouvatos S.A.

c. Grecia (decizie), nr. 20363/02, 28 octombrie 2004). Prin urmare, Curtea consideră că, prin omiterea sesizării instanțelor administrative cu o acțiune de daunelor-interese, reclamanta nu a dat autorităților naționale ocazia de a corecta situația de care se plânge în prezent în fața Curții. De aici rezultă că nemulțumirea ridicată pe baza articolului 1 din Protocolul nr. 1 trebuie respinsă pentru neepuizarea căilor de atac interne, în aplicarea articolului 35 §§ 1 și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea, cu unanimitate, Declară admisibilă, cu toți mijloacele de fond rezervate, nemulțumirea reclamantei ridicată pe baza dreptului de acces la tribunal; Declară requeta inadmisibilă pentru restul.

Søren Nielsen Loukis Loukaides Grefier Președinte

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n o 2898/03 présentée par N.T. GIANNOUSIS & KLIAFAS BROTHERS S.A. contre la Grèce La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 29 septembre 2005 en une chambre composée de : MM. L. Loucaides , président , C.L. Rozakis , M me F. Tulkens , M. P. Lorenzen , M me N. Vajić , MM. D. Spielmann, S.E. Jebens, juges , et de M. S. Nielsen, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 23 janvier 2003, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante : EN FAIT La requérante, N. T. Giannousis & Kliafas Brothers S. A., est une société anonyme ayant son siège à Athènes.

Depuis 1923, elle est spécialisée dans le traitement de produits textiles. Elle est représentée devant la Cour par M e N. Frangakis, avocat au barreau d’Athènes. Le gouvernement défendeur est représenté par les délégués de son agent, M. V. Kyriazopoulos, assesseur auprès du Conseil Juridique de l’Etat et M me Z. Hatzipavlou, auditrice auprès du Conseil Juridique de l’Etat. A. Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 1. Le contexte de l’affaire En 1951, la requérante transféra son siège à Kallithea, une banlieue d’Athènes, conformément à l’avis préalable des services d’urbanisme compétents. Entre 1923 et 1993, la société requérante fonctionna sans interruption en vertu d’autorisations d’exploitation de son usine qui lui étaient accordées par l’administration.

Ces autorisations étaient de durée déterminée. Le 17 novembre 1993, la requérante déposa auprès de l’administration une demande de prolongation de l’autorisation d’exploitation. Entre-temps, le 12 octobre 1993, elle avait déposé un rapport sur les conséquences environnementales de son exploitation, étude exigée par la législation pertinente. Le 18 novembre 1997, l’administration émit un acte ministériel approuvant le rapport sur les conséquences environnementales déposée par la requérante, en y apportant toutefois deux modifications : en premier lieu, la requérante devait remplacer le fuel utilisé comme combustible par du diesel, puis ultérieurement par du gaz naturel. En deuxième lieu, elle devait supprimer l’équipe de nuit.

Le 13 avril 1998, la requérante saisit le Conseil d’Etat d’un recours en annulation de la deuxième modification du rapport sur les conséquences environnementales. Elle arguait que la suppression de l’équipe de nuit compromettrait la viabilité de son entreprise. L’affaire est aujourd’hui pendante devant le Conseil d’Etat. 2. Les actions en justice des riverains de l’usine En 1988, 1989 et 1999, les riverains de l’usine en cause saisirent les juridictions internes de demandes de mesures provisoires afin de suspendre le fonctionnement de celle-ci. Ils alléguaient que la prolongation du fonctionnement de l’usine aggravait les conditions environnementales ainsi que leur qualité de vie. Le tribunal de première instance d’Athènes rejeta toutes ces demandes (décisions n os 17981/1988, 10203/1989 et 34521/1999).

Il déclara que les conditions d’exploitation de l’usine respectaient les normes techniques prévues par la législation et ne créaient pas de danger pour la santé publique. 3. La révocation du permis de l’autorisation d’exploitation Le 16 octobre 2000, la requérante se vit accorder par l’administration une prolongation de l’autorisation d’exploitation de son usine pour une période illimitée (arrêté n o Φ 12 ΚΑΛΛ 281/2666/99/16.10.2000). La législation pertinente prévoit qu’« une autorisation d’exploitation pour une période illimitée est accordée dans le cas où les organes de contrôle compétents constatent que la poursuite de l’activité en cause assure la protection de l’environnement » (article 13 § 4 de la loi 2516/1997).

Le 1 er décembre 2000, le préfet d’Athènes prit un arrêté par lequel il modifiait le permis d’exploitation initial et prolongeait l’exploitation de l’usine pour une période de six mois à partir du 16 octobre 2000, à savoir jusqu’au 16 avril 2001 (arrêté n o Φ 12 ΚΑΛΛ 281/3985/00/1.12.2000). Afin de justifier la modification de l’arrêté initial, le nouvel arrêté se référait aux plaintes déposées auprès de l’administration, provenant des riverains de l’usine et concernant notamment le maintien de l’équipe de nuit. L’arrêté invoquait aussi le recours pendant devant le Conseil d’Etat concernant la suppression de l’équipe de nuit. Par un nouvel arrêté du 22 décembre 2000, le préfet d’Athènes révoqua définitivement le permis d’exploitation de l’usine (arrêté n o Φ 14 KΑΛΛ 281/4204/22.12.2000).

Le 16 janvier 2001, la société requérante saisit le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre l’arrêté préfectoral du 22 décembre 2000 et contre « tout autre acte ou omission de l’administration y afférent ». Entre-temps, la requérante avait sollicité auprès du Secrétaire Général de la Région d’Attiki, l’annulation de l’arrêté révoquant définitivement l’autorisation d’exploitation de l’usine. Le 29 mars 2001, le Secrétaire Général de la Région d’Attiki rejeta cette demande (acte n o AΠ 19283/29.3.2001). Le 22 mai 2001, la requérante saisit à nouveau le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre l’acte susmentionné. Le Conseil d’Etat décida de joindre les deux recours en raison de leur caractère connexe.

Entre-temps, le 15 janvier 2001, la requérante avait saisi le Conseil d’Etat d’une demande de sursis à exécution de l’arrêté du 22 décembre 2000. Le 10 juillet 2001, le Conseil d’Etat ordonna le sursis à exécution de l’arrêté attaqué (décision n o 355/2001). Le 21 septembre 2001, la municipalité de Kallithea sollicita auprès du Conseil d’Etat la révocation du sursis à exécution au motif que l’exploitation de l’usine aggravait les conditions environnementales ainsi que la qualité de vie des riverains. Le 27 novembre 2001, le Conseil d’Etat fit droit à la demande de la municipalité de Kallithea et révoqua la décision n o 355/2001 (décision n o 728/2001). L’audience de l’affaire au fond eut lieu, le 23 janvier 2002. Le 19 juin 2002, le Conseil d’Etat considéra que l’instance litigieuse devait être annulée car il n’était plus en mesure de statuer sur le fond.

Il estima d’une part que, s’il faisait droit aux recours de la requérante, tant l’arrêté du 16 octobre 2000, prolongeant l’exploitation de l’usine pour une période illimitée que celui du 1 er décembre 2000, modifiant le premier et limitant l’exploitation de l’usine à une période de six mois uniquement, seraient validés. Or, dans cette hypothèse, l’autorisation initiale d’exploitation aurait déjà expiré le 16 avril 2001, date antérieure à l’audience de l’affaire. D’autre part, le Conseil d’Etat ne considéra pas l’arrêté du 1 er décembre 2000 comme « un acte afférent » à la révocation définitive du permis d’exploitation, et ne procéda donc pas au contrôle de sa légalité. Il conclut qu’à la date où les recours en annulation furent intentés, l’arrêté du 1 er décembre 2000 n’était plus en vigueur, du fait de sa révocation par l’arrêté du 22 décembre 2000 (arrêt n o 1827/2002).

Selon une attestation du président de la cinquième chambre du Conseil d’Etat, cet arrêt fut mis au net et certifié conforme le 21 juin 2002. B. Le droit interne pertinent 1. L’article 40 du code de procédure pénale dispose : « Les parties au litige sont égales devant les juridictions et elles ont les mêmes droits et obligations procéduraux » 2. Les articles pertinents du décret présidentiel n o 18/1989 portant sur le déroulement de la procédure devant le Conseil d’Etat disposent : Article 32 § 2 « L’instance est (...) annulée si, après l’introduction du recours en annulation et jusqu’à la première audience de l’affaire, la décision attaquée a cessé d’être en vigueur, sauf si le requérant invoque un intérêt spécial qui justifie la continuation de la procédure (...) ». Article 34 § 5 « Les arrêts du Conseil d’Etat (...) sont signifiés en copie, sous la diligence du greffier à l’administration partie adverse au litige » 3. L’article 105 de la loi d’accompagnement (Εισαγωγικός νόμος) du code civil dispose : « L’Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l’exercice de la puissance publique, sauf si l’acte ou l’omission ont eu lieu en méconnaissance d’une disposition existante et destinée à servir l’intérêt public.

La personne fautive est solidairement responsable, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité de ministres. » Cet article établit le concept d’acte dommageable spécial de droit public, créant une responsabilité extra-contractuelle de l’Etat. Cette responsabilité résulte d’actes ou omissions illégaux.

Les actes concernés peuvent être, non seulement des actes juridiques, mais également des actes matériels de l’administration, y compris des actes non exécutoires en principe (Kyriakopoulos, Commentaire du code civil , article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, n o 23; Filios, Droit des contrats , partie spéciale, volume 6, responsabilité délictueuse 1977, par. 48 B 112; E. Spiliotopoulos, Droit administratif , troisième édition, par. 217; arrêt n o 535/1971 de la Cour de cassation; Nomiko Vima , 19e année, p. 1414; arrêt n o 492/1967 de la Cour de cassation ; Nomiko Vima , 16e année, p. 75). La recevabilité de l’action en réparation est soumise à une condition : la nature illégale de l’acte ou de l’omission.

GRIEFS 1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint que l’annulation de la procédure par le Conseil d’Etat porta atteinte à son droit d’accès à un tribunal dans la mesure où la haute juridiction omit de statuer sur la légalité de l’arrêté du 22 décembre 2000 interdisant définitivement la poursuite de l’exploitation de son usine. 2. Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1, la requérante se plaint que la révocation définitive de son permis d’exploitation porta atteinte à son droit au respect de ses biens.

EN DROIT La requérante se plaint que l’annulation de l’instance par le Conseil d’Etat, a violé son droit d’accès à un tribunal, tel que prévu par l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) » En outre, la requérante se plaint que la révocation de son permis d’exploitation par l’administration a violé le droit à la protection de ses biens. Elle invoque l’article 1 du Protocole n o 1 qui se lit comme suit : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.

Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. » A. Sur l’exception d’irrecevabilité de la requête pour tardiveté Le Gouvernement affirme que la requête est tardive, puisqu’elle a été introduite le 23 janvier 2003, à savoir plus de six mois après le 21 juin 2002, date à laquelle l’arrêt n o 1827/2002 du Conseil d’Etat fut mis au net et certifié conforme.

La requérante conteste la date du 21 juin 2002 à laquelle l’arrêt aurait été disponible. Elle soumet à la Cour un affidavit sous serment de son avocate devant le Conseil d’Etat, attestant qu’à partir du 25 juin 2002 elle fut informée que l’arrêt avait été rendu et qu’elle restait en contact permanent avec le greffe de la cinquième section de Conseil d’Etat. Selon l’affidavit, elle fut informée que l’arrêt serait certifié et mis au net le 24 juillet 2002. De surcroît, la requérante soutient que, statistiquement, une durée inférieure à un mois pour la mise au net et la certification conforme des arrêts du Conseil d’Etat est exceptionnelle. Elle soumet à la Cour une liste de dix affaires contre la Grèce, examinées récemment par la Cour, d’où il ressort qu’une période excédant un mois s’est écoulée entre la publication de l’arrêt et sa mise au net et certification conforme.

En outre, la requérante avance que l’article 34 § 5 du décret présidentiel n o 18/1989 porte atteinte au principe de l’égalité des armes, dès lors qu’il prévoit que les arrêts du Conseil d’Etat sont notifiés uniquement à l’administration. D’après elle, le demandeur est désavantagé par rapport à l’Etat, car le premier est contraint de s’enquérir quotidiennement auprès du greffe du Conseil d’Etat de la disponibilité de l’arrêt le concernant. Enfin, la requérante affirme que l’arrêt en question a été notifié à l’Etat le 23 septembre 2002. La requérante trouve étrange que l’arrêt en cause ait été notifié à l’administration plus de trois mois après le 21 juin 2002, date à partir de laquelle, selon le Gouvernement, il était disponible.

De l’avis de la requérante, une erreur a dû se produire dans l’attestation du greffe de la cinquième section, d’autant plus que ce type d’attestation est toujours signé par le greffier compétent tandis que, dans le cas d’espèce, l’attestation en cause a été exceptionnellement signée par le président de la cinquième section du Conseil d’Etat.

La Cour rappelle qu’en vertu de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie d’une affaire que « dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive ». Par ailleurs, aux termes du paragraphe 4 du même article, elle peut rejeter toute requête qu’elle considère comme irrecevable par application dudit article « à tout stade de la procédure ». La Cour rappelle en effet que cette règle, qui reflète le souhait des Parties contractantes de ne pas voir remettre en cause des décisions anciennes après un délai indéfini, sert les intérêts non seulement du Gouvernement mais aussi de la sécurité juridique en tant que valeur intrinsèque ( Belaousof et autres c. Grèce , n o 66296/01, § 38, 27 mai 2004), tout en répondant également au besoin de laisser à l’intéressé un délai de réflexion suffisant pour lui permettre d’apprécier l’opportunité de présenter une requête à la Cour et pour en définir le contenu ( Potop c. Roumanie , n o 35882/97, § 32, 25 novembre 2003). Elle marque ainsi la limite temporelle du contrôle effectué par la Cour et indique aux particuliers comme aux autorités la période au-delà de laquelle ce contrôle ne s’exerce plus ( Biyan c. Turquie , n o 56363/00, § 33, 3 février 2005). A cet égard, la Cour a déjà jugé que lorsque le requérant est en droit de se voir signifier d’office une copie de la décision interne définitive,

il est plus conforme à l’objet de cette disposition de considérer que le délai de six mois commence à courir à compter de la date de la signification de la copie de la décision (voir, notamment, Worm c. Autriche , arrêt du 29 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-V, p. 1547, § 33) et que lorsque la signification n’est pas prévue en droit interne, comme en l’espèce, il convient de prendre en considération la date de la mise au net de la décision, date à partir de laquelle les parties peuvent réellement prendre connaissance de son contenu ( Papachelas c. Grèce [GC], n o 31423/96, § 30, CEDH 1999 ‑ II). En l’occurrence, la Cour accepte qu’à partir du 21 juin 2002, l’arrêt n o 1827/2002 du Conseil d’Etat fût disponible aux intéressés.

La requérante en obtint copie le 24 juillet 2002 et introduisit sa requête auprès de la Cour le 23 janvier 2003, soit dans le délai de six mois. La Cour estime que le délai entre la date à laquelle la requérante pouvait obtenir copie de l’arrêt en question et la date à laquelle elle en prit connaissance ne prête pas à critique et qu’il ne saurait lui être reproché d’être restée inactive pendant une longue période ou d’avoir manqué de diligence ( Kaggali c. Grèce , n o 9733/03, § 5, 19 mai 2005). Cela, d’autant plus que la Cour a déjà jugé que l’on ne peut exiger du justiciable qu’il vienne s’informer jour après jour de l’existence d’un arrêt qui ne lui a jamais été notifié ( Papageorgiou c. Grèce , arrêt du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, p. 2287, § 32). Partant, il convient de rejeter l’exception du Gouvernement.

B. Sur le droit d’accès à un tribunal 1. Quant à l’exception d’irrecevabilité pour non-épuisement des voies de recours internes Le Gouvernement excipe que la requérante n’a pas valablement épuisé les voies de recours internes. Il relève que le Conseil d’Etat considéra l’instance litigieuse annulée, car l’autorisation initiale d’exploitation avait déjà expiré au jour d’audience de l’affaire. De l’avis du Gouvernement, cela est dû à l’omission de la requérante de contester la légalité de l’arrêté du 1 er décembre 2000, acte que la haute juridiction administrative refusa de considérer en tant qu’afférent à la révocation définitive du permis d’exploitation. La requérante rétorque que l’objet de la procédure devant le Conseil d’Etat était la poursuite de l’exploitation de son usine et non pas le versement de dommages-intérêts en raison de l’arrêt de fonctionnement de l’usine.

La requérante souligne que, dans ce but, elle a sollicité auprès du Conseil d’Etat le sursis à exécution de l’arrêté ordonnant la fermeture définitive de l’usine. La Cour rappelle que le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée dans l’article 35 § 1 de la Convention consiste en ce qu’avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l’Etat responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, Fressoz et Roire c. France [GC], n o 29183/95, § 37, CEDH 1999–I).

En effet, l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, entre autres, Dalia c. France, 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, p. 87, § 38). En l’occurrence, la Cour note que l’objet du recours en annulation était d’empêcher la fermeture définitive de l’usine en cause et non pas l’indemnisation de la requérante pour le dommage afférent subi.

En outre, l’objet de la présente requête porte sur la manière dont le Conseil d’Etat interpréta l’article 32 § 2 du décret présidentiel n o 18/1989 pour conclure que l’instance était annulée. Partant, la Cour ne saurait retenir l’argument du Gouvernement en ce que la requérante n’a pas valablement épuisé les voies de recours internes. Il convient donc de rejeter cette exception du Gouvernement quant au droit d’accès à un tribunal. 2. Quant à la recevabilité du grief Le Gouvernement affirme que l’article 32 § 2 du décret présidentiel n o 18/1989 vise à garantir la sécurité juridique et la bonne administration de la justice. En effet, l’échéance d’un acte administratif constitue une raison objective pour interrompre la procédure en annulation devant le Conseil d’Etat.

Si l’acte administratif contesté n’est pas en vigueur, son examen par la haute juridiction administrative grecque s’avère superflu. De surcroît, l’article 32 § 2 prévoit que le Conseil d’Etat peut poursuivre l’instance, si l’intéressé invoque un intérêt spécial qui justifie la poursuite de la procédure, par exemple la prévention des conséquences négatives futures d’un acte administratif qui a entre-temps cessé d’exister.

Le Gouvernement relève que, dans le cas d’espèce, la requérante invoqua un tel intérêt, en ce que l’annulation de l’acte révoquant le permis d’exploitation entraînerait la remise en vigueur de l’arrêté du 1 er décembre 2000. Or, le Conseil d’Etat examina cet argument et le rejeta, après avoir admis que l’arrêté du 1 er décembre 2000 avait déjà expiré le 16 avril 2001. En dernier lieu, le Gouvernement souligne que la requérante a fait usage de tous les recours prévus par le droit interne afin d’empêcher la révocation du permis d’exploitation en cause. La requérante rétorque que le rejet de son recours résulta d’une application déraisonnable d’une règle procédurale qui la priva de son droit de voir son affaire jugée au fond.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé. C. Sur le droit à la protection des biens Quant à l’exception d’irrecevabilité pour non-épuisement des voies de recours internes Le Gouvernement affirme que la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes. En particulier, il avance que la requérante aurait pu introduire une action en indemnisation contre l’Etat, aux termes des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil, en raison du caractère illégal de la révocation de son permis d’exploitation par le Préfet d’Athènes.

La requérante affirme que le Conseil d’Etat aurait dû prendre en compte la mauvaise foi de l’administration, révélée par la fermeture définitive de l’usine. Pour la requérante, l’administration a contourné les principes de la bonne administration en révoquant le permis d’exploitation de l’usine, alors que la requérante s’était pleinement conformée aux conditions environnementales requises.

La Cour rappelle qu’au sens de l’article 1 du Protocole n o 1, la responsabilité des Etats peut être engagée sur le terrain de ladite disposition quand ceux-ci suscitent le sentiment justifié des requérants de pouvoir exploiter paisiblement leurs biens pour le renverser ultérieurement (voir, Fredin c. Suède (n o 1) , arrêt du 18 février 1991, série A n o 192, pp. 17-18, § 54). Cela étant, la Cour constate que, dans le cas d’espèce, la requérante aurait pu saisir les juridictions administratives pour solliciter une indemnité sur la base des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil.

En effet, selon la jurisprudence constante des juridictions administratives, une action en dédommagement fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil est recevable, quand l’acte ou l’omission préjudiciable est due à l’excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration ou à la méconnaissance du principe général de la bonne administration. En l’occurrence, la requérante aurait pu soulever devant les juridictions administratives que l’arrêté imposant l’arrêt définitif du fonctionnement de l’usine a contredit le principe de la bonne administration, car deux mois et demi plus tôt, l’administration avait émis un acte renouvelant le permis d’exploitation de l’usine en cause pour une période illimitée.

Au vu de ce qui précède, la Cour est d’avis qu’une action en dommages-intérêts fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil était, en l’occurrence, un recours disponible et adéquat au sens de l’article 35 § 1 de la Convention (voir, Roussakis et autres c. Grèce (déc.), no 15945/02, 8 janvier 2004 et Amalia S.A. & Koulouvatos S.A. c. Grèce (déc.), n o 20363/02, 28 octobre 2004). Par conséquent, la Cour considère qu’en omettant de saisir les juridictions administratives d’une action en dommages-intérêts, la requérante n’a pas donné aux autorités nationales l’occasion de redresser la situation dont elle se plaint actuellement devant la Cour. Il s’ensuit que le grief tiré de l’article 1 du Protocole n o 1 doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante tiré du droit d’accès à un tribunal ; Déclare la requête irrecevable pour le surplus. Søren Nielsen Loukis Loukaides Greffier Président