cererii nr. 63235/00
prezentate de Vilho ESKELINEN și alții
împotriva Finlandei
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a patra secțiune), ședință pe 29 noiembrie 2005 în cameră compusă din:
Sir Nicolas Bratza, președinte,
Domnii
Doamna
judecători,
și din dl. M. O'Boyle, grefier de secțiune,
Văzând cererea sus-mențională introdusă pe 19 octombrie 2000,
După ce a deliberat, pronunță decizia următoare:
Reclamanții, și anume dl. Vilho Eskelinen (brigadier), dl. Arto Huttunen (brigadier), dl. Markku Komulainen (brigadier-șef), doamna Lea Ihatsu (asistentă), dl. Toivo Pallonen (polițist pensionat din 1 ianuarie 1993) și moștenitorii dlui Hannu Matti Lappalainen (polițist decedat pe 22 august 1995), și anume doamna Päivi Lappalainen, dl. Janne Lappalainen și dl. Jyrki Lappalainen, sunt cetățeni finlandezi născuți respectiv în 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 și 1981, și locuind la Sonkakoski și Sonkajärvi. În fața Curții, au fost reprezentați de avocat Paavo M. Petäjä, din Haapajärvi. Guvernul pârât a fost reprezentat de agentul său, dl. Arto Kosonen, din ministerul Afacerilor Externe.
A.
Circumstanțele cauzei
Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți și așa cum rezultă din dosar, pot fi rezumate după cum urmează.
Reclamanții, inclusiv defunctul dl. Hannu Matti Lappalainen, făceau parte din serviciul de poliție din Sonkajärvi. Un acord colectiv încheiat în 1986 le dădea dreptul la o indemnizație de îndepărtare geografică, pe care o primeau cu salariul lor – ca o primă – deoarece lucrau într-o zonă îndepărtată a țării. Suma acestei indemnizații era în funcție de gradul de îndepărtare al regiunii în cauză. Conform unui nou acord colectiv din 15 martie 1988, indemnizația de îndepărtare geografică a fost înlocuită cu indemnizația de rigoare climatică sau indemnizația de insularitate. De asemenea, criteriile de îndepărtare au fost modificate. Aceste schimbări au implicat o scădere a salarului pentru funcționarii al căror loc de muncă era Sonkajärvi; deci acordul le alocă completări salariale personale, care făceau parte integrantă din plată.
Pe 1 noiembrie 1990, serviciul de poliție din Sonkajärvi a fost atașat celui din Iisalmi în vertu a unei decizii a ministerului Afacerilor Interne (sisäasiainministeriö, inrikesministeriet). Această măsură a avut drept consecință schimbarea locului de muncă al reclamanților. De asemenea, interesații au pierdut completările salariale personale, și traiectele lor zilnice între domiciliu și locul de muncă s-au lungit aparent cu circa 50 de kilometri pentru că trebuiau să navigheze între Sonkajärvi și Iisalmi. Pentru dl. Vilho Eskelinen, distanța a crescut cu 24 de kilometri. Conform reclamanților, suma indemnizației de rigoare climatică era aceeași la Sonkajärvi și la Iisalmi.
Potrivit spuselor interesaților, în urma unei cereri pe care o prezentaseră în acest sens pe 17 octombrie 1990, direcția provincială a poliției (läänin poliisijohto, länspolisledningen) din Kuopio a promis compensarea prejudiciului.
Pe 25 martie 1991, la cererea direcției provinciale a poliției, departamentul poliției, la ministerul Afacerilor Interne, a solicitat autorizație pentru a versa polițiștilor al căror loc de muncă fusese transferat de la Sonkajärvi la Iisalmi completări salariale individuale de la 500 la 700 de mărci finlandeze (FIM) (84-118 euro (EUR)) per persoană și per lună. Cererea se referea la o cauză aparent similară (cauza «Mäntyharju»), în care ministerul Finanțelor (valtiovarainministeriö, finansministeriet) acceptase o cerere de completare salarial personal la data de 29 decembrie 1989. Pe 3 iulie 1991, ministerul Finanțelor a răspuns, fără a-și motiva refuzul, că nu putea acorda o asemenea autorizație.
Pe 1 octombrie 1992, competența de a se pronunța asupra completărilor salariale în poliția locală a fost transferată prefecturilor (lääninhallitus, länsstyrelsen).
Pe 19 martie 1993, reclamanții au depus o cerere pentru a obține compensarea prejudiciului lor. Au invocat decizia dată în cauza «Mäntyharju» sus-mențională, precum și principiul egalității după cum este enunțat la art. 5 al Constituției atunci în vigoare (Suomen hallitusmuoto, Regeringsform för Finland; 94/1919).
Patru ani mai târziu, pe 19 martie 1997, cererea lor a fost respinsă de către prefectura din Kuopio. Aceasta a considerat că direcția provincială a poliției nu era competentă pentru a lua un angajament contragovent privind completările salariale în 1990, și s-a bazat pe decizia ministerului Finanțelor din 3 iulie 1991 și pe practica obișnuită de a nu compensa pierderile rezultând din atașarea serviciilor de poliție.
În intervenul de timp, în decembrie 1996, unul dintre reclamante avusese o plângere îndreptată către adjunctul cancelarului Justiției (apulaisoikeuskansleri, biträdande justitiekanslern) care, printr-o decizie din 24 ianuarie 1997, atrasese atenția asupra faptului că reclamanții nu primiseră încă un răspuns la cererea lor.
Pe 25 aprilie 1997, interesații au făcut apel asupra deciziei prefecturii și au cerut o ședință, care trebuia conform lor să le permită demonstrarea existenței promisiunii făcute de direcția provincială a poliției și alte măsuri luate în această cauză. Tribunalul administrativ al provinciei (lääninoikeus, länsrätten) din Kuopio a primit răspunsurile direcției provinciale a poliției și ale procurorului provincial (lääninasiamies, länsombudet) privind recursul, răspunsuri care au fost comunicate reclamanților pentru comentarii.
Într-o decizie din 8 iunie 1998, tribunalul administrativ al provinciei a constatat că în 1990 direcția provincială a poliției nu era competentă pentru a lua angajamente contragovent privind compensarea. Competența în acest domeniu aparținea pe vremea aceea ministerului Finanțelor, care și-a dat decizia pe 3 iulie 1991. Ca consecință, tribunalul a interpretat recursul reclamanților ca o cerere de corectare, pe care a respins-o. De asemenea, a considerat inutilă ținerea unei ședințe privind un pretins angajament referitor la compensarea prejudiciului. Cu privire la egalitatea tratamentului, a constatat că nicio compensație nu fusese acordată în cazurile ulterioare deciziei ministerului Finanțelor din 3 iulie 1991.
Pe 7 iulie 1998, reclamanții au format un nou recurs, solicitând ținerea unei ședințe și subliniind că indemnizații similare fuseseră acordate agenților din alte servicii de poliție în situații echivalente. Se sprijineau în special pe o decizie a prefecturii din Carelia de Nord (Pohjois-Karjala) din 10 ianuarie 1997, conform căreia unui polițist i se acordase o completare salarial personal începând cu 1 decembrie 1996, ca urmare a atașării serviciului de poliție din Valtimo la cel din Nurmes.
Pe 27 aprilie 2000, Curtea Administrativă Supremă (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen), după ce primise observații de la direcția provincială a poliției și de la procurorul provincial și comunicase aceste documente reclamanților pentru comentarii, confirmă decizia jurisdicției inferioare dar i-a modificat raționamentul. Jurisdicția supremă estimă că reclamanții nu aveau drept legal la o completare salarial personal și că jurisdicția inferioară nu-și depășise marja de apreciere. De asemenea, consideră inutilă ținerea unei ședințe din moment ce pretinsele promisiuni ale direcției provinciale a poliției nu aveau nicio incidență asupra cauzei.
B.
Dreptul și practica internă relevante
Legislația
În dreptul și practica finlandeză, procedura administrativă este esențial scrisă. Legea privind procedura judiciară în materie administrativă (hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslagen; 586/1996) dispune că o ședință are loc dacă este necesar pentru a permite stabilirea faptelor cauzei. În timpul ședinței, părțile, autoritatea interesată, martori și experți pot fi ascultați și elementele de probă pot fi prezentate (art. 37).
O jurisdicție administrativă trebuie să țină o ședință dacă o parte privată o invită. Aceasta se aplică de asemenea Curții Administrative Supreme atunci când examinează un recurs împotriva unei decizii emanând de la o autoritate administrativă. În schimb, nu trebuie ținută o ședință care a fost cerută de o parte dacă plângerea este respinsă imediat sau fără examen pe fond, sau dacă o ședință este evident inutilă având în vedere natura litigiului sau din orice alt motiv (art. 38).
Conform Guvernului, directivele de aplicare ale acordului colectiv dispun, în privința versării către un agent public a unei indemnizații de rigoare climatică, că dacă unui agent public având drept la o completare salarial personal i se cere să asume temporar sau ca suplinitor funcțiile unui alt agent public, sau dacă locul său de muncă este transferat către o comună unde vechea indemnizație de îndepărtare geografică nu era versată, interesatul nu va primi o completare salarial personal în perioada în care va executa sarcinile în cauză, deoarece pentru a beneficia de o asemenea completare trebuie să-și îndeplinească funcțiile în comuna care dă dreptul la acest avantaj.
Potrivit reclamanților, aceste directive nu sunt relevante în speță, pe motiv că privesc exclusiv transferurile temporare în timp ce schimbarea locului lor de muncă era permanentă.
Practica
În cererea sa din 25 martie 1991, departamentul poliției, la ministerul Afacerilor Interne, a invocat o cauză pretins similară în care ministerul Finanțelor, la data de 29 decembrie 1989, acceptase o cerere de completare salarial personal în urma atașării serviciului de poliție din Pertunmaa la cel din Mäntyharju (cauza «Mäntyharju»).
Pe 7 decembrie 1994, Curtea Administrativă Supremă confirmă decizia din 7 aprilie 1993, prin care prefectura din Uusimaa respinsese o cerere de compensare privind taxele aferente deplasărilor între domiciliu și locul de muncă. Respectiva cerere emană de la un polițist al căror loc de muncă se schimbapse după o regrupare a serviciilor de poliție (cauza «Askola»).
Printr-o decizie din 10 ianuarie 1997, prefectura din Carelia de Nord acordă unui polițist o completare salarial personal în urma atașării serviciului de poliție din Valtimo la cel din Nurmes (cauza «Nurmes»).
1.Invocând art. 6 § 1 al Convenției, reclamanții se plânge de durata excesivă a procedurii relative la condițiile lor de lucru în funcția publică.
2.De asemenea pe baza articolului 6 § 1, se plâng că niciuna din jurisdicțiile interne sesizate nu a ținut o ședință.
3.De altfel, sub unghiul articolului 1 al Protocolului nr. 1 al Convenției, susțin că au fost privați ilegal de bunurile lor în ceea ce privește aceasta că și-au pierdut dreptul la indemnizația de îndepărtare geografică când serviciul de poliție din Sonkajärvi a fost atașat celui din Iisalmi. De altminteri, nu au obținut compensare pentru prejudiciul suferit. În observațiile lor în răspuns la cele ale Guvernului, au precizat că pierduse dreptul la completare salarial personal.
4.De alteminteri, sub unghiul articolului 14 al Convenției, afirmă că suferit o discriminare în ceea ce privește aceasta că au fost supuși unui tratament diferit de cel rezervat în situații similare agenților din alte servicii de poliție.
5.Invocând în final art. 13 al Convenției, se plânge de a nu dispune de un recurs efectiv împotriva deciziei litigioase.
A.
art. 6 § 1 al Convenției
Reclamanții se zic victime a unei încălcări a articolului 6 § 1 al Convenției, al cărui pasaj relevant dispune:
«Orice persoană are dreptul să i se audă cauza echitabil, public și într-un termen rezonabil, de către un tribunal (...) care va decide (...) asupra contestațiilor asupra drepturilor și obligațiilor sale de caracter civil (...)»
Guvernul contestă aplicabilitatea personală a articolului 6 din moment ce posturile reclamanților, cu excepția asistentei, implică o participare directă la exercitarea puterii publice și la funcții vizând salvgardarea intereselor generale ale Statului; se referă în acest privință la hotărârea Pellegrin c. Franța ([GC], nr. 28541/95, § 66, CEDH 1999-VIII). El consideră că prezenta cauză poartă asupra remunerării persoanelor investite de exercitarea puterii publice, și că în consecință ea este exclusă din domeniu de aplicabilitate a articolului 6 pentru ceea ce privește reclamanții polițiști. De altfel, Guvernul se opune aplicabilității pe motiv că nu există drept legal la completările salariale în cauză. Din aceasta, plângerile ar fi oricum, și pentru ansamblul reclamanților, incompatibile ratione materiae cu dispozițiile Convenției.
În ipoteza în care Curtea ar judeca altfel, cererea ar fi conform Guvernului evident neîntemeiată, din motivele expuse mai jos.
Guvernul estimează că procedura a început pe 25 aprilie 1997, data la care reclamanții sesizaseră tribunalul administrativ al provinciei, și că s-a încheiat pe 27 aprilie 2000, cu decizia Curții Administrative Supreme. Dacă cauza interesaților nu era complexă, jurisdicțiile trebuiau totuși așteptă rezultatul cauzei «Askola» pentru a asigura tratament echivalent polițiștilor din diferite districte. Că a trebuit prefecturii patru ani pentru a examina cererea reclamanților nu poate intra în considerare, deoarece acest proces nu corespunde unei proceduri judiciare și ca urmare nu este relevant pentru calculul duratei procedurii. Conform Guvernului, cauza nu poartă asupra chestiunilor de simplă subzistență și enjeu nu prezintă deci caracter deosebit urgent.
Cât privește absența ședinței, Guvernul susține că jurisdicțiile au judecat că nu trebuia ținută una, ținând seama de caracterul juridic nerecunoscut ca relevant al promisiuni pretins făcute de direcția provincială a poliției. Toate chestiunile de fapt și de drept puteau fi rezolvate adecvat pe baza dosarului și observațiilor scrise ale părților.
Reclamanții contestă afirmația Guvernului conform căreia art. 6 nu s-ar aplica unor anumite dintre ei având în vedere calitatea lor de polițiști. Subliniază că funcțiile și salariile lor nu au nimic de-a face cu exercitarea puterii publice. Ce este în joc în ochii lor este dreptul lor la salariul lor, care ține de dreptul privat.
De altfel, consideră că procedura a început pe 17 octombrie 1990, data la care au formulat cererea inițială, și s-a încheiat pe 27 aprilie 2000. Respinge afirmația Guvernului conform căreia era imperativ așteptare dez-nodarea cauzei «Askola», care conform lor nu este comparabilă cu cauza lor. Polițiștii din Askola niciodată nu aveau drept nici la indemnizație de îndepărtare geografică sau de rigoare climatică, nici la completare salarial personal. Oricum, decizia dată în cauza «Askola» a devenit definitivă pe 7 decembrie 1994.
În final, reclamanții susțin că o ședință ar fi trebuit ținută pentru a le permite să depună mărturie oral și personal asupra circumstanțelor particulare ale cauzei.
La lumina argumentelor părților, Curtea estimează că această plângere ridică în privința Convenției întrebări importante de fapt și de drept, mai ales cea a aplicabilității articolului 6, care solicită examinare pe fond. De aceasta, ea concluzionează că nu este evident neîntemeiată, în sensul articolului 35 § 3 al Convenției. Niciun alt motiv de inadmisibilitate nu a fost stabilit.
B.
art. 1 al Protocolului nr. 1 al Convenției combinat cu art. 14 al Convenției
Reclamanții susțin încălcarea articolului 1 al Protocolului nr. 1 al Convenției, care dispune:
«Orice persoană fizică sau juridică are drept la respectarea bunurilor sale. Niciun nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât din motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Prevederile precedente nu afectează dreptul că poseadă Statele de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau a amenzilor.»
Se plâng de asemenea a unei încălcări a articolului 14 al Convenției, după cum urmează:
«Exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute în (...) Convenție trebuie asigurat, fără nicio deosebire, fondat mai ales pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenența la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație.»
Guvernul afirmă că, din moment ce nu era «drept» în sensul articolului 6, nu existau de asemenea bunuri în sensul articolului 1 al Protocolului nr. 1. Ca urmare, nici art. 1 al Protocolului nr. 1 nici art. 14 nu se găsesc conform lui a se aplica în speță.
În ipoteza în care Curtea ar judeca altfel, Guvernul prezintă observațiile care urmează.
Cu privire la susținerea conform căreia reclamanții ar fi fost supuși unui tratament diferit de cel rezervat altor agenți, Guvernul explică că conform unui acord colectiv funcționarii lucrând la Sonkajärvi puteau pretinde o indemnizație de îndepărtare geografică. Mai târziu, un nou acord colectiv înlocui această indemnizație cu o indemnizație de rigoare climatică, și anumite comune – în special Sonkajärvi – fuseseră retrase de pe lista comunelor dând dreptul la acest avantaj. Acest al doilea acord rămase în vigoare până la 29 februarie 1992. În cadrul acestui text și al directivelor de aplicare sus-menționate, un funcționar al cărui loc de muncă era deplasat la Iisalmi din cauza atașării serviciului de poliție din Sonkajärvi la cel din Iisalmi nu putea după acest transfer pretinde o indemnizație de rigoare climatică. Guvernul estimează deci că cauza reclamanților nu este comparabilă cu cauza «Nurmes», în care funcționarul interesant și-a păstrat completarea salarial personal deoarece altminteri ar fi pierdut indemnizația de rigoare climatică după schimbarea locului său de muncă. În cazul reclamanților, dreptul la o asemenea indemnizație era deja inexistent.
Privitor la practica urmată de administrație, Guvernul susține că polițiștii în cauză în cazurile «Nurmes», «Valtimo», «Ilomantsi» și «Tuupovaara» aveau drept la completări salariale personale atât la locul lor vechi cât și la noul lor loc de muncă, chiar dacă sumele erau diferite. Deci, aceste cazuri se deosebesc din nou de cauza reclamanților. De fapt, în atașările serviciilor de poliție survenite după 3 iulie 1991, practica consistă din a nu acorda compensare în cazuri similare celei a reclamanților.
Oricum, Guvernul avansează că după atașarea serviciului de poliție din Sonkajärvi reclamanții – cu o excepție – nu au expus pentru deplasări între domiciliu și locul de muncă decât taxe relativ modest, de altminteri deductibile din impozite. De altminteri, până în mai 1991 anumite dintre ei fuseseră autorizați să utilizeze pentru aceste trasee vehicule ale poliției. În final, interesații nu prezentaseră elemente detaliate în sprijin al plângerilor lor.
Reclamanții afirmă că aveau inițial drept la o indemnizație de îndepărtare geografică. Hotărârea colectiv din 15 martie 1988 înlocui această indemnizație cu o indemnizație de rigoare climatică, și schimbare aceasta implicase o scădere a salariului la care puteau pretinde funcționarii lucrând la Sonkajärvi. Ca titlu de compensare pentru scădere revenuului, aceștia din urmă obținuseră completări salariale personale. Respectivele sume făceau parte integrantă din plata lor. Această măsură era conformă cu uzajul, în cadrul administrației naționale, care vrea ca un avantaj dobândit să nu se piardă. Schimbare aceasta survenii înainte de atașare, care le-a făcut pierde o parte din salariul lor.
De altfel, reclamanții susțin că cauza «Nurmes» este identică cu cauza lor. În cauza aceasta, un polițist obținuse o compensare pentru scăderea salariului ca urmare a atașării serviciului la cel din Nurmes. Decizia fusese dată de prefectura din Carelia de Nord și permisese interesantului conserva nivelul salariul. Aceasta nu fusese cazul pentru reclamante.
În fine, reclamanții susțin cauza «Askola» nu este comparabilă cu a lor, deoarece în cauza aceasta polițiștii nu atingeau de la început nici indemnizație de îndepărtare geografică sau de rigoare climatică, nici completare salarial personal. Interesații evocă de altfel cauza «Mäntyharju», în care funcționarii interesați s-au văzut acordarea unei completări salariale personale cu titlu de compensare pentru traiectele zilnice de efectuat ca urmare a schimbării locului lor de muncă. Reclamanții niciodată nu obținuseră o asemenea compensare.
La lumina argumentelor părților, Curtea estimează că această plângere ridică în privința Convenției chestiuni importante de fapt și de drept care solicită examinare pe fond. De aceasta, ea concluzionează că nu este evident neîntemeiată, în sensul articolului 35 § 3 al Convenției. Niciun alt motiv de inadmisibilitate nu a fost stabilit.
C.
art. 13 al Convenției
Reclamanții se zic victime a unei încălcări a articolului 13 al Convenției, care dispune:
«Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți recunoscute în (...) Convenție au fost violate, are dreptul la acordarea unui recurs efectiv în fața unei instanțe naționale, chiar dacă încălcarea ar fi fost comisă de persoane agind în exercitarea funcțiilor lor oficiale.»
Guvernul judecă acest grief nefondat din moment ce interesații atacaseră decizia prefecturii la două niveluri diferite de jurisdicție.
Reclamanții susțin că durata excesivă a procedurii a făcut recursurile inefective.
La lumina argumentelor părților, Curtea estimează că această plângere ridică în privința Convenției chestiuni importante de fapt și de drept care solicită examinare pe fond. De aceasta, ea concluzionează că nu este evident neîntemeiată, în sensul articolului 35 § 3 al Convenției. Niciun alt motiv de inadmisibilitate nu a fost stabilit.
Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Declară
cererea admisibilă, toți parametri de fond fiind rezervați.
Michael O'Boyle
Nicolas Bratza
Grefier
Președinte
de la requête n
o
63235/00
présentée par Vilho ESKELINEN et autres
contre la Finlande
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 29 novembre 2005 en une chambre composée de
:
Sir
Nicolas
Bratza
,
président
,
MM.
G.
Bonello
,
M.
Pellonpää
,
K.
Traja
,
L.
Garlicki,
J.
Borrego Borrego
,
M
me
L.
Mijović,
juges
,
et de M. M.
O’Boyle,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 19 octobre 2000,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Les requérants, à savoir M. Vilho Eskelinen (brigadier), M.
Arto
Huttunen (brigadier), M. Markku Komulainen (brigadier-chef), M
me
Lea Ihatsu (assistante), M.
Toivo Pallonen (policier retraité depuis le 1
er
janvier 1993) et les héritiers de M. Hannu Matti Lappalainen (policier décédé le 22 août 1995), c’est-à-dire M
me
Päivi Lappalainen, M.
Janne Lappalainen et M. Jyrki Lappalainen, sont des ressortissants finlandais nés respectivement en 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 et 1981, et résidant à Sonkakoski et Sonkajärvi. Devant la Cour, ils ont été représentés par M
e
Paavo M. Petäjä, avocat à Haapajärvi. Le gouvernement défendeur a été représenté par son agent, M. Arto Kosonen, du ministère des Affaires étrangères.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties et qu’ils ressortent du dossier, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants, y compris feu M. Hannu Matti Lappalainen, faisaient partie du service de police de Sonkajärvi. Un accord collectif conclu en 1986 leur donnait droit à une indemnité d’éloignement géographique, qu’ils touchaient avec leur salaire –
comme une prime
– parce qu’ils travaillaient dans une zone reculée du pays. Le montant de cette indemnité était fonction du degré d’éloignement de la région en question. En vertu d’un nouvel accord collectif du 15 mars 1988, l’indemnité d’éloignement géographique fut remplacée par l’indemnité de rigueur climatique ou l’indemnité d’insularité. Par ailleurs, les critères d’éloignement furent modifiés. Ces changements impliquaient une baisse de salaire pour les fonctionnaires dont le lieu d’affectation était Sonkajärvi ; aussi l’accord leur allouait-il des compléments de salaire personnels, qui faisaient partie intégrante de la paye.
Le 1
er
novembre 1990, le service de police de Sonkajärvi fut rattaché à celui d’Iisalmi en vertu d’une décision du ministère de l’Intérieur (
sisäasiainministeriö, inrikesministeriet
). Cette mesure eut pour conséquence de changer le lieu d’affectation des requérants. Par ailleurs, les intéressés perdirent leurs compléments de salaire personnels, et leurs trajets quotidiens entre le domicile et le lieu de travail s’allongèrent apparemment de quelque 50
kilomètres parce qu’ils devaient désormais faire la navette entre Sonkajärvi et Iisalmi. Pour M. Vilho Eskelinen, la distance augmenta de 24
kilomètres. Selon les requérants, le montant de l’indemnité de rigueur climatique était le même à Sonkajärvi et à Iisalmi.
Aux dires des intéressés, à la suite d’une demande qu’ils avaient présentée en ce sens le 17
octobre 1990, la direction provinciale de la police (
läänin poliisijohto, länspolisledningen
) de Kuopio promit
la compensation du préjudice.
Le 25 mars 1991, à la demande de la direction provinciale de la police, le département de la police, au ministère de l’Intérieur, sollicita l’autorisation de verser aux policiers dont le lieu d’affectation avait été transféré de Sonkajärvi à Iisalmi des compléments de salaire individuels allant de 500 à 700 marks finlandais (FIM) (84-118 euros (EUR)) par personne et par mois. La requête faisait référence à une affaire apparemment similaire (l’affaire «
Mäntyharju
»), dans laquelle le ministère des Finances (
valtiovarainministeriö, finansministeriet
) avait accueilli une demande de complément de salaire personnel à la date du 29
décembre 1989. Le 3
juillet 1991, le ministère des Finances répondit, sans motiver son refus, qu’il ne pouvait accorder pareille autorisation.
Le 1
er
octobre 1992, la compétence pour statuer en matière de compléments de salaire au sein de la police locale fut transférée aux préfectures (
lääninhallitus, länsstyrelsen
).
Le 19 mars 1993, les requérants soumirent une demande aux fins d’obtenir la compensation de leur préjudice. Ils invoquèrent la décision rendue dans l’affaire «
Mäntyharju
» susmentionnée, ainsi que le principe d’égalité tel qu’énoncé à l’article 5 de la Constitution alors en vigueur (
Suomen hallitusmuoto, Regeringsform för Finland
; 94/1919).
Quatre ans plus tard, le 19 mars 1997, leur demande fut rejetée par la préfecture de Kuopio. Celle-ci considéra que la direction provinciale de la police n’était pas compétente pour prendre un engagement contraignant concernant les compléments de salaire en 1990, et se
fonda sur la décision du ministère des Finances du 3
juillet 1991 et sur la pratique habituelle consistant à ne pas compenser les pertes résultant du rattachement des services de police.
Dans l’intervalle, en décembre 1996, l’un des requérants avait saisi d’une plainte l’adjoint au chancelier de la Justice (
apulaisoikeuskansleri, biträdande justitiekanslern
) qui, par une décision du 24 janvier 1997, avait attiré l’attention sur le fait que les requérants n’avaient toujours pas reçu de réponse à leur demande.
Le 25 avril 1997, les intéressés firent appel de la décision de la préfecture et demandèrent une audience, celle-ci devant d’après eux leur permettre de démontrer l’existence de la promesse faite par la direction provinciale de la police
et d’autres mesures prises dans cette affaire. Le tribunal administratif de la province (
lääninoikeus, länsrätten
) de Kuopio reçut les réponses de la direction provinciale de la police et du procureur de province (
lääninasiamies, länsombudet
) au sujet du recours, réponses qui furent communiquées aux requérants pour commentaires.
Dans sa décision du 8 juin 1998, le tribunal administratif de province releva qu’en 1990 la direction provinciale de la police n’était pas compétente pour prendre des engagements contraignants en matière de compensation. La compétence en ce domaine appartenait à l’époque au ministère des Finances, lequel avait rendu sa décision le 3 juillet 1991. En conséquence, le tribunal interpréta le recours des requérants comme étant une demande en rectification, qu’il rejeta. Par ailleurs, il jugea inutile la tenue d’une audience au sujet d’un prétendu engagement concernant la compensation du préjudice. A propos de l’égalité de traitement, il constata qu’aucune compensation n’avait été accordée dans les affaires postérieures à la décision du ministère des Finances du 3 juillet 1991.
Le 7 juillet 1998, les requérants formèrent un nouveau recours, en sollicitant la tenue d’une audience et en soulignant que des indemnités similaires avaient été accordés à des agents d’autres services de police dans des situations équivalentes. Ils s’appuyaient notamment sur une décision de la préfecture
de Carélie du Nord
(
Pohjois-Karjala
) en date du 10 janvier 1997, en vertu de laquelle un policier s’était vu accorder un complément de salaire personnel à compter du 1
er
décembre 1996, ce à la suite du rattachement du service de police de Valtimo à celui de Nurmes.
Le 27 avril 2000, la Cour administrative suprême (
korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen
), après avoir reçu des observations de la direction provinciale de la police et du procureur provincial et avoir communiqué ces documents aux requérants pour commentaires, confirma la décision de la juridiction inférieure mais en modifia le raisonnement. La juridiction suprême estima que les requérants n’avaient pas de droit légal à un complément de salaire personnel et que la juridiction inférieure n’avait pas outrepassé sa marge d’appréciation. Par ailleurs, elle jugea inutile la tenue d’une audience dès lors que les prétendues promesses de la direction provinciale de la police n’avaient aucune incidence sur l’affaire.
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
La législation
Dans le droit et la pratique finlandais, la procédure administrative est essentiellement écrite. La loi sur la procédure judiciaire en matière administrative
(
hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslagen
; 586/1996) dispose qu’une audience a lieu si nécessaire pour permettre l’établissement des faits de la cause. Durant l’audience, les parties, l’autorité concernée, les témoins et les experts peuvent être entendus et des éléments de preuve peuvent être soumis (article 37).
Une juridiction administrative doit tenir une audience si une partie privée l’y invite. Cela vaut également pour la Cour administrative suprême lorsqu’elle examine un recours contre une décision émanant d’une autorité administrative. En revanche, il n’y a pas lieu de tenir une audience qui a été demandée par une partie si le grief
est rejeté immédiatement ou sans examen au fond, ou si une audience est manifestement inutile eu égard à la nature du litige ou pour tout autre motif (article
38).
Selon le Gouvernement, les directives d’application de l’accord collectif disposent, au sujet du versement à un agent public d’une indemnité de rigueur climatique, que si un agent public ayant droit à un complément de salaire personnel est prié d’assumer temporairement ou comme suppléant les fonctions d’un autre agent public, ou si son lieu d’affectation est transféré vers une commune où l’ancienne indemnité d’éloignement géographique n’était pas versée, l’intéressé ne touchera pas de complément de salaire personnel pendant la période où il exécutera les tâches en question, car pour bénéficier d’un tel complément il doit accomplir ses fonctions dans la commune ouvrant droit à cet avantage.
D’après les requérants, ces directives ne sont pas pertinentes en l’espèce, au motif qu’elles concernent uniquement les transferts temporaires alors que leur changement de lieu d’affectation était permanent.
La pratique
Dans sa demande du 25 mars 1991, le département de la police, au ministère de l’Intérieur, évoqua une affaire prétendument similaire dans laquelle le ministère des Finances, à la date du 29 décembre 1989, avait accueilli une demande de complément de salaire personnel à la suite du rattachement du service de police de Pertunmaa à celui de Mäntyharju (affaire «
Mäntyharju
»).
Le 7 décembre 1994, la Cour administrative suprême confirma la décision du 7 avril 1993, par laquelle la préfecture d’Uusimaa avait rejeté une demande de compensation concernant les frais afférents à des déplacements entre domicile et lieu de travail. Ladite demande émanait d’un policier dont le lieu d’affectation avait changé après un regroupement de services de police (affaire «
Askola
»).
Par une décision du 10 janvier 1997, la préfecture de Carélie du Nord accorda à un policier un complément de salaire personnel à la suite du rattachement du service de police de Valtimo à celui de Nurmes (affaire «
Nurmes
»).
1.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée excessive de la procédure relative à leurs conditions de travail dans la fonction publique.
2.
Egalement sur le terrain de l’article 6 § 1, ils se plaignent qu’aucune des juridictions internes saisies n’a tenu d’audience.
3.
Par ailleurs, sous l’angle de l’article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention, ils allèguent avoir été privés illégalement de leurs biens en ce qu’ils ont perdu leur droit à l’indemnité d’éloignement géographique lorsque le service de police de Sonkajärvi a été rattaché à celui d’Iisalmi. De plus, ils n’ont pas obtenu de compensation pour le préjudice subi. Dans leurs observations en réponse à celles du Gouvernement, ils ont précisé
qu’ils avaient perdu leur droit au complément de salaire personnel.
4.
En outre, sur le terrain de l’article 14 de la Convention, ils affirment avoir subi une discrimination en ce qu’ils ont fait l’objet d’un traitement différent de celui réservé dans des situations similaires aux agents d’autres services de police.
5.
Invoquant enfin l’article 13 de la Convention, ils se plaignent de ne pas avoir disposé d’un recours effectif contre la décision litigieuse.
A.
Article 6 § 1 de la Convention
Les requérants se disent victimes d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, dont le passage pertinent dispose
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Le Gouvernement conteste l’applicabilité personnelle de l’article 6 en ce que les postes des requérants, excepté celui de l’assistante, impliquent une participation directe à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’Etat
; il se réfère à cet égard à l’arrêt
Pellegrin c.
France
([GC], n
o
‑
VIII). Il estime que la présente
affaire porte sur la rémunération des personnes investies de l’exercice de la puissance publique, et qu’en conséquence elle est exclue du champ d’application de l’article 6 pour ce qui est des requérants policiers. Par ailleurs, le Gouvernement s’oppose à l’applicabilité au motif qu’il n’existe pas de droit légal aux compléments de salaire en question. Dès lors, les griefs seraient de toute façon, et pour l’ensemble des requérants, incompatibles
ratione materiae
avec les dispositions de la Convention.
Dans l’hypothèse où la Cour en jugerait autrement, la requête serait d’après le Gouvernement manifestement mal fondée, ce pour les raisons exposées ci-dessous.
Le Gouvernement estime que la procédure a débuté le 25 avril 1997, date à laquelle les requérants ont saisi le tribunal administratif de province, et qu’elle s’est achevée le 27 avril 2000, avec la décision de la Cour administrative suprême. Si l’affaire des intéressés n’était pas complexe, les juridictions devaient néanmoins attendre l’issue de l’affaire «
Askola
» aux fins d’assurer un traitement équivalent aux policiers de différents districts. Qu’il ait fallu à la préfecture
quatre années pour examiner la demande des requérants ne saurait entrer en ligne de compte, car ce processus ne correspond pas à une procédure judiciaire et en conséquence n’est pas pertinent pour le calcul de la durée de la procédure. Selon le Gouvernement, l’affaire ne porte pas sur des questions de simple subsistance et l’enjeu ne revêt donc pas un caractère particulièrement urgent.
Quant à l’absence d’audience, le Gouvernement argue que les juridictions ont jugé qu’il n’y avait pas lieu d’en tenir, eu égard au caractère juridiquement non pertinent de la promesse prétendument faite par la direction provinciale de la police. Toutes les questions de fait et de droit pouvaient être résolues adéquatement sur la base du dossier et des observations écrites des parties.
Les requérants contestent l’affirmation du Gouvernement selon laquelle l’article 6 ne s’appliquerait pas à certains d’entre eux vu leur qualité de policiers. Ils soulignent que leurs fonctions et salaires n’ont rien à voir avec l’exercice de la puissance publique. Ce qui est en jeu à leurs yeux, c’est leur droit à leur salaire, lequel relève du droit privé.
Par ailleurs, ils considèrent que la procédure a débuté le 17 octobre 1990, date à laquelle ils ont formé leur demande initiale, et a pris fin le 27
avril 2000. Ils rejettent l’affirmation du Gouvernement selon laquelle il était impératif d’attendre le dénouement de l’affaire «
Askola
», qui selon eux n’est pas comparable à leur cause. Les policiers d’Askola n’avaient jamais eu droit ni à une indemnité d’éloignement géographique ou de rigueur climatique, ni à un complément de salaire personnel. En tout état de cause, la décision rendue dans l’affaire «
Askola
» est devenue définitive le 7
décembre 1994.
Enfin, les requérants soutiennent qu’une audience aurait dû avoir lieu afin de leur permettre de témoigner oralement et personnellement des circonstances particulières de la cause.
A la lumière des arguments des parties, la Cour estime que ce grief soulève au regard de la Convention d’importantes questions de fait et de droit, notamment celle de l’applicabilité de l’article 6, qui appellent un examen au fond. Dès lors, elle conclut qu’il n’est pas manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
B.
Article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention combiné avec l’article
14 de la Convention
Les requérants allèguent la violation de l’article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention, lequel dispose
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
Ils se plaignent également d’une violation de l’article 14 de la Convention, ainsi libellé
:
«
La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
»
Le Gouvernement affirme que, dès lors qu’il n’y avait pas de «
droit
» au sens de l’article 6, il n’y avait pas non plus de biens au sens de l’article 1 du Protocole n
o
1.En conséquence, ni l’article 1 du Protocole n
o
1 ni l’article
14 ne trouvent selon lui à s’appliquer en l’espèce.
Dans l’hypothèse où la Cour en jugerait autrement, le Gouvernement présente les observations qui suivent.
Concernant l’allégation selon laquelle les requérants auraient fait l’objet d’un traitement différent de celui réservé à d’autres agents, le Gouvernement explique qu’en vertu d’un accord collectif les fonctionnaires travaillant à Sonkajärvi pouvaient prétendre à une indemnité d’éloignement géographique. Plus tard, un nouvel accord collectif remplaça cette indemnité par une indemnité de rigueur climatique, et certaines communes – notamment Sonkajärvi
– furent retirées de la liste des communes ouvrant droit à
cet avantage. Ce second accord demeura en vigueur jusqu’au 29 février 1992. Dans le cadre de ce texte et des directives d’application susmentionnées, un fonctionnaire dont le lieu d’affectation était déplacé à Iisalmi à cause du rattachement du service de police de Sonkajärvi à celui d’Iisalmi ne pouvait après ce transfert prétendre à une indemnité de rigueur climatique. Le Gouvernement estime dès lors que la cause des requérants n’est pas comparable à l’affaire «
Nurmes
», dans laquelle le fonctionnaire concerné a conservé son complément de salaire personnel parce que dans le cas contraire il aurait perdu l’indemnité de rigueur climatique après le changement de son lieu d’affectation. Dans le cas des requérants, le droit à une telle indemnité était d’emblée inexistant.
S’agissant de la pratique suivie par l’administration, le Gouvernement soutient que les policiers en question dans les affaires «
Nurmes
», «
Valtimo
», «
Ilomantsi
» et «
Tuupovaara
» avaient droit à des compléments de salaire personnels tant à leur ancien qu’à leur nouveau lieu d’affectation, même si les montants étaient différents. Ainsi, ces affaires se distinguent là encore de la cause des requérants. En fait, dans les rattachements de services de police survenus après le 3 juillet 1991, la pratique a consisté à ne pas accorder de compensation dans les cas semblables à celui des requérants.
En tout état de cause, le Gouvernement avance qu’après le rattachement du service de police de Sonkajärvi les requérants –
à une exception près
– n’ont exposé pour leurs déplacements entre domicile et lieu de travail que des frais relativement modestes, d’ailleurs déductibles des impôts. De plus, jusqu’en mai 1991 certains d’entre eux furent autorisés à utiliser pour ces trajets des véhicules de la police. Enfin, les intéressés n’ont pas présenté d’éléments détaillés à l’appui de leurs griefs.
Les requérants affirment qu’ils avaient initialement droit à une indemnité d’éloignement géographique. L’accord collectif du 15 mars 1988 a remplacé cette indemnité par une indemnité de rigueur climatique, et ce changement a entraîné une diminution du salaire auquel pouvaient prétendre les fonctionnaires travaillant à Sonkajärvi. A titre de compensation pour cette baisse de revenu, ces derniers ont obtenu des compléments de salaire personnels. Lesdites sommes faisaient partie intégrante de leur paye. Cette mesure était conforme à l’usage, au sein de l’administration nationale, qui veut qu’un avantage acquis ne se perde pas. Ce changement s’est produit avant le rattachement, qui leur a fait perdre une partie de leur salaire.
Par ailleurs, les requérants soutiennent que l’affaire «
Nurmes
» est identique à leur cause. Dans cette affaire, un policier a obtenu une compensation pour la baisse de son salaire à la suite du rattachement de son service
à celui de Nurmes. La décision a été rendue par la préfecture de Carélie du Nord et a permis à l’intéressé de maintenir son niveau de salaire. Tel n’a pas été le cas pour les requérants.
Enfin, les requérants arguent que l’affaire «
Askola
» n’est pas comparable à la leur, car dans cette affaire les policiers ne touchaient dès le départ ni indemnité d’éloignement géographique ou de rigueur climatique, ni complément de salaire personnel. Les intéressés évoquent par ailleurs l’affaire «
Mäntyharju
», dans laquelle les fonctionnaires concernés se sont vu accorder un complément de salaire personnel à titre de compensation pour les trajets journaliers à effectuer à la suite du changement de leur lieu d’affectation. Les requérants n’ont jamais obtenu pareille compensation.
A la lumière des arguments des parties, la Cour estime que ce grief soulève au regard de la Convention d’importantes questions de fait et de droit qui appellent un examen au fond. Dès lors, elle conclut qu’il n’est pas manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
C.
Article 13 de la Convention
Les requérants se disent victimes d’une violation de l’article 13 de la Convention, qui dispose
:
«
Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles.
»
Le Gouvernement juge ce grief infondé dès lors que les intéressés ont attaqué la décision de la préfecture à deux niveaux de juridiction différents.
Les requérants soutiennent que la durée excessive de la procédure a rendu leurs recours ineffectifs.
A la lumière des arguments des parties, la Cour estime que ce grief soulève au regard de la Convention d’importantes questions de fait et de droit qui appellent un examen au fond. Dès lors, elle conclut qu’il n’est pas manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Michael
O’Boyle
Nicolas
Bratza
Greffier
Président